摘要：在城市公共交通市場(chǎng)化改革過(guò)程中，為避免市場(chǎng)失靈，加強(qiáng)政府監(jiān)管尤為必要。浙江省湖州市城市公共交通在全國(guó)較早地實(shí)施了市場(chǎng)化供給改革，逐漸形成了“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、行業(yè)監(jiān)管”“民營(yíng)化經(jīng)營(yíng)，政府財(cái)政購(gòu)買服務(wù)”的供給模式，這為研究城市公共交通市場(chǎng)化供給的政府監(jiān)管提供了借鑒。地方政府以“最多跑一次”改革為撬動(dòng)支點(diǎn)，從轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念、建立科學(xué)合理高效的城市公共交通規(guī)劃管理體系、運(yùn)用法律法規(guī)和特許經(jīng)營(yíng)合同規(guī)制公交企業(yè)運(yùn)營(yíng)等方式來(lái)提高政府監(jiān)管績(jī)效。

關(guān)鍵詞：政府監(jiān)管;公共產(chǎn)品;市場(chǎng)化;城市公共交通

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1008-2921（2019）06-099-006

隨著城市規(guī)模的不斷拓展，如何有效滿足公眾便利出行的需要，各個(gè)地方政府相繼探索市場(chǎng)化供給方式，以此來(lái)增加城市公共交通的有效供給。在具體實(shí)踐中，城市公共交通市場(chǎng)化供給表現(xiàn)出了一些負(fù)外部性的影響，甚至出現(xiàn)市場(chǎng)失靈現(xiàn)象。所以，為避免市場(chǎng)失靈，形成市場(chǎng)與政府的良性動(dòng)態(tài)互動(dòng)，加強(qiáng)政府對(duì)城市公共交通市場(chǎng)化供給的監(jiān)管尤為必要?；诖?，在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型階段，研究城市公共交通市場(chǎng)化供給的政府監(jiān)管具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

城市公共交通就客運(yùn)工具結(jié)構(gòu)而言，包括公共汽車、無(wú)軌電車、有軌電車、出租汽車等。從浙江省湖州市實(shí)際情況來(lái)看，正在運(yùn)營(yíng)的城市公共交通工具包括公共汽車、出租車、網(wǎng)約車、人力（或電動(dòng)）三輪車、公共自行車等，其中公共汽車占比較大。本研究開(kāi)展的城市公共交通（下文簡(jiǎn)稱為城市公交）研究對(duì)象僅為公共汽車。通過(guò)對(duì)湖州市城市公共交通供給中的政府與市場(chǎng)關(guān)系進(jìn)行案例分析，以期探討優(yōu)化城市公共交通市場(chǎng)化供給的政府有效監(jiān)管路徑。

一、相關(guān)研究綜述

關(guān)于公共產(chǎn)品與服務(wù)市場(chǎng)化供給的研究。國(guó)外學(xué)者彼得·德魯克（1969）、艾莉諾·奧斯特羅姆（1997）、E.S.薩瓦斯（1999）等對(duì)市場(chǎng)化（或民營(yíng)化）進(jìn)行了廣泛的研究。國(guó)內(nèi)學(xué)者，有的是介紹了西方國(guó)家公共服務(wù)市場(chǎng)化的相關(guān)理論，有的是立足國(guó)內(nèi)實(shí)際研究了本土公共服務(wù)市場(chǎng)化改革。如宋世明（2000）分析了西方國(guó)家公共服務(wù)市場(chǎng)化改革對(duì)我國(guó)的啟示。句華（2003）梳理了公共服務(wù)市場(chǎng)化相關(guān)理論內(nèi)涵，探討了其動(dòng)因。秦虹（2003）研究了市政公用設(shè)施的市場(chǎng)化供給。劉厚金（2009）研究了我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化存在先天不足、后天發(fā)育失衡的問(wèn)題原因。陳思融、章貴橋（2013）認(rèn)為民營(yíng)化與逆民營(yíng)化都是公共服務(wù)市場(chǎng)化的正?，F(xiàn)象。還有一些學(xué)者對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化進(jìn)行了案例研究，王峰（2009）以高速公路市場(chǎng)化供給為例，邵亞萍（2011）以有線電視模轉(zhuǎn)數(shù)的公共服務(wù)為例等展開(kāi)了研究。

關(guān)于政府監(jiān)管的研究。政府監(jiān)管亦稱之為政府規(guī)制。國(guó)外學(xué)者Averch & Johnson（1962）、Kahn（1971）認(rèn)為政府對(duì)企業(yè)之間不良競(jìng)爭(zhēng)引起的市場(chǎng)失靈必須要進(jìn)行干預(yù)，恢復(fù)有序市場(chǎng)秩序。伯恩斯坦（1995）提出規(guī)制機(jī)構(gòu)生命周期理論。施蒂格勒（1996）、史普博（1999）認(rèn)為政府規(guī)制是一種制度安排。國(guó)內(nèi)學(xué)者韋曙林（2004）、黃德春（2006）、李?。?006）、張紅鳳（2006）從不同的角度對(duì)西方規(guī)制理論進(jìn)行了廣泛研究。張會(huì)恒（2005）提出要根據(jù)國(guó)內(nèi)實(shí)際建立相適應(yīng)的規(guī)制機(jī)構(gòu)。楊志強(qiáng)、何立勝（2007）分析了在我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期處理好經(jīng)濟(jì)性規(guī)制與社會(huì)性規(guī)制的互動(dòng)關(guān)系。胡枕根、黃天柱（2004）分析了政府規(guī)制失靈的表現(xiàn)，并提出了對(duì)策建議。于永坤（2007）從政府職能轉(zhuǎn)變的角度提出政府規(guī)制要明確相應(yīng)的范圍和內(nèi)容。還有國(guó)內(nèi)學(xué)者從某些領(lǐng)域的規(guī)制展開(kāi)了相關(guān)研究，如董新凱（2006）分析了行業(yè)協(xié)會(huì)的規(guī)制作用，張麗娜（2007）研究了城市公用事業(yè)市場(chǎng)化中規(guī)制不到位的表現(xiàn)及其建設(shè)路徑。

關(guān)于城市公共交通的研究。美國(guó)學(xué)者彼得·卡爾索爾普（1993）首次提出TOD規(guī)劃理論，認(rèn)為以大型公交站點(diǎn)為基礎(chǔ)的開(kāi)發(fā)模式可以實(shí)現(xiàn)城市組團(tuán)效益。美國(guó)學(xué)者阿瑟·奧利沙文（2003） 指出運(yùn)用稅收杠桿可以調(diào)節(jié)城市交通狀況，提高城市公共交通績(jī)效。國(guó)內(nèi)學(xué)者卓?。?004）介紹了法國(guó)城市公共交通的建設(shè)和發(fā)展，以及管理機(jī)制。周江評(píng)（2006）從制度層面研究了美國(guó)公共交通法規(guī)。胡欣、江小群（2005）從城市經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，分析了城市交通擁堵問(wèn)題，提出要大力發(fā)展城市公共交通，加快城市公共交通管理改革。吳紅（2005）、孫麟（2007）分析了中國(guó)城市公共交通面臨的困境后，指出政府壟斷是導(dǎo)致中國(guó)城市公共交通供給方面數(shù)量不足和質(zhì)量不佳的主要原因。黃玉蘭（2008）指出城市公交民營(yíng)化過(guò)程中，政府要進(jìn)行監(jiān)管改革。程愛(ài)軍、穆瑞麗（2010）在分析了城市公共交通發(fā)展中面臨的問(wèn)題后，提出了公交優(yōu)先政府規(guī)制的改革路徑。

綜上所述，國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于公共產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)化供給、政府監(jiān)管、城市公共交通的研究，為開(kāi)展湖州市城市公共交通市場(chǎng)化供給的政府監(jiān)管研究，提供了廣闊的學(xué)術(shù)視野和扎實(shí)的理論基礎(chǔ)。

二、研究對(duì)象：湖州市城市公共交通市場(chǎng)化改革

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的漸進(jìn)發(fā)展，湖州市城市公共交通的市場(chǎng)化改革也在不斷的探索之中。以2011年1月湖州市城市公交管理職能由城建部門轉(zhuǎn)到交通運(yùn)輸部門為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，可以將湖州市城市公共交通市場(chǎng)化改革分為兩個(gè)階段，第一階段是供給主體碎片化改革階段，第二個(gè)階段是供給主體整合化改革階段。

（一）供給主體碎片化改革階段

2010年年底之前，湖州市城市公交市場(chǎng)化供給改革呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，全市有六家公交公司運(yùn)營(yíng)。經(jīng)過(guò)改制成立于1999年9月的湖州市公共交通有限責(zé)任公司獨(dú)家運(yùn)營(yíng)城市公交。城鄉(xiāng)公交由湖州康達(dá)公交運(yùn)輸有限公司、湖州織里三元客貨運(yùn)有限公司、湖州南潯萬(wàn)順客貨運(yùn)有限公司、湖州聯(lián)合巴士運(yùn)輸有限公司、湖州南潯鎮(zhèn)北客運(yùn)服務(wù)有限公司等五家公交公司運(yùn)營(yíng)，而且這五家公司出資人的身份互有交叉（見(jiàn)表1）。截止2010年底，城市公交車輛276輛，城鄉(xiāng)公交253輛;市區(qū)開(kāi)通城市公交線路28條，旅游專線 1條，線路里程325.1公里;開(kāi)通城鄉(xiāng)公交98條，線路里程1 828.5公里;公交準(zhǔn)點(diǎn)率低于70%，交通小區(qū)間直接聯(lián)通率為25.26%①。

公交運(yùn)營(yíng)企業(yè)改制方面，民營(yíng)資本占比較大。湖州市公共交通有限責(zé)任公司1999年完成改制時(shí)，國(guó)有股份僅占7%。湖州康達(dá)公交運(yùn)輸有限公司、湖州織里三元客貨運(yùn)有限公司、湖州南潯萬(wàn)順客貨運(yùn)有限公司、湖州聯(lián)合巴士運(yùn)輸有限公司均為民營(yíng)企業(yè)，湖州南潯鎮(zhèn)北客運(yùn)服務(wù)有限公司為個(gè)人獨(dú)資企業(yè)。

根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。行政主管部門根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，與運(yùn)營(yíng)企業(yè)簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。運(yùn)營(yíng)企業(yè)根據(jù)協(xié)議，在特許經(jīng)營(yíng)范圍，各自運(yùn)營(yíng)公交線路。例如，湖州市公共交通有限責(zé)任公司運(yùn)營(yíng)中心城區(qū)城市公交線路;湖州織里三元客貨運(yùn)有限公司運(yùn)營(yíng)織里鎮(zhèn)行政區(qū)域、織里至南潯的城鄉(xiāng)公交線路;湖州南潯萬(wàn)順客貨運(yùn)有限公司運(yùn)營(yíng)南潯區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)公交線路;湖州康達(dá)公交運(yùn)輸有限公司運(yùn)營(yíng)湖州至南潯、練市、雙林、含山、埭溪等市區(qū)到主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)到村、村村之間的線路。

（二）供給主體整合化改革階段

經(jīng)過(guò)十年市場(chǎng)化改革，湖州城市公交逐漸暴露出一些市場(chǎng)失靈的問(wèn)題。為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，需發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，2011年1月城市公交行政管理職權(quán)由湖州市城市建設(shè)部門劃轉(zhuǎn)到交通運(yùn)輸部門，確立了“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、行業(yè)監(jiān)管”“民營(yíng)化經(jīng)營(yíng)，政府財(cái)政購(gòu)買服務(wù)”的供給模式。

1. 整合公交供給主體。針對(duì)前期供給主體碎片化的弊端，將原來(lái)6家公交運(yùn)營(yíng)企業(yè)整合為2家，即湖州市公共交通有限責(zé)任公司、湖州康達(dá)公交運(yùn)輸有限公司。重新明確了特許經(jīng)營(yíng)范圍和經(jīng)營(yíng)權(quán)，優(yōu)化了湖州公交的運(yùn)營(yíng)管理結(jié)構(gòu)，公交線路更加合理，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)范有序，促進(jìn)了城市公交、城鄉(xiāng)公交均衡發(fā)展，企業(yè)運(yùn)營(yíng)績(jī)效顯著提高。

2. 相關(guān)政策無(wú)縫銜接。為實(shí)現(xiàn)“機(jī)制順暢、權(quán)責(zé)清晰、競(jìng)爭(zhēng)有序、線網(wǎng)合理、管理規(guī)范、運(yùn)行高效”的目標(biāo)，湖州市相繼出臺(tái)了《湖州市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)加快市區(qū)公共交通發(fā)展實(shí)施意見(jiàn)的通知》《湖州市人民政府關(guān)于印發(fā)湖州市市區(qū)公共交通管理辦法的通知》《湖州市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)湖州市政府購(gòu)買公共交通服務(wù)辦法（實(shí)行）的通知》《湖州市政府購(gòu)買公共交通服務(wù)實(shí)施細(xì)則（試行）》《湖州市交通運(yùn)輸局、湖州市財(cái)政局、湖州市審計(jì)局、湖州市發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于明確湖州市政府購(gòu)買公共交通服務(wù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的通知》《湖州市政府購(gòu)買公共交通服務(wù)考核辦法（試行）》《湖州市市區(qū)公共汽車客運(yùn)服務(wù)規(guī)范（試行）》《湖州市市區(qū)公共交通形象識(shí)別與廣告管理規(guī)定（試行）》《湖州市市區(qū)公共汽車車型配置與相關(guān)技術(shù)要求（試行）》《湖州市區(qū)公共交通綜合規(guī)劃》。這些規(guī)范性文件的出臺(tái)，對(duì)湖州城市公交市場(chǎng)化供給起到了制度規(guī)制的積極作用。

3. 硬件設(shè)施得到改善。城市公交作為一項(xiàng)公共產(chǎn)品，其供給質(zhì)量是否良好，主要表現(xiàn)在兩方面，一是車輛的數(shù)量及乘用舒適度，二是線路的合理性及乘坐的便捷性。為此，“十二五”期間，在車輛的保障方面，全市公交車輛數(shù)量由1 263輛增加到1 437輛;更新投入1 227輛（包括天然氣公交車603輛，純電動(dòng)公交車40輛），更新車輛占原有車輛比為97.15%;空調(diào)車占比100%。其中市區(qū)公交車數(shù)量從529輛增加到740輛，更新投入624輛（包括天然氣公交車289輛，純電動(dòng)公交車10輛），更新車輛占原有車輛比為117.96%。在運(yùn)營(yíng)線路方面，全市運(yùn)營(yíng)線路由266條增加到379條。新增優(yōu)化線路共計(jì)273條（包括新增113條、優(yōu)化160條），線網(wǎng)密度由2.5公里/平方公里增加到3.0公里/平方公里;其中市區(qū)新增優(yōu)化線路共計(jì)131條（包括新增56條、優(yōu)化75條），線網(wǎng)密度由2.5公里/平方公里增加到3.6公里/平方公里。主干線路高峰發(fā)車間隔時(shí)間由8～10分鐘縮減至6～8分鐘，平均候車時(shí)間從11.3分鐘縮短至8分鐘?！笆濉币?guī)劃湖州公交車輛保障1 750輛，運(yùn)營(yíng)線路420條;其中市區(qū)車輛保障930輛，運(yùn)營(yíng)線路160條。截至目前，湖州公交車輛保障1 686輛，運(yùn)營(yíng)線路413條;其中市區(qū)車輛保障875輛，運(yùn)營(yíng)線路153條①。市民“等車久、乘車擠”的難題得到緩解，出行質(zhì)量得到改善。

4. 增加社會(huì)公共福利。城市公交市場(chǎng)化供給改革是否成功，還有一個(gè)重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)，就是在保證提高供給效率的前提下，應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任不能推卸。湖州市城市公交惠民措施不斷推出，惠及群體范圍不斷擴(kuò)大，公共交通的公共屬性得到體現(xiàn)。例如，對(duì)70周歲及以上老年人、離休干部、市級(jí)以上勞動(dòng)模范、盲人、榮譽(yù)軍人、現(xiàn)役軍人、殘疾軍人、烈士遺屬、因公犧牲軍人遺屬、病故軍人遺屬、殘疾人和榮獲無(wú)償獻(xiàn)血奉獻(xiàn)獎(jiǎng)的獻(xiàn)血者等十二類乘客提供免費(fèi)乘車服務(wù)。對(duì)60周歲至69周歲老年人、學(xué)生等兩類持卡乘客票價(jià)優(yōu)惠從八折降到五折。對(duì)普通乘客持卡票價(jià)由九折降到七點(diǎn)五折，對(duì)持卡換乘人員1小時(shí)內(nèi)換乘再享半折優(yōu)惠。

（三）湖州市城市公共交通市場(chǎng)化供給中面臨的政府監(jiān)管困境

1. 政府監(jiān)管理念方面。城市公交市場(chǎng)化供給的政府監(jiān)管是一個(gè)系統(tǒng)工程，一般應(yīng)包括立項(xiàng)、準(zhǔn)入、運(yùn)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)、服務(wù)質(zhì)量等若干子系統(tǒng)，而且監(jiān)管子系統(tǒng)的運(yùn)行構(gòu)成了監(jiān)管的整個(gè)過(guò)程。在湖州市城市公交市場(chǎng)化供給中，系統(tǒng)性監(jiān)管理念沒(méi)有完全貫穿監(jiān)管過(guò)程。從政府監(jiān)管職能角度，經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管重于社會(huì)性監(jiān)管;這也反映出政府監(jiān)管的目標(biāo)價(jià)值取向不夠均衡。從湖州城市公交市場(chǎng)化供給的政府監(jiān)管手段來(lái)看，行政手段運(yùn)用過(guò)多，而經(jīng)濟(jì)手段、法律手段相對(duì)薄弱。過(guò)多的行政性監(jiān)管手段的運(yùn)用，也反映出地方政府對(duì)市場(chǎng)環(huán)境下公交運(yùn)營(yíng)企業(yè)獨(dú)立法人地位的認(rèn)識(shí)還沒(méi)有完全到位。

2. 政府監(jiān)管職責(zé)方面。根據(jù)《湖州市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)加快市區(qū)公共交通發(fā)展實(shí)施意見(jiàn)的通知》（湖政辦發(fā)﹝2011﹞141號(hào)）規(guī)定：湖州城市公交由市交通運(yùn)輸局主管市區(qū)公共交通管理工作，湖州市公共交通管理處具體實(shí)施公共交通行業(yè)管理。根據(jù)《湖州市人民政府關(guān)于印發(fā)湖州市市區(qū)公共交通管理辦法的通知》（湖政發(fā)﹝2012﹞33號(hào)）第四十六條規(guī)定：規(guī)劃和建設(shè)監(jiān)管方面，交通運(yùn)輸部門會(huì)同規(guī)劃、建設(shè)、公安等部門，依據(jù)城市總體規(guī)劃，編制市區(qū)公共交通規(guī)劃;運(yùn)營(yíng)服務(wù)監(jiān)管方面，道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)根據(jù)公共交通規(guī)劃和城市發(fā)展的實(shí)際需要，開(kāi)辟、調(diào)整公共汽車客運(yùn)線路，配發(fā)公交汽車車輛運(yùn)營(yíng)證;安全與應(yīng)急監(jiān)管方面，交通運(yùn)輸、公安、建設(shè)、質(zhì)量技監(jiān)、安全監(jiān)管等部門依據(jù)各自職責(zé)對(duì)公共交通安全實(shí)施監(jiān)督管理;服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管方面，道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)根據(jù)車況、高峰期乘客待車時(shí)間、乘客擁擠度、到站準(zhǔn)時(shí)率、乘客滿意度等因素對(duì)公共汽車客運(yùn)經(jīng)營(yíng)者服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行定期考核，并根據(jù)考核結(jié)果予以獎(jiǎng)懲。由此可見(jiàn)，湖州市城市公交政府監(jiān)管職責(zé)被賦予行業(yè)管理部門或者其他執(zhí)法部門，監(jiān)管職責(zé)趨于分散，從而導(dǎo)致監(jiān)管權(quán)力碎片化，影響政府監(jiān)管的整體性效能。

3. 政府監(jiān)管內(nèi)容方面。根據(jù)《湖州市人民政府關(guān)于印發(fā)湖州市市區(qū)公共交通管理辦法的通知》（湖政發(fā)﹝2012﹞33號(hào)）第五條規(guī)定：發(fā)改（物價(jià)）、財(cái)政、建設(shè)（規(guī)劃）、安監(jiān)、國(guó)土資源、審計(jì)、質(zhì)量技監(jiān)、城管執(zhí)法等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自職責(zé)，做好公共交通管理和服務(wù)的相關(guān)工作。根據(jù)《湖州市人民政府關(guān)于印發(fā)湖州市市區(qū)公共交通管理辦法的通知》（湖政發(fā)﹝2012﹞ 33號(hào)）第四十六條規(guī)定：監(jiān)管部門涉及的監(jiān)管內(nèi)容包括規(guī)劃和建設(shè)、營(yíng)運(yùn)服務(wù)、公共汽車、安全與應(yīng)急管理、監(jiān)督與服務(wù)等方面。從具體條款來(lái)看，有的條款過(guò)于原則化，很難具體操作。例如，監(jiān)督與服務(wù)方面，服務(wù)質(zhì)量考核應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，并向社會(huì)公布考核結(jié)果。該規(guī)定對(duì)聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)沒(méi)有明確應(yīng)當(dāng)采取什么途徑，應(yīng)當(dāng)怎么聽(tīng)取。有的條款即使做了量化的規(guī)定，但量化裁量空間過(guò)于寬泛。例如，根據(jù)《湖州市人民政府關(guān)于印發(fā)湖州市市區(qū)公共交通管理辦法的通知》（湖政發(fā)﹝2012﹞33號(hào)）第四十五條規(guī)定：“道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全公開(kāi)辦事和舉報(bào)投訴制度，接收社會(huì)監(jiān)督，并確保舉報(bào)投訴電話有人負(fù)責(zé)接聽(tīng)，對(duì)當(dāng)事人的舉報(bào)投訴應(yīng)當(dāng)受理，并在受理之日起二十日內(nèi)作出答復(fù)和處理。”①在諸多的監(jiān)管內(nèi)容面前，各監(jiān)管部門有時(shí)受部門利益的驅(qū)使，在具體監(jiān)管實(shí)踐中，存在監(jiān)管越位、監(jiān)管缺位、監(jiān)管不到位的現(xiàn)象。雖然是個(gè)別現(xiàn)象，但也會(huì)影響到對(duì)城市公共交通市場(chǎng)化供給的整體性監(jiān)管績(jī)效。

4. 政府監(jiān)管機(jī)制方面。城市公交供給若要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制積極作用，避免市場(chǎng)失靈的出現(xiàn)，有效的政府監(jiān)管機(jī)制是非常必要的。從政府監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)來(lái)看，社會(huì)全方位多層次的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)還沒(méi)有完全無(wú)縫對(duì)接，在這種狀況下，城市公交的服務(wù)質(zhì)量與公眾的實(shí)際需求會(huì)有一定的距離，還存在一定范圍的監(jiān)管真空。從政府監(jiān)管方式來(lái)看，還沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)常態(tài)式監(jiān)管，其原因既有主觀因素也有客觀因素。主觀因素表現(xiàn)在監(jiān)管部門和工作人員的監(jiān)管偏好上，選擇性監(jiān)管是導(dǎo)致監(jiān)管低效的最為主要的原因之一;客觀因素表現(xiàn)在監(jiān)管的硬件設(shè)備不足，互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)的運(yùn)用沒(méi)有完全普及，這也需要地方財(cái)政的大力支持才能得以實(shí)現(xiàn)。由于受現(xiàn)行行政體制的限制，監(jiān)管部門人員編制有限，對(duì)城市公交運(yùn)行的動(dòng)態(tài)監(jiān)管往往力不從心，以滿足公共需求為價(jià)值導(dǎo)向的政府監(jiān)管很難做到全程動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

三、優(yōu)化城市公共交通市場(chǎng)化供給的政府有效監(jiān)管路徑

基于湖州市城市公共交通市場(chǎng)化供給中，政府監(jiān)管在理念、職責(zé)、內(nèi)容、機(jī)制等方面存在的一些現(xiàn)實(shí)困境，地方政府可以以“最多跑一次”改革為撬動(dòng)支點(diǎn)，從轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念、建立科學(xué)合理高效的城市公共交通規(guī)劃管理體系、運(yùn)用法律法規(guī)和特許經(jīng)營(yíng)合同規(guī)制公交企業(yè)運(yùn)營(yíng)等方面來(lái)提高政府監(jiān)管績(jī)效。

（一）轉(zhuǎn)向追求公共利益承擔(dān)公共責(zé)任的政府監(jiān)管理念

“公共服務(wù)中的責(zé)任問(wèn)題很復(fù)雜，它意味著要對(duì)一個(gè)復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性規(guī)范和責(zé)任的平衡，它涉及職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、公民偏好、道德問(wèn)題、公法以及最終的公共利益?！盵1]所以，城市公共交通作為一項(xiàng)公共服務(wù)，所要承擔(dān)的公共責(zé)任并不是一件簡(jiǎn)單的事情。作為城市公交市場(chǎng)化供給的政府監(jiān)管，應(yīng)該加強(qiáng)公共服務(wù)中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)理念，揚(yáng)棄監(jiān)管責(zé)任擔(dān)當(dāng)簡(jiǎn)單化的想法。通過(guò)城市公交市場(chǎng)化來(lái)提高供給效率，是為了更好地回應(yīng)公眾對(duì)出行的需要。政府判斷城市公交市場(chǎng)化供給是否成功的標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)該只注重效率，還應(yīng)該包括是否維護(hù)公共利益，承擔(dān)相應(yīng)公共責(zé)任等方面的內(nèi)容。政府監(jiān)管城市公交的市場(chǎng)化供給，就是要確保城市公交作為公共產(chǎn)品應(yīng)發(fā)揮基本功能，避免因?yàn)槭袌?chǎng)化而左右了城市公交供給的公平性。

（二）建立科學(xué)合理高效的城市公共交通規(guī)劃管理體系

城市公共交通市場(chǎng)化供給中反映出許多的矛盾，在面對(duì)科層制導(dǎo)致的碎片化中，若要長(zhǎng)期可持續(xù)的保持城市公交高質(zhì)量高效率的供給，地方政府可以以“最多跑一次”改革為新契機(jī)，建立科學(xué)合理高效的城市公交規(guī)劃管理體系。借鑒整體性治理理論，結(jié)合國(guó)內(nèi)外城市公交發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，城市公交規(guī)劃管理體系，以健康、生態(tài)、共享、無(wú)縫為理念對(duì)未來(lái)做好比較充分的預(yù)期設(shè)計(jì)，將城市公共交通規(guī)劃與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃相融合，要做好城市公交體系與區(qū)域交通體系的銜接，以確保規(guī)劃實(shí)施效果在交通圈、城市圈發(fā)揮積極的作用?；诤菽壳暗某鞘薪ㄔO(shè)情況，可以實(shí)施城市公共交通規(guī)劃管理體系的混合模式，表現(xiàn)為既要做好公交引導(dǎo)城市發(fā)展，也要做好公交適應(yīng)城市發(fā)展。對(duì)于新區(qū)建設(shè)可以實(shí)施公交引導(dǎo)城市發(fā)展的模式，這可以發(fā)揮增量城市公交的正外部性作用;對(duì)于建成區(qū)可以實(shí)施公交適應(yīng)城市發(fā)展的模式，這可以降低建成區(qū)優(yōu)化公交發(fā)展的成本。這種城市公共交通規(guī)劃管理體系的混合模式，可以集約土地利用，節(jié)省城市基礎(chǔ)設(shè)施投資，減少建成區(qū)衰退，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展，提高公眾生活質(zhì)量。

（三）運(yùn)用法律法規(guī)和特許經(jīng)營(yíng)合同規(guī)制公交企業(yè)運(yùn)營(yíng)

若要使城市公共交通市場(chǎng)化能夠健康發(fā)展，必須在法治的框架下規(guī)制公交企業(yè)的運(yùn)營(yíng)，才能切實(shí)維護(hù)公共利益;與此同時(shí)，公交運(yùn)營(yíng)企業(yè)作為市場(chǎng)主體，其合法權(quán)益才能得到保障。從目前我國(guó)關(guān)于城市公共交通的法律法規(guī)構(gòu)成來(lái)看，還沒(méi)有一部關(guān)于城市公交的專門法，現(xiàn)階段主要依據(jù)國(guó)家行政主管部門制定的政策法規(guī)，以及地方性管理?xiàng)l例和規(guī)范性文件?；诂F(xiàn)有的制度框架，地方政府更要以特許經(jīng)營(yíng)合同為政策工具，做好對(duì)城市公交市場(chǎng)化供給的監(jiān)管。湖州市城市公交市場(chǎng)化改革的形式是政府購(gòu)買公共交通服務(wù)，公私合作機(jī)制還有待進(jìn)一步規(guī)范。為保證城市公交服務(wù)質(zhì)量和社會(huì)效益，以及公交運(yùn)營(yíng)企業(yè)的合法權(quán)益，簽訂一項(xiàng)完備的特許經(jīng)營(yíng)合同是必要前提條件。通過(guò)契約的形式，明確各方的權(quán)力和義務(wù)，避免市場(chǎng)失靈和政府失靈的出現(xiàn)。這樣，一方面可以促進(jìn)公交運(yùn)營(yíng)企業(yè)提高服務(wù)質(zhì)量，增進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益;另一方面可以規(guī)范政府監(jiān)管行為，防止政府這只手的不當(dāng)作為;真正實(shí)現(xiàn)城市公交供給中的政府與市場(chǎng)的良性互動(dòng)，增加社會(huì)福利。

參考文獻(xiàn)

[1] [美]珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務(wù)——服務(wù)，而不是掌舵[M].丁煌，譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004：132