王慧敏

(浙江大學 教育學系，浙江 杭州 310028)

一、高等教育贈地溯源：《西北土地法令》的教育意義

美國憲法第十修正案規(guī)定：“憲法未授予合眾國也未禁止各州行使的權力，由各州或其人民保留?！苯逃磳儆凇皯椃ㄎ词谟韬媳妵臋嗔Α敝?。據(jù)此，國內研究界往往認為，美國在建國后很長一段時間內，聯(lián)邦政府都不曾干涉教育領域，尤其是高等教育領域，更遑論聯(lián)邦層面的高等教育政策了。直到1862年頒布的《贈地學院法案》(Morrill Land-Grant Colleges Act，亦稱《莫雷爾法案》)才被視為美國高等教育政策的開始，在此之前，聯(lián)邦政府在高等教育領域內似乎沒有任何政策行為。有研究者指出，直到《莫雷爾法案》，“美國聯(lián)邦政府贈予公共土地支持高等教育發(fā)展的政策才得以確立”[1]，它標志了聯(lián)邦政府以贈地資助高等教育的開始[2]；還有研究者認為，正是《莫雷爾法案》“開創(chuàng)了聯(lián)邦政府運用財政法律手段，從宏觀上調控高等教育發(fā)展的先河……打破了建國以來聯(lián)邦政府不過問高等教育的傳統(tǒng)”[3-4]，甚至直接稱《莫雷爾法案》“是美國歷史上聯(lián)邦對公共教育的最早的干預”[5]，進而認為《莫雷爾法案》“是聯(lián)邦政府從無到有參與高等教育的重要歷史進步”[6]。如此種種論述，主要是為了強調《莫雷爾法案》對于美國高等教育發(fā)展的重要意義，但是這些論斷本身并沒有充分的依據(jù)，特別是它們完全忽視和否定了在《莫雷爾法案》之前幾十年的時間里聯(lián)邦政府對美國高等教育的推動作用。

這些缺乏依據(jù)的論述還會導致對美國高等教育發(fā)展的認識偏差。第一，誤認為《莫雷爾法案》是美國高等教育贈地政策的起源。[7]其實早在1787年，美國國會就已經制定《西北土地法令》明確了以土地資助高等教育的政策，這幾乎與聯(lián)邦憲法的誕生是同步的，而且以土地資助高等教育的政策也并不是聯(lián)邦政府的原創(chuàng)，它可以在殖民地時期找到更深的淵源。第二，忽視了州立大學的早期發(fā)展的意義?！赌谞柗ò浮反_實對美國高等教育尤其是公立高等教育的發(fā)展有著極大的推動作用，但不能因此而忽視《西北土地法令》在此之前幾十年中為美國內戰(zhàn)后高等教育騰飛所奠定的基礎，“實際上，在很多州里，主要的州立大學在1862年前早就已經開辦起來了”[8]，諸如后來有代表性的州立大學加利福尼亞大學(University of California)、威斯康星大學(University of Wisconsin)、密歇根大學(University of Michigan)等，都在1862年之前受益于該法令的贈地而獲得了早期的發(fā)展。如果沒有這些早期的基礎，州立大學乃至整個美國高等教育很難有19世紀后半期飛躍式的發(fā)展。第三，誤解了聯(lián)邦政府高等教育政策的起源及其意義。早就有學者指出，聯(lián)邦贈地是1862年之前西部州立大學發(fā)展的決定性因素[9]，如果將《莫雷爾法案》視為聯(lián)邦高等教育政策的起點，那就無法充分地解釋在此之前西部州立大學的發(fā)展，也無法真正認識和理解聯(lián)邦政府高等教育政策的起源以及在1862年之前聯(lián)邦政府在高等教育領域所扮演的重要角色。

其實，對于國內的研究者們來說，對《西北土地法令》并非完全陌生，但對該法令的了解并不充分，尤其沒有認識到它作為美國聯(lián)邦政府高等教育政策起源的意義，以及它在殖民地時期以來美國高等教育贈地傳統(tǒng)中的地位。其實，它不僅僅是一個土地政策，還是聯(lián)邦政府在開發(fā)西部時關于政治、經濟、教育、文化等方面的綜合考慮的結果。因此，本文基于史料文獻的發(fā)掘與分析，考察了美國建國初期教育立法的缺位，以及聯(lián)邦政府在開發(fā)西部和制定《西北土地法令》的過程中如何將教育事業(yè)的發(fā)展作為政府的職責和義務，進而形成了最初的聯(lián)邦政府高等教育政策，并由此討論了高等教育贈地傳統(tǒng)在殖民地和新國家的高等教育史上所發(fā)揮的作用和意義。

二、缺乏教育意識：高等教育立法的缺位

自獨立革命以來，美國很多開國元勛、政界人士以及社會上關心高等教育事業(yè)的人都在私下或公開的場合中或多或少地談及高等教育的重要性并呼吁政府予以資助，而且，在過去一個半多世紀的殖民地高等教育史中，各殖民地政府對學院的資助支持大多也是比較積極的。然而，對于新生的美利堅合眾國，無論是大陸會議、邦聯(lián)國會還是各州議會，一開始都在高等教育乃至整個教育事務上表現(xiàn)出某種程度的冷淡。

1777年，第二屆大陸會議起草了《邦聯(lián)條例》(Articles of Confederation)，雖然它直到1781年才被全部13個州批準通過，卻是美利堅走向獨立的第一個具有憲法性質的成文法，為13個州的聯(lián)合奠定了基礎，其意義主要是政治方面的，根本未提及教育或文化事業(yè)。而且，條例還確立了州權至上的原則，條例第一條確定了邦聯(lián)名稱為美利堅合眾國，第二條即申明“未經本條例明確授給合眾國之各項權力、司法權和權利，均由各州保留”[10]。這也成為后來第十條憲法修正案的先聲，成為教育事業(yè)地方化的憲法基礎。

與此同時，各州陸續(xù)開始制定自己的憲法，其中特拉華州、馬里蘭州、新罕布什爾州、新澤西州、北卡羅來納州、南卡羅來納州、賓夕法尼亞州和弗吉尼亞州都在1776年制定通過了自己的憲法，紐約州、佐治亞州和佛蒙特共和國①(1)①佛蒙特共和國是指1777—1791年間管理佛蒙特地區(qū)的政府。1791年，佛蒙特正式加入美利堅合眾國，成為美國第14個州——佛蒙特州。也在1777年完成了自己的制憲工作。然而，所有這些憲法對教育事業(yè)卻表現(xiàn)出相當?shù)睦淠?。佐治亞?776年的憲法就表示了對教育的關注，雖然只是非常簡短的表述：“應該在每一個郡建立學校(school)，并由州政府出資支持。”[11]然而，就連如此簡潔的條款也在1789年重新修訂憲法的時候消失了。特拉華州在其1776年的第一份憲法中也沒有談及教育，直到1792年重新制定的憲法才指出州議會有責任盡快制定法律以傳播知識、建立學校和推進科學與藝術的發(fā)展。[10]賓夕法尼亞州、佛蒙特和北卡羅來納州的憲法中為教育寫下了稍多的文字，更重要的是它們明確地提及了“大學”(university)。1777年的佛蒙特憲法認為：“為了便于教導青年，議會應該在每一鎮(zhèn)區(qū)建立學校，由市鎮(zhèn)支付教師的薪水，每一鎮(zhèn)區(qū)應該適當?shù)貙嵱脤W校土地以便向年輕人收取低廉的學費。在議會的直接指導下，在每一郡建一所語法學校，在本州內建一所大學。”[12]1776年的賓夕法尼亞州憲法幾乎做了同樣的表述。然而，這些憲法中的教育條款只是曇花一現(xiàn)，1786年佛蒙特修訂的憲法中刪去了關于大學的表述，1793年的修憲直接刪除了所有的教育內容，1790年的賓夕法尼亞州憲法也只是希望州政府維持一個慈善學校系統(tǒng)為窮人免費提供教育，并發(fā)展一些中等學校。北卡羅來納州1776年的憲法做出了與佛蒙特幾乎一致的關于教育事業(yè)的表述，并希望在“大學”中推進“有用知識”的學習，而正是此條款直接導致了后來北卡羅來納大學的建立。

在各州中，唯有馬薩諸塞州和新罕布什爾州的憲法在教育問題上有著鮮明的態(tài)度。新罕布什爾州1776年的憲法并未涉及教育，而是在1784年修訂的憲法中單列一節(jié)指明了知識的廣泛傳播對于一個自由政府的重要性，并明確了鼓勵科學和文學的進步、促進各級各類教育的發(fā)展是州政府以及地方各級政府的職責[12]，只可惜未單獨為高等教育做出相應的規(guī)定。而馬薩諸塞州的第一部憲法雖然到1780年才通過，但是它給予了教育事業(yè)，包括高等教育事業(yè)以最大的關注，憲法闡明了智慧、知識和美德是權利與自由的保障，而智慧、知識和美德又要通過教育的普及來實現(xiàn)，因此州政府和各級地方政府有責任促進教育的發(fā)展。馬薩諸塞州憲法用不短的篇幅強調了哈佛大學(Harvard University)自殖民地時期以來的法律權利繼續(xù)有效，州議會不會干涉學校的管理事務并繼續(xù)保持政府一貫的資助。[12]這為哈佛大學在這動蕩的過渡時期中的穩(wěn)定發(fā)展提供了憲法上的基礎。在殖民地時期的九所學院中，也唯有哈佛大學有此“殊榮”。耶魯學院(Yale College)的法律地位雖然也獲得康涅狄格州憲法的確認，但那也已經是1818年的事情了。從1776到1800年間，合眾國的16個州制定或者修訂各自的憲法一共有25次，其中只有7個州提及教育12次[13]，高等教育更是備受冷落。另外值得注意的是談及高等教育時的用詞，在涉及高等教育的州憲法中只有馬薩諸塞州和新罕布什爾州明確把發(fā)展高等教育視為自己的“職責”(duty)，而其他州憲法并未使用“職責”一詞，只是認為政府在推進“有用”(useful)知識的過程中應該起到一定的作用。

除了憲法以外，關于專門的學校和教育法律的制定，這一時期也只有馬薩諸塞州和新罕布什爾州在1789年制定了自己的公立學校法律，而這也只是涉及初中等學校，無關高等教育。[14]在1787年費城的制憲會議上，詹姆斯·麥迪遜(James Madison)和查爾斯·平克尼(Charles Pinckney)曾三次努力將國立大學寫進憲法中但未果，除此以外，制憲會議也沒有討論過任何高等教育或者教育話題。1791年的《權利法案》(Bill of Rights)重申了《邦聯(lián)條例》第二條的內容，包括高等教育在內的教育事務從此被排除在聯(lián)邦權力之外。

由此看來，盡管政治精英和文化精英們在進行新國家的政治建設的同時也不忘強調高等教育事業(yè)的重要性，然而，政府在實踐領域中的實際操作卻乏善可陳，甚至也沒有制定過一部對高等教育事業(yè)有促進作用的法律，而對于在憲法中提及教育和高等教育事業(yè)的州來說，政府對于教育事業(yè)的重視也還只是停留在紙面上，并未采取積極的行動。不管是聯(lián)邦政府還是州政府，在資助或者創(chuàng)辦高等教育方面都還沒有成熟的方案，教育史家埃爾伍德·P.卡伯萊(Ellwood P.Cubberley)也認為建國初期合眾國各級政府都缺乏真正的“教育意識”。[14]聯(lián)邦政府進入高等教育領域仍然需要等待適當?shù)钠鯔C。

三、開發(fā)西部：從土地法令到高等教育政策

在獨立建國的過程中，各州之間的政治博弈與殖民地時期遺留下來的西部土地問題，為聯(lián)邦政府進入教育領域提供了契機。獨立戰(zhàn)爭期間，爭取獨立的北美人民也沒有忘記此前被英帝國政府禁止進入的西部土地，革命者們希望“各州盡可能地對西部土地宣布擁有法律權力以使得獨立以后的新國家可以擁有更廣袤的領土”[15]，對此做出實際行動的有七個州：馬薩諸塞州、康涅狄格州、弗吉尼亞州、北卡羅萊納州、南卡羅萊納州、佐治亞州和紐約州。但在《邦聯(lián)條例》批準的過程中，一些領土界線明確的小州，如羅得島、新澤西、馬里蘭等，開始反對那些大州對西部土地的占有權，因為這會使它們今后擁有更多的土地、人口和資源，這些小州擔心在與這些大州結成的邦聯(lián)中并不能享受同等的法律地位，并拒絕批準《邦聯(lián)條例》。于是，為了保證各州之間的聯(lián)合，原先對西部土地宣布占有權的七個州陸續(xù)通過法案放棄這大片的土地，并交由國會管理，由此，在阿巴拉契亞山脈和密西西比河之間就形成了一片廣闊的屬于國會的“公共領地”(public domain)，“州與州之間的爭論結束了，中央政府獲得了對西部土地的政治和財政權力，使得為控制和管理這片土地所需要的統(tǒng)一的體系的出現(xiàn)提供了可能”[15]。然而，對于如何管理和開發(fā)這片土地，國會還沒有任何詳細或者成熟的規(guī)劃。

正當國會還在西部開發(fā)問題猶豫不決的時候，新英格蘭地區(qū)的退伍軍官們開始蠢蠢欲動了。1783年4月初，西奧多里克·布蘭德(Theodoric Bland)上校和魯弗斯·普特南(Rufus Putnam)準將聯(lián)合其他軍官共同商議，準備到西部去建立一個新州，由獨立戰(zhàn)爭中的退伍士兵和他們的家庭去開墾新土地。蒂莫西·皮克林(Timothy Pickering)上校在普特南意見的基礎上，起草了一份名為《由聯(lián)邦軍隊的軍官們建立一個新州的建議》(Propositions for Settling A New State by Such Officers of the Federal Army as Shall Associate for That Purpose)的提案，由眾多軍官簽名并提交到國會。其內容主要包括兩點，一是由獨立戰(zhàn)爭中的退伍軍人在西部新土地上建立一個新州，二是按照軍官等級贈地，以土地代替金錢來獎勵或者遣散士兵，同時還建議要在新土地上“追求公共利益，比如修建道路、橋梁，建設公共建筑、學校、學院，支付政府和公共支出等”[16]。在喬治·華盛頓(George Washington)和亞歷山大·漢密爾頓(Alexander Hamilton)的支持下，布蘭德于6月5日重新起草了一份《金融家計劃》(The Financier’s Plan)，側重從國家財政的角度闡述開發(fā)西部土地的重要性。這份計劃認為，雖然要在新土地上建州，但是每十萬英畝土地中要有一萬英畝保留作為合眾國國會的財產，“這份土地上獲得的租金、股份、利潤、產品等任何可能出現(xiàn)的收益，應當用于美利堅合眾國的公共事務，如邊疆據(jù)點的建立，學院的建設……”[17]6月16日，普特南致信華盛頓，建議在西部土地上規(guī)劃6英里見方的鎮(zhèn)區(qū)，每一個鎮(zhèn)區(qū)保留3 400英畝(約5平方英里，即占整個鎮(zhèn)區(qū)的5/36)的土地用于發(fā)展宗教、教育、河流、公路等公共事業(yè)。[18]于是，華盛頓將此信同《金融家計劃》一并交到了國會，并稱這是一份“最明智可行的方案”。[19]

遺憾的是，這份“明智的”方案并未獲得國會的同意，合眾國政府對于如何處理這些土地還沒有清晰的考慮。[20]當時合眾國政府的財政窘境根本無法為獨立戰(zhàn)爭中的退伍士兵支付之前承諾的相關費用，這些軍官們就大膽地提出了自己的計劃，雖然其出發(fā)點主要是考慮自己的生計與利益，但他們卻不知不覺地為美利堅合眾國開啟了國家土地政策的制定過程。值得注意的，這兩份最早的關于處理西部土地問題的計劃都明確提及了教育事業(yè)和學院建設的問題，這是新國家第一次試圖將教育事業(yè)非常明確地寫進國家政策當中，這也成為后來西部土地政策中教育條款的先聲。兩份提案所引起的討論大大推進了土地法令的頒布，同時也把公立學校、高等院校等教育事業(yè)寫進了處理西部土地的日程之中。

最初的計劃雖然都沒有成功，但由此開啟了對西部土地問題的討論。1784年初，一個以托馬斯·杰斐遜(Thomas Jefferson)為首的委員會起草了一份關于西部土地的報告，建議一個地區(qū)的人口達到了兩萬人即可申請成立一個新州，與其他州在邦聯(lián)中享受同等的法律地位，該報告于當年4月23日被國會通過，即《1784年土地法令》(Ordinance of 1784)，這是合眾國關于西部土地的第一部法律。但可惜的是，這部法律完全沒有關注教育和其他公共事業(yè)問題。直至次年的4月14日，杰斐遜領導的委員會重新向國會提交了一份關于西部土地的報告，并認為“支持宗教和教育事業(yè)的鎮(zhèn)區(qū)能夠同時吸引購地和定居的目的”[15]。經過一個多月的討論和爭辯后，國會正式通過了《1785年土地法令》(The Land Ordinance of 1785)，規(guī)定以6英里見方的鎮(zhèn)區(qū)對西部土地進行勘測和售賣，每一個鎮(zhèn)區(qū)又被平均分為36份，每份1平方英里(1平方英里即640英畝)，每英畝以不低于1美元的價格出售，同時還規(guī)定：“每一個鎮(zhèn)區(qū)的36份土地中的第8、11、26和29這四份土地應該保留給美利堅合眾國。……每一鎮(zhèn)區(qū)的第16份土地應用于該鎮(zhèn)區(qū)的公共學校的發(fā)展?！盵21]這些內容與兩年前退伍軍人們的計劃幾乎是一樣的。由此，美利堅合眾國第一次明確地將教育寫進了它的國家政策之中，它以法律的形式確立了合眾國政府在西部發(fā)展公共教育的職責和義務，這是合眾國政府第一次表現(xiàn)出自己在教育事業(yè)中所應承擔的角色和擁有的權力，后來西部州立大學的建立也自然就成為這一法令的題中之義。

《1785年土地法令》的通過堅定了那些退伍軍官們向西部進發(fā)的愿望。1786年3月1日，退伍軍官魯弗斯·普特南、本杰明·塔珀(Benjamin Tupper)、塞繆爾·霍爾頓·帕森斯(Samuel Holden Parsons)和瑪拿西·卡特勒(Manasseh Cutler)一起在波士頓討論西部土地的開發(fā)問題，并共同成立了俄亥俄公司(The Ohio Company)以集資購買和開發(fā)合眾國的西部土地。一年多以后，公司的集資工作進展得很順利，1787年3月8日，帕特南、帕森斯和卡特勒被選為公司董事，前往國會磋商購買西部土地事宜。5月9日，帕森斯代表俄亥俄公司向國會提交了一份購地備忘錄。7月10日，討論俄亥俄公司購地備忘錄的國會委員會首先向國會提交了一份報告，重申了《1785年土地法令》對教育事業(yè)的規(guī)定，更重要的是，報告明確指出，在俄亥俄公司購買的土地中，將會有四個完整的鎮(zhèn)區(qū)用于建立一所“大學”(university)。[22]這是俄亥俄公司提交給國會的第一份購地案，也是整個西北土地法令的制定過程中第一次明確主張要將部分土地用于高等教育的發(fā)展。

7月13日，國會終于在這份報告的基礎上通過了《針對俄亥俄河西北部的美利堅合眾國土地管理法令》(An Ordinance for the Government of the Territory of the United States,North-West of the River Ohio)，簡稱《西北土地法令》(The Northwest Ordinance)。該法令聲明了對西部土地上個體的政治和經濟權益予以保護，并明確規(guī)定：“宗教、道德和知識對一個好政府和人類的幸福是必要的，學校和各種教育途徑永遠都應受鼓勵?！盵21]雖然整個法律文件中只有這么短短的一句話提到了教育事務，但是，“這句話成了為免費公立學校系統(tǒng)奠基的基石……使得在一個快速成長和擴展的民主社會發(fā)展中培養(yǎng)有教養(yǎng)的和有用的公民成為了可能。對今天來說，它也樹立了一個鼓舞人心的先例，成了強有力的宣揚公立教育的聲音”[23]。因此，1787年的法令較之1785年的法令更為重要的意義在于，它為在西部發(fā)展包括高等教育在內的整個教育事業(yè)奠定了一個基本的法律原則，在西部開發(fā)的過程中，教育事業(yè)將是不可或缺的組成部分。

7月23日，國會同意了俄亥俄公司的購地案。10月27日，卡特勒和公司秘書溫斯洛普·薩金特(Winthrop Sargent)同國會簽下了購地合同，俄亥俄公司以每英畝不足十美分的價格先購得150萬英畝土地，以后還要再購買500萬英畝。在合同里，法令中關于發(fā)展教育事業(yè)的條款完全保留了下來，只是將原來規(guī)定的以四個鎮(zhèn)區(qū)資助一所大學改為兩個鎮(zhèn)區(qū)，但這兩個鎮(zhèn)區(qū)必須是優(yōu)質的土地，大學的建設也要通過今后新建州的議會來進行。[24]在對高等教育的規(guī)定方面，這份購地案比之前的備忘錄更加明確地將今后創(chuàng)辦高等教育的責任落實到州政府，為后來西部州立大學的發(fā)展吹響了號角。

四、西部公立大學的序幕：《西北土地法令》對美國高等教育的影響

當國會通過《西北土地法令》的時候，各州的代表們正在召開制憲會議，幾乎全國的目光都注視著費城，公共報紙甚至沒有對該法令的通過做出相應的報道。其實，當國會將教育條款作為法令的一部分予以通過的時候，就已經認可了教育是西部建立共和制政府不可或缺的途徑，國會在擔負西部建立新州的職責的同時也有義務讓新土地上的人們成為整個國家的公民，這是獨立革命精神的一種具體體現(xiàn)。就連著名的律師丹尼爾·韋伯斯特(Daniel Webster)在差不多半個世紀之后依然贊嘆道：“我不知道還有哪一部古代或者現(xiàn)代的立法者制定的法律能夠產生比1787年法令更加顯著而持續(xù)的影響……它闡明并宣布了支持學校和促進教育是政府不可推卸的一項崇高職責?！盵25]而與此相對應的是，幾乎同一時間進行的制憲會議中，將建立一所國立大學(national university)寫進憲法的提議沒有獲得認可，雖然會議代表們沒有明確表示反對這樣一所國立大學，但是確立其法律依據(jù)的努力卻失敗了，這成了以后建立國立大學的努力中最大的障礙。而《西北土地法令》和俄亥俄公司的購地案卻正是在這一點上為西部公立大學的發(fā)展播下了種子，為西部高等教育的發(fā)展提供了最初的動力和基礎，在西部發(fā)展高等教育也成為政府的道德和法律義務，這也是其最根本的意義所在。

在《西北土地法令》和俄亥俄公司購地案之后，用西部土地發(fā)展高等教育并沒有馬上付諸實踐，甚至還遇到了一些阻力。1790年，聯(lián)邦財政部長亞歷山大·漢密爾頓建議為學校建設儲備資金也未獲成功，他甚至悲觀地認為，也許“為學校撥地并不是一種真誠的處理公共土地的方法”[15]。一直到1802年4月30日，國會通過了《俄亥俄授權法》(The Ohio Enabling Act)以及次年的修正案，同意俄亥俄州加入聯(lián)邦，并重申了西部土地中教育用地的法律地位，且教育用地不得挪作他用。[26]此后，西部的高等教育才邁出了真正的步伐，1802年，西部第一所大學美國西部大學(American Western University)成立，獲得兩個鎮(zhèn)區(qū)的贈地。兩年之后，俄亥俄州議會將之更名為俄亥俄大學(Ohio University)，開啟了西部高等教育發(fā)展的歷史。1809年，俄亥俄州的第二所大學邁阿密大學(Miami University)受惠于《西北土地法令》和1787年8月的約翰·克里夫斯·西姆斯(John Cleves Symmes)購地案而成立，同時也獲得了兩個鎮(zhèn)區(qū)的贈地。

贈地對于俄亥俄大學和邁阿密大學來說，不僅提供了初期發(fā)展的基礎，更是意味著政府資助的開始。1817年，州政府通過法案以發(fā)行彩票的方式集資兩萬美元資助俄亥俄大學建立一座圖書館和購買設備；1825年初又撥款1 000美元資助俄亥俄大學購買儀器；1826年，俄亥俄大學的部分教育贈地開始出售，所得資金全部由州財政管理，而州財政要支付6%的利息；1838年，州議會授權運河基金(Canal Fund)貸款5 000美元給俄亥俄大學。[27]雖然邁阿密大學在1849年之前都沒有收到州政府的任何資金援助，但不可忽視的是，1810年至1829年間，關于邁阿密大學贈地的租售、轉讓及租售所得資金的管理，州議會就先后通過了28份法案[28]，如此密集的關注也足以說明州政府對邁阿密大學的重視。

至1837年，聯(lián)邦政府通過贈地的方式向當時全國26個州的包括大學在內的教育事業(yè)共資助2800多萬美元，在南北戰(zhàn)爭前，聯(lián)邦政府先后為17個州劃撥了90多萬英畝的大學用地(見表1)，毫無疑問，《西北土地法令》“已經為美國很多最重要大學的創(chuàng)建提供了路徑”[29]。

表1 內戰(zhàn)前17個州從聯(lián)邦國會獲得的大學贈地情況[30]

更重要的意義在于，自19世紀初俄亥俄州建立的兩所州立大學始，美國高等教育的發(fā)展開辟了一種新的模式，此后整整一個世紀中，任何加入聯(lián)邦的新州(除緬因州、德克薩斯州和西弗吉尼亞州外)都獲得了聯(lián)邦的大學贈地。從上表中也可以發(fā)現(xiàn)，這些新州加入聯(lián)邦的時間和大學贈地方案通過的時間幾乎是一致的，這是《西北土地法令》的法律精神最直接和最具體的體現(xiàn)，即在西部土地上發(fā)展高等教育是聯(lián)邦政府和州政府的道德和政治義務。而且，在美國州立高等教育的發(fā)展圖景中，內戰(zhàn)前創(chuàng)立并延續(xù)至今的州立大學共有21所，其中位于西部的就有14所，西部的大部分新州至少有一所州立大學，相比之下，東部地區(qū)只有7所。西部土地上的州立大學逐漸成為美國公立高等教育中一支重要的力量，當我們看到《莫里爾法案》對州立高等教育發(fā)展發(fā)揮重大推動作用的時候，不應該忽視《西北土地法令》為之奠定的基礎，諸如威斯康星大學、密歇根大學、加利福尼亞大學等主要州立大學的早期發(fā)展都已經受惠于該法令，而且，“1862年之前的贈地已經變得如此廣泛，以至于人們在尋求教育發(fā)展的時候，總是把目光投向聯(lián)邦政府而不是州政府”[31]。

不僅如此，西部州立大學對美國高等教育發(fā)展的影響還不只是停留在數(shù)量上。受益于聯(lián)邦贈地的西部大學還從更本質的意義上與東北部古老的學院和大學區(qū)別開來，開始逐漸改變了整個美國高等教育的文化精英性質，美國教育史學者科林·伯克(Colin Burke)在對學生入學背景和職業(yè)去向進行了詳細統(tǒng)計之后認為，西部這些新大學和學院的學生大多數(shù)沒有精英家庭的背景，他們的職業(yè)表明“這些學院所招收的學生是積極進取的、流動性很強的，并積極卷入美國社會經濟發(fā)展的洪流。如果這些學生成為一種精英的話，那就是產業(yè)精英”[32]。他們在各個專業(yè)領域深刻地影響了美國政治經濟的發(fā)展，同時也使得古老大學乃至整個美國高等教育的培養(yǎng)目標與社會責任悄悄地發(fā)生了變化，從這個角度來說，西部州立大學的發(fā)展也成為美國高等教育社會服務功能的最早嘗試。《西北土地法令》為1862年《莫雷爾法案》后美國高等教育的發(fā)展和轉型奠定了最初的基礎。

五、從殖民地到新國家：高等教育贈地傳統(tǒng)的繼承與延續(xù)

以西部土地政策為基礎的西部州立大學發(fā)展，從數(shù)量和性質上逐漸改變著美國高等教育的整體面貌，這種土地政策背后體現(xiàn)的則是政府對于高等教育的資助和干預。當高等教育事業(yè)成為西部發(fā)展過程中不可缺少的組成部分的時候，這其實就已經宣布了國家高等教育政策的開始，聯(lián)邦政府在美國高等教育的發(fā)展過程中將不會缺席。

然而，通過《西北土地法令》資助高等教育并不是一種新的發(fā)明，而是有著一定的歷史傳統(tǒng)。17世紀初，當英國殖民者剛剛踏上北美這片土地的時候，英國王室就劃撥了一萬英畝土地籌建一所大學，盡管這次嘗試并未成功。[33]在獨立革命之前，美國這片土地上的高等教育已經走過了將近一個半世紀的歷史，在殖民地九大學院的創(chuàng)建和發(fā)展過程中，殖民地政府的贈地以及其他資助已經成為推動高等教育不可或缺的重要力量。1636年10月28日，馬薩諸塞殖民地議會通過法案：“撥款400英鎊用于建設一所學?；驅W院，明年再撥款200英鎊，學院成立后再撥款200英鎊?！盵34]這成為哈佛學院(Harvard College)的起點，當時的400英鎊已經超過了馬薩諸塞殖民地在1635年稅收的一半，相當于1636年馬薩諸塞殖民地稅收的四分之一。1652年10月19日，殖民地議會通過法案向哈佛學院贈地800英畝，第二年5月28日再次贈地2 000英畝，1658年又贈地2 100英畝。[35]據(jù)統(tǒng)計，1636年至1652年間，殖民地政府對哈佛學院各種形式的資助總共價值1 170英鎊，占哈佛學院總財政收入的約37%，1669至1682年間的政府資助更是占學院全部收入的52.7%之多。[36]耶魯學院(Yale College)也有著類似的經歷。1714年10月，康涅狄格殖民地議會利用公共土地出售所得的500英鎊為耶魯學院建了一棟房屋；1724年至1732年，殖民地政府陸續(xù)向耶魯學院贈予了2 100英畝土地，接下來的十年中政府撥款約有3 000英鎊；18世紀40年代以后，康涅狄格政府的公共資金成了耶魯學院的主要收入來源，1749年10月，政府就一次性撥款4 000英鎊，1751年和1754年又相繼撥款7 764英鎊和3 800英鎊。[37]除了哈佛和耶魯外，威廉和瑪麗學院(William and Marry College)、國王學院(King’s College)、費城學院(The College of Philadelphia)和達特茅斯學院(Dartmouth College)等學校也都在不同程度上接受了殖民地政府的土地捐贈和資金支持。因此，在18世紀末19世紀初聯(lián)邦政府以贈地的方式資助西部高等教育發(fā)展的時候，這一傳統(tǒng)在這片土地上已經延續(xù)了一個多世紀，政府在高等教育機構的發(fā)展過程中并沒有缺位。從這個角度上說，《西北土地法令》及其奠定的國家高等教育資助政策的另一個重要意義，就是將殖民地時期以來所形成的政府贈地資助高等教育的傳統(tǒng)繼續(xù)在新的國家里延續(xù)了下去。在從殖民地向新國家的轉變過程中，雖然州立大學作為一種區(qū)別于殖民地教會學院的新型高等教育機構形式，成為新國家的高等教育追求，但是發(fā)展高等教育應該成為政府的職責這一傳統(tǒng)卻依然保留了下來，并由此促成了國家高等教育政策的開始。

從此以后，聯(lián)邦政府在資助高等教育方面所面臨的問題不再是“是否資助”，而是“如何資助”以及“在什么程度上進行資助”。憲法修正案雖然將教育事務保留給各州，但是聯(lián)邦政府依然通過法令政策對全國范圍內的教育事務尤其高等教育事業(yè)發(fā)揮著重要的影響。1862年《莫雷爾法案》確實開啟了政府資助高等教育的新時代，但是，《西北土地法令》卻為新國家在高等教育的發(fā)展上打開了政府之門，它是通往《莫雷爾法案》的橋梁，著名美國教育史家尤根·赫布斯特(Jurgen Herbst)就將這兩個法案一起認為是“聯(lián)邦政府影響美國高等教育的歷史上最為重要的兩份文件”[38]?！段鞅蓖恋胤睢吠瑫r也是美國邦聯(lián)政府將政治考量、經濟發(fā)展、財政措施和教育政策結合于一體的一次成功嘗試，為以后各類教育政策的頒行樹立了良好的典范，其意義也遠遠超過了土地和教育政策的范圍，它所代表的也是在西部土地上建立共和政府和美好社會的理想。1876年美國建國百年之際，有學者如此評價：“該法令在其構想、細節(jié)和結果方面或許是過去由美國人民的代表們頒布的最著名的法律了，它一勞永逸地確定了這片土地上的移民及其社會、政治和教育機構的性質?！盵39]