完善監(jiān)察制度維護(hù)憲法權(quán)威

李欣杰（西北政法大學(xué)行政法學(xué)院、楓橋經(jīng)驗(yàn)與社會治理研究院研究助理）

完善監(jiān)察制度，加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，對樹立憲法權(quán)威非常重要。憲法的功能之一就是限制公權(quán)力，但該功能的有效實(shí)現(xiàn),有賴于完善的監(jiān)察制度和健全的監(jiān)察體制。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“憲法與國家前途、人民命運(yùn)息息相關(guān)。維護(hù)憲法權(quán)威，就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威。捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)。只要我們切實(shí)尊重和有效實(shí)施憲法，人民當(dāng)家作主就有保證，黨和國家事業(yè)就能順利發(fā)展?！睉椃ㄒ袡?quán)威，不僅僅是需要人們在情感、思想、評價(jià)上對于憲法的認(rèn)同，即內(nèi)心的認(rèn)同，還需要有“剛性”，成為所有機(jī)關(guān)、組織、個(gè)人的行為準(zhǔn)則，任何法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章都不得與憲法抵觸。黨的第十九屆四中全會提出“堅(jiān)持憲法法律至上，健全法律面前人人平等保障機(jī)制，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究”。這是對黨的十九大提出的“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”的進(jìn)一步深化，也是對維護(hù)憲法權(quán)威提出的新要求。

2016年1月12日，習(xí)近平總書記在第十八屆中央紀(jì)委第六次會議上強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持黨對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察力量，健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成完全覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系?！眹冶O(jiān)察體制改革正式起步。先是在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，而后全國試點(diǎn)。2018年3月通過的憲法修正案中規(guī)定“監(jiān)察委員會”，并將其納入國家機(jī)構(gòu)，出臺監(jiān)察法。短短三年，國家監(jiān)察體制改革取得顯著成果，形成了有效監(jiān)督與制約公權(quán)力的機(jī)制。

本文從黨的十九屆四中全會《決定》中第十四部分“堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督”談起，就健全監(jiān)察制度改革和提高憲法權(quán)威的關(guān)系，以及如何深化監(jiān)察制度改革談一些個(gè)人的體會。

黨的十九屆四中全會關(guān)于未來監(jiān)察制度改革的闡述

十九屆四中全會《決定》為未來的監(jiān)察制度改革指明了方向?！氨O(jiān)督”在第十四章共出現(xiàn)了32次，重點(diǎn)有三個(gè)方面。

第一，構(gòu)建一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐體制機(jī)制。國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)是整合反腐敗力量，組建黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗工作機(jī)構(gòu)即監(jiān)察委員會，統(tǒng)一整合各機(jī)關(guān)有關(guān)于貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪的職責(zé),構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制,實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。雖然我國監(jiān)察體制改革以雷厲風(fēng)行的態(tài)勢鋪遍全國，但是反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻。黨的十九大以來,截至2018年11月,全國共查處扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題13.31萬個(gè),處理18.01萬人。這說明我國貪腐問題依然嚴(yán)重，滋生貪污與腐敗的溫床依然存在。所以必須堅(jiān)定不移的堅(jiān)持與完善黨與國家的監(jiān)督體系，根除貪污腐敗的土壤，從思想上不敢腐，不能腐，不想腐，從而鞏固和發(fā)展反腐敗斗爭取得的成果。國家監(jiān)察委員會主任楊曉渡同志談到，在強(qiáng)化黨和國家監(jiān)督過程中，黨中央堅(jiān)持“先立后破、不立不破”，把加強(qiáng)監(jiān)督頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河結(jié)合起來，圍繞理論、思想、制度構(gòu)建體系，圍繞權(quán)力、責(zé)任、擔(dān)當(dāng)設(shè)計(jì)制度，實(shí)現(xiàn)制度建設(shè)與時(shí)俱進(jìn)，推動(dòng)監(jiān)督工作在法治軌道上規(guī)范運(yùn)行。制度建設(shè)不能簡單地立足于發(fā)現(xiàn)和解決當(dāng)前問題，而必須要有一定的前瞻性和預(yù)見性。堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系，必須立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)，更加重視從體制機(jī)制上破解監(jiān)督難題，繼續(xù)深化相關(guān)改革，完善黨內(nèi)法規(guī)制度，加強(qiáng)反腐敗國家立法，進(jìn)一步形成靠制度管權(quán)、管事、管人的長效機(jī)制，推動(dòng)監(jiān)督制度更加成熟更加定型。

第二，完善權(quán)力配置和運(yùn)行制約機(jī)制。依法科學(xué)配置權(quán)力，明確監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力邊界，強(qiáng)化權(quán)力制約，確保權(quán)力正確行使。應(yīng)當(dāng)合理配置權(quán)力，降低制度運(yùn)轉(zhuǎn)成本，保障其高效實(shí)現(xiàn)反腐敗職能的有效發(fā)揮，同時(shí)也要為監(jiān)察權(quán)力劃分合法的邊界，不至于超越憲法。同時(shí)《決定》提出：“堅(jiān)持權(quán)責(zé)法定，健全分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗制度，明晰權(quán)力邊界，規(guī)范工作流程，強(qiáng)化權(quán)力制約?！辈浑y發(fā)現(xiàn)，權(quán)力的取得、設(shè)定、行使方式和基本程序都應(yīng)由法律法規(guī)作出明文規(guī)定，不能越權(quán)行使，更不能濫用權(quán)力。監(jiān)察權(quán)也不例外，通過健全監(jiān)察權(quán)運(yùn)行機(jī)制，確保監(jiān)察權(quán)運(yùn)行制度化、規(guī)范化、程序化，以實(shí)現(xiàn)法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為。

第三，加強(qiáng)對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。權(quán)力是最大的腐蝕劑，權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗。承擔(dān)監(jiān)察職責(zé)的監(jiān)察機(jī)關(guān)也會有被腐化和侵蝕的危險(xiǎn)，參照我國歷史上大量的擔(dān)任監(jiān)察職責(zé)官員腐化的例子，不免會心生忌憚，監(jiān)察機(jī)關(guān)現(xiàn)在擁有著集中的監(jiān)察權(quán)，一旦被腐化侵蝕，后果不堪設(shè)想，所以監(jiān)察機(jī)關(guān)也同樣需要制約與監(jiān)督。健全黨和國家監(jiān)督制度，通過外部監(jiān)督即指通過接受黨與人民監(jiān)督、強(qiáng)化自我監(jiān)督、接受公民監(jiān)督及明確監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門的相互配合、相互監(jiān)督，發(fā)揮其各自的監(jiān)督作用，對檢察權(quán)形成有效的監(jiān)督與制約，確保監(jiān)察權(quán)在權(quán)力的軌道中有序行使，不會超越憲法法律行使權(quán)力，侵害憲法權(quán)威。

完善監(jiān)察制度對增強(qiáng)憲法權(quán)威的重要意義

監(jiān)察制度旨在有效制約與監(jiān)督國家機(jī)關(guān)工作人員的貪腐行為，能夠根除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤，從而更好地維護(hù)憲法尊嚴(yán)與憲法權(quán)威，在社會樹立社會主義法治信仰，讓憲法精神與價(jià)值融入社會。

第一，監(jiān)察法以憲法為根據(jù)，體現(xiàn)憲法的精神。憲法通過立法來實(shí)施。在監(jiān)察法制定過程中，堅(jiān)持與憲法修改保持一致。2018年憲法修改在第三章“國家機(jī)構(gòu)”中增加了“監(jiān)察委員會”，自此監(jiān)察委員納入國家權(quán)力的運(yùn)行體系中，監(jiān)察委員會被憲法賦予權(quán)力。監(jiān)察法中的各項(xiàng)制度符合憲法第五次修改中增加的有關(guān)監(jiān)察委員會的規(guī)定，是對憲法修正案規(guī)定監(jiān)察委員會的具體化，體現(xiàn)了與憲法的一致性。監(jiān)察法明確了監(jiān)察工作的指導(dǎo)思想和領(lǐng)導(dǎo)體制、監(jiān)察工作的原則和方針與監(jiān)察委員會的產(chǎn)生和職責(zé)，符合憲法限制公權(quán)力的核心精神，體現(xiàn)出憲法作為根本大法的權(quán)威性。

第二，通過監(jiān)察制度規(guī)范公權(quán)力，維護(hù)社會主義法治和憲法的尊嚴(yán)。各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，對所有公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)，監(jiān)察委員會在開展監(jiān)察時(shí)必須嚴(yán)格遵照憲法和法律。監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)對國家公職人員進(jìn)行監(jiān)督與調(diào)查，防止國家機(jī)關(guān)工作人員不當(dāng)行使自己的權(quán)力，制止違法行為，形成強(qiáng)大外在約束力，在國家工作人員中形成一種不敢違法的良好氛圍，按照憲法規(guī)定依法履行職責(zé)，樹立憲法威嚴(yán)。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的整體布局中，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)具有不可替代性，有專屬的監(jiān)督權(quán)力，通過監(jiān)察權(quán)監(jiān)督憲法賦予國家機(jī)關(guān)工作人員的權(quán)力，讓憲法賦予他們的權(quán)力可以被規(guī)范行使，把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，才可以更好的維護(hù)憲法的尊嚴(yán)。

第三，監(jiān)察紀(jì)檢合署辦公維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)，更有助于維護(hù)憲法權(quán)威。2018年憲法修正案將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”寫入憲法第一條中。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法與法律，領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行與實(shí)施法律，黨的重要思想、政策與方針通過憲法變?yōu)閲乙庵?，黨與憲法的關(guān)系密不可分。樹立和維護(hù)憲法權(quán)威，最重要、最根本的是要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是維護(hù)憲法權(quán)威。2018年3月21日，中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》。方案提出“組建國家監(jiān)察委員會，同中央紀(jì)律檢查委員會合署辦公，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé)”“國家監(jiān)察委員會的主要職責(zé)是維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線方針政策和決議執(zhí)行情況，對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，維護(hù)憲法法律，對公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查”。國家監(jiān)察委員會是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，監(jiān)察委員會與紀(jì)檢委員會的合署辦公有助于改革黨的紀(jì)檢監(jiān)察體制，推動(dòng)形成全面覆蓋、權(quán)威高效的黨內(nèi)監(jiān)督體系，有助于發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督主導(dǎo)作用。這是對習(xí)近平總書記從嚴(yán)治黨思想的貫徹落實(shí)，有助于實(shí)現(xiàn)黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高，推動(dòng)黨的建設(shè)工作規(guī)范化、法治化，消除黨內(nèi)部存在的貪腐隱患，確保黨的執(zhí)政地位長盛不衰。黨的執(zhí)政地位穩(wěn)固，全面推進(jìn)與深化依憲治國和依憲執(zhí)政，推動(dòng)健全保障憲法全面實(shí)施的體制機(jī)制，維護(hù)憲法權(quán)威。