新時代江蘇省城鄉(xiāng)居民社保均等化的路徑選擇初探

張闖 祝寶江

[摘 要] 新時代江蘇省經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提高，居民收入也逐年增加，居民收入和城鎮(zhèn)化水平均位居全國前列，但是江蘇省發(fā)展不平衡不充分問題仍然存在，社保均等化的實施受到諸多制約，無法滿足人民對美好生活的需求。提升城鄉(xiāng)居民獲得感、幸福感，必須探索出江蘇省城鄉(xiāng)居民社保均等化的可行路徑。

[關(guān)鍵詞] 江蘇省;社保均等化;二元結(jié)構(gòu);財政體制創(chuàng)新

[中圖分類號] F740[文獻標(biāo)識碼] A[文章編號] 1009-6043（2019）12-0028-02

一、江蘇城鄉(xiāng)居民社會保障均等化的現(xiàn)狀與問題

（一）蘇南蘇北經(jīng)濟發(fā)展失衡

2017年蘇南地區(qū)生產(chǎn)總值為50175.20億元，蘇北地區(qū)生產(chǎn)總值為20268.77億元，兩地生產(chǎn)總值比例為2.47：1。蘇北地區(qū)占地面積是蘇南地區(qū)的2倍，而經(jīng)濟生產(chǎn)總值卻不到蘇南地區(qū)的二分之一，雖然這個數(shù)值同2007年的3.20：1相比下降了7個百分點，但是差距仍然較大，南北經(jīng)濟發(fā)展不平衡帶來的是居民生活水平的巨大差距。蘇南居民人均可支配收入為46592元，蘇北地區(qū)人均可支配收入為24294元，是蘇南地區(qū)的52.1%蘇南蘇北人均地區(qū)生產(chǎn)總值比例為2.24：1。農(nóng)業(yè)人口收入水平比工業(yè)從業(yè)人口收入水平要低很多。蘇南地區(qū)城鎮(zhèn)化率達到76.4%，已經(jīng)是全國領(lǐng)先水平，蘇北地區(qū)城鎮(zhèn)化率為62%，相差14個百分點。而大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中于蘇北地區(qū)，因此，蘇北地區(qū)鄉(xiāng)村振興的壓力更大，責(zé)任更重。

（二）江蘇省城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡

在全國政策向城市傾斜的大背景下，江蘇的城鄉(xiāng)問題也由此而加深。首先，城鄉(xiāng)居民收入差距較大。1999年，城鎮(zhèn)居民平均可支配收入為6538.20元，農(nóng)村居民純收入為人均3495.2元，僅為城鎮(zhèn)居民可支配收入的53.5%。2017年城鄉(xiāng)常住居民可支配收入比例為2.28：1，比2013年的2.34：1有所下降。但是這個數(shù)值在2014年到2017年間幾乎沒有變化。其次，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使城市聚集成病，中小城市和鄉(xiāng)村卻逐漸衰落。我國特有的城鄉(xiāng)戶籍管理制度、勞動用工制度、社會福利制度和人民公社制度等城鄉(xiāng)分割制度，使兩種人口——農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口逐漸形成。兩種身份，兩種待遇，造成城鄉(xiāng)居民的種種不平等。再次，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡還表現(xiàn)在城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平的巨大差異，教育機會不平等，醫(yī)療待遇區(qū)別大，社會保障投入不均衡，加之城鄉(xiāng)二元制的制約，使得鄉(xiāng)村人口向城市流動難，流向城市的人口在城市融入難，城鄉(xiāng)要素與產(chǎn)業(yè)的雙向流動被阻滯，產(chǎn)業(yè)和各種要素單向聚集于城市。

（三）江蘇省城鄉(xiāng)居民收入分配不合理

近年來，江蘇省經(jīng)濟總量持續(xù)增長，穩(wěn)居全國前列，人均可支配收入也高居榜前，雖然江蘇省的城鄉(xiāng)差距在全國處于較低水平，城鎮(zhèn)化取得顯著成效，但是城鄉(xiāng)居民收入仍然存在初次分配和再分配不合理的情況。江蘇省超過50%的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)值由蘇北創(chuàng)造，超過50%的工業(yè)生產(chǎn)總值由蘇南地區(qū)創(chuàng)造，而蘇北地區(qū)人均可支配收入僅有蘇南地區(qū)的一半，江蘇省歷年財政收入結(jié)構(gòu)也顯示，勞動報酬遠(yuǎn)低于資本報酬。政府與企業(yè)收入占GDP比重不斷上升，居民收入所占比重不斷下降。與此同時帶來的是城鄉(xiāng)居民收入的初次分配不合理，農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)，由于戶籍背景、資產(chǎn)狀況、教育水平等的差異，在收入中也處于劣勢地位。在2017年的江蘇省財政支出中，社會保障的支出在規(guī)模和比例上創(chuàng)歷史新高，投入1047.23億元，占一般公共預(yù)算支出的9.86%，社會救濟福利支出占社會保障支出的17.33%。2017年城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民轉(zhuǎn)移凈收入比值為2.4：1，再分配過程中，農(nóng)村居民仍處于劣勢地位。

二、江蘇省城鄉(xiāng)居民社保非均等化的成因分析

（一）城鄉(xiāng)二元戶籍制度的制約

江蘇省戶籍制度的發(fā)展經(jīng)歷了三個階段，第一個階段是戶籍制度形成階段。1949—1952年，江蘇相繼劃分了12個市，其中6個省轄市，伴隨著第一個五年規(guī)劃的順利開展，城市人口逐漸增長，江蘇省圍繞1958年公布實施的《中華人民共和國戶口登記條例》，戶籍登記管理進入法制化、規(guī)范化軌道，而明確區(qū)分城市人口與農(nóng)村人口使二元制的城鄉(xiāng)對立也開始形成。第二個階段是城鄉(xiāng)融合階段。改革開放之后，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城鄉(xiāng)二元戶籍結(jié)構(gòu)的弊端愈加凸顯，嚴(yán)重制約了勞動力的流通。1985年公安部頒布的《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理暫行條列》，逐漸放開了戶籍制度的管制。享受制度性福利制度的城市居民和僅有剩余型福利制度的農(nóng)村居民在教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老、保障性住房等基本公共服務(wù)的各方面矛盾突出。第三個階段是快速發(fā)展階段。十八大以來，戶籍制度的改革進入了快車道。2018年12月，江蘇省公安廳印發(fā)了《江蘇公安機關(guān)深化人口服務(wù)管理“？放管服”十項措施》的通知，其中多項措施提到了放寬對戶籍的管制，如寬子女與父母相互投靠市外遷入條件、放寬農(nóng)村地區(qū)部分戶口遷移條件等。城鄉(xiāng)二元對立的戶籍制度并未徹底打破，城鄉(xiāng)不平衡不平等仍然存在，沒能從根本上得到解決，也成為制約城鄉(xiāng)社會保障均等化的最重要的因素。

（二）財稅政策向城市傾斜的現(xiàn)實

不管是改革開放以前還是改革開放之后，政府的財政投資都是傾斜城市的，長期的“城市偏向”的政策使城鄉(xiāng)之間的鴻溝越來越大。政府通過對農(nóng)業(yè)稅收及工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的“剪刀差”等方式將大量農(nóng)村財富轉(zhuǎn)移到城市，而農(nóng)村信用社吸收的農(nóng)村儲蓄存款絕大多數(shù)用于企業(yè)貸款，僅有少部分用于農(nóng)業(yè)貸款。在“三五”、“四五”、“五五”規(guī)劃時期，農(nóng)業(yè)投資比重僅占10%左右。改革開放之后，為了發(fā)展市場經(jīng)濟，財政對農(nóng)業(yè)的投入比例不增反降。2008年次貸危機帶來的經(jīng)濟發(fā)展減速，和科學(xué)發(fā)展觀的提出，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的施行，使江蘇省政府加大了對農(nóng)業(yè)投入力度，2009年，農(nóng)業(yè)財政投入比例突破了10%的數(shù)值，達到10.04%，創(chuàng)歷史新高，到2017年，農(nóng)業(yè)財政投入達到1562.7億元，占總財政支出的14.71%，農(nóng)業(yè)財政投入金額越來越高。但是城鄉(xiāng)財政投入差距依然很大，財政對農(nóng)業(yè)的支持遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的需要，地方財政的不足和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政拮據(jù)將嚴(yán)重制約農(nóng)業(yè)的發(fā)展以及公共服務(wù)的均等化程度。

（三）政府行政意識和方式的僵化

當(dāng)前，必須明確政府作為制定和實施社會保障制度與政策的主體角色，梳理好政府與民間組織在社會保障服務(wù)供給中的關(guān)系，建立起政府主導(dǎo)的社會保障格局，運用有限的資金，盡可能地做出有利于城鄉(xiāng)社保均等化的事。確立什么樣的執(zhí)政理念，選擇什么樣的行政方式，在社會保障均等化推進的過程中，政府職能的作用愈顯突出。在現(xiàn)代化建設(shè)過程中，政府職能由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型成為了必由之選，改革開放四十年的巨大成就使中國社會發(fā)生了翻天覆地的變化，但是促使政府職能轉(zhuǎn)型的社會基礎(chǔ)和條件并未改變，事實上，我國政府依然屬于管制型政府。雖然近年來各地政府機構(gòu)紛紛改為窗口式服務(wù)，辦事效率不斷提高，但是“官本位”的行政意識未能根本轉(zhuǎn)變，官員為追求個人政績，將大部分財政投入到大型基礎(chǔ)工程的建設(shè)中，社會保障投入比例較低。

三、江蘇省城鄉(xiāng)社會保障均等化的路徑選擇

（一）消除城鄉(xiāng)戶籍制度的二元對立

消除城鄉(xiāng)戶籍制度的二元對立有兩種方式，第一種是打破“非農(nóng)業(yè)”和“農(nóng)業(yè)”人口的二元戶籍管理模式，取消城鄉(xiāng)二元制。2019年4月15日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，提出了城鄉(xiāng)融合發(fā)展“三步走”戰(zhàn)略：到2022年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制初步建立;到2035年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制更加完善;到本世紀(jì)中葉，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制成熟定型。戰(zhàn)略設(shè)計的側(cè)重點在于循序漸進地取消城鄉(xiāng)二元戶籍制度。第二種方式是均衡城鄉(xiāng)戶籍待遇，在政策上給予農(nóng)村人口和城市人口同等的權(quán)利，甚至在某些方面，還優(yōu)于城市戶籍，這樣才真正有利于各類要素向農(nóng)村流動。第一種方式能夠取消城鄉(xiāng)人口的區(qū)別對待，卻難以真正讓要素向農(nóng)村流動，在當(dāng)前的中國，同等條件下，城市的吸引力遠(yuǎn)高于農(nóng)村，并且，取消農(nóng)村戶籍，會動搖中國農(nóng)耕文明的物質(zhì)基礎(chǔ)。第二種方式，能夠在消除城鄉(xiāng)二元對立的同時，保持城鄉(xiāng)文化差異，增強農(nóng)村對人才、資金的吸引力。

（二）深化公共財政體制改革

深化公共財政體制改革，一方面要縮小城鄉(xiāng)財政支出差距，財政支出要向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民傾斜，應(yīng)確保農(nóng)業(yè)財政支出總量逐年增加，比例有所提高。江蘇省2015年農(nóng)業(yè)財政支出增至1535.59億元，所占財政總支出比例為15.85%，投入比例為歷年之最，2016年，農(nóng)業(yè)財政支出下降至1440.12億元，占江蘇省財政支出的14.23%，不僅支出金額降低，投入比例也下降了1.62個百分點，2017年投入規(guī)模又有所上升，投入1562.7億元，占總支出的14.71%。浮動的農(nóng)業(yè)投入，難以保障農(nóng)業(yè)的建設(shè)持續(xù)推進。另一方面要推進財政體制的改革。明確省財政與市鎮(zhèn)財政的分配關(guān)系，厘清各級政府的事權(quán)與財權(quán)，將財權(quán)適當(dāng)放歸各基層政府，保障基層政府在開展工作中的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

（三）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，繁榮農(nóng)村市場

蘇南地區(qū)城鎮(zhèn)化程度和農(nóng)業(yè)發(fā)展水平優(yōu)于蘇北地區(qū)，南北農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡，蘇南地區(qū)的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平明顯高于蘇北地區(qū)，吸納剩余勞動力的能力也高于蘇北地區(qū)。推動南北產(chǎn)業(yè)布局合理化，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)崗位，有助于縮小城鄉(xiāng)差距。蘇南地區(qū)的發(fā)展已經(jīng)進入到后工業(yè)化階段，應(yīng)引導(dǎo)過剩的資本、人才向農(nóng)村流動，增加農(nóng)村吸引力。蘇北地區(qū)應(yīng)著重發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，堅持“市場主導(dǎo)，政府引導(dǎo)”原則，推動城鄉(xiāng)融合。加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，擴大農(nóng)民經(jīng)營性收入，能夠提高農(nóng)民收入水平，增強農(nóng)民創(chuàng)收能力，繁榮農(nóng)村市場，激發(fā)農(nóng)村活力，為農(nóng)村社會保障水平提高創(chuàng)造物質(zhì)基礎(chǔ)。

[參考文獻]

[1]中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見[N].人民日報，2019-05-06.

[責(zé)任編輯：潘洪志]