國(guó)家監(jiān)督權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換與系統(tǒng)重構(gòu)

顏德如 欒超

摘?要：從“結(jié)構(gòu)”視域下的權(quán)力監(jiān)督與制約理論來(lái)審視監(jiān)察體制改革，我們認(rèn)為國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了縱向二元監(jiān)督體系、橫向互補(bǔ)監(jiān)督機(jī)制、平衡銜接權(quán)力結(jié)構(gòu)等權(quán)力配置之結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換。監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換必然引起監(jiān)督系統(tǒng)的重新構(gòu)建。因而在權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的基礎(chǔ)上，國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了從“分散監(jiān)督”到“系統(tǒng)監(jiān)督”、“同體監(jiān)督”到“異體監(jiān)督”、“橫向監(jiān)督”到“垂直監(jiān)督”、“聯(lián)合監(jiān)察”到“獨(dú)立監(jiān)察”的重構(gòu)。由此可見(jiàn)，監(jiān)察體制改革對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下的政府改革進(jìn)程具有重要權(quán)重和前瞻性指導(dǎo)意義，對(duì)于今后在廉政治理的話語(yǔ)體系下以整體性視角推進(jìn)國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)的研究具有基礎(chǔ)性和開(kāi)拓性意義。

關(guān)鍵詞：權(quán)力監(jiān)督與制約;國(guó)家監(jiān)督權(quán)力;國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng);監(jiān)察權(quán)

中圖分類號(hào)：D035.4??文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??文章編號(hào)：0257-5833（2019）12-0003-09

作者簡(jiǎn)介：顏德如，東北大學(xué)文法學(xué)院行政學(xué)理論與國(guó)家治理研究所教授、博士生導(dǎo)師;欒?超，東北大學(xué)文法學(xué)院博士研究生?（遼寧?沈陽(yáng)?110169）

作為事關(guān)國(guó)家體制的重大政治變革，國(guó)家監(jiān)察體制改革的開(kāi)展勢(shì)必引起我國(guó)政治體制整體系統(tǒng)的重組和變革。監(jiān)察委員會(huì)在國(guó)家監(jiān)察體制改革后被賦予了監(jiān)察權(quán)，作為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、國(guó)家司法機(jī)關(guān)（其中包括審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)）同為具有國(guó)家監(jiān)督職能、行使國(guó)家監(jiān)督權(quán)力的國(guó)家機(jī)構(gòu)，并共同構(gòu)成了國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)，其行使的相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)力則共同構(gòu)成國(guó)家監(jiān)督權(quán)。國(guó)家監(jiān)察體制改革對(duì)國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)而言可謂是牽一發(fā)而動(dòng)全身。在國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)中，作為國(guó)家監(jiān)察權(quán)的行使主體，監(jiān)察委員會(huì)的改組和重建，不僅重新界定了國(guó)家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督對(duì)象、行使范圍和邊界，更是引起了國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)中其他有機(jī)構(gòu)成要素的重構(gòu)。在此背景下，立足于本國(guó)國(guó)情，基于“結(jié)構(gòu)”視域下的權(quán)力監(jiān)督與制約理論，對(duì)監(jiān)察體制改革給國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)帶來(lái)的系列影響和變動(dòng)進(jìn)行理論分析和系統(tǒng)論證，對(duì)與監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察權(quán)密切相關(guān)的國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)及其行使的國(guó)家監(jiān)督權(quán)進(jìn)行重新厘清和界定，并進(jìn)一步審視國(guó)家監(jiān)督權(quán)的權(quán)力屬性、權(quán)力范圍和邊界，以及不同國(guó)家監(jiān)督權(quán)之間存在的權(quán)力關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，透視國(guó)家監(jiān)督權(quán)力的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，進(jìn)而厘清國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)的重構(gòu)，有助于為深化國(guó)家監(jiān)察體制改革提供有效的理論依據(jù)和實(shí)踐指導(dǎo)，降低未來(lái)深化改革過(guò)程中可能面臨的風(fēng)險(xiǎn);以及在國(guó)家治理現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，合理預(yù)判國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)在國(guó)家治理體系中的權(quán)責(zé)定位及在未來(lái)所能發(fā)揮的效能，為未來(lái)繼續(xù)深入開(kāi)展國(guó)家廉政治理層面的相關(guān)研究厘定范圍、奠定基礎(chǔ)。

一、“結(jié)構(gòu)”視域下的權(quán)力監(jiān)督與權(quán)力制約

作為權(quán)力控制與約束的重要方式，權(quán)力監(jiān)督與權(quán)力制約各有優(yōu)勢(shì)與不足，由于二者在特征與功能上各有側(cè)重，所以在結(jié)構(gòu)上可以實(shí)現(xiàn)相互補(bǔ)充和優(yōu)化，從而有助于從整體上提升監(jiān)督系統(tǒng)總體結(jié)構(gòu)配置的科學(xué)性和合理性，使得監(jiān)督職權(quán)得以最大程度地發(fā)揮，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效能的提升。因此，在立足于本國(guó)制度實(shí)際的前提下，可以構(gòu)建“結(jié)構(gòu)”視域下的權(quán)力監(jiān)督與權(quán)力制約理論架構(gòu)。

總的來(lái)看，權(quán)力監(jiān)督與權(quán)力制約二者相互區(qū)別又相互聯(lián)系。欲究其區(qū)別與聯(lián)系，則需追溯“監(jiān)督”與“制約”的意涵。到底什么是“監(jiān)督”？“監(jiān)”字最早出現(xiàn)于殷商時(shí)期的甲骨文中，左邊是一個(gè)人，站在盛有水的盆邊照面?！墩f(shuō)文解字》認(rèn)為，“監(jiān)，臨下也”，含有身居高處、自上而下的含義，比如“監(jiān)觀四方，求民之莫”（《詩(shī)·大雅·皇矣》），意指從上往下監(jiān)視、監(jiān)察四方的民眾?！岸剑煲病?，即“督”的本意就是察看。合而言之，“監(jiān)督”便是指由上對(duì)下的監(jiān)察督促。因此，權(quán)力監(jiān)督可以理解為對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)、組織所從事的公職行為或與公共利益有關(guān)的社會(huì)行為進(jìn)行的自上而下的監(jiān)督，具有上位性、外在性和獨(dú)立性?！爸萍s”在《辭?！分斜唤忉尀椤跋拗萍s束”，《說(shuō)文解字》中給出的解釋是甲事物的存在和變化以乙事物的存在和變化為條件，則甲事物為乙事物所制約?？梢?jiàn)，“制約”指的是相互聯(lián)系的兩個(gè)主體之間的限制、約束關(guān)系。因此，權(quán)力制約從主體上說(shuō)則是指發(fā)生于兩個(gè)特定的政治實(shí)體之間的權(quán)力對(duì)權(quán)力的制約，相對(duì)于權(quán)力監(jiān)督而言，可以理解為是權(quán)力的一種橫向關(guān)系。從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，權(quán)力制約即享有制約權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)管理性問(wèn)題進(jìn)行法律評(píng)價(jià)的方式，控制、約束、阻止其他國(guó)家機(jī)關(guān)行使權(quán)力的活動(dòng)，其目的在于維護(hù)權(quán)力運(yùn)行的良性機(jī)制，保障人民權(quán)益不受侵害參見(jiàn)侯志山、侯志光《行政監(jiān)督與制約研究》，北京大學(xué)出版社2013年版，第51頁(yè)。。從以上對(duì)“權(quán)力監(jiān)督”和“權(quán)力制約”的界定中，可以看出權(quán)力監(jiān)督與制約在結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出以下特征：其一，權(quán)力監(jiān)督表現(xiàn)為主體對(duì)客體自上而下的一種縱向關(guān)系，而權(quán)力制約則表現(xiàn)為兩個(gè)權(quán)力主體之間的一種橫向關(guān)系。其二，權(quán)力監(jiān)督是由特定的主體向客體發(fā)出的單向行為，權(quán)力制約則是發(fā)生在互為主體和客體的二者之間的雙向行為。其三，權(quán)力監(jiān)督表現(xiàn)為一種外在的力量，在權(quán)力運(yùn)行機(jī)制之外實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的約束，具有相對(duì)獨(dú)立性。權(quán)力制約則表現(xiàn)為互為主客體的二者之間的一種內(nèi)在力量，在權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程中通過(guò)制度化、程式化等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的規(guī)范和約束，具有互動(dòng)性。其四，由于權(quán)力監(jiān)督實(shí)現(xiàn)的主要是一種外在的獨(dú)立的約束，因而彈性較大，而權(quán)力制約主要是一種內(nèi)在的相互約束，相對(duì)而言剛性較強(qiáng)。

權(quán)力監(jiān)督與權(quán)力制約二者同為權(quán)力控制的方式，都是為了保障權(quán)力的正確行使，防止權(quán)力濫用和腐敗而設(shè)計(jì)的體制機(jī)制，都是基于人民民主的基礎(chǔ)和本質(zhì)，以法治為前提條件的。二者具有強(qiáng)烈的同一性，主要體現(xiàn)在二者相互依存又相互促進(jìn)。首先，權(quán)力監(jiān)督與制約往往相伴相行，二者互為前提，二者在時(shí)間和空間上往往是一致的，監(jiān)督的過(guò)程就是制約的過(guò)程，反之亦然。對(duì)此，有學(xué)者曾指出，“從這個(gè)意義上來(lái)講，監(jiān)督與制約可以通用，可以說(shuō)監(jiān)督就是一種制約，也可以反過(guò)來(lái)說(shuō)，制約也是一種監(jiān)督。這種意識(shí)的增強(qiáng)，本身就是政治生活的一種進(jìn)步表現(xiàn)”侯少文：《監(jiān)督的含義及其與制約的區(qū)別》，《中國(guó)黨政干部論壇》2003年第9期。。其次，權(quán)力監(jiān)督與權(quán)力制約各有優(yōu)勢(shì)和不足。在權(quán)力監(jiān)督與制約相結(jié)合的模式下，可以實(shí)現(xiàn)二者在結(jié)構(gòu)上的相互補(bǔ)充，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效能的最大化。因而，在權(quán)力監(jiān)督與制約的約束框架下，對(duì)權(quán)力的約束和控制首先可以實(shí)現(xiàn)一種基于相關(guān)政策、法律、規(guī)定而設(shè)立的一種統(tǒng)一性監(jiān)督。在此框架下，既可以實(shí)現(xiàn)在必要時(shí)，監(jiān)督方在不告知被監(jiān)督方的情況下，對(duì)后者進(jìn)行隨機(jī)性的檢查和監(jiān)督，又可以實(shí)現(xiàn)在不同權(quán)力職能分工間建立一種常態(tài)化的監(jiān)督和制約機(jī)制;既可以有選擇性地選取具有代表性的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查處理，并將其作為典型案例發(fā)揮警示作用，又可以實(shí)現(xiàn)兩個(gè)或多個(gè)主體間相互有效的監(jiān)督與制約。監(jiān)督與制約的固有屬性和不同特征決定了二者在權(quán)力約束與權(quán)力控制的結(jié)構(gòu)上可以實(shí)現(xiàn)并存與融合，在結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)縱橫多元的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，不同監(jiān)督和制約主體間能夠?qū)崿F(xiàn)良好的無(wú)縫銜接，繼而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效能上的互相補(bǔ)充和互相促進(jìn)，既能發(fā)揮整體性監(jiān)督功能，又能在健全的監(jiān)督體制機(jī)制框架下，實(shí)現(xiàn)更為權(quán)威高效的監(jiān)督和制約。因此，要建立健全長(zhǎng)效的權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制，須將權(quán)力監(jiān)督和制約二者緊密結(jié)合，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，建立真正行之有效的權(quán)力控制約束機(jī)制參見(jiàn)侯志山、侯志光《行政監(jiān)督與制約研究》，北京大學(xué)出版社2013年版，第59頁(yè)。。

二、國(guó)家監(jiān)督權(quán)力配置的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換

我國(guó)前國(guó)家監(jiān)察體制屬于行政同體監(jiān)督模式，在同體監(jiān)督體制的結(jié)構(gòu)構(gòu)建下，存在著諸如同體監(jiān)督乏力、異體監(jiān)督薄弱、監(jiān)督資源分散、監(jiān)督對(duì)象難以周延等體制機(jī)制結(jié)構(gòu)上的固有弊端秦前紅、葉海波：《國(guó)家監(jiān)察制度改革研究》，法律出版社2018年版，第4頁(yè)。。邁克爾·科利爾曾運(yùn)用制度選擇分析框架，構(gòu)建了腐敗成因的跨學(xué)科模型，研究結(jié)果顯示，正在進(jìn)行中的國(guó)際或國(guó)家的廉政計(jì)劃面臨著失敗的可能，除非能夠?qū)?guó)家內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)及政治文化進(jìn)行根本性變革。此次國(guó)家監(jiān)察體制改革不僅是對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制的深入變革，更是對(duì)國(guó)家監(jiān)察監(jiān)督資源的一次全面重新排列組合，將原有的監(jiān)察機(jī)關(guān)從行政機(jī)關(guān)剝離，作為獨(dú)立的國(guó)家政治機(jī)關(guān)與“一府兩院”并列，形成“一府一委兩院”的頂層設(shè)計(jì)，使得國(guó)家監(jiān)督權(quán)力配置結(jié)構(gòu)總體發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變，在監(jiān)督權(quán)、監(jiān)察權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)等國(guó)家監(jiān)督權(quán)力間實(shí)現(xiàn)了權(quán)力配置的重組和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換。我國(guó)國(guó)家監(jiān)督權(quán)力配置的結(jié)構(gòu)主要是沿縱向二元監(jiān)督體系、橫向互補(bǔ)監(jiān)督機(jī)制、平衡銜接權(quán)力結(jié)構(gòu)等三個(gè)維度實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)向的。

（一）縱向二元監(jiān)督體系的轉(zhuǎn)向

人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的根本政治制度，其組織機(jī)構(gòu)是代表人民權(quán)力的權(quán)力機(jī)關(guān)。民主集中制是我國(guó)政權(quán)組織的根本原則，我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)要由民選的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生、對(duì)其負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督，這是民主集中制原則的重要意涵之一顏德如、欒超：《深化國(guó)家監(jiān)察體制改革面臨的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對(duì)路徑》，《理論探討》2019年第3期。。因而，行政、司法、軍事等國(guó)家機(jī)關(guān)均由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督，相應(yīng)地即由國(guó)家權(quán)力（主權(quán)）衍生出了行政權(quán)、司法權(quán)等。而這些衍生出來(lái)的國(guó)家機(jī)關(guān)及其權(quán)力都要接受來(lái)自國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，因而可以說(shuō)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督是一種廣泛的監(jiān)督權(quán)，可以將其視為最根本的國(guó)家監(jiān)督權(quán)，在此稱之為權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)。毋庸置疑，它是國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)的重要組成部分，處于領(lǐng)導(dǎo)地位，發(fā)揮著重要的引領(lǐng)和導(dǎo)向作用，在權(quán)力監(jiān)督制約體系的縱向維度中處于高位，是自上而下的監(jiān)督體系中的監(jiān)督主體。

在我國(guó)民主集中制的政權(quán)組織原則下，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)。2018年3月20日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（下稱《監(jiān)察法》）中的第八條和第九條規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督;地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并受其監(jiān)督《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第八條規(guī)定：國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，負(fù)責(zé)全國(guó)監(jiān)察工作。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督。第九條規(guī)定：地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作。地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督。。在此邏輯下，監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)依法受到來(lái)自國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，即國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)進(jìn)行自上而下的縱向監(jiān)督。《監(jiān)察法》總則中規(guī)定，要“加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋”，且《監(jiān)察法》第十五條對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察范圍的規(guī)定中，明確包括了人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，在縱向上依法對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。即國(guó)家監(jiān)察權(quán)與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)二者在國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)中，在縱向上構(gòu)建了一個(gè)雙向的權(quán)力監(jiān)督制約體系。只是在此二元體系中，必須堅(jiān)持國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的主導(dǎo)地位，對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)行使的全過(guò)程實(shí)行權(quán)威、高效、全面的監(jiān)督;而國(guó)家監(jiān)察權(quán)在對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的過(guò)程中，則必要以尊重權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法地位為前提，相對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的主導(dǎo)地位而言則應(yīng)處于從屬地位。行使監(jiān)察權(quán)的范圍應(yīng)界定于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的工作人員，而非國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)，并要注意與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)的“核心區(qū)域”劃清界限。

（二）橫向互補(bǔ)監(jiān)督機(jī)制的轉(zhuǎn)向

檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)中的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在國(guó)家監(jiān)察體制改革中受到較為明顯的影響。在監(jiān)察體制改革背景下厘清監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)的權(quán)力范圍和邊界，對(duì)于國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型和重構(gòu)以及促進(jìn)監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)的合理有效配置和銜接具有重要意義?！侗O(jiān)察法》第十一條規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)依法履行監(jiān)督、調(diào)查和處置職責(zé)。其中，第二款中明文規(guī)定對(duì)涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第十一條規(guī)定：監(jiān)察委員會(huì)依照本法和有關(guān)法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查和處置職責(zé)。。由此可見(jiàn)，原先檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂、反失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等職能均被整合至監(jiān)察委員會(huì)，即在監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)二者之間進(jìn)行了重新排列組合，在國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了以橫向互補(bǔ)監(jiān)督機(jī)制轉(zhuǎn)向?yàn)榉较虻膰?guó)家監(jiān)督權(quán)力配置的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換。

首先，從監(jiān)察委員會(huì)被賦予的監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)構(gòu)成來(lái)看，監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)二者間權(quán)力配置的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換尤為明顯。其中關(guān)于調(diào)查權(quán)，有學(xué)者曾提出一是針對(duì)違反黨紀(jì)和行政法規(guī)的一般調(diào)查，二是針對(duì)職務(wù)犯罪的特殊調(diào)查，相當(dāng)于原來(lái)職務(wù)犯罪的刑事偵查陳光中：《關(guān)于我國(guó)監(jiān)察體制改革的幾點(diǎn)看法》，《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期。。監(jiān)察機(jī)關(guān)被賦予的調(diào)查權(quán)是否完全等同于檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)在此暫且不予論證，但基于《監(jiān)察法》中的明文規(guī)定，對(duì)于上述職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為的調(diào)查權(quán)在一定程度上總歸是整合自檢察權(quán)的。其次，從監(jiān)督程序和方式來(lái)看，監(jiān)察委員會(huì)被賦予的處置職責(zé)，實(shí)質(zhì)上可以理解為兩個(gè)層面的涵義：根據(jù)調(diào)查結(jié)果，一是涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴，二是監(jiān)察對(duì)象有違法違紀(jì)行為，但尚未構(gòu)成職務(wù)犯罪情況的，由監(jiān)察委員會(huì)自行處置參見(jiàn)夏金萊《論監(jiān)察體制改革背景下的監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)》，《政治與法律》2017年第8期。。對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的可以稱之為一種“程序性”的處置權(quán)，將其移送檢察機(jī)關(guān)，二者在監(jiān)督程序和方式上可以說(shuō)是形成了一種橫向的銜接。最后，從二者職能的銜接來(lái)看，政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)后，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督范圍實(shí)現(xiàn)了從事前預(yù)防到事中和事后監(jiān)督的全覆蓋。檢察機(jī)關(guān)不論是對(duì)審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督還是對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督都是一種事后監(jiān)督，從這一層面而言，可以說(shuō)是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)事后監(jiān)督的一種補(bǔ)充和強(qiáng)化。而在監(jiān)督對(duì)象上來(lái)看，監(jiān)察機(jī)關(guān)主要是對(duì)行使公權(quán)力的人員進(jìn)行監(jiān)督，而檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督則主要是針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)，在這一點(diǎn)上二者恰好形成了良好的互補(bǔ)，從而形成了相對(duì)合理的橫向監(jiān)督制約機(jī)制，又分別保持了監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)二者在權(quán)力職能方面的特點(diǎn)，更有助于實(shí)現(xiàn)二者在國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督工作的有效銜接。

（三）平衡銜接權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)向

我國(guó)的根本政治制度人民代表大會(huì)制度和民主集中制的政權(quán)組織原則決定了位于我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)之下的“一府一委兩院”——即行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)是存在于一種權(quán)力監(jiān)督與制約的平衡之中的。如《行政訴訟法》中行政機(jī)關(guān)的具體行政行為需要接受審判機(jī)關(guān)的司法審查等相關(guān)規(guī)定，也有力說(shuō)明了審判機(jī)關(guān)在此權(quán)力監(jiān)督與制約的平衡以及國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)中的重要地位。但是對(duì)于審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督而言，來(lái)自執(zhí)政黨的監(jiān)督和來(lái)自國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督都是基于我國(guó)的具體國(guó)情、政治制度邏輯以及政權(quán)組織原則，來(lái)自檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督也是有具體法律依據(jù)的。而國(guó)家監(jiān)察體制改革后產(chǎn)生的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督，并沒(méi)有相關(guān)的法律依據(jù)和邏輯基礎(chǔ)。加之司法獨(dú)立是我國(guó)一項(xiàng)重要的憲法原則，所以監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督僅限于在尊重審判獨(dú)立原則的前提下，對(duì)審判機(jī)關(guān)的工作人員進(jìn)行監(jiān)督，且對(duì)于涉及審判工作核心領(lǐng)域人員的監(jiān)督則要保證僅限于對(duì)其個(gè)人行為的監(jiān)督而不能對(duì)其獨(dú)立審判工作產(chǎn)生影響。

再者，正如在前文橫向互補(bǔ)監(jiān)督機(jī)制轉(zhuǎn)向中論述的，在國(guó)家監(jiān)察體制改革前，根據(jù)《檢察院組織法》和《刑事訴訟法》中的相關(guān)規(guī)定，刑事偵查與提起公訴的職能都是隸屬于檢察機(jī)關(guān)的，形成了偵查與起訴同體的監(jiān)督格局秦前紅、葉海波：《國(guó)家監(jiān)察制度改革研究》，法律出版社2018年版，第33頁(yè)。。在職務(wù)犯罪案件中，此種偵查與起訴同體的監(jiān)督格局使得在“偵查-起訴-審判”的辦案過(guò)程中，難以平衡檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)的權(quán)限和權(quán)重，檢察機(jī)關(guān)權(quán)限相對(duì)過(guò)大直接導(dǎo)致了對(duì)審判機(jī)關(guān)權(quán)限的弱化。監(jiān)察體制改革后，原先檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂、反失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等職能被整合至監(jiān)察委員會(huì)，并被賦予了調(diào)查權(quán)和處置權(quán)，且《監(jiān)察法》第四條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第四條規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。。因而，職務(wù)犯罪案件“偵查-起訴-審判”的辦案程序由檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)二者職權(quán)“頭重腳輕”的權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橛杀O(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)針對(duì)案件進(jìn)行調(diào)查、檢察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查結(jié)果依法提起公訴、審判機(jī)關(guān)獨(dú)立審判的權(quán)力結(jié)構(gòu)和格局，更好地實(shí)現(xiàn)了權(quán)力結(jié)構(gòu)的平衡。同時(shí)，國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)中的三個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)間亦實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的良好銜接，在國(guó)家權(quán)力監(jiān)督與制約的系統(tǒng)內(nèi)實(shí)現(xiàn)了橫向權(quán)力監(jiān)督與制約。

三、國(guó)家監(jiān)督權(quán)力系統(tǒng)的重新構(gòu)建

建立一套與本國(guó)的治理體系和經(jīng)營(yíng)環(huán)境相適應(yīng)的監(jiān)督結(jié)構(gòu)和制度，并為之配備實(shí)施改革所必需的權(quán)威、權(quán)力和資源是廉政建設(shè)過(guò)程中至關(guān)重要的一環(huán)。國(guó)家監(jiān)察體制改革確立了監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位，通過(guò)了《監(jiān)察法》，使得國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)及其權(quán)力得到了法律保障，但國(guó)家監(jiān)察體制改革所帶來(lái)的國(guó)家政治體制機(jī)制的變革是深刻和多維的。沿縱向二元監(jiān)督體系、橫向互補(bǔ)監(jiān)督機(jī)制、平衡銜接權(quán)力結(jié)構(gòu)三個(gè)維度的轉(zhuǎn)向，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力配置結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換。對(duì)于體制系統(tǒng)而言，內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變化往往牽一發(fā)動(dòng)全身。因而，國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換必然引起整個(gè)系統(tǒng)的重新構(gòu)建。而此次權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換所引起的重構(gòu)并不僅是局限于從程序到實(shí)體、從形式到內(nèi)容、從理念到運(yùn)行的由“行政監(jiān)察”到“國(guó)家監(jiān)察”的轉(zhuǎn)變，更是涉及整個(gè)國(guó)家監(jiān)督權(quán)力系統(tǒng)的內(nèi)部重組和政治體制機(jī)制變革。實(shí)現(xiàn)了由“分散監(jiān)督”到“系統(tǒng)監(jiān)督”、由“同體監(jiān)督”到“異體監(jiān)督”、由“橫向監(jiān)督”到“垂直監(jiān)督”、由“聯(lián)合監(jiān)察”到“獨(dú)立監(jiān)察”的國(guó)家監(jiān)督權(quán)力系統(tǒng)的重新構(gòu)建。

（一）由“分散監(jiān)督”到“系統(tǒng)監(jiān)督”

在我國(guó)前監(jiān)察體制下，國(guó)家監(jiān)察資源力量相對(duì)分散，主要包括來(lái)自黨內(nèi)紀(jì)律檢查委員會(huì)的監(jiān)督、政府機(jī)構(gòu)內(nèi)的行政同體監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)的反貪污賄賂系統(tǒng)和反瀆職侵權(quán)系統(tǒng)，以及政府系統(tǒng)內(nèi)的預(yù)防腐敗局和司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的職務(wù)犯罪預(yù)防部門兩大腐敗預(yù)防系統(tǒng)，同時(shí)還包括政府系統(tǒng)的審計(jì)機(jī)關(guān)。對(duì)于國(guó)家監(jiān)察體制改革前如此分散的國(guó)家監(jiān)督資源，國(guó)內(nèi)有學(xué)者將其概括為以黨的紀(jì)委為主導(dǎo)、以檢察院為保障、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)為補(bǔ)充三軌并行的“三駕馬車”模式秦前紅：《困境、改革與出路：從“三駕馬車”到國(guó)家監(jiān)察》，《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第1期。。在此種監(jiān)督模式下，國(guó)家監(jiān)察資源分散于不同的政治體系，致使監(jiān)督力量薄弱，難以形成強(qiáng)大的監(jiān)督合力。且不同體系中的監(jiān)察職能部門之間并沒(méi)有明顯的權(quán)責(zé)邊界，在職能上也難免存在諸如監(jiān)督范圍、監(jiān)督職能等方面的重疊，造成監(jiān)督資源的浪費(fèi)、監(jiān)督效率的低下。

國(guó)家監(jiān)察體制改革后，國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了由“分散監(jiān)督”到“系統(tǒng)監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變。將監(jiān)察機(jī)關(guān)從行政機(jī)關(guān)中剝離出來(lái)，作為獨(dú)立的國(guó)家機(jī)關(guān)與一府兩院構(gòu)成“一府一委兩院”，與國(guó)家司法機(jī)關(guān)同處于人大之下從而構(gòu)成國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)，且與審計(jì)機(jī)關(guān)等其他國(guó)家機(jī)關(guān)各司其職，在其監(jiān)督職權(quán)上表現(xiàn)出了強(qiáng)烈的同一性，彼此間相互依存又相互促進(jìn)。在權(quán)責(zé)、職能、工作程序上也實(shí)現(xiàn)了良好的銜接，避免了職權(quán)上的重疊和國(guó)家監(jiān)督資源的浪費(fèi)，提高了監(jiān)督效率，實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)家權(quán)力的全方位、系統(tǒng)性監(jiān)督。此外，國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)的各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)在對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約方面各有側(cè)重，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)主要是居于統(tǒng)領(lǐng)性地位，代表人民行使最為廣泛的國(guó)家監(jiān)督權(quán);監(jiān)察機(jī)關(guān)是依法行使國(guó)家監(jiān)察權(quán)的專職機(jī)關(guān)，其監(jiān)察對(duì)象覆蓋了所有行使國(guó)家權(quán)力的公職人員;司法機(jī)關(guān)包括檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)，在國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)中同監(jiān)察機(jī)關(guān)工作實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接，完成由調(diào)查到起訴到審判的全過(guò)程。在國(guó)家“系統(tǒng)監(jiān)督”的體制機(jī)制下，實(shí)現(xiàn)了不同組織機(jī)構(gòu)間權(quán)力監(jiān)督與制約的結(jié)合，充分發(fā)揮多方優(yōu)勢(shì)，從而實(shí)現(xiàn)了不同國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力、范圍、職能上的相互補(bǔ)充。

（二）由“同體監(jiān)督”到“異體監(jiān)督”

廣義上的權(quán)力監(jiān)督表現(xiàn)為一種外在的力量，通過(guò)在權(quán)力運(yùn)行機(jī)制之外實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的約束，具有相對(duì)獨(dú)立性。在國(guó)家監(jiān)察體制改革前，國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部多呈現(xiàn)出“同體監(jiān)督”格局，諸如行政同體監(jiān)察、檢察同體監(jiān)督等，而此種“同體監(jiān)督”組織結(jié)構(gòu)則暴露出多方面弊端。就行政同體監(jiān)察而言，在前國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)下并不存在獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)，對(duì)行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督的專職機(jī)關(guān)是隸屬于國(guó)家行政機(jī)關(guān)的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，其監(jiān)督范圍僅限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行使公權(quán)力的公職人員，可以說(shuō)十分局限。再者，在這種同體監(jiān)督的體制機(jī)制下，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對(duì)象與其皆隸屬于同一系統(tǒng)內(nèi)，其中顯然包含了其上級(jí)組織、同級(jí)組織和下級(jí)組織。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)其下級(jí)組織的監(jiān)察理所當(dāng)然，但對(duì)其同級(jí)組織甚至是上級(jí)組織的監(jiān)察難免受到諸多因素的影響和制約，從而對(duì)其監(jiān)察職權(quán)的發(fā)揮產(chǎn)生影響。此外，行政同體監(jiān)督的癥結(jié)還在于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的合一秦前紅：《困境、改革與出路：從“三駕馬車”到國(guó)家監(jiān)察》，《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第1期。。如此“同體”監(jiān)督難以為公眾所信服，難以構(gòu)成權(quán)威、高效且強(qiáng)有力的權(quán)力監(jiān)督體制機(jī)制。就檢察同體監(jiān)督而言，在前國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)下，檢察機(jī)關(guān)在“偵查-起訴-審判”的工作程序下不僅難以平衡與審判機(jī)關(guān)的權(quán)限和權(quán)重，直接導(dǎo)致對(duì)審判機(jī)關(guān)權(quán)限的弱化，而且刑事偵查權(quán)與提起公訴權(quán)同體格局難免招致對(duì)司法公信力的質(zhì)疑。檢察機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍廣泛涉及職務(wù)違法犯罪行為的預(yù)防權(quán)、刑事偵查權(quán)、提起公訴權(quán)和對(duì)其權(quán)力行使的監(jiān)督權(quán)，集偵查主體和偵查監(jiān)督主體于一身參見(jiàn)劉計(jì)劃《偵查監(jiān)督制度的中國(guó)模式及其改革》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第1期。，難以確保如此同體監(jiān)督的公信力亦為該體制結(jié)構(gòu)的顯著弊端之一。

國(guó)家監(jiān)察體制改革將監(jiān)察機(jī)關(guān)從行政機(jī)關(guān)中剝離出來(lái)，監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與“一府兩院”并列，被賦予了監(jiān)察權(quán)。國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)不再隸屬于其他國(guó)家機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)了由“同體監(jiān)察”到“異體監(jiān)察”的轉(zhuǎn)變。在“異體監(jiān)察”的組織結(jié)構(gòu)下，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為獨(dú)立的國(guó)家機(jī)關(guān)以獨(dú)立的地位行使監(jiān)察權(quán)，監(jiān)察范圍擴(kuò)大到了行使國(guó)家公權(quán)力的全體公職人員。與以往相比，監(jiān)察機(jī)關(guān)不再受到行政機(jī)關(guān)在人事任命、財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)等方面的制約，更大程度上確保了其獨(dú)立地位，有利于監(jiān)督權(quán)力的獨(dú)立行使。監(jiān)察體制改革后，前國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)下檢察機(jī)關(guān)的反貪污賄賂、反失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等職能被整合至監(jiān)察委員會(huì)。將職務(wù)犯罪預(yù)防、調(diào)查權(quán)和部分處置權(quán)從檢察機(jī)關(guān)剝離，整合至國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，打破了前國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)下檢察機(jī)關(guān)內(nèi)的同體監(jiān)督格局，對(duì)于破解監(jiān)察體制改革前檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部體制機(jī)制障礙，提高司法公信力，明確權(quán)力邊界，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部的重組與優(yōu)化，具有重要的劃時(shí)代意義。

（三）由“橫向監(jiān)督”到“垂直監(jiān)督”

監(jiān)察體制改革前的國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)主要呈現(xiàn)出以“橫向監(jiān)督”為主的國(guó)家監(jiān)督體制結(jié)構(gòu)。在前國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)下，專門司職監(jiān)察工作的部門隸屬于國(guó)家行政機(jī)關(guān)，呈現(xiàn)行政同體監(jiān)察的體制架構(gòu)。在此種監(jiān)察體制機(jī)制下，根據(jù)1997年5月第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議上通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》中第二條的規(guī)定，“監(jiān)察機(jī)關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)，依照本法對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察”1997年《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》第二條規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)，依照本法對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察。，可以將行政監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督與制約的對(duì)象劃分為組織和人員兩大類，其中組織類包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)和其他行政主體，人員類包括國(guó)家公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員參見(jiàn)侯志山、侯志光《行政監(jiān)督與制約研究》，北京大學(xué)出版社2013年版，第212頁(yè)。。其中，就組織類而言，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)中的組成部分，對(duì)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)和其他行政主體的監(jiān)督等同于平級(jí)間的監(jiān)督，表現(xiàn)為一種“橫向監(jiān)督”;就人員類而言，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作人員亦屬于人員類監(jiān)督對(duì)象的范疇之列，可以說(shuō)是一種對(duì)于同僚的監(jiān)督，在一定程度上亦可將其認(rèn)定為“橫向監(jiān)督”。從行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的隸屬角度來(lái)看，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)是內(nèi)嵌于國(guó)家行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的，其監(jiān)督行為可以視為一種專門針對(duì)于行政體制內(nèi)的監(jiān)督，這種內(nèi)嵌性就決定了其無(wú)法以獨(dú)立的身份進(jìn)行一種外在的、獨(dú)立的、自上而下的監(jiān)督。因而，此“橫向監(jiān)督”模式從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)并不具有完全意義上的公信力，此種體制機(jī)制建構(gòu)上存在的固有弊端必然影響著國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)總體監(jiān)督效能的發(fā)揮。

國(guó)家監(jiān)察體制改革后，國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督資源得以重新排列組合，其中國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)不再隸屬于其他國(guó)家機(jī)關(guān)，取得相對(duì)獨(dú)立的地位，監(jiān)察對(duì)象的范圍由國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員擴(kuò)大到了行使公權(quán)力的全體公職人員。國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)不再作為某一國(guó)家機(jī)關(guān)的組成部分對(duì)其所隸屬的機(jī)關(guān)及其內(nèi)部組成人員進(jìn)行監(jiān)督，而是以一種相對(duì)獨(dú)立的身份對(duì)其監(jiān)督對(duì)象進(jìn)行一種直接性的“垂直監(jiān)督”。“垂直監(jiān)督”的體制機(jī)制在實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為一種對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立性的內(nèi)在要求。在國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)，從中央到地方垂直設(shè)置了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，執(zhí)行國(guó)家監(jiān)察職能，在管理上也一律采取“垂直”管理結(jié)構(gòu)?！侗O(jiān)察法》第九條規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督;地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督。第十條規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作，上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第九條規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督;地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督。第十條規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作，上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作。。由此可見(jiàn)，為確保監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位并保障監(jiān)察工作的獨(dú)立開(kāi)展且不受其他因素的干擾，國(guó)家監(jiān)察體制內(nèi)部依然呈現(xiàn)“垂直”管理模式。此外，從國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部來(lái)看，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)性監(jiān)督地位也可以視為一種“垂直監(jiān)督”。檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)更多的是針對(duì)于組織機(jī)構(gòu)層面的監(jiān)督，在此視角下看來(lái)可以說(shuō)是呈現(xiàn)出一種“橫向”機(jī)制。如此綜合來(lái)看，國(guó)家監(jiān)察體制改革后的國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了由“橫向監(jiān)督”到“垂直監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變，相對(duì)于改革前較為單一的“橫向監(jiān)督”主導(dǎo)的體制結(jié)構(gòu)而言，重組后的監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部呈現(xiàn)“縱橫交織”的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督格局。

（四）由“聯(lián)合監(jiān)察”到“獨(dú)立監(jiān)察”

國(guó)家監(jiān)察體制改革前，對(duì)于在政府內(nèi)部專門司職監(jiān)察工作的部門而言，其監(jiān)察工作的展開(kāi)僅限于對(duì)權(quán)力監(jiān)督和制約過(guò)程中的某些環(huán)節(jié)，無(wú)法完成獨(dú)立行使職權(quán)、獨(dú)立完成權(quán)力監(jiān)督和制約的整個(gè)過(guò)程，在改革前相關(guān)指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是依靠同國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)的其他監(jiān)督資源“聯(lián)合”而實(shí)現(xiàn)的。世界銀行針對(duì)亞洲腐敗問(wèn)題的一項(xiàng)研究顯示，政治和業(yè)務(wù)上的獨(dú)立性是一個(gè)負(fù)責(zé)且有效的反腐敗機(jī)構(gòu)所必須具備的重要特征之一。國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)改革重組前，國(guó)家主要監(jiān)督資源除來(lái)自權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督外，主要還包括黨內(nèi)監(jiān)督組織、行政機(jī)關(guān)內(nèi)的行政監(jiān)察部門、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)的反貪污賄賂系統(tǒng)和反瀆職侵權(quán)系統(tǒng)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)內(nèi)的兩個(gè)腐敗和職務(wù)犯罪預(yù)防系統(tǒng)。換言之，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在改革前是同黨內(nèi)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、國(guó)家司法機(jī)關(guān)等其他國(guó)家監(jiān)督資源聯(lián)合從而實(shí)現(xiàn)從預(yù)防到監(jiān)督，從監(jiān)督到偵查，再?gòu)膫刹榈教幹玫倪@樣一種“聯(lián)合監(jiān)察”的過(guò)程。此種“聯(lián)合”無(wú)法忽視的重要問(wèn)題之一則是多個(gè)組織機(jī)構(gòu)間就權(quán)力監(jiān)督與制約這一工作的不同環(huán)節(jié)和階段的協(xié)調(diào)與銜接問(wèn)題，而這一問(wèn)題則會(huì)成為權(quán)力監(jiān)督與制約的全過(guò)程能否順利進(jìn)行的掣肘所在。

國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)改革重組后，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)從國(guó)家行政機(jī)關(guān)中剝離，作為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)并列，實(shí)現(xiàn)了與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公。監(jiān)察機(jī)關(guān)被賦予了監(jiān)察權(quán)，同時(shí)整合了來(lái)自原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、國(guó)家司法機(jī)關(guān)的部分職權(quán)。與前行政監(jiān)察部門相比，監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)限范圍涵蓋了職務(wù)犯罪預(yù)防、監(jiān)督、調(diào)查、處置的全過(guò)程。其中尤其是調(diào)查權(quán)和處置權(quán)的授予，使得監(jiān)察委員會(huì)能夠獨(dú)立完成監(jiān)察工作的全過(guò)程，從而得以作為獨(dú)立的國(guó)家政治機(jī)關(guān)行使監(jiān)察職權(quán)。監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性及其職權(quán)的獨(dú)立行使對(duì)于權(quán)威高效地開(kāi)展監(jiān)察工作、有效發(fā)揮監(jiān)察職能而言至關(guān)重要，不僅可以使得國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)在依法履職的過(guò)程中免受來(lái)自其他機(jī)關(guān)及部門的干擾，而且獨(dú)立完成監(jiān)察工作的全過(guò)程對(duì)于提高監(jiān)察機(jī)關(guān)總體辦案效率、避免因時(shí)空及條件等因素的轉(zhuǎn)換而導(dǎo)致案件辦理失誤或者失敗等情況的出現(xiàn)具有根本性、科學(xué)性和結(jié)構(gòu)性意義。由此可見(jiàn)，在國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)重構(gòu)的背景下，司職監(jiān)察職權(quán)的部門從國(guó)家行政機(jī)關(guān)中剝離出來(lái)并整合了來(lái)自司法機(jī)關(guān)的部分監(jiān)督職權(quán)，并在重新排列組合國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力行使的體制機(jī)制結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)之上實(shí)現(xiàn)了由以往同多個(gè)組織機(jī)構(gòu)共同完成監(jiān)察工作的不同階段和環(huán)節(jié)的“聯(lián)合監(jiān)察”到以國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立身份進(jìn)行“獨(dú)立監(jiān)察”的轉(zhuǎn)變。

結(jié)?語(yǔ)

國(guó)家監(jiān)察體制改革不僅只是涉及國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)及其監(jiān)察權(quán)的體制改革，更是標(biāo)志著國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型和重構(gòu)，甚至可以說(shuō)是牽一發(fā)而動(dòng)全身的國(guó)家政治體制機(jī)制變革。在此背景下，明晰國(guó)家監(jiān)督權(quán)力配置轉(zhuǎn)換的機(jī)理和結(jié)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步厘清權(quán)力配置轉(zhuǎn)換所帶來(lái)的國(guó)家監(jiān)督權(quán)力系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型和重構(gòu)，對(duì)于我們?cè)诋?dāng)前國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下正確認(rèn)識(shí)國(guó)家監(jiān)察體制改革在國(guó)家治理和政府改革進(jìn)程中的重要權(quán)重和關(guān)鍵地位具有重要意義，對(duì)于我們未來(lái)在國(guó)家廉政治理的話語(yǔ)體系下以整體性視角開(kāi)展研究具有重要的基礎(chǔ)性和開(kāi)拓性意義。

在此整體性視野下，我們尚需對(duì)國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)這一全新視閾進(jìn)行系統(tǒng)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性和戰(zhàn)略性思考。首先，經(jīng)國(guó)家監(jiān)察體制改革，為保障重構(gòu)后的國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)成熟有效運(yùn)轉(zhuǎn)，新頒布的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》能否對(duì)整個(gè)系統(tǒng)的監(jiān)督范圍和權(quán)限實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”，如何建立和健全與國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制相匹配、保障國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)權(quán)威高效運(yùn)轉(zhuǎn)的制度規(guī)范，如何通過(guò)健全立法來(lái)保障國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)依法運(yùn)行的合法性。其次，為使國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)卓有成效地發(fā)揮其權(quán)力監(jiān)督和制約職能，我們還需從國(guó)家治理現(xiàn)代化層面進(jìn)行深入思考，對(duì)國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)在國(guó)家治理體系中所能發(fā)揮的效能進(jìn)行客觀、合理預(yù)判，并嘗試在國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)效能發(fā)揮不足情況下建立長(zhǎng)效制約和補(bǔ)充機(jī)制。與此同時(shí)，應(yīng)關(guān)注在未來(lái)該如何正確把握、衡量和評(píng)估國(guó)家監(jiān)督權(quán)力的行使和國(guó)家監(jiān)督效能的發(fā)揮，從而創(chuàng)建適應(yīng)于我國(guó)本土的廉政治理話語(yǔ)體系。再者，以國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型和重構(gòu)為切入點(diǎn)，深入思考如何從國(guó)家全局層面進(jìn)行系統(tǒng)性、統(tǒng)合性的改革規(guī)劃，如何促進(jìn)國(guó)家政治體制機(jī)制的深入變革。此外，在國(guó)家治理現(xiàn)代化大背景下要充分認(rèn)識(shí)到國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型和重構(gòu)在全面深化改革中的重要戰(zhàn)略性地位和劃時(shí)代意義，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合中國(guó)政治體制變革的政治生態(tài)和歷史進(jìn)程，深入思考并理性剖析推動(dòng)中國(guó)監(jiān)察體制變革的因果鏈條和動(dòng)力機(jī)制，為不斷優(yōu)化國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)的外部環(huán)境和內(nèi)部結(jié)構(gòu)厘清脈絡(luò)、把握方向，以應(yīng)對(duì)時(shí)刻發(fā)展變化著的未來(lái)社會(huì)對(duì)中國(guó)監(jiān)察體制及監(jiān)督系統(tǒng)提出的時(shí)代要求和戰(zhàn)略挑戰(zhàn)。

（責(zé)任編輯：瀟湘子?羅?燕）