城市更新背景下的承租人權(quán)益保護機制研究

曾榮暉 裘蓉芳

摘 要：隨著2011年《國有土地上房屋征收和補償條例》的實施，房屋征收的概念取代了房屋拆遷，房屋承租人也被排除在房屋征收的法律關(guān)系之外。實踐中，征收人將被征收人簡單固化為房屋所有權(quán)人，房屋承租人無法直接參與到征收程序中，其權(quán)益也容易受到侵害。本文立足于目前城市更新熱潮中拆遷、征收、搬遷等模式下承租人權(quán)益保護現(xiàn)狀，明晰房屋拆遷、征收以及搬遷的概念，梳理三類模式下承租人的法律地位，并據(jù)此對承租人的權(quán)益保護提出合理化建議。

關(guān)鍵詞：房屋拆遷;房屋征收;房屋搬遷;承租人權(quán)益

中圖分類號：D923.6文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）29-0111-03

作者簡介：曾榮暉（1984-），男，福建廈門人，研究生，浙江五勤律師事務所，三級律師，研究方向：知識產(chǎn)權(quán)，行政業(yè)務，公司業(yè)務（并購與治理、破產(chǎn)重整），重大疑難復雜合同業(yè)務;裘蓉芳（1985-），女，浙江杭州人，本科，任職于浙江五勤律師事務所，研究方向：行政業(yè)務，公司業(yè)務，金融業(yè)務，建筑房產(chǎn)（土地類）。

一、房屋拆遷、征收與搬遷的區(qū)分

城市更新是城市發(fā)展的一個永恒話題，廣義的城市更新包括城市的再開發(fā)、整治改善以及保護。當城市建筑不能滿足居民對于生活品質(zhì)的追求，不符合城市整體規(guī)劃要求，阻礙城市發(fā)展建設(shè)時，通過拆遷（或征收/搬遷），重新布局規(guī)劃，提升城市活力。房屋的拆遷、征收、搬遷是城市更新熱潮下出現(xiàn)的三種不同模式。

1991年施行的《城市房屋拆遷管理條例》將房屋拆遷定義為拆遷人對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上實施房屋拆遷并給予被拆遷人補償、安置的行為。依此條例第二十四條以及2001年修訂后的《城市房屋拆遷管理條例》第十三條、第二十七條之規(guī)定，房屋拆遷對房屋承租人的權(quán)益保護較為充分，充分考慮到了房屋拆遷對于承租人權(quán)益的潛在侵害，允許承租人作為法律關(guān)系主體參與房屋拆遷過程中，以最大程度降低此種侵害。

2011年施行的《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱“《征補條例》”）廢止了《城市房屋拆遷管理條例》，至此，除了《征補條例》施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項目外，房屋拆遷已退出歷史舞臺。房屋征收指政府為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，并對被征收房屋所有權(quán)人依法給予公平補償?shù)男姓袨椤！墩餮a條例》將被征收人簡單固化為被征收房屋所有權(quán)人，未對房屋承租人、抵押權(quán)人的權(quán)益保護作出特別規(guī)定。因此，房屋征收在承租人權(quán)益保護機制方面規(guī)定的欠缺對承租人是極為不利的。

房屋拆遷、征收是行政行為，需要拆遷、征收部門嚴格依據(jù)前提、職權(quán)以及法定程序操作，不僅程序復雜、歷時漫長，而且一旦某個環(huán)節(jié)出現(xiàn)疏漏，容易涉訴并導致整個拆遷、征收行為出現(xiàn)合法性問題而推倒重來，對于拆遷、征收部門而言壓力非常大。在此情形下，房屋搬遷這一模式應運而生。相對于房屋拆遷、征收，房屋搬遷是在城市更新熱潮中出現(xiàn)的較為靈活的操作模式。房屋搬遷是指搬遷單位與被搬遷房屋所有權(quán)人基于自愿平等對話，就房屋價值補償?shù)葏f(xié)商一致后，搬遷單位給予房屋所有權(quán)人補償，房屋所有權(quán)人將房屋交與搬遷單位拆除并注銷產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。目前，房屋搬遷究竟是行政行為還是民事行為在司法實踐中尚無定論，但是主流觀點認為房屋搬遷本質(zhì)上屬于房屋買賣。同時，由于房屋搬遷的靈活性和簡便性，城市更新熱潮中越來越多采用房屋搬遷模式。

二、三種模式下的法律關(guān)系區(qū)分

因三種模式在行為屬性、操作方式等方面存在很大不同，其內(nèi)的法律主體關(guān)系也應有很明顯的區(qū)別，對于承租人權(quán)益保護的充分程度自然也有不同。

（一）房屋拆遷模式對于承租人權(quán)益的保護

如上所述，《城市房屋拆遷管理條例》明確如房屋存在租賃關(guān)系的，被拆遷人應對承租人進行安置，如就解除租賃關(guān)系無法達成協(xié)議的，應當實行產(chǎn)權(quán)調(diào)換，產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋由承租人承租，被拆遷人應當與承租人重新訂立房屋租賃合同。可見，《城市房屋拆遷管理條例》將承租人置于與被拆遷人同等地位，對于承租人的權(quán)益保護較為充分。但是，現(xiàn)階段，房屋拆遷已非常少見，過多討論房屋拆遷模式下承租人權(quán)益保護機制已無實質(zhì)意義。

（二）房屋征收模式對于承租人權(quán)益的保護

縱觀《征補條例》全文，其并未對房屋存在租賃關(guān)系時的處理以及承租人權(quán)益保護提及只言片語，因此，房屋征收模式下法律關(guān)系主體僅為征收部門及被征收房屋所有權(quán)人，房屋承租人無法在征收行政法律關(guān)系中尋得一絲保障自身權(quán)益的途徑，法律地位極為尷尬。房屋征收過程中，征收部門并不需考慮承租人的利益，而僅需依職權(quán)、程序與所有權(quán)人辦理房屋價值評估、征收補償協(xié)議簽訂等手續(xù)，即使實際操作中承租人拒不騰空房屋，征收部門亦可向法院申請強制騰空。當然，這并不意味著承租人在面對承租房屋被征收時束手無策，其可以依據(jù)租賃法律關(guān)系向出租人要求承擔相應責任，僅僅是無法在征收行政法律關(guān)系中向征收部門主張權(quán)利。

（三）房屋搬遷模式對于承租人權(quán)益的保護

實踐操作中，搬遷單位對于房屋搬遷模式定性為民事行為，是搬遷單位與被搬遷房屋所有權(quán)人基于自愿平等協(xié)商一致達成真實意思表示并進而簽訂搬遷補償協(xié)議，其本質(zhì)可視為房屋買賣。在此模式下，法律關(guān)系主體為搬遷單位和房屋所有權(quán)人，似乎亦與房屋承租人無關(guān)。但是，正因搬遷的民事行為屬性，基于租賃法律關(guān)系中“買賣不破租賃”原則，如承租人拒不解除與出租人的生效租賃合同，且亦不存在法定或約定解除事由時，搬遷單位將無法達到拆除房屋的預期。因此，房屋搬遷模式對承租人權(quán)益的保護相對房屋征收模式應更充分一些。

三、承租人權(quán)益在征收、搬遷模式下受損的具體表現(xiàn)

不論是房屋征收還是搬遷，不論是否具有強制執(zhí)行效力，立足承租人角度，其權(quán)益勢必會因為承租房屋被征收或被搬遷而受到侵害，僅僅是侵害的直接性和程度不同而已。具體而言，承租人權(quán)益受損的表現(xiàn)形式主要有以下幾個方面：

（一）承租人原本安穩(wěn)的狀態(tài)被打破

承租人承租房屋有一定的租賃期，該租賃期是承租人基于承租目的、預期投入等各種因素與出租人協(xié)商確定的，承租人對于租賃期內(nèi)安穩(wěn)、持續(xù)使用承租房屋有很大的預期。但是，一旦承租房屋被征收或者被搬遷，承租人穩(wěn)定的生活或營業(yè)狀態(tài)將被立刻打破，而承租人因需維持同等狀態(tài)的生活或營業(yè)則必須在短時間內(nèi)另尋他處，從而花費額外的時間、精力和財力。

（二）承租人生產(chǎn)經(jīng)營狀態(tài)停止而產(chǎn)生的損失

如承租人承租房屋純粹用于居住，并不存在停業(yè)損失，但是如承租人承租房屋是為了生產(chǎn)經(jīng)營的，一旦房屋被征收或者被搬遷，意味著承租人要么在短時間內(nèi)尋得同等生產(chǎn)經(jīng)營條件的其他房屋，并且短時間內(nèi)完成裝飾裝修并實際投入生產(chǎn)經(jīng)營，否則，承租人肯定會產(chǎn)生自原承租房屋被騰空至實際恢復生產(chǎn)經(jīng)營期間的停產(chǎn)停業(yè)損失。同時，承租人有可能還會產(chǎn)生停產(chǎn)停業(yè)期間需繼續(xù)承擔的人力資源成本、財務成本等其他成本損失，這些均應納入承租人停產(chǎn)停業(yè)損失范疇。一般情況下，停產(chǎn)停業(yè)損失應是承租人面臨的最主要損失。

（三）承租人裝飾裝修損失

承租人實際使用承租房屋時往往會對房屋進行一定程度的裝飾裝修，有些情形下因承租房屋用途特殊（如經(jīng)營酒店等）或者租賃期限較長，承租人投入的裝飾裝修成本會非常大。一旦房屋被征收或者被搬遷，承租人投入的裝飾裝修必然會遭受巨大損失。

（四）搬遷損失等其他損失

除了上述三類主要的損失外，承租人在面臨承租房屋被征收或者被搬遷時實際還將遭受搬遷費用、臨時過渡費用等其他損失。

四、房屋征收或搬遷模式下對承租人權(quán)益保護的建議

房屋征收模式下，承租人無法直接參與到征收部門與房屋所有權(quán)人的行政法律關(guān)系中，但是這并不代表征收部門對承租人的合法權(quán)益不予保護，而只是征收部門不直接與承租人協(xié)商補償，將對承租人的補償一并補償給房屋所有權(quán)人，房屋所有權(quán)人與承租人之間的補償費用分配問題，由雙方另行解決。承租人完全可以依據(jù)其與出租人的租賃合同向出租人主張分配補償費用或者要求其賠償損失。房屋搬遷模式下，因其民事行為屬性，承租人在與出租人協(xié)商解除租賃關(guān)系并分配補償費用或要求賠償損失時的話語權(quán)會更充分，完全可以更加全面考慮到自身因承租房屋被搬遷可能造成的損失進而主張權(quán)益保護。

（一）租賃合同預先設(shè)置房屋被征收或搬遷時補償費用分配和責任承擔條款

這是承租人權(quán)益保護的事先預防機制，承租人在與出租人協(xié)商簽訂租賃合同時應未雨綢繆考慮到房屋被征收或搬遷時雙方的補償費用分配和責任承擔問題，并在合同中進行明確約定。此類條款一方面極大地降低了租賃雙方發(fā)生無端紛爭、訴訟的風險，另一方面在司法實踐法院完全認可租賃合同雙方對此類事務的約定，從而提高了對承租人權(quán)益的保護程度。在具體操作中，建議承租人從房屋被征收或被搬遷可得利益，以及承租人可能產(chǎn)生損失種類入手，分門別類地設(shè)置補償費用分配和責任承擔條款。一般而言，房屋被征收或被搬遷可得利益主要分為房屋價值補償，裝飾裝修、臨時建筑、附屬設(shè)施等價值補償，經(jīng)營性補助、停產(chǎn)停業(yè)損失補助、搬遷費、臨時過渡費、安裝遷移費用等補助，以及評估獎、簽約獎、騰空獎、未突擊裝修獎等獎勵，而承租人面臨的損失種類主要有裝飾裝修損失（如存在改擴建的，可能還存在改擴建損失）、停產(chǎn)停業(yè)損失以及搬遷費、臨時過渡費、安裝遷移費等損失。承租人如能在租賃合同中進行較為詳細的約定，必然有利于保護自身合法權(quán)益。

（二）第三方調(diào)解方式妥善解決租賃雙方補償費用分配和責任承擔爭議

因《征補條例》對承租人權(quán)益保護機制的欠缺，房屋征收模式下征收部門或第三方對租賃合同雙方的爭議進行調(diào)解或者調(diào)解達成一致的可能性較低，更多地是征收部門通過申請法院強制執(zhí)行的方式達到房屋征收的目的，而租賃合同雙方只能通過訴訟等途徑解決爭議。同時，因為征收部門直接與房屋所有權(quán)人簽訂征收補償協(xié)議，征收補償款項也直接撥付給房屋所有權(quán)人，承租人通過訴訟途徑分配補償費用的難度較大。

在房屋搬遷模式下，搬遷單位為了盡快達到搬遷目的，多會主動參與或者邀請第三方機構(gòu)對租賃雙方的爭議進行最大限度的調(diào)解，并由雙方簽訂書面的解除租賃關(guān)系協(xié)議。同時，承租人如認為自身權(quán)益得不到有效保護，完全可以拒絕與出租人協(xié)商解除租賃關(guān)系，在調(diào)解時掌握充分的話語權(quán)。

（三）訴訟方式解決租賃雙方補償費用分配和責任承擔爭議

承租人在房屋征收模式下無法充分強制要求出租人繼續(xù)履行租賃合同，且依據(jù)《物權(quán)法》第二十八條規(guī)定，人民政府的征收決定公告之日起，被征收房屋的物權(quán)已發(fā)生變動，不再屬于原房屋所有權(quán)人，此時租賃合同效力亦已終止。司法實踐中也均持此觀點。另外，承租人在遇租賃房屋被搬遷時，也有可能因為某種原因而被動地騰空房屋。但是，無論哪種模式，法律均未禁止承租人憑其與出租人簽訂的租賃合同向法院提起訴訟以主張權(quán)利。從大數(shù)據(jù)檢索來看，大多數(shù)法院均會根據(jù)各案情況權(quán)衡利弊，基于公平公正原則合理化解租賃合同雙方的補償費用分配和責任承擔爭議。具體而言，法院對待補償費用分配審理口徑可分類梳理如下：1.房屋價值補償、附屬設(shè)施價值補償?shù)然诜课?、土地使用?quán)產(chǎn)生的補償費用屬于出租人應無異議。2.裝飾裝修價值補償需根據(jù)租賃雙方舉證情況，基于“誰投入、誰受益”原則在雙方間酌情分配。3.對于經(jīng)營性補助、停產(chǎn)停業(yè)損失補助，考慮到房屋被征收或被搬遷既會導致出租人無法正常出租而造成損失，也會導致承租人正常的生產(chǎn)經(jīng)營中斷而對其造成損失，法院亦會對此部分補助酌情分配。4.對于搬遷費、臨時過渡費、安裝遷移費用等補助，法院對基于“誰實際產(chǎn)生、誰受益”原則酌情分配，舉例說明，如房屋由承租人實際使用，則房屋被征收或者被搬遷后，實際需搬遷、臨時過渡、安裝遷移的應是承租人，實際產(chǎn)生該筆費用的也是承租人，當然應歸屬于承租人。5.對于簽約獎、評估獎、騰空獎等獎勵，法院審理口徑有差異，部分法院認為因房屋所有權(quán)人才有決定簽約、評估等事宜的權(quán)利，應歸屬于房屋所有權(quán)人，部分法院認為承租人雖非征收補償協(xié)議或者搬遷補償協(xié)議簽訂主體，但簽約、評估、騰空亦需承租人的配合（特別是騰空），所以，相應的獎勵款項亦應在雙方間酌情分配。雖然司法實踐中法院或多或少均會支持承租人分得一定的補償費用，但是承租人在租賃期間應注意留存相關(guān)的裝飾裝修投入、搬遷等憑證，以供實際涉訴時向法院全面舉證。

但是，無法忽視的是，承租人雖然可以通過租賃法律關(guān)系向出租人主張權(quán)益保護，但這僅是一種事后處理機制，并不能從根本上合理保護承租人權(quán)益。要合理平衡房屋征收或搬遷模式下房屋所有權(quán)人與承租人雙方（或多方）利益，既達到城市更新目的，又能凸顯以人為本、和諧發(fā)展的城市更新理念，加強研究承租人權(quán)益保護機制應是一項具有重要價值的課題。

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