航道類行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理探析

梁文正

摘 要：公共基礎(chǔ)設(shè)施等行政事業(yè)性國有資產(chǎn)作為國有資產(chǎn)的重要組成部分，已于2018年納入了國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況范圍。而航道作為一類公共基礎(chǔ)設(shè)施其在管理和核算上存在諸多困難，本文基于安徽省港航管理局淮河航道局所轄航道的管理實踐，提出了針對性的建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)性國有資產(chǎn);公共基礎(chǔ)設(shè)施;航道;資產(chǎn)確認

2019年1月1日起，我省各級各類行政事業(yè)單位正按照《財政部關(guān)于進一步做好政府會計準(zhǔn)則制度新舊銜接和加強行政事業(yè)單位資產(chǎn)核算的通知》（財會〔2018〕34號）要求，將符合會計資產(chǎn)定義和確認條件的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)納入會計核算和會計報表。但從目前情況來看，航道作為行政事業(yè)性國有資產(chǎn)中的公共基礎(chǔ)設(shè)施，其價值確認、管理等方面仍面臨不少困難，安徽省雖然是“水運大省”，但離“水運強省”仍有很大差距，航道及航道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)亟待加強。

一、航道基本情況

安徽地處華東腹地，緊鄰“長三角”水網(wǎng)地區(qū)，具有發(fā)展內(nèi)河水運優(yōu)越的水資源條件，境內(nèi)有大小河流300多條，分屬長江、淮河、新安江三大水系。八百里皖江橫貫安徽東西，經(jīng)過安慶、池州、銅陵、蕪湖、馬鞍山5市;淮河安徽段長378km，從三河尖（接河南省）至正陽關(guān)101km可通航500噸級船舶，正陽關(guān)至紅山頭（接江蘇?。?77km可通航1000噸級船舶;新安江水系旅游發(fā)達，新安江水庫年客運吞吐量達100多萬人次。長江、淮河支流眾多，全國五大淡水湖之一的巢湖鑲嵌于江淮之間，各主要支流航道都有著良好的通航條件。截至2018年底我省內(nèi)河航道里程約6612公里，通航里程約5728.6公里，航道通航建筑物設(shè)施53座（含4座在建工程）。

上述航道中，長江干線航道由交通運輸部長江航務(wù)管理局負責(zé)養(yǎng)護和管理。同時，根據(jù)《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于推進全省地方海事（港航）管理體制改革的實施意見》（皖政辦﹝2013﹞17號），2013年6月起，由省地方海事局垂直管理的合肥等市地方海事（港航管理）機構(gòu)劃歸所在設(shè)區(qū)市，隸屬市交通運輸行政主管部門。

二、存在的困難

第一，內(nèi)河航道結(jié)構(gòu)不優(yōu)。我省內(nèi)河航道里程約6612公里，一級航道約342.80km、三級航道約517.18km、四級航道約613.55km，四級及以上高等級航道里程共1473.53km，高等級比重僅占22.3%，其他航道約5139km，均為五級及以下航道。由于航道建設(shè)和養(yǎng)護資金投入不足，致使部分航道長期處于失修失養(yǎng)狀態(tài)，航道通航條件較差，難以適應(yīng)船舶大型化和水運行業(yè)發(fā)展的需要。

第二，建設(shè)及養(yǎng)護資金不足。水運對地方經(jīng)濟拉動力不夠明顯，一直以來，政府、企業(yè)（社會資本）及社會公眾對公路、鐵路關(guān)注度較高，投入力度很大，對水運事業(yè)關(guān)注相對較低，水運投入方面也遠遠無法與公路、鐵路相比?，F(xiàn)實情況是，高等級航道有一定的財政資金保障，低等級航道嚴(yán)重缺乏建設(shè)、養(yǎng)護資金，如不能及時有效增加投入，加強清淤等管護養(yǎng)運，低等級航道通航里程會逐漸萎縮，將直接減少低等級航道里程。長此以往，也勢必會影響高等級航道的進一步拓展，降低通航能力，無法對經(jīng)濟社會發(fā)展形成更有力的支撐。

第三，事權(quán)責(zé)權(quán)劃分不清晰。根據(jù)《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于推進全省地方海事（港航）管理體制改革的實施意見》（皖政辦〔2013〕17號），自2013年6月起，由省地方海事局垂直管理的合肥等市地方海事（港航管理）機構(gòu)劃歸所在設(shè)區(qū)市，隸屬市交通運輸行政主管部門。2017年8月1日，《安徽省水路運輸條例》正式施行，但事權(quán)和責(zé)權(quán)劃分并不明晰。五級及以下航道歸地方政府管理，但并未明確要求地方財政安排相應(yīng)的養(yǎng)護資金等，地方對航道建設(shè)的積極性不高，地方投入過少。而海事相關(guān)部門單位性質(zhì)屬于自收自支事業(yè)單位，在國家取消航道養(yǎng)護費等政策影響下，養(yǎng)護資金失去來源，已難以有效開展航道養(yǎng)護、打撈等作業(yè)，部分航道“通而不暢”，航行安全也受到影響。

第四，航道資產(chǎn)難以確認。將一項資源確認為資產(chǎn)，首先需要符合資產(chǎn)的定義，即該資源應(yīng)是擁有或控制，預(yù)期會帶來經(jīng)濟利益。其次，還應(yīng)同時滿足資產(chǎn)確認的兩個條件，一是與該資源有關(guān)的經(jīng)濟利益很可能流入;二是該資源的成本或者價值能夠可靠地計量。作為公共基礎(chǔ)設(shè)施，由對其負有管理維護職責(zé)的政府會計主體予以確認，確認需同時滿足“與該公共基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的服務(wù)潛力很可能實現(xiàn)或者經(jīng)濟利益很可能流入政府會計主體”和“該公共基礎(chǔ)設(shè)施的成本或者價值能夠可靠地計量”兩個條件。從安徽省港航管理局淮河航道局所反映情況來看，一是我省絕大多數(shù)航道為天然河道，管理主體涉及交通、水利、漁業(yè)等多個部門，管理主體不具有唯一性。二是航道作為公益性的公共基礎(chǔ)設(shè)施，服務(wù)潛力雖很可能實現(xiàn)，但隨著進一步減少行政事業(yè)性收費，已無相關(guān)經(jīng)濟利益流入。三是天然形成的航道價值難以可靠地計量，實際發(fā)生的支出多為日常養(yǎng)護性支出，不形成資產(chǎn)。以上原因，導(dǎo)致航道難以作為公共基礎(chǔ)設(shè)施行政事業(yè)性國有資產(chǎn)進行確認計量，基層對此面臨較大困惑。在2018年度公共基礎(chǔ)設(shè)施等行政事業(yè)性國有資產(chǎn)報告編報中，安徽省港航管理局對所轄航道以名義金額1元計價反映，顯然無法客觀準(zhǔn)確地反映航道資產(chǎn)情況，也不符合《政府會計準(zhǔn)則第5號――公共基礎(chǔ)設(shè)施》對于應(yīng)當(dāng)確認但尚未入賬的存量公共基礎(chǔ)設(shè)施的初始入賬成本的相關(guān)規(guī)定。

三、意見建議

第一，加大政府水運投入。搶抓長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展的重要機遇，用好政策紅利，堅持“向東看”，等高對接長三角水運發(fā)展，進一步深度融入長三角一體化發(fā)展。建議各級財政繼續(xù)加大航道建設(shè)和養(yǎng)護的資金投入，降低航道建設(shè)資金有償融資比例，加快提升航道等級，逐步改善航道通航條件，以充分發(fā)揮航道運輸運量大、成本低的優(yōu)勢，為“穩(wěn)增長”增添“水運”動力。

第二，充分發(fā)揮龍頭企業(yè)的引領(lǐng)作用。我省成立了大型省屬國有企業(yè)港航建設(shè)投資集團，該集團的成立，有利于科學(xué)整合全省的港口、航道資源，做大做強航運事業(yè)，推動我省由“水運大省”向“水運強省”邁進，對水運發(fā)展無疑是一重大利好。在此過程中應(yīng)提供必要的政策扶持，推進資源優(yōu)化整合，加快做大做強港航集團。需要注意的是，港航集團作為國有企業(yè)，非行政事業(yè)單位，與地方合作的相關(guān)建設(shè)資產(chǎn)如何界定，建管養(yǎng)護如何運作需科學(xué)考量。建議進一步做好地方、國有資產(chǎn)管理部門和交通運輸單位之間的協(xié)調(diào)工作，防止重復(fù)入賬，造成資產(chǎn)不實，給后期管理帶來困難。

第三，進一步明確事權(quán)責(zé)權(quán)劃分。建議盡快出臺水運建管養(yǎng)護相關(guān)配套政策，完善內(nèi)河養(yǎng)護機制，進一步明確各級事權(quán)責(zé)權(quán)，特別是應(yīng)按照權(quán)責(zé)相一致的原則，對地方養(yǎng)護資金的投入標(biāo)準(zhǔn)做出明確的規(guī)定，納入財政預(yù)算范圍，確保地方養(yǎng)護資金得到保障。

第四，切實加強航道國有資產(chǎn)管理。認真落實政府資產(chǎn)報告制度，加強政策研究和實踐探索，創(chuàng)新開展航道資產(chǎn)會計計量等基礎(chǔ)性工作，真實、準(zhǔn)確、完整的反映航道資產(chǎn)情況。按照權(quán)屬和權(quán)責(zé)相一致的原則，加強省直部門之間、省直部門與地方之間的溝通協(xié)調(diào)，認真做好航道公共基礎(chǔ)設(shè)施等行政事業(yè)性國有資產(chǎn)報告編報工作，避免公共基礎(chǔ)設(shè)施等行政事業(yè)性國有資產(chǎn)重復(fù)統(tǒng)計或者漏報現(xiàn)象的發(fā)生，全面掌握全省航道等國有資產(chǎn)情況，為下一步并入政府資產(chǎn)報告奠定堅實基礎(chǔ)。

（責(zé)任編輯：蘭卡）