地方審計(jì)機(jī)關(guān)開展政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)存在的問(wèn)題及對(duì)策建議

張洪澤

[摘 要] 政府投資項(xiàng)目一般周期較長(zhǎng)、開展情況較為復(fù)雜，以竣工決算為主的傳統(tǒng)審計(jì)已不能滿足當(dāng)前審計(jì)需要，因此，政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)應(yīng)運(yùn)而生。近年來(lái)，地方審計(jì)機(jī)關(guān)積極響應(yīng)國(guó)家政策號(hào)召對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)施跟蹤審計(jì)，在取得成效的同時(shí)，也存在一些亟待解決的問(wèn)題。本研究基于對(duì)政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)定義及優(yōu)勢(shì)的闡述，分析了地方審計(jì)機(jī)關(guān)開展政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)存在的問(wèn)題，并提出針對(duì)性的對(duì)策建議，以期為地方審計(jì)機(jī)關(guān)開展政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)提供借鑒意義。

[關(guān)鍵詞] 地方審計(jì)機(jī)關(guān);政府投資項(xiàng)目;跟蹤審計(jì)

[中圖分類號(hào)] F275[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1009-6043（2019）12-0163-02

一、政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的定義及優(yōu)勢(shì)

不同的學(xué)者對(duì)政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)有不同的定義，筆者在總結(jié)前人觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)出如下定義：政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)是在遵循相關(guān)法律法規(guī)的前提下，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)、整改問(wèn)題，提高政府投資效益為目的，按規(guī)定的程序，采取恰當(dāng)?shù)膶徲?jì)方式和方法對(duì)投資項(xiàng)目各個(gè)階段的內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)、全面、連續(xù)地監(jiān)督、分析、評(píng)價(jià)的一種新型審計(jì)模式[1]。

政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)與政府投資項(xiàng)目傳統(tǒng)審計(jì)相比具有如下優(yōu)勢(shì)：一方面，跟蹤審計(jì)變靜態(tài)審計(jì)為動(dòng)態(tài)審計(jì)，能及時(shí)揭露工程項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的違規(guī)違法行為，并提出整改意見(jiàn)，從源頭上遏制貪污腐敗之風(fēng)，充分發(fā)揮審計(jì)的免疫系統(tǒng)功能[2]。另一方面，跟蹤審計(jì)在項(xiàng)目開始時(shí)即介入項(xiàng)目，成為項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中不可缺少的一員，能對(duì)投資方、建設(shè)方、施工方、監(jiān)理方產(chǎn)生一定的威懾作用，規(guī)范項(xiàng)目參與方在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的相關(guān)行為，在提高政府投資績(jī)效的同時(shí)，也極大提高了審計(jì)地位。

二、地方審計(jì)機(jī)關(guān)開展政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)存在的問(wèn)題

跟蹤審計(jì)有利于促進(jìn)“穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”等政策措施的落實(shí)，有利于保障政府投資建設(shè)項(xiàng)目的高質(zhì)量開展[3]。但跟蹤審計(jì)在取得成效的同時(shí)，仍存在許多不足，尤其是以地方審計(jì)機(jī)關(guān)為實(shí)施主體開展的政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)仍存在許多亟需解決的問(wèn)題。

（一）跟蹤審計(jì)法律法規(guī)依據(jù)不足，工作機(jī)制不夠健全

目前，跟蹤審計(jì)人員在開展政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)時(shí)多依靠《憲法》、《審計(jì)法》、《審計(jì)法實(shí)施條例》、《國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》等法律法規(guī)，當(dāng)前沒(méi)有一部專門的跟蹤審計(jì)法律法規(guī)能為地方審計(jì)機(jī)關(guān)開展跟蹤審計(jì)給予具體的、詳細(xì)的指導(dǎo)。即使審計(jì)署發(fā)布了《政府投資項(xiàng)目審計(jì)規(guī)定》，但跟蹤審計(jì)實(shí)施的保障機(jī)制仍不夠健全，且不能完全適用于所有地區(qū)的政府投資項(xiàng)目。由于國(guó)家層面的法律沒(méi)有明顯的針對(duì)性，地方審計(jì)法規(guī)又沒(méi)有根據(jù)地方具體實(shí)際情況明確相應(yīng)實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致跟蹤審計(jì)在實(shí)施過(guò)程中的審計(jì)定性和處理無(wú)法可依。另外，參與投資項(xiàng)目管理的多個(gè)部門在管理上各自為政，使投資建設(shè)項(xiàng)目在監(jiān)督機(jī)制上出現(xiàn)多頭管控、責(zé)權(quán)利劃分不清、部門協(xié)作不暢等現(xiàn)象。因此，由于尚未健全跟蹤審計(jì)工作機(jī)制，造成地方審計(jì)機(jī)關(guān)在開展跟蹤審計(jì)過(guò)程中受多方力量影響，嚴(yán)重制約著跟蹤審計(jì)的效率和效果。

（二）審計(jì)定位模糊

一方面，審計(jì)人員在跟蹤審計(jì)過(guò)程中，為了保證項(xiàng)目的順利實(shí)施和預(yù)期成果，很可能會(huì)出現(xiàn)“越權(quán)”行為，直接參與到項(xiàng)目的管理中去，出現(xiàn)“既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員”的現(xiàn)象[4]。另一方面，有時(shí)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的會(huì)議會(huì)要求跟蹤審計(jì)人員參加，并發(fā)表相關(guān)意見(jiàn)，這無(wú)形中把審計(jì)人員拉到了管理者隊(duì)伍中。此外，由于跟蹤審計(jì)人員貫穿政府投資項(xiàng)目的始終，會(huì)及時(shí)對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出整改意見(jiàn)，并監(jiān)督整改，一旦程度把握不當(dāng)，便會(huì)偏離審計(jì)定位，破壞跟蹤審計(jì)建立的權(quán)力制衡機(jī)制，加大審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）審計(jì)獨(dú)立性受到行政體制的嚴(yán)重制約

我國(guó)地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，即：“地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，審計(jì)業(yè)務(wù)以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主?！边@種領(lǐng)導(dǎo)體制從兩方面制約跟蹤審計(jì)的獨(dú)立性。一方面是審計(jì)組織地位方面，審計(jì)機(jī)關(guān)與被監(jiān)督部門同時(shí)隸屬于政府部門，政府很可能從自身形象及利益出發(fā)，運(yùn)用行政手段干預(yù)審計(jì)結(jié)果的公開。另一方面是經(jīng)費(fèi)來(lái)源方面，審計(jì)機(jī)關(guān)開展跟蹤審計(jì)所需經(jīng)費(fèi)是由本級(jí)財(cái)政預(yù)算保障的，受本級(jí)財(cái)政預(yù)算制約，這進(jìn)一步影響了審計(jì)結(jié)果的公開。

（四）審計(jì)力量不足

目前，我國(guó)地方審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)任務(wù)繁重。據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方審計(jì)機(jī)關(guān)中的一線審計(jì)人員約占審計(jì)機(jī)關(guān)總?cè)藬?shù)的60%，他們?cè)诔袚?dān)著本區(qū)域全部的預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政支出審計(jì)、資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)審計(jì)以及受監(jiān)督的其他單位主要負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等工作的同時(shí)，還要擔(dān)負(fù)著本區(qū)域政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的任務(wù)，如此繁重的審計(jì)任務(wù)使跟蹤審計(jì)人員很多時(shí)候難以高質(zhì)量的完成審計(jì)工作，審計(jì)力量的不足極大制約著審計(jì)效果。此外，政府投資建設(shè)項(xiàng)目的復(fù)雜性要求審計(jì)人員要具備豐富的專業(yè)知識(shí)和其他跨學(xué)科綜合知識(shí)，但就目前來(lái)看，地方審計(jì)機(jī)關(guān)尚缺少多學(xué)科、多技能的復(fù)合型審計(jì)人才。

三、完善地方審計(jì)機(jī)關(guān)開展政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的對(duì)策建議

（一）建立健全相關(guān)法律法規(guī)

跟蹤審計(jì)工作需要法律法規(guī)保障實(shí)施，只有將跟蹤審計(jì)實(shí)施辦法、實(shí)施程序通過(guò)法律、法規(guī)的形式確定下來(lái)，才能保證跟蹤審計(jì)工作的順利開展。一方面，國(guó)家層面上的法律應(yīng)明確規(guī)定跟蹤審計(jì)的權(quán)利范圍，規(guī)定跟蹤審計(jì)的處理處罰權(quán)限，為跟蹤審計(jì)強(qiáng)有力的開展提供必要的支持。另一方面，各地方應(yīng)在遵循《憲法》、《審計(jì)法》、《審計(jì)法實(shí)施條例》、《國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》等法律法規(guī)的前提下，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況出臺(tái)一系列可操作性強(qiáng)、指導(dǎo)性強(qiáng)的地方性跟蹤審計(jì)法規(guī)、指導(dǎo)意見(jiàn)等，建立和完善與跟蹤審計(jì)相關(guān)的各種規(guī)章制度，規(guī)范跟蹤審計(jì)行為，降低跟蹤審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，提高跟蹤審計(jì)質(zhì)量。

（二）科學(xué)合理界定審計(jì)監(jiān)督權(quán)

項(xiàng)目伊始跟蹤審計(jì)便參與到項(xiàng)目中去，這要求跟蹤審計(jì)人員要明確自己的角色定位。跟蹤審計(jì)人員是政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督者而不是管理者，其應(yīng)通過(guò)履行審計(jì)監(jiān)督權(quán)，對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目中出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)向建設(shè)方、施工方等相關(guān)各方反映，并督促其進(jìn)行整改，促進(jìn)投資建設(shè)項(xiàng)目的順利進(jìn)行。總之，跟蹤審計(jì)人員在開展跟蹤審計(jì)的過(guò)程中應(yīng)明確審計(jì)的角色定位，做到到位不越位，力求在恰當(dāng)行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的同時(shí)促進(jìn)政府投資建設(shè)項(xiàng)目高質(zhì)量地進(jìn)行。

（三）推進(jìn)地方審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制改革

提高地方審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，應(yīng)積極推進(jìn)地方審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的改革。筆者在總結(jié)前人學(xué)者觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，認(rèn)為我國(guó)地方審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制改革應(yīng)朝著以下方向進(jìn)行即審計(jì)署直接領(lǐng)導(dǎo)各省審計(jì)廳，取消審計(jì)署駐派制，將審計(jì)署駐派辦直接并入省審計(jì)廳，市縣實(shí)施審計(jì)廳派出制，由審計(jì)廳直接領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一管理，審計(jì)經(jīng)費(fèi)由省級(jí)直接撥付，由國(guó)家財(cái)政予以保證。地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行省級(jí)垂直領(lǐng)導(dǎo)，可以使地方審計(jì)機(jī)關(guān)完全脫離地方政府，極大地提高了地方審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，這不僅有利于加強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)督和管理，還有利于推進(jìn)國(guó)家政策在地方的落實(shí)。此外，還要積極推動(dòng)實(shí)施審計(jì)結(jié)果公告制度，通過(guò)公告形式推進(jìn)跟蹤審計(jì)整改制度的創(chuàng)新，在更高層次、更廣層面上彰顯審計(jì)的獨(dú)立性。

（四）整合審計(jì)資源，提高審計(jì)人員素質(zhì)

首先，地方審計(jì)機(jī)關(guān)跟蹤審計(jì)人員配備不足時(shí)，可以考慮借助外部力量，如注冊(cè)會(huì)計(jì)師等，這樣做不僅可以減輕地方審計(jì)機(jī)關(guān)跟蹤審計(jì)人員的壓力，也可以一定程度上擴(kuò)大審計(jì)范圍，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，提高審計(jì)效果。但必須要注意的是，在利用外部審計(jì)力量進(jìn)行跟蹤審計(jì)時(shí)，要做好對(duì)外部審計(jì)力量的監(jiān)督工作。其次，可以定期組織跟蹤審計(jì)人員參與建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)、計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)等知識(shí)的培訓(xùn)，培養(yǎng)多學(xué)科、多技能的復(fù)合型審計(jì)人才，從而促進(jìn)跟蹤審計(jì)工作的順利開展。最后，可以考慮充分利用各領(lǐng)域?qū)＜业墓ぷ?。?dāng)前審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)人員多來(lái)自財(cái)經(jīng)專業(yè)，為滿足審計(jì)需要，審計(jì)機(jī)關(guān)在開展跟蹤審計(jì)時(shí)可以考慮聘請(qǐng)建筑設(shè)計(jì)、工程造價(jià)等領(lǐng)域的專家，聽取專業(yè)的意見(jiàn)，以提升跟蹤審計(jì)效果。

最后，要促進(jìn)跟蹤審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)的深度融合，構(gòu)建跟蹤審計(jì)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，對(duì)跟蹤審計(jì)實(shí)施績(jī)效進(jìn)行分析與評(píng)價(jià)。跟蹤審計(jì)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系的構(gòu)建應(yīng)遵循差異性與共性相結(jié)合、科學(xué)性與可操作性相結(jié)合、全面性與精簡(jiǎn)性相結(jié)合、定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合、長(zhǎng)期指標(biāo)與短期指標(biāo)相結(jié)合、隱性成果指標(biāo)與顯性成果指標(biāo)相結(jié)合的原則，通過(guò)查閱書面資料、調(diào)研等方法，圍繞審計(jì)成果、各方參與度及反饋度、審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)及審計(jì)質(zhì)量管理等方面內(nèi)容展開。希望通過(guò)構(gòu)建跟蹤審計(jì)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系能進(jìn)一步促進(jìn)跟蹤審計(jì)更高質(zhì)量的開展實(shí)施，最終達(dá)到提升跟蹤審計(jì)效率和效果的目的。

四、結(jié)語(yǔ)

地方審計(jì)機(jī)關(guān)開展政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)尚處于摸索階段，本研究基于對(duì)政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)定義及優(yōu)勢(shì)的闡述，指出當(dāng)前地方審計(jì)機(jī)關(guān)在實(shí)施跟蹤審計(jì)時(shí)存在的問(wèn)題，在法律法規(guī)建設(shè)、審計(jì)監(jiān)督權(quán)界定、領(lǐng)導(dǎo)體制改革、審計(jì)資源整合及審計(jì)效果評(píng)價(jià)等方面提出針對(duì)性的對(duì)策建議，希望為我國(guó)地方審計(jì)機(jī)關(guān)開展政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)提供借鑒意義。

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[責(zé)任編輯：趙磊]