監(jiān)察法的程序分級(jí)遞進(jìn)研究

鞏建萍 張繼英

摘? ?要： 新頒布的《中華人民共和國監(jiān)察法》整合了原政府監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、人民檢察院反貪和反瀆職務(wù)犯罪偵查以及預(yù)防職務(wù)犯罪的多項(xiàng)職能，實(shí)現(xiàn)了黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)察全覆蓋。這種新型而獨(dú)特的制度確立了監(jiān)察職能的復(fù)合性，其程序是從黨紀(jì)檢查—行政監(jiān)督—犯罪調(diào)查的過渡。監(jiān)察程序的過渡性規(guī)定，確立了監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使監(jiān)察職權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循一定的步驟，為了在實(shí)施效果上實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察法的立法預(yù)期，應(yīng)當(dāng)對復(fù)合的程序予以適當(dāng)分級(jí)，對不同等級(jí)的權(quán)力予以遞進(jìn)式轉(zhuǎn)換，在程序的確保和督促前提下，合理、高效地行使職權(quán)、履行職責(zé)做好國家監(jiān)察工作。

關(guān)鍵詞： 監(jiān)察法程序; 分級(jí)遞進(jìn); 原則; 路徑

中圖分類號(hào)： D920? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.04.016

一、問題的提出

新頒布的《中華人民共和國監(jiān)察法》作為中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)一部重要的法律，為了實(shí)現(xiàn)對所有公職人員行使權(quán)力的有效監(jiān)督和國家監(jiān)察權(quán)的全面覆蓋;實(shí)現(xiàn)審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件中互相配合，互相制約;保障案件當(dāng)事人的合法權(quán)益;達(dá)到懲戒與教育相結(jié)合，寬嚴(yán)相濟(jì)等立法目標(biāo)和原則，必然要通過合理有效公正的程序設(shè)置，劃定國家監(jiān)察權(quán)行使的路徑，實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的法律價(jià)值。

《監(jiān)察法》作為內(nèi)容龐雜、體系交叉且涉及國家體制改革的重要法律，因其立法時(shí)間緊迫，采取了簡約式、列舉式等原則性規(guī)定，將實(shí)體與程序、組織與職權(quán)等不同法律體系和不同權(quán)力層級(jí)復(fù)合濃縮在69個(gè)條款里，其中關(guān)于程序的規(guī)定也僅有15條。簡約的同時(shí)，勢必帶來法律適用和執(zhí)行中的困難。如受限于《監(jiān)察法》層級(jí)和體量的限制，文本表述概括性強(qiáng)，不夠明晰;由于調(diào)查程序未能具體區(qū)分黨紀(jì)調(diào)查、政紀(jì)調(diào)查和刑事調(diào)查，或可因?yàn)檎{(diào)查對象、調(diào)查方式、調(diào)查措施和調(diào)查強(qiáng)制性的諸多不同，出現(xiàn)程序的混淆、借用或規(guī)避，由此產(chǎn)生與刑事審判證據(jù)銜接困難等問題。

在全面依法治國總格局下，監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使監(jiān)察職權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循一定的步驟，即監(jiān)察程序。一方面，理想狀態(tài)下的監(jiān)察活動(dòng)必須基于法定事實(shí)、運(yùn)用法定職權(quán)、按照法定要求在法定期限內(nèi)做出符合法律預(yù)期的效果。在這一過程中，任何一個(gè)構(gòu)成要素違反法律規(guī)定都會(huì)影響到監(jiān)察行為合法性。另一方面，理想狀態(tài)下的法定監(jiān)察程序確保和督促國家監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠在遵循法律秩序的前提下合理、高效地行使職權(quán)，履行職責(zé)，不僅能在程序上做好國家監(jiān)察工作，更要在實(shí)施效果上實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察法的立法預(yù)期。同時(shí)，為避免權(quán)力的恣意混淆和濫用，有必要通過程序的分級(jí)遞進(jìn)促進(jìn)權(quán)力之間的分工。本文圍繞監(jiān)察法之程序完備，探索性提出《監(jiān)察法》程序分級(jí)遞進(jìn)的必要性，論述《監(jiān)察法》程序分級(jí)遞進(jìn)的概念、原則與路徑。

二、《監(jiān)察法》程序分級(jí)遞進(jìn)的必要性

（一）程序分級(jí)遞進(jìn)是實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋的基礎(chǔ)

《監(jiān)察法》創(chuàng)立了監(jiān)察全覆蓋的制度，其“依托紀(jì)檢、拓展監(jiān)察、銜接司法”[1]的結(jié)構(gòu)，自然形成不同的權(quán)力層級(jí)，為保證集中統(tǒng)一權(quán)威高效的監(jiān)察實(shí)體有效運(yùn)行，需要有相應(yīng)的程序措施來保障權(quán)力層級(jí)相互之間的協(xié)調(diào)銜接，為實(shí)現(xiàn)權(quán)利和行使職權(quán)提供必要的規(guī)則、方式和秩序。不僅具有形式上的一致性，而且應(yīng)當(dāng)具有內(nèi)在的實(shí)質(zhì)上的一致性，形成邏輯清晰、程序嚴(yán)密、有效銜接的程序分級(jí)遞進(jìn)制，是實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋的基礎(chǔ)。

1. 機(jī)構(gòu)整合的需要?！侗O(jiān)察法》整合了原政府監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、人民檢察院反貪和反瀆職務(wù)犯罪偵查以及預(yù)防職務(wù)犯罪的多項(xiàng)職能，實(shí)現(xiàn)了黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)察全覆蓋。但是，監(jiān)察職能的整合不是簡單的職能疊加，而是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，構(gòu)建起全新的規(guī)范化制度化的載體，這種新型而獨(dú)特的制度確立了監(jiān)察職能的復(fù)合性，即黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督的有機(jī)統(tǒng)一、依法治黨與依法治國的深度融合。其法律形式確立了監(jiān)察工作三大職責(zé)即從黨紀(jì)檢查—行政監(jiān)督—犯罪調(diào)查的過渡，呈現(xiàn)出分級(jí)遞進(jìn)的特征。圍繞這一特征，重要的是將分級(jí)遞進(jìn)規(guī)范化。

2. 職能分級(jí)的需要?！侗O(jiān)察法》建立了一種全新的紀(jì)律（包括黨紀(jì)、政紀(jì)），和法律有著嚴(yán)格區(qū)分的“二元復(fù)合法律體制”，其職能本身具有形式結(jié)構(gòu)的層級(jí)性。如在適用黨紀(jì)、政紀(jì)和法律、法規(guī)上具有重大區(qū)別，在紀(jì)律和法律不同體系中還有各自不同的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。特別是“我國法律制度是行政違法（違法違紀(jì)）與刑事犯罪有根本區(qū)別的二元性法律制度和處置機(jī)制、體制?！盵2] 而《監(jiān)察法》對于程序的規(guī)定過于寬泛，在紀(jì)律與法律之間的銜接上缺少實(shí)踐操作的細(xì)節(jié)規(guī)定，為了便于實(shí)現(xiàn)記、法銜接，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步制定出規(guī)范和系統(tǒng)的分級(jí)細(xì)則，方能確保全覆蓋的整體效能以及權(quán)威高效。

3. 職能差異的需要?！侗O(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察工作三項(xiàng)職能：即監(jiān)督、調(diào)查、處置的三大監(jiān)察權(quán)，涉及面廣、涉及層次多、涉及對象種類復(fù)雜。既有教育、督導(dǎo)、督查、監(jiān)督等多個(gè)角度;又有黨紀(jì)問責(zé)、政紀(jì)問責(zé)、處分和法律處罰等多個(gè)層次;還有黨規(guī)、政規(guī)、法規(guī)、法律等方方面面。雖然三項(xiàng)職能所規(guī)范和調(diào)整的內(nèi)容不同，作用不同，結(jié)果也不同，但是彼此之間必須保證監(jiān)察法的一致性。為了避免出現(xiàn)相互沖突、相互越位、相互扯皮，保證體系和實(shí)質(zhì)內(nèi)容的一致性，既要有分工，又要有上下聯(lián)動(dòng)，對于這種樹狀的分枝分杈體制，“在不同主體或者同一主體享有、行使多種不同權(quán)力時(shí)應(yīng)遵循程序分離原則。”[3] 為了有效實(shí)現(xiàn)不同程序的目的和程序功能， 有必要通過程序促進(jìn)權(quán)力之間的分工，建立起與職能差異相適應(yīng)的程序分級(jí)遞進(jìn)式制度，實(shí)現(xiàn)制度安排與實(shí)際操作的有效銜接，形成“一加一大于二”的制度合力。

（二）程序分級(jí)遞進(jìn)是監(jiān)察權(quán)規(guī)范運(yùn)行的重要保障

《監(jiān)察法》在紀(jì)律和法律程序上的規(guī)定過于籠統(tǒng)，如對于收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)的相關(guān)規(guī)定，要求“應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致”。此規(guī)定雖然突出了刑事調(diào)查以審判為中心的結(jié)果，卻未能區(qū)分黨紀(jì)調(diào)查、政紀(jì)調(diào)查和刑事調(diào)查的不同。相對于黨紀(jì)調(diào)查、政紀(jì)調(diào)查，其調(diào)查證據(jù)的使用和結(jié)果，最嚴(yán)厲的也僅是“開除xx”，一般不適用剝奪人身自由等強(qiáng)制措施。因此，有必要對三項(xiàng)調(diào)查的職能權(quán)限、調(diào)查措施、調(diào)查結(jié)果、證據(jù)規(guī)則等方面予以適當(dāng)分級(jí)遞進(jìn)，做出不同的程序規(guī)定，以區(qū)別差異。依據(jù)中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國等重大問題的決定，《監(jiān)察法》在實(shí)體規(guī)定中除了堅(jiān)持健全事實(shí)認(rèn)定符合客觀真相，辦案結(jié)果符合實(shí)體公正，同時(shí)在辦案過程中應(yīng)當(dāng)遵循程序公正的法律制度，確保監(jiān)察程序規(guī)范運(yùn)行。[4]

（三）程序分級(jí)遞進(jìn)是監(jiān)察內(nèi)部銜接和司法銜接的現(xiàn)實(shí)需要

《監(jiān)察法》以紀(jì)律—監(jiān)察—法律的復(fù)合形式將相關(guān)的黨的紀(jì)律和行政紀(jì)律納入監(jiān)察法體系，形成紀(jì)、法貫通關(guān)系，同時(shí)與《刑法》、《刑訴法》等法律形成新法與其他法的銜接關(guān)系。但是，由于《監(jiān)察法》的高度概括性，在監(jiān)察實(shí)踐中存在以下主要問題。

一是多處使用“按照管理權(quán)限”、“有關(guān)機(jī)關(guān)”、“有關(guān)規(guī)定”等模糊語言，不夠明晰，還需要大量援引原先黨政、紀(jì)檢部門使用的其他規(guī)范性文件。二是對談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等12項(xiàng)調(diào)查措施的適用范圍、啟動(dòng)程序、審批流程、具體要求、如何確保調(diào)查措施嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范等等，都還處于黨紀(jì)政紀(jì)條例規(guī)定以及試行階段，在適用談話、詢問、訊問以及違紀(jì)調(diào)查和涉嫌犯罪調(diào)查等方面可能存在程序的混用、越界，有待于用程序細(xì)則予以規(guī)范。三是沒有區(qū)分政務(wù)違紀(jì)、嚴(yán)重違紀(jì)和涉嫌職務(wù)犯罪的界限，（例如傷害、輕傷害和重傷害的界定）。四是沒有明確規(guī)定調(diào)查主體和調(diào)查機(jī)構(gòu)的分立（如許多監(jiān)察機(jī)構(gòu)已經(jīng)將教育與預(yù)防犯罪、違紀(jì)調(diào)查和涉嫌犯罪調(diào)查區(qū)分為三大部門）及各自職責(zé)范圍，可能出現(xiàn)案件移交障礙或扯皮。據(jù)此，監(jiān)察程序的分級(jí)遞進(jìn)既是監(jiān)察權(quán)規(guī)范運(yùn)行的重要保障，亦是監(jiān)察內(nèi)部銜接和司法銜接的現(xiàn)實(shí)需要。

三、《監(jiān)察法》程序分級(jí)遞進(jìn)的概念、原則與路徑

（一）程序分級(jí)遞進(jìn)的概念、原則

《監(jiān)察法》程序分級(jí)遞進(jìn)是指不同性質(zhì)或?qū)傩缘臋?quán)力組合在一起時(shí)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)權(quán)力性質(zhì)的差異或不同，對復(fù)合的監(jiān)察職能予以適當(dāng)分級(jí)，對不同屬性的權(quán)力予以分階段遞進(jìn)式層級(jí)轉(zhuǎn)換，使不同法律程序之間銜接有序，層層遞進(jìn)，充分發(fā)揮制度合力，確保合理、高效地行使職權(quán)，正確履行監(jiān)察職責(zé)，進(jìn)而達(dá)到不同程序目的和各自程序功能的有效實(shí)現(xiàn)。

1. 程序法定原則。即按照事先設(shè)定好的分級(jí)遞進(jìn)程序有助于程序正義的實(shí)現(xiàn)。首先，《監(jiān)察法》作為特殊法，為了確保與黨紀(jì)、政紀(jì)處置以及與刑事訴訟法的有效銜接，應(yīng)當(dāng)依照事先設(shè)定的程序，對不同的監(jiān)察職權(quán)和不同的監(jiān)察手段，通過程序法定適當(dāng)分級(jí)遞進(jìn)予以規(guī)范，使不同權(quán)力受到不同程序的限制，防止權(quán)力的異化和濫用，實(shí)現(xiàn)程序正義。其次，為了確保監(jiān)察工作各個(gè)階段即黨紀(jì)、政紀(jì)處置的各個(gè)階段及其與刑事訴訟各個(gè)階段的有效銜接，應(yīng)當(dāng)對各個(gè)階段必須遵守的具體程序予以規(guī)范。如《監(jiān)察法》將對職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的調(diào)查通稱為“監(jiān)察調(diào)查”，此“調(diào)查”雖然不能完全等同于刑事偵查，但是由于搜查、留置等調(diào)查措施所具有的強(qiáng)制性質(zhì)， 實(shí)質(zhì)上具有相同的偵查性。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行的職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照刑事訴訟法的規(guī)定，并與刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定取得一致。卞建林認(rèn)為，這涉及國家法治的統(tǒng)一、完整和尊嚴(yán)。最后，相關(guān)的黨政紀(jì)律已經(jīng)被納入《監(jiān)察法》，成為法律的一部分，具有了法律效力，必然要遵循法律的原則，其所涉及的紀(jì)律調(diào)查也應(yīng)當(dāng)遵循和適用程序法定原則。事實(shí)上，在紀(jì)律程序中適用刑事訴訟的基本原則，亦是十分必要和重要的。在北京召開的第17屆國際刑法學(xué)大會(huì)所通過的《關(guān)于刑事訴訟原則在紀(jì)律程序中的適用》決議中闡述：“在紀(jì)律程序中， 被告人必須享有受到公正并且快速審理的重要權(quán)利， 包括：無罪推定及與之相關(guān)的疑罪從無;對辯護(hù)權(quán)的尊重， 包括保持沉默的權(quán)利、不以任何方式合作以自證其罪責(zé)、詢問或者通過律師詢問不利于己的證人以及與控方平等地獲得本方證人的權(quán)利;被告知決定之根據(jù)的權(quán)利;在紀(jì)律程序的全過程， 被告人必須有權(quán)獲得一名由他親自選定的獨(dú)立的律師的有效幫助;等等?！盵5]

2. 公正原則。程序公正是體現(xiàn)監(jiān)察公平正義的一項(xiàng)基本原則，監(jiān)察法程序的公正性在于一切監(jiān)察行為應(yīng)當(dāng)遵守一定的正當(dāng)過程，在整個(gè)監(jiān)察活動(dòng)中，無論是進(jìn)行廉政教育、批評與自我批評等一般性監(jiān)督，還是調(diào)查違紀(jì)違法，甚至是調(diào)查職務(wù)犯罪，都必須依照程序進(jìn)行。程序公正的另一方面，則是體現(xiàn)人權(quán)意識(shí)。相對于社會(huì)群體而言，公職人員是一個(gè)特殊的權(quán)力和利益群體，在其必須遵守特定的公職人員紀(jì)律、法律約束的同時(shí)，也有不受濫用權(quán)力侵害并受到人權(quán)保護(hù)的權(quán)利。程序公正性還體現(xiàn)在對與公職人員這個(gè)特殊群體相關(guān)聯(lián)的邊緣化群體（包括行賄人及親屬等），在成為《監(jiān)察法》相對人時(shí)，也應(yīng)當(dāng)遵循公正原則和程序。此外，程序公正對于在全社會(huì)形成公平正義、對于廣大社會(huì)成員對于《監(jiān)察法》的認(rèn)同和信任，具有現(xiàn)實(shí)意義。打鐵還需自身硬，身為監(jiān)督者，自身對程序的遵守，起到示范作用并樹立權(quán)威。

3. 適當(dāng)性原則。適當(dāng)性是指何種職權(quán)與何種行為方式和手段的合適恰當(dāng)。在監(jiān)察法程序中引用適當(dāng)性，是指調(diào)查人與被調(diào)查人或相對人之間在不同階段所采取的調(diào)查方式、手段應(yīng)當(dāng)遵守最低限度的程序公正且有助于目的的實(shí)現(xiàn)。

《監(jiān)察法》的復(fù)合性決定了調(diào)查人與被調(diào)查人或相對人之間所采取的行為具有以下不同。（1）調(diào)查對象不同。既有職務(wù)違紀(jì)違法人，還有非職務(wù)相對人（行賄人、家屬、共犯等）;既有職務(wù)違紀(jì)違法，還有職務(wù)犯罪。（2）調(diào)查方式不同，既有談話函詢，還有訊問;既有陳述、批評與自我批評，還有搜查、留置。（3）內(nèi)容不同，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督一般有“四種形態(tài)”，主要采取批評和自我批評、談話、輕處分、職位調(diào)整等紀(jì)律性手段達(dá)到教育目的;審查調(diào)查部門則采用查封、扣押、限制人身自由等具有強(qiáng)制性的措施。（4）處罰不同，既有警告、記過等輕處分;又有撤職、開除等重處分;還有移送起訴、判處刑事處罰等。

針對上述不同，適當(dāng)性要求一是職權(quán)與行為方式、手段的適當(dāng)性，即依照權(quán)力性質(zhì)適當(dāng)分級(jí)，依照權(quán)力屬性的不同階段遞進(jìn)式過渡。二是黨紀(jì)、政紀(jì)與涉嫌刑事犯罪的案件可能有交叉過渡，需要按照權(quán)力交錯(cuò)的需要適當(dāng)分級(jí)遞進(jìn)。適當(dāng)性體現(xiàn)了層層遞進(jìn)、銜接有序的邏輯性和科學(xué)性，有利于最低限度程序正義的實(shí)現(xiàn)。

（二）《監(jiān)察法》程序分級(jí)遞進(jìn)的路徑

依據(jù)監(jiān)察委員會(huì)三大職責(zé)，設(shè)立監(jiān)督、調(diào)查、處置的類別分級(jí)，同時(shí)依據(jù)違紀(jì)違法調(diào)查程序（即執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門的調(diào)查程序）和涉嫌犯罪調(diào)查程序（即審查調(diào)查部門的程序）依次設(shè)置分級(jí)遞進(jìn)式程序。

1. 監(jiān)督程序。（1）完善全程監(jiān)督程序?！侗O(jiān)察法》對監(jiān)督職責(zé)的規(guī)定比較原則、概括，主要應(yīng)從以下方面完善程序。一是依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，區(qū)分六類違紀(jì)行為（即政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律和生活紀(jì)律），針對不同主體，明確監(jiān)督職責(zé)，規(guī)定具體監(jiān)督措施，建立銜接機(jī)制。二是進(jìn)一步明確黨委、黨組、紀(jì)委之間日常監(jiān)督管理的權(quán)限;明確黨內(nèi)監(jiān)督八類方式（即黨委（黨組）的日常管理監(jiān)督、巡視監(jiān)督、組織生活制度、黨內(nèi)談話制度、干部考察考核制度、述職述廉制度、報(bào)告制度、插手干預(yù)重大事項(xiàng)記錄制度）和紀(jì)委執(zhí)紀(jì)監(jiān)督六類方式（派駐監(jiān)督、信訪監(jiān)督、黨風(fēng)廉政意見回復(fù)、談話提醒和約談函詢制度、審查監(jiān)督、通報(bào)曝光制度）的原則、任務(wù)和程序;特別要明確談話、函詢的時(shí)間、地點(diǎn)、方式和批準(zhǔn)、監(jiān)督等程序。三是將《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等相關(guān)法規(guī)、規(guī)定上升為《監(jiān)察法》監(jiān)督程序的具體規(guī)定，或是在《監(jiān)察法》程序細(xì)則中明確寫明“監(jiān)督程序適用《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》”。（2）內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的遞進(jìn)分級(jí)銜接。監(jiān)察委整合后，進(jìn)行職能分離，整合專門的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門，負(fù)責(zé)日常執(zhí)紀(jì)監(jiān)督;整合審查調(diào)查部門，專司初步核實(shí)和立案審查調(diào)查;新成立了“案件監(jiān)督管理室”，來落實(shí)《監(jiān)察法》第三十六條第二款。新成立的“案件監(jiān)督管理室”目前仍在探索階段，其流程是：接受信訪部門移送的問題線索—轉(zhuǎn)交審查調(diào)查部門查辦—辦結(jié)后再返回“案件監(jiān)督管理室”接受審核把關(guān)（“案件監(jiān)督管理室”有權(quán)要求調(diào)查部門補(bǔ)充證據(jù)或重新調(diào)查）—之后再次返回審查調(diào)查部門移送起訴?！鞍讣O(jiān)督管理室”主要起到紀(jì)委、監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)部門的參謀、助手作用。

筆者認(rèn)為，機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)遵循辦案實(shí)踐的需要，工作流程要考慮監(jiān)督和效率的科學(xué)配比，內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的設(shè)定應(yīng)當(dāng)依照遞進(jìn)分級(jí)的原則，就比如流水線上的每一道工序，都應(yīng)當(dāng)有不同的審驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，用標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)的同時(shí)，應(yīng)考慮減少主觀臆斷、流程的反復(fù)和時(shí)間成本、適用成本。

2. 調(diào)查程序。依據(jù)權(quán)力性質(zhì)和屬性分為違紀(jì)違法調(diào)查程序和涉嫌犯罪調(diào)查程序兩類。遵循黨政、行政的歸黨政、行政;涉嫌犯罪的歸刑事調(diào)查的分級(jí)遞進(jìn)原則。

（1）違紀(jì)違法調(diào)查程序（即執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門的調(diào)查程序）。執(zhí)紀(jì)監(jiān)督負(fù)責(zé)日常的違紀(jì)違法調(diào)查，其特點(diǎn)一是已經(jīng)形成的規(guī)范性、系統(tǒng)性的紀(jì)檢監(jiān)察執(zhí)紀(jì)審查程序需要進(jìn)一步上升為法律程序：《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例實(shí)施細(xì)則》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》對紀(jì)檢監(jiān)察的執(zhí)紀(jì)審查程序有嚴(yán)格的規(guī)定，其程序?qū)o(jì)檢監(jiān)察紀(jì)律審查的管轄—受理與登記—談話函詢—初步核實(shí)—審查立案—執(zhí)紀(jì)審查（包括查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施）—違紀(jì)事實(shí)見面—審查結(jié)果集體審議—移送等每個(gè)環(huán)節(jié)都有相關(guān)的程序規(guī)定，同時(shí)規(guī)定了回避和相關(guān)注意事項(xiàng)。需要說明的是上述環(huán)節(jié)中的審查立案，是以職務(wù)違法為前提的違紀(jì)違法行為的立案，不包括刑事立案。職務(wù)違紀(jì)調(diào)查與刑事立案調(diào)查應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。

特點(diǎn)二是整合后的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督與審查調(diào)查部門之間的銜接程序，應(yīng)遵循以下分級(jí)遞進(jìn)原則。第一，黨紀(jì)、政紀(jì)的違紀(jì)違法調(diào)查措施比刑事調(diào)查措施的適用要寬松，一般不適用剝奪人身自由等強(qiáng)制性措施。應(yīng)當(dāng)制定執(zhí)紀(jì)調(diào)查移送刑事調(diào)查的標(biāo)準(zhǔn)和適用強(qiáng)制措施的條件。同時(shí)，從線索管理到立案，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和審查調(diào)查部門等均可能出現(xiàn)案件交叉，即黨紀(jì)、政紀(jì)與刑事的交錯(cuò)過渡，凡是發(fā)現(xiàn)涉罪案件，應(yīng)當(dāng)依照事先制定的標(biāo)準(zhǔn)（如案件重大程度或危害程度、涉嫌貪污受賄的具體數(shù)額）移送犯罪調(diào)查先行處理，待刑事處罰后再移送執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門給予紀(jì)律處分，以防貽誤刑事調(diào)查的時(shí)機(jī)，同時(shí)便于加快刑事訴訟的流程即快速審理案件，遵循同一涉案事實(shí)刑事處理優(yōu)先，即“先刑后紀(jì)（民）”?！凹o(jì)在法前并不意味著紀(jì)律處理要在司法處理之前，而是指紀(jì)律底線劃在法律底線之前，要把紀(jì)律和規(guī)矩挺在法律前面，實(shí)際上是紀(jì)嚴(yán)于法的衍生說法。黨員干部既違反黨內(nèi)規(guī)則，也觸犯國家法律，其行為會(huì)受到黨政紀(jì)和刑事的雙重處理，在更高的水平上實(shí)現(xiàn)紀(jì)法分離和紀(jì)法貫通?！盵6] 第二，違紀(jì)違法調(diào)查不得使用犯罪調(diào)查手段，不可要求犯罪調(diào)查部門協(xié)助，即審查調(diào)查部門不可插手執(zhí)紀(jì)監(jiān)督調(diào)查。比如公安機(jī)關(guān)不能越權(quán)插手經(jīng)濟(jì)糾紛。同理，在收集證據(jù)方面，也應(yīng)當(dāng)貫穿前述原則。執(zhí)紀(jì)監(jiān)督調(diào)查的證據(jù)不能直接作為犯罪證據(jù)使用，但是，可以分階段遞進(jìn)，由犯罪調(diào)查部門進(jìn)一步轉(zhuǎn)換證據(jù)，固定證據(jù)、在違法調(diào)查證據(jù)基礎(chǔ)上再次訊問證實(shí)方可進(jìn)入刑事訴訟程序。第三，建立與刑法罪名相對應(yīng)的違紀(jì)違法調(diào)查與涉嫌犯罪調(diào)查的銜接制度。

（2）涉嫌犯罪調(diào)查程序（即審查調(diào)查部門的程序）。

首先，條例、法規(guī)與法律的分級(jí)遞進(jìn)。

一是管轄的分級(jí)遞進(jìn)?！侗O(jiān)察法》的管轄范圍主要有涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪等行為。中紀(jì)委、國家監(jiān)委印發(fā)了《國家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定（試行）》（以下簡稱“國家監(jiān)委管轄（試行）”），暫時(shí)確定國家監(jiān)察委的管轄范圍，具體包括6類犯罪88個(gè)罪名，此“試行”規(guī)定還有待于通過人大立法形式進(jìn)一步明確級(jí)別管轄、地域管轄的標(biāo)準(zhǔn)。比如：級(jí)別管轄標(biāo)準(zhǔn)之一是案件重大程度和影響范圍，而案件的重大程度是以貪污或受賄等職務(wù)犯罪的數(shù)額依次分級(jí)遞進(jìn)的。但是，在《刑法》規(guī)定不同犯罪的起刑、量刑數(shù)額的境況下，《監(jiān)察法》并沒有相對應(yīng)的規(guī)定，特別是沒有違紀(jì)、違法和涉嫌犯罪的數(shù)額規(guī)定，不僅會(huì)帶來管轄、立案、采取何種強(qiáng)制措施、罪與非罪界限等一系列執(zhí)法困難，甚至造成權(quán)力監(jiān)督的真空，或“以紀(jì)代刑”重罪輕處，或“以刑代紀(jì)”冤假錯(cuò)案的發(fā)生。

《監(jiān)察法》第三十四條第二款關(guān)于管轄的規(guī)定似有歧義?！氨徽{(diào)查人既涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助。”本文認(rèn)為此規(guī)定忽略了“其他違法犯罪與一般刑事犯罪和重大刑事犯罪”所呈現(xiàn)的遞進(jìn)分級(jí)的特點(diǎn)和區(qū)別。比如，司法實(shí)踐中，被調(diào)查人涉及重大殺人等嚴(yán)重刑事犯罪的，往往需要一定等級(jí)且專業(yè)性強(qiáng)的刑事偵查手段，如內(nèi)蒙古自治區(qū)原政協(xié)副主席趙黎平故意殺人、受賄、非法持有槍支、非法儲(chǔ)存爆炸物案，由于趙曾多年在公安工作，其犯罪情節(jié)、手段和危害結(jié)果都十分嚴(yán)重。對于此類重大刑事案件，是以“主罪為主”由公安機(jī)關(guān)先行偵查，至于涉及受賄的職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)予以配合。為此，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《關(guān)于實(shí)施刑事訴訟法若干問題的規(guī)定》確立的“主罪為主”原則，對于重大刑事犯罪案件體現(xiàn)了區(qū)別對待。而“國家監(jiān)委管轄（試行）”對此類案件增加了協(xié)商管轄：即“由國家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院、公安部等機(jī)關(guān)協(xié)商解決管轄問題”。是否將其視為承認(rèn)“主罪為主”？有待確定。

對監(jiān)察委員會(huì)派駐或者派出機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員的設(shè)置和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，《監(jiān)察法》的規(guī)定過于原則，對監(jiān)察委員會(huì)的派駐機(jī)構(gòu)、派駐層級(jí)、派出范圍、組織形式等的具體設(shè)置缺少具體規(guī)定，給監(jiān)察派駐制度留下了較大的制度空間，需在實(shí)踐中逐步細(xì)化、完善?！侗O(jiān)察法》第十三條規(guī)定，對派駐監(jiān)察機(jī)關(guān)、派出的監(jiān)察專員等，有權(quán)依照管理權(quán)限，對公職人員進(jìn)行監(jiān)督，提出監(jiān)察建議，同時(shí)賦予派駐監(jiān)察機(jī)關(guān)、派出的監(jiān)察專員調(diào)查和處置的權(quán)力。在“國家監(jiān)委管轄（試行）”規(guī)定中，還規(guī)定了派出機(jī)構(gòu)不僅可以調(diào)查職務(wù)違法，還可以調(diào)查職務(wù)犯罪。筆者認(rèn)為，《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)三級(jí)組織機(jī)構(gòu)，最低一級(jí)是縣級(jí)，對縣以下的派出或者派駐機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員的權(quán)力應(yīng)當(dāng)做出具體規(guī)定，特別是涉及刑事調(diào)查以及黨紀(jì)處置的權(quán)力，應(yīng)當(dāng)予以規(guī)范。如縣以下派出機(jī)構(gòu)因其調(diào)查職務(wù)犯罪的能力和經(jīng)驗(yàn)以及人員配備的不足，原則上不應(yīng)當(dāng)具有刑事調(diào)查的權(quán)力，包括不能使用訊問、凍結(jié)、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等刑事強(qiáng)制措施。但可以配合縣以上的監(jiān)察機(jī)構(gòu)依法進(jìn)行上述刑事調(diào)查。此規(guī)定在于防止刑事權(quán)力的專屬性被隨意擴(kuò)大或?yàn)E用，限于題域，本文不詳細(xì)論述其重要意義。

二是職務(wù)違紀(jì)、違法、嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪定性的分級(jí)遞進(jìn)。《監(jiān)察法》第二十二條和第三十九條將“涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪”并列，忽略了上述四種行為存在事實(shí)上的遞進(jìn)分級(jí)特征。如第二十二條對“留置”的三條規(guī)定。首先是被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪。其次是監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，且仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查。最后是涉及案情重大、復(fù)雜的;可能逃跑、自殺的;可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的;可能有其他妨礙調(diào)查行為情形之一的。事實(shí)上，具備上述三點(diǎn)的行為已經(jīng)屬于涉嫌職務(wù)犯罪了。如果“嚴(yán)重職務(wù)違法”的指向與職務(wù)犯罪相同，那么“嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪”可以通稱為“涉嫌職務(wù)犯罪”（未判決之前的疑犯以“涉嫌犯罪”為準(zhǔn)）。同理，第三十九條關(guān)于立案的規(guī)定，亦屬于“涉嫌職務(wù)犯罪”。

“違紀(jì)、違法、嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪”本身呈現(xiàn)出行為的遞進(jìn)式分級(jí)特征，重要的是如何定性上述行為。依據(jù)犯罪（或違紀(jì)違法）構(gòu)成的基本要件（主體、主觀方面、犯罪客體、客觀方面）區(qū)分職務(wù)違紀(jì)違法、嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，是執(zhí)行《監(jiān)察法》的基本要件。據(jù)此，其定性的遞進(jìn)分級(jí)是：職務(wù)違紀(jì)違法—涉嫌犯罪—移送審查調(diào)查部門—刑事立案—適用相應(yīng)的刑事調(diào)查措施，以程序合法保障取證的合法性，達(dá)到與刑訴法要求相一致。

其次，涉嫌犯罪調(diào)查與批捕、起訴的分級(jí)遞進(jìn)及銜接

《監(jiān)察法》未明確規(guī)定“審查逮捕”環(huán)節(jié)，只是在第四十七條規(guī)定人民檢察院依照《中華人民共和國刑事訴訟法》，對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件及被調(diào)查人采取強(qiáng)制措施。此規(guī)定在監(jiān)察調(diào)查與人民檢察院審查逮捕之間留下較大制度空間。與此關(guān)聯(lián)，人民檢察院進(jìn)行了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，撤銷偵監(jiān)廳和公訴廳，實(shí)行“捕訴一體”的辦案機(jī)制。審查逮捕留下的制度空間和偵監(jiān)廳的撤銷，對監(jiān)察機(jī)關(guān)刑事調(diào)查和人民檢察院的偵查監(jiān)督提出如下新的問題與挑戰(zhàn)：

一是對監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查的監(jiān)督面臨新的問題。一是職務(wù)犯罪調(diào)查是從檢察院整體轉(zhuǎn)隸而來，區(qū)別只是偵查與調(diào)查名詞的不同，特別是監(jiān)察委將執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門和審查調(diào)查部門分離后，其職務(wù)犯罪調(diào)查與檢察院原有的職務(wù)犯罪偵查實(shí)質(zhì)上幾乎無區(qū)別。以往“審查逮捕”對于職務(wù)犯罪案件的偵查行為進(jìn)行監(jiān)督，已經(jīng)是多年來行之有效且被法律固定的法律監(jiān)督形式。通過審查逮捕對監(jiān)察涉嫌職務(wù)犯罪立案，調(diào)查羈押的必要性、證據(jù)的合法性和調(diào)查活動(dòng)的合法性，進(jìn)而對調(diào)查活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督，方可與刑訴法有效銜接。二是監(jiān)察委涉及職務(wù)犯罪的調(diào)查只有上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)制約，而無橫向的內(nèi)部監(jiān)督。上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系多依賴于領(lǐng)導(dǎo)的判斷和決策，極易造成權(quán)力的失范，難免出現(xiàn)錯(cuò)案。這與“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”相違。三是《監(jiān)察法》中未規(guī)定律師介入監(jiān)察委的調(diào)查，亦缺少外部監(jiān)督。如何防止檢察院在法律監(jiān)督中一味強(qiáng)調(diào)配合而削弱偵查監(jiān)督甚至“聯(lián)合辦案”？四是有可能置我國憲法、刑事訴訟法、人民檢察院組織法賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)之一，即審查逮捕的法律監(jiān)督權(quán)于虛置或規(guī)避。

二是對人民檢察院的偵查監(jiān)督提出新挑戰(zhàn)。第一，是如何貫徹落實(shí)審查批準(zhǔn)逮捕，避免可能造成審查逮捕的虛置;或有“逮捕”而無“審查”。第二，是如何落實(shí)立案監(jiān)督的三種情形：如何對應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案進(jìn)行刑事調(diào)查的案件實(shí)行監(jiān)督;如何落實(shí)要求說明不立案的理由，即對應(yīng)當(dāng)立案調(diào)查的案件而不立案調(diào)查予以監(jiān)督;如何落實(shí)通知立案，即說明不立案理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)立案。第三，是如何落實(shí)對監(jiān)察刑事調(diào)查活動(dòng)的監(jiān)督。如監(jiān)察機(jī)關(guān)是否對犯罪嫌疑人刑訊逼供、誘供;對被害人、證人以體罰、威脅、誘騙等非法手段收集證據(jù);違反羈押期限和辦案期限等違反刑事訴訟法規(guī)定的行為?！安对V一體”的實(shí)施，一方面節(jié)約了時(shí)間效率成本，另一方面對人民檢察院的“批捕”和“起訴”工作以及人員素質(zhì)提出了新的要求。

針對監(jiān)察法“審查逮捕”留下的制度空間，2018年10月修改后的刑事訴訟法專門增加了一條，即第一百七十條，一是規(guī)定了人民檢察院對于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的已經(jīng)采取留置措施的案件，應(yīng)當(dāng)對犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動(dòng)解除。二是規(guī)定了人民檢察院應(yīng)當(dāng)在拘留后的十日以內(nèi)作出是否逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住的決定。在特殊情況下，決定的時(shí)間可以延長一日至四日。此規(guī)定在事實(shí)上進(jìn)一步確認(rèn)了人民檢察院“審查逮捕”的職權(quán)，同時(shí)規(guī)定采取強(qiáng)制措施的期限為14天以及強(qiáng)制措施的變更，此期間不計(jì)入審查起訴期限。

總之，依照我國法律，檢察院不是單純的批捕、起訴部門，而是賦有立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督（同時(shí)應(yīng)包括對監(jiān)察犯罪調(diào)查監(jiān)督）、審判監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督的法律監(jiān)督部門?！安对V一體”雖然是檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整，但也需與憲法和刑訴法的規(guī)定有序銜接，確保審查逮捕和審查起訴各自獨(dú)立的程序價(jià)值。

3. 處置程序。《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》規(guī)定了移送的三種情形：一是內(nèi)部移送，即移送審理，是執(zhí)紀(jì)審查部門向案件審理部門的移送;二是外部移送，即移送司法處理;三是移送主管單位處理，指移送有關(guān)單位分別給予警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除等6大行政處分。

上述規(guī)定與《監(jiān)察法》規(guī)定“處置”的四種情形略有交叉，應(yīng)以《監(jiān)察法》為準(zhǔn)。“處置”的程序意義在于嚴(yán)格區(qū)分一般違紀(jì)、違法和嚴(yán)重違法與涉嫌犯罪的界限，防止出現(xiàn)本應(yīng)移送的案件有意決定不移送，或者將本不應(yīng)移送的案件有意決定移送，導(dǎo)致出現(xiàn)將極大損害法律平等性和《監(jiān)察法》權(quán)威性的“以紀(jì)代刑”或“以刑代紀(jì)”現(xiàn)象。

四、結(jié)語

《監(jiān)察法》是一部涉及面廣、內(nèi)容紛繁復(fù)雜的復(fù)合型法律，其中的程序規(guī)定或篇章亦呈現(xiàn)出原則性、概括性等特征。如多處使用“有關(guān)規(guī)定”、“有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行”等模糊詞語，表明監(jiān)察法之程序存在深層次的分級(jí)和延伸的必要，同時(shí)需要在實(shí)踐中進(jìn)一步細(xì)化完善。

《監(jiān)察法》的生命力在于繼續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革，創(chuàng)造更多可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，持之以恒把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成治理效能。本文僅是對建立《監(jiān)察法》之程序的分級(jí)遞進(jìn)予以探索性的規(guī)范設(shè)定和淺析，以期拋磚引玉，進(jìn)一步完善監(jiān)察法之程序。