謝勇才

(華中科技大學社會學院，湖北武漢，430074)

一、問題的提出

如果以1601年英國政府頒布的《伊麗莎白濟貧法》作為現(xiàn)代社會救助制度產(chǎn)生的標志，那么現(xiàn)代社會救助制度已有400多年的歷史。作為歷史最悠久的社會保障項目，社會救助不僅是現(xiàn)代社會保障體系的基礎性制度[1]，而且是現(xiàn)代社會的最后一道防線，在消除或緩解貧困、捍衛(wèi)底線公平以及促進社會和諧等方面發(fā)揮著重要作用。雖然在經(jīng)濟發(fā)展、政治制度和歷史傳統(tǒng)等諸多因素的影響下，各國引入社會救助的時間有所不同，在救助立法、救助項目和救助標準等方面亦存在不同程度的差別，但是從歷史發(fā)展進程來看，大多數(shù)國家的社會救助制度都經(jīng)歷從數(shù)量拓展到質量提升的發(fā)展過程，并由此逐步走向成熟、定型。

1949年中華人民共和國建立伊始，政府就開始關注社會救助問題。為了解決全國各地由于連年戰(zhàn)亂而大量出現(xiàn)的貧民、災民、流民、難民和失業(yè)人員等弱勢人群的生計問題，新生的人民政權在大力發(fā)展社會生產(chǎn)的同時，逐步建立了社會救濟制度，在城市實行定量定期救濟和臨時救濟，在農村實行五保供養(yǎng)和災害救濟。然而，直到改革開放以后，中國社會救助制度才實現(xiàn)了長足發(fā)展。許多學者指出，自實行社會主義市場經(jīng)濟體制改革以來，中國最低生活保障制度和其他救助項目不斷建立與創(chuàng)新，社會救助制度的形式日趨多樣、內容不斷豐富[2-6]，在數(shù)量拓展方面取得了可喜的成就。也有學者進一步提出，雖然中國社會救助制度取得了較大發(fā)展，但是還存在質量欠缺問題，應當從數(shù)量擴張轉向質量效率提升，實現(xiàn)制度的可持續(xù)發(fā)展[7-9]。

顯然，作為托底線、救急難的一項重要民生制度安排，中國社會救助制度的改革與發(fā)展問題引起了學者們的高度關注。然而，對于中國社會救助制度如何實現(xiàn)從數(shù)量擴張走向質量提升這一重要轉變，學者們并未進行深入研究。那么，中國社會救助的數(shù)量擴張主要體現(xiàn)在哪些方面？中國社會救助的質量欠缺問題主要包括哪些方面？如何實現(xiàn)中國社會救助從數(shù)量擴張走向質量提升？本文試圖通過回顧新中國成立70年以來社會救助制度的發(fā)展歷程，對這些問題進行剖析。

二、數(shù)量擴張：新中國建立以來社會救助制度的發(fā)展

黨和政府一直重視保障和改善民生，經(jīng)過半個多世紀的改革與發(fā)展，中國社會救助在救助項目、覆蓋人群、救助標準以及財政支出等方面實現(xiàn)了重要發(fā)展，日漸成為保障民眾基本生活、促進社會和諧穩(wěn)定和實現(xiàn)國家長治久安的重要制度安排。

(一)救助項目由少到多

從1949年中華人民共和國成立至改革開放前夕，中國政府通過頒布《中華人民共和國勞動保險條例》等法規(guī)及規(guī)章制度，在城市建立了保障水平相對較高且封閉運行的單位保障制度，在農村則通過成立人民公社等建立了保障水平較低的集體保障制度，有限的社會救濟資源主要是用來救濟孤寡病殘人員。此時，從救濟項目或內容來看，政府主要是在城市實行定量定期救濟和臨時救濟，在農村實行災害救濟和五保供養(yǎng)。改革開放以來，尤其是20世紀90年代實行社會主義市場經(jīng)濟體制改革以來，國有企業(yè)改制導致數(shù)千萬城鎮(zhèn)職工下崗失業(yè)，成為新的城市貧困群體。為了解決這些下崗失業(yè)人員的生計問題，中國政府先后建立了城市最低生活保障制度和就業(yè)救助制度。在農村，隨著人民公社制度的廢除和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推進，集體經(jīng)濟走向解體，五保供養(yǎng)制度面臨重大危機。此外，政府于20世紀90年代開始在住房、醫(yī)療和教育等領域推行市場化改革，買房、看病和上學等重要生活事項逐漸成為眾多低收入家庭面臨的巨大難題。于是，自20世紀90年代末起，為了緩解城鄉(xiāng)弱勢人群的生存困境，中國政府相繼建立和完善了住房救助、教育救助、醫(yī)療救助、就業(yè)救助、最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、臨時救助和自然災害救助等社會救助項目，構建了相對完善的社會救助體系。

(二)覆蓋人群逐步增多

覆蓋一定規(guī)模的目標人群，是社會救助項目發(fā)揮功能的重要前提。與救助項目方面的發(fā)展態(tài)勢相適應，中國社會救助制度的覆蓋人群逐步增多。具體來說，自1949年中華人民共和國成立至改革開放前夕，中國社會救助制度主要覆蓋的是無勞動能力、無收入來源、無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的“三無”人員。改革開放以來，為了適應國家經(jīng)濟體制改革和滿足城鄉(xiāng)新型弱勢群體日益增長的救助需求，在政府的主導下，中國社會救助制度的覆蓋人群在原有“三無”人員的基礎上逐步拓展到家庭人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€的貧困人口、城鎮(zhèn)失業(yè)人員、在職困難職工以及突發(fā)天災人禍陷入生存危機的人員等各類弱勢群體，并最終延伸至全體社會成員，實現(xiàn)了制度上的全覆蓋。進而言之，任何社會成員只要陷入生存危機或者最低生活需要無法得到滿足，都具有向國家和社會申請救助的資格和權利。以最低生活保障制度和醫(yī)療救助制度為例，1996—2017年最低生活保障制度的覆蓋人數(shù)由84.9萬人快速增加至5306.2萬人，2004—2017年醫(yī)療救助制度的惠及人數(shù)由640.7萬人次迅速增長至9138.1萬人次，兩種制度在較短的21年和13年時間里分別劇增了61.5倍和13倍(表1和表2)。

表1 1996—2017年中國最低生活保障人數(shù)單位：萬人

(續(xù)表1)

城市低保農村低保總計城市低保農村低?？傆?0042205.0488.02693.020151701.04903.66604.620052234.2825.03059.220161480.24586.56066.720062240.11593.13833.220171261.04045.25306.2

表2 2004—2017年中國醫(yī)療救助惠及人次單位：萬人次

(三)救助標準逐年提高

救助標準的高低在很大程度上決定著社會救助制度能否有效緩解被救助對象的生存困境或者滿足其最低生活需要。從國際經(jīng)驗來看，無論是自由主義福利國家，還是保守主義福利國家，抑或是社會民主主義福利國家，其社會救助的標準都在不斷提高。在經(jīng)濟發(fā)展水平和人們生活水平持續(xù)提高的背景下，為了有效解除被救助者面臨的生存危機或者滿足其最低生活需要，政府逐年提高社會救助的標準。新中國剛成立時，由于之前連年戰(zhàn)亂和政權更迭，國民經(jīng)濟瀕臨崩潰，政府用于社會救助的資金極其有限，導致當時的救助標準很低。例如，在1953年11月召開的第三次全國城市救濟工作會議上，原內務部公布的城市社會救濟具體標準為：大城市每戶每月5元～12元，中型城市每戶每月4元～9元，小城市每戶每月3元～7元[10]。然而，隨著國民經(jīng)濟的恢復和發(fā)展，尤其是改革開放以后，在國家財政的強力支撐下，中國社會救助制度各個項目的救助標準不斷提高。以最低生活保障為例，城市最低生活保障標準由2004年的每人每月152元提高到2017年的540.6元，農村最低生活保障標準則由2007年的每人每月70元增加至2017年的358.4元，二者在10年左右的時間里分別增長了255.7%和412.0%(見表3)。

表3 2004—2017年中國最低生活保障標準情況

(四)財政支出不斷增加

縱觀全球各國社會保障制度的發(fā)展歷史，不難發(fā)現(xiàn)，政府的財政支持是該制度產(chǎn)生和健康發(fā)展的重要物質基礎[11]。倘若離開了政府財政的支持，那么社會保障制度將成為“無源之水、無本之木”，社會救助制度也不例外。事實上，在福利剛性和民生升級等因素的影響下，許多國家的社會保障財政支出都是逐年增加的。中國社會救助制度的財政支出總體也呈現(xiàn)增長趨勢。在中華人民共和國剛成立時，百廢待興、百業(yè)待舉，政府把有限的資金主要投入在經(jīng)濟建設領域，只將一小部分資金用于社會救濟，對弱勢人群實施有限救濟。然而，1978年改革開放之后，伴隨著國民經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，國家的財政實力日益雄厚，加之各級政府對于民生問題日漸重視，社會救助等民生領域的財政投入逐年增加。以最低生活保障為例，1999—2017年，中國政府在最低生活保障方面的財政支出由20億元迅猛增長至1692.3億元，在短短的18年間急劇增加了83.6倍(見表4)，有效地保障了數(shù)以千萬計城鄉(xiāng)貧困人群的基本生活。

表4 1999—2017年中國最低生活保障財政支出情況

綜上所述，新中國成立以來尤其是20世紀90年代以來，在政府的重視和推動下，中國社會救助制度在諸多方面實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。然而，這些發(fā)展在很大程度上是數(shù)量方面的擴張，而非質量領域的提升，這導致中國社會救助制度沖勁有余而后勁不足，制度的可持續(xù)發(fā)展受到嚴重影響，因此政府和社會各界應當高度重視社會救助的發(fā)展質量問題。

三、中國社會救助制度質量欠缺的主要表現(xiàn)

社會救助是國家在保障和改善民生領域的基礎性制度安排，其發(fā)展質量不僅關系到社會保障體系的可持續(xù)發(fā)展，而且關乎數(shù)以千萬計弱勢群體的基本生存問題，也關乎社會公平與正義。從社會救助的內容來看，社會救助的質量主要體現(xiàn)在完整性方面，即框架是否合理、結構是否完整；從社會救助的發(fā)展目標來看，社會救助的質量主要表現(xiàn)在公平性方面，即能否實現(xiàn)全民覆蓋，使每一位社會成員在遭遇生存困境后都能獲得及時有效的幫扶；從社會救助的發(fā)展前景來看，社會救助的質量主要體現(xiàn)在可持續(xù)性方面，即能否實現(xiàn)長遠發(fā)展。具而言之，當前中國社會救助制度的質量欠缺問題主要體現(xiàn)在以下六個方面。

(一)法制規(guī)范不健全

立法先行是西方國家社會保障制度建立與發(fā)展的顯著特點，亦是重要經(jīng)驗。從新中國建立開始，政府就開始關注社會救助，中國社會救助已有將近70年歷史。中國社會救助領域的法律法規(guī)也在不斷建立和完善中。然而，迄今為止政府尚未出臺一部真正的《社會救助法》來統(tǒng)領全國社會救助體系，目前統(tǒng)籌全國各項社會救助制度的法律法規(guī)是國務院于2014年2月21日頒布的《社會救助暫行辦法》，這是一部行政法規(guī)，法律位階不高(1)根據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國立法法》關于立法體制的規(guī)定，我國現(xiàn)有法律的位階分為六個等級，由高到低排列依次為：憲法、基本法律、普通法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)(自治條例和單行條例)、行政規(guī)章(部門規(guī)章和地方規(guī)章)。、效力不強。事實上，自新中國成立至20世紀90年代初，政府主要是依據(jù)各種行政規(guī)范性文件(俗稱“紅頭文件”)實施社會救助，20世紀90年代中期以后，國務院制定的行政法規(guī)和各部委出臺的部門規(guī)章才開始在社會救助制度的建立與發(fā)展過程中發(fā)揮重要作用。如表5所示，農村五保供養(yǎng)和城市居民最低生活保障建立的主要法律依據(jù)是行政法規(guī)，城鄉(xiāng)醫(yī)療救助和住房救助建立的主要法律依據(jù)是部門規(guī)章，而城鄉(xiāng)最低生活保障、特困人員供養(yǎng)和臨時救助建立的主要法律依據(jù)仍然是行政規(guī)范性文件。法制規(guī)范不健全是中國社會救助制度弊端叢生的關鍵因素，會嚴重影響制度的有效運行與健康發(fā)展。

表5 中國社會救助方面的主要法律法規(guī)

(二)項目安排不盡合理

《社會救助暫行辦法》明確規(guī)定，中國社會救助主要包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、失業(yè)救助、災害救助以及臨時救助8大項目安排。這些救助項目雖然構建了一個相對完整的社會救助體系，但是相對散亂龐雜，內容也不盡合理。從救助對象基本需要來看，這些救助項目只考慮了救助對象的物質需要，并未涉及心理需要或者精神慰藉需要。實際上，對于部分救助對象而言，心理救助或許比物質救助更迫切且更有效。從救助項目的性質來看，教育救助和住房救助具有濃厚的社會福利色彩[12]。尤其是教育救助，隨著強制性、普及性和免費性義務教育等教育福利制度的不斷完善，它更像是一種普惠型的福利制度，而非救助制度。從風險管理或者問題防范的視角來看，這些救助項目在很大程度上涵蓋了人們在就業(yè)和生活過程中可能面臨的貧困、疾病、失業(yè)、教育、住房以及自然災害等諸多社會風險或問題，能夠給人們提供一個相對穩(wěn)定的安全預期。然而，當前中國社會救助制度的項目安排并未考慮日趨嚴重的少子高齡化問題，并未涉及高齡老年人可能遭遇的照料貧困或者護理風險問題。顯然，在人口老齡化不斷加速和低生育率陷阱日益逼近的嚴峻形勢下，高齡老年人的照料或護理將是一個嚴重的社會問題。有研究指出，2017年中國的高齡老年人數(shù)量達到2880.2萬[13]，到2070年時這一數(shù)字將飆升至1.6億[14]。在規(guī)模日趨龐大的高齡老年人群體中，必然有一部分人會面臨照料或者護理風險，迫切需要政府和社會施以救助。

(三)全民覆蓋尚未到位

自20世紀90年代以來，擴大制度的惠及人群是中國社會救助領域的重點工作，“堅持應保盡?！辈粌H是國務院屢次提及的社會救助的基本原則之一，而且是政府官員和學者們在社會救助領域使用頻率最高的詞語之一。如前所述，經(jīng)過數(shù)十年的努力，中國社會救助制度的惠及人群日漸增多，已經(jīng)涵蓋了低收入者、殘障人士、孤寡鰥獨人士、失依兒童以及天災人禍受害者等各類風險人群，并在理論上實現(xiàn)了全民覆蓋。然而，仔細分析社會救助的申請條件不難發(fā)現(xiàn)，包括最低生活保障和特困人員供養(yǎng)在內的多項社會救助項目都有戶籍要求，這加大了2.9億農民工群體在實際中申請救助的難度[15]。例如，國務院于2012年9月1日頒布的《關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》明確規(guī)定，戶籍狀況是認定最低生活保障對象的基本條件之一[16]；同時《社會救助暫行辦法》第11條第1款明確規(guī)定，最低生活保障的申請程序之一是“由共同生活的家庭成員向戶籍所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處提出書面申請”[17]。于是，當農民工在遭遇生存危機時，既無法向就業(yè)所在地政府民政部門申請救助，也很難向戶籍所在地政府民政部門申請救助，大多自謀出路。因此應盡快解決類似的問題，降低各覆蓋群體申請制度的難度，否則將影響中國社會救助的運行效率和發(fā)展質量。

(四)救助標準偏低且城鄉(xiāng)差距拉大

社會救助作為現(xiàn)代社會保障制度的最低綱領[18]，不論是在補缺型福利國家，還是在工業(yè)成就型福利國家，抑或是在制度化的再分配型福利國家，其救助標準都是保障受助對象享有基本的生活水準。當然，由于各國或者地區(qū)情況不同，救助標準會存在不同程度的差異。例如，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)提出，如果成年公民的收入低于當?shù)厣鐣形皇杖氲?0%或者平均收入的60%，該公民應當被視為救助對象[19]。在社會福利支出方面比較“吝嗇”的美國也規(guī)定，倘若成年人的稅后收入低于社會平均收入的33%，那么就可以申請社會救助[20]。然而，當前中國的社會救助標準明顯偏低，不僅嚴重低于經(jīng)濟合作與發(fā)展組織規(guī)定的救助標準，而且也遠遠低于美國的救助標準，僅限于最低限度的生存保障，根本無法滿足救助對象的基本生活需要。以最低生活保障項目為例，《社會救助暫行辦法》第10條規(guī)定，最低生活保障標準，由省、自治區(qū)、直轄市或者設區(qū)的市級人民政府按照當?shù)鼐用裆畋匦璧馁M用確定、公布?？梢园l(fā)現(xiàn)，各地最低生活保障的救助標準應當滿足受助者的基本生活需要。由表3可知，雖然中國城鄉(xiāng)最低生活保障的標準逐年提升，但是城市最低生活保障標準只能滿足城鎮(zhèn)居民24.2%左右的生活消費支出，農村最低生活保障標準只能滿足農村居民34.4%左右的生活消費支出，基本無法滿足受助者的基本生活需要。同時，社會救助標準的城鄉(xiāng)差距呈現(xiàn)逐年擴大的態(tài)勢。如表3所示，2007—2017年，雖然城鄉(xiāng)最低生活保障標準之比在不斷縮小，但是城鄉(xiāng)最低生活保障標準與城鄉(xiāng)月人均生活消費支出之比卻在不斷擴大，已經(jīng)由2007年的4.2個百分點擴大至2017年的12.8個百分點，造成一定的社會不公，不利于制度的可持續(xù)發(fā)展。

(五)中央和地方財政責任不清晰

縱覽西方發(fā)達國家社會救助制度的發(fā)展歷程可知，無論是奉行俾斯麥模式的福利國家，還是奉行貝弗里奇模式的福利國家，社會救助資金都主要來源于政府財政支出。而且，為了保證社會救助制度的持續(xù)健康發(fā)展，大多數(shù)發(fā)達國家以法律或者政府文件的方式確定了中央財政和地方財政在社會救助資金中的負擔比例，即中央財政和地方財政在本國社會救助制度中的責任是清晰的。例如，德國法律規(guī)定，75%的社會救助資金來源于地方政府，另外25%則由中央政府承擔[21]。然而，反觀中國的情況可以發(fā)現(xiàn)，中央財政和地方財政在社會救助制度中的責任極度不清晰，嚴重影響社會救助制度的健康發(fā)展?！渡鐣戎鷷盒修k法》第5條規(guī)定，縣級以上人民政府應當將社會救助納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃……將政府安排的社會救助資金和社會救助工作經(jīng)費納入財政預算[22]。換言之，中國社會救助的資金應當主要來源于中央、省、市、縣四級財政。但是，《社會救助暫行辦法》沒有明確由哪一級政府財政承擔主要責任，也沒有確定中央財政和地方財政的負擔比例。從實際情況來看，社會救助資金主要來源于中央財政，而且中央財政和地方財政的支出比例并不確定，每年都在發(fā)生變化。如表4和表6所示，無論是最低生活保障還是醫(yī)療救助，資金都主要來源于中央財政：1999—2017年中央財政在最低生活保障資金中所占的比例均值達到58.1%，最大值為2016年的78.8%，最小值為1999年的20%；而在2004—2017年，中央財政在醫(yī)療救助資金中所占的比例均值高達67.4%，最大值為2010年的97.7%，最小值為2017年的52.3%。

表6 2004—2017年中國醫(yī)療救助資金的中央和地方財政支出比例單位：%

(六)缺乏科學的制度準入和退出機制

從發(fā)達國家的情況來看，盡管各國在社會救助管理方面存在較大差異，但是它們往往建立了科學的制度準入和退出機制[23]，不僅在維護受助對象的隱私和人格尊嚴的基礎上提升了制度的瞄準度，而且在很大程度上實現(xiàn)了社會救助資源的優(yōu)化配置。中國社會救助制度已經(jīng)有將近70年的發(fā)展歷史，且在諸多方面取得了較大突破，然而并未建立起科學的制度準入和退出機制。具體而言，主要表現(xiàn)在兩個方面。一是缺乏科學的制度準入機制。由于與社會救助相關的政府部門和機構尚未建立互通有無的信息共享機制，救助部門無法查詢受助者的存款、股票、車輛、房產(chǎn)和社會保險繳費等收入和財產(chǎn)信息，難以準確地瞄準受助對象。盡管通過民主評議和張榜公示等步驟可以提升制度的瞄準效果，但是很可能會損害受助對象的隱私和人格尊嚴。同時，醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助和住房救助等諸多社會救助項目的準入資格與最低生活保障資格掛鉤，最低生活保障對象可以自動享有上述這些救助項目，巨大的利益誘惑導致部分地方出現(xiàn)了民眾爭當?shù)捅羯踔潦腔ㄥX購買低保資格的怪異現(xiàn)象。二是缺乏科學的退出機制。目前，我國城鄉(xiāng)最低生活保障制度的退出機制不暢，每年的退出率很低，許多最低生活保障對象長期停留在低保行列，具有勞動能力的最低生活保障對象的就業(yè)率很低，部分人甚至產(chǎn)生了福利依賴心理[24]，缺乏自力更生的意愿和動力，給社會救助制度的可持續(xù)發(fā)展帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。

四、中國社會救助制度質量提升的主要路徑

中國社會救助制度歷經(jīng)半個多世紀的風雨，已經(jīng)建立起相對獨立的制度結構和比較完整的制度體系，在數(shù)量方面實現(xiàn)了快速擴展。伴隨著中國特色社會主義進入新時代，為了更好地保障城鄉(xiāng)貧困群體的基本生活，中國社會救助應當從數(shù)量擴張走向質量提升，按照織密網(wǎng)、兜底線和建機制的要求全面建成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、覆蓋全民且公平、可持續(xù)的社會救助體系。

(一)加強法制規(guī)范建設

在任何時代和國家，具有高位階法律的調控與規(guī)制是社會政策或者制度有效運行與健康發(fā)展的重要保障[25]。法律的強制性和權威性能夠有效規(guī)避社會政策或者制度在運行過程中可能出現(xiàn)的偶然性、人為性和隨意性?！渡鐣戎鷷盒修k法》作為1949年中華人民共和國成立以來第一部統(tǒng)籌各項社會救助制度的行政法規(guī)，雖然為社會救助制度的健康發(fā)展提供了重要保障，但是從法律位階來看，僅處于中國法律位階體系的第四位階，并非真正意義上的法律，其法律的效力層次不高，因而強制性和權威性不夠，必然會影響社會救助制度的長遠發(fā)展。應當加強社會救助領域的法制規(guī)范建設，盡快由全國人民代表大會及其常委會制定和頒布《社會救助法》，提升社會救助法律的位階，用真正的法律來規(guī)制和統(tǒng)領各項社會救助項目，堵住社會救助在法制規(guī)范方面的巨大漏洞，提升社會救助制度的運行效率和發(fā)展質量，進而編密織牢保障城鄉(xiāng)弱勢群體生活的最后一道安全網(wǎng)。

(二)優(yōu)化制度的項目結構

現(xiàn)代社會救助體系是一個有機的統(tǒng)一整體，凡是社會救助制度發(fā)展成熟的國家，往往都具有相對合理的社會救助項目結構，這是社會救助體系高效運行和可持續(xù)發(fā)展的重要前提。與此相反，如果社會救助的項目結構不夠合理，那么必然會降低社會救助制度的運行效率，進而掣肘社會救助體系的健康發(fā)展。從國際經(jīng)驗來看，西方國家的社會救助制度是隨著社會成員基本生活需要的發(fā)展而不斷優(yōu)化的。因此，人的需要是分析的基礎，只有摸清社會成員的基本需要才能構建優(yōu)質的社會救助項目。需要注意的是，社會成員的需要是多層次且不斷發(fā)展的，社會救助制度主要是滿足受助者的基本生活需要，而非提升生活質量或者福祉水平。因此，針對社會救助項目安排不夠合理的問題，可以考慮從以下三個方面進行優(yōu)化：一是厘清救助對象的物質需要與心理需要的關系，可以考慮設立心理救助項目，對部分亟須心理關懷或精神慰藉的救助對象實施心理救助；二是厘清教育救助與教育福利的關系，可以考慮在義務教育等教育福利制度不斷完善的情況下，對教育救助和教育福利進行整合；三是面對人口老齡化日趨勢嚴重的實際情況，可以考慮逐步增設老年人護理救助項目，以緩解部分高齡老年人可能出現(xiàn)的照料貧困或護理風險問題。

(三)適度提升救助標準

社會救助是緩解或者消除貧困的重要政策工具與制度安排，救助標準的高低尤其是適度與否很大程度上決定了其反貧困效果。一方面，救助標準偏低，則貧困群體的基本生活需要無法得到滿足，一些貧困邊緣群體可能因此感覺孤立無援，微小的變故或者沖擊易使其陷入貧困境地而難以自拔；另一方面，救助標準偏高，不僅會削弱受助對象的就業(yè)意愿和脫貧動力，使其產(chǎn)生福利依賴心理，而且會給國家財政帶來較大壓力，還會造成新的社會不公。經(jīng)過數(shù)十年改革與發(fā)展，中國社會救助標準依然偏低，救助制度主要瞄準的是絕對貧困[26]，著眼于解決絕對貧困群體的衣食冷暖問題，本質上起到的是緩貧或者減貧作用，無法讓受助對象實現(xiàn)脫貧減困。雖然從短期來看，救助標準較低有助于控制救助成本，但是從長遠來看，這種做法的代價不菲。而且，貧困的主體結構已經(jīng)由絕對貧困人群轉變?yōu)橄鄬ω毨巳?，他們的主要困境不再是缺衣少食，而更多的是被市場尤其是勞動力市場所排斥[27]，缺乏就業(yè)機會和發(fā)展資源。因此，為了提升中國社會救助制度的運行效率與發(fā)展質量，政府應當適度提升救助標準，從生存保障轉向基本保障，以保障受助對象的基本生活水平為主要依據(jù)，適度考慮受助對象的發(fā)展問題。救助資金在解決救助對象的衣食冷暖問題后應當有所剩余，用以引導和激勵有勞動能力或者就業(yè)意愿的救助對象通過參加職業(yè)教育、技能培訓和創(chuàng)業(yè)指導等途徑提升自身的人力資本，增強發(fā)展技能和可行能力，進而逐步實現(xiàn)自力更生。

(四)明確中央與地方的財政責任

實施社會救助主要是政府的責任，救助資金主要來源于政府，對此國內外已經(jīng)形成基本共識。簡言之，無論是在社會保障領域“慷慨”的國家，還是在社會保障領域“吝嗇”的國家，社會救助資金都主要由政府承擔。于是，就衍生出一個亟待解決的重要問題，即中央財政和地方財政在社會救助資金來源中的負擔比例問題。如前所述，與西方發(fā)達國家往往通過法律法規(guī)或者政策文件等方式明確規(guī)定中央財政和地方財政在本國社會救助資金來源中的負擔比例不同，中國的中央財政和地方財政在社會救助資金來源中的負擔比例并不清晰，每年的比例都不同，不僅不利于建立合理化、規(guī)范化及制度化的社會救助籌資渠道，而且導致各級政府無法有計劃地籌措社會救助資金。因此，為了保證社會救助資金來源的穩(wěn)定性與可靠性，應當明確中央財政和地方財政在社會救助資金來源中的負擔比例，建立相對合理的責任分擔機制。考慮到自1994年實行分稅制改革以來，中央財政收入在國家財政收入中依然占據(jù)極高比例，以及“財權上移和事權下沉”的做法給地方政府造成了巨大的壓力[28]，中央財政應當在社會救助資金來源中承擔主要責任，例如可以將中央財政和地方財政按照7∶3或者6∶4建立穩(wěn)定的責任承擔比例。需要指出的是，鑒于東、中、西部的經(jīng)濟發(fā)展差距巨大，中央政府還應當在制定客觀、明確標準的基礎上，對中西部落后地區(qū)進行社會救助資金方面的財政轉移支付，以保證這些地區(qū)社會救助制度可持續(xù)發(fā)展。

(五)建立科學的制度準入和退出機制

從理論上講，社會救助制度面向的是全體社會成員，因為任何一位社會成員都有可能陷入生存困境或者無法維持最低生活需要。但是在一定的時空維度內，只有一部分社會成員可能會遭遇生存危機或者無法維持最低生活水準，加之任何國家的社會救助資源都是有限的，因此只有真正陷入生存困境且符合法定條件的人員才有資格獲得救助。換言之，社會救助在本質上是一種選擇性福利制度。若一國或者地區(qū)的社會救助制度缺乏科學的制度準入和退出機制，不僅會導致寶貴的政府救助資源的浪費或者錯配，而且可能會使救助對象的隱私和人格尊嚴受到損害，甚至可能會導致被救助對象產(chǎn)生依賴心理。因此，為了提升社會救助的瞄準度和人道性，實現(xiàn)政府救助資源的優(yōu)化配置，就必須建立科學的制度準入和退出機制。具體說來，鑒于與社會救助相關的政府部門存在明顯的信息不對稱問題[29]，應當在法律允許或者授權下充分利用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術，在各省區(qū)建立科學合理的居民經(jīng)濟收入核對平臺，將存款、股票、基金、車輛、社會保險費、公積金、稅務、房地產(chǎn)、工資等分散在各部門的居民收入關聯(lián)信息全部納入核對平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的共建共享共治，對救助申請者的收入信息進行精準核對，并對受助者的經(jīng)濟狀況進行定期核查，精準識別合格和不合格的被救助對象，使有限的社會救助資源實現(xiàn)高效配置，進而織牢編密社會救助網(wǎng)。

(六)構筑城鄉(xiāng)一體化的社會救助制度

我國社會保障制度長期處于城鄉(xiāng)分割的狀態(tài)，它包括城市社會保障和農村社會保障，兩套體系封閉運行、各行其是。與此相適應，城鄉(xiāng)分割的社會救助制度也長期存在，由此形成了嚴格的職業(yè)壁壘和戶籍壁壘。在特定的歷史背景下，這種制度設計具有一定的合理性。但是，改革開放以來，伴隨著城鄉(xiāng)人口流動規(guī)模的不斷擴大，這種制度設計的缺陷日益凸顯。毫無疑問，覆蓋全體社會成員但城鄉(xiāng)分割的社會救助制度，不僅使城鄉(xiāng)貧困群體的保障水平存在較大差異，而且自身還出現(xiàn)了明顯的制度漏洞。事實上，社會救助的諸多困境都與城鄉(xiāng)分割有明顯的關聯(lián)。雖然《社會救助暫行辦法》沒有走城鄉(xiāng)分治的老路，在制度層面上打破了城鄉(xiāng)分割，著眼于實現(xiàn)社會救助城鄉(xiāng)一體化，但是實際效果并不明顯，中國社會救助在很大程度上仍然處于城鄉(xiāng)分割態(tài)勢。因此，政府應當采取更加有效的措施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助制度，構筑城鄉(xiāng)一體化的社會救助體系，不僅要在不同救助項目方面實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，而且要在同一救助項目的救助對象、救助標準、資金來源、救助機制和管理體制等方面實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，破除各種制度壁壘和技術障礙，進而實現(xiàn)社會救助制度的公平與可持續(xù)發(fā)展。