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      《殯葬管理?xiàng)l例(修訂草案送審稿)》存在的問題及完善路徑

      2019-12-26 21:18:08盧建華
      武陵學(xué)刊 2019年3期
      關(guān)鍵詞:殯儀送審稿民政部門

      盧建華

      (湖南省司法廳 法治調(diào)研與督察處,湖南 長(zhǎng)沙 410011)

      近年來(lái),我國(guó)老齡化問題越來(lái)越嚴(yán)重,每年死亡人口近1 000萬(wàn),并以7‰逐年遞增。2015年我國(guó)60歲以上的老人已超過2億,老齡化人口增速為16.5%。2014年到2020年我國(guó)殯葬業(yè)消費(fèi)將達(dá)6 000億元,2023可能達(dá)到萬(wàn)億元[1]。繼“生不起”“養(yǎng)不起”“住不起”“病不起”“老不起”后,“死不起”也成為了當(dāng)前社會(huì)的熱門話題。據(jù)報(bào)道,蘇州、廣州等地墓地5年漲了10倍,均價(jià)超10萬(wàn)元,暴利驚人[2]。解決殯葬行業(yè)面臨的種種問題,修改《殯葬管理?xiàng)l例》,從源頭上破除行業(yè)壟斷是關(guān)鍵。早在2007年原國(guó)務(wù)院法制辦就在網(wǎng)上公布了《殯葬管理?xiàng)l例》修訂草案征求意見稿,但因各方爭(zhēng)議較大等原因最終沒有結(jié)果。2016年以來(lái),國(guó)務(wù)院不斷深入推進(jìn)“放管服”改革,在此形勢(shì)下社會(huì)各界寄予厚望的《殯葬管理?xiàng)l例》修訂工作再次被提上國(guó)務(wù)院行政立法的議事日程。民政部作為起草部門,扎實(shí)開展了立法調(diào)研、專家論證、征求意見等工作,形成了送審稿征求意見稿,并于2018年9月7日在網(wǎng)上公開征求意見。2018年底,民政部向國(guó)務(wù)院報(bào)送了《殯葬管理?xiàng)l例(修訂草案送審稿)》,司法部隨后將送審稿發(fā)相關(guān)部委和省、直轄市、自治區(qū)人民政府征求意見。應(yīng)該說,送審稿在殯葬改革、基本殯葬公共服務(wù)、殯葬服務(wù)管理、公墓管理等方面作了一系列制度創(chuàng)新,對(duì)解決殯葬服務(wù)供給不充分不平衡、殯葬商品和服務(wù)價(jià)格虛高以及違規(guī)土葬、散埋亂葬等問題將發(fā)揮積極作用。然而,民政部門同時(shí)作為殯葬行業(yè)的主管部門和殯儀館等公益性殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)的主管部門,其在制度設(shè)計(jì)過程中不可避免地考慮本系統(tǒng)的利益,送審稿中“部門利益法制化”現(xiàn)象突出,行業(yè)壟斷問題沒有改變甚至有可能進(jìn)一步加劇。

      一、送審稿存在的主要問題

      (一)對(duì)推進(jìn)公益性殯儀服務(wù)機(jī)構(gòu)的政事分開、管辦分離未提出有效措施

      民政部門作為殯葬工作主管部門履行行業(yè)監(jiān)督職責(zé),不應(yīng)當(dāng)同時(shí)行使公益性殯儀服務(wù)機(jī)構(gòu)的國(guó)有資產(chǎn)出資人的管理職能。當(dāng)前,殯儀館、公益性公墓(骨灰堂)、殯儀服務(wù)站等公益性殯儀服務(wù)機(jī)構(gòu)存在的最大問題是政企不分、管辦不分,許多地方殯儀館是民政部門下屬二級(jí)事業(yè)單位,有的地方民政部門執(zhí)法機(jī)構(gòu)甚至與殯儀館“一套人馬、兩塊牌子”[3],由此產(chǎn)生了一系列問題:一是民政部門同時(shí)履行行業(yè)監(jiān)督主管部門和公益性殯儀服務(wù)機(jī)構(gòu)的國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé),必然會(huì)利用行政權(quán)力強(qiáng)化行業(yè)壟斷,妨礙本地區(qū)殯葬業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),從而導(dǎo)致本行業(yè)服務(wù)水平和服務(wù)效率的低下,形成行業(yè)價(jià)格虛高和暴利。二是民政部門同時(shí)兼任“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”,對(duì)公益性殯儀服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督必然大打折扣,從而導(dǎo)致權(quán)力尋租和腐敗。近年來(lái)各地殯葬行業(yè)職務(wù)犯罪頻發(fā),一些殯儀館負(fù)責(zé)人因殯葬用品采購(gòu)等貪腐窩案、串案紛紛落馬[4]。這些腐敗成本也必然會(huì)轉(zhuǎn)嫁到對(duì)消費(fèi)者的收費(fèi)上。三是民政部門履行公益性殯儀服務(wù)機(jī)構(gòu)的國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)沒有法律依據(jù)?,F(xiàn)行《殯葬管理?xiàng)l例》第八條僅授予民政部門對(duì)建設(shè)殯儀館、火葬場(chǎng)、殯儀服務(wù)站、骨灰堂和公墓等公益性殯儀服務(wù)機(jī)構(gòu)的行政審批權(quán),并未授權(quán)其履行公益性殯儀服務(wù)機(jī)構(gòu)的國(guó)有資產(chǎn)出資人的管理職責(zé)。

      早在2009年,民政部《關(guān)于進(jìn)一步深化殯葬改革促進(jìn)殯葬事業(yè)科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見》(民發(fā)〔2009〕170號(hào))就規(guī)定:“政事分開,管辦分離。正確處理行政與事業(yè)、服務(wù)與經(jīng)營(yíng)的關(guān)系,充分發(fā)揮公益性殯葬事業(yè)單位在提供基本殯葬服務(wù)、保障群眾殯葬權(quán)益方面的重要作用。切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能,堅(jiān)持管理與經(jīng)營(yíng)分開、監(jiān)督與經(jīng)辦分離,實(shí)現(xiàn)殯葬服務(wù)經(jīng)營(yíng)的公平、誠(chéng)信,殯葬管理監(jiān)督的公開、公正。”“從有利于殯葬改革和政府有效監(jiān)管出發(fā),積極推行政事分開、管辦分離。各級(jí)民政行政機(jī)關(guān)要逐步與經(jīng)營(yíng)性公墓和其他殯葬服務(wù)企業(yè)脫鉤。今后,民政行政機(jī)關(guān)不再作為發(fā)起人或投資人,參與經(jīng)營(yíng)性公墓和其他殯葬服務(wù)企業(yè)的建設(shè)經(jīng)營(yíng),機(jī)關(guān)工作人員不得在經(jīng)營(yíng)性公墓和其他殯葬服務(wù)企業(yè)任職或兼職,不得以任何形式從中獲取利益。”但由于該文件的制定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)主要是民政部及其下屬系統(tǒng),上述政事分開、管辦分離的“自我革命”根本無(wú)法落實(shí)到位。

      (二)設(shè)計(jì)的相關(guān)市場(chǎng)主體和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為的準(zhǔn)入制度明顯不合理

      《行政許可法》第十二條規(guī)定,直接涉及公共安全等特定活動(dòng)以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入,可以設(shè)定行政許可。第十三條規(guī)定:“本法第十二條所列事項(xiàng),通過下列方式能夠予以規(guī)范的,可以不設(shè)行政許可:(一)公民、法人或者其他組織能夠自主決定的;(二)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的;(三)行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的;(四)行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。”《反壟斷法》第八條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力,排除、限制競(jìng)爭(zhēng)?!?016年以來(lái),國(guó)務(wù)院持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù),不斷提高政府效能。對(duì)照這些要求,送審稿設(shè)計(jì)的相關(guān)準(zhǔn)入制度明顯不合理。

      1.不合理地增設(shè)了5項(xiàng)行政審批(許可)。殯儀館、公墓、骨灰堂、殯儀服務(wù)站建設(shè)直接關(guān)系公共利益,遺體火化(可能涉及刑事案件)直接涉及公共安全,因此1997年的《殯葬管理?xiàng)l例》對(duì)殯儀館、火葬場(chǎng)、骨灰堂、公墓、殯儀服務(wù)站等殯葬設(shè)施建設(shè)設(shè)定行政審批(許可),是科學(xué)合理的。民政部送審稿對(duì)殯儀館、公墓、骨灰堂、殯儀服務(wù)站繼續(xù)設(shè)定了行政審批(許可),同時(shí)規(guī)定遺體只能由殯儀館嚴(yán)格依程序火化,無(wú)疑是正確的。但2004年《行政許可法》實(shí)施后,各地根據(jù)其第十三條要求取消了地方立法設(shè)定的民政部門對(duì)從事殯葬用品銷售和一般性殯儀服務(wù)的審批。根據(jù)“法無(wú)禁止即可為”的民事行為原則,在市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(原工商行政部門)登記注冊(cè)的殯儀服務(wù)公司,無(wú)需民政部門審批(許可),均可以開展現(xiàn)行《殯葬管理?xiàng)l例》沒有禁止的殯儀服務(wù)。目前,除了火化外,多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市的地方立法對(duì)殯葬服務(wù)和殯葬用品經(jīng)營(yíng)已經(jīng)放開(少數(shù)地方對(duì)遺體運(yùn)輸?shù)慕?jīng)營(yíng)尚有限制)。與1997年相比,我國(guó)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系更加完善,殯葬服務(wù)市場(chǎng)更加開放,市場(chǎng)管制總體上更加放松,且遺體接運(yùn)、暫存、防腐、整容、悼念并不直接關(guān)系公共利益,也不直接涉及公共安全,可由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行進(jìn)行事后監(jiān)管,不應(yīng)納入行政審批(許可)范圍。開放上述業(yè)務(wù)可以提高服務(wù)質(zhì)量,降低服務(wù)收費(fèi)。而送審稿將這些殯儀服務(wù)全部納入縣級(jí)或者設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府民政部門的行政審批(許可)范圍,顯然是不合理的。

      2.以實(shí)施基本殯葬公共服務(wù)制度和價(jià)格規(guī)制為由強(qiáng)化行業(yè)壟斷。送審稿第五條規(guī)定:“國(guó)家建立基本殯葬公共服務(wù)制度,提供遺體接運(yùn)、暫存、火化、骨灰存放以及生態(tài)安葬等基本殯葬服務(wù)?!钡牵瑢?shí)施基本殯葬公共服務(wù)制度和允許社會(huì)資本進(jìn)入殯葬行業(yè)完全可以并行不悖,起草部門不應(yīng)在保障“基本殯葬服務(wù)”的名義下強(qiáng)化壟斷。此外,送審稿對(duì)殯儀服務(wù)價(jià)格和公墓、骨灰堂的墓位、格位價(jià)格作了規(guī)定,其第二十八條規(guī)定遺體接運(yùn)、暫存、火化、骨灰存放等基本服務(wù)收費(fèi),實(shí)行政府定價(jià)并動(dòng)態(tài)調(diào)整;遺體化妝、遺體防腐、吊唁設(shè)施租賃等與基本服務(wù)密切相關(guān)的服務(wù)收費(fèi),實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。其第二十九條規(guī)定公益性公墓、骨灰堂的墓位、格位價(jià)格實(shí)行政府定價(jià)并動(dòng)態(tài)調(diào)整;經(jīng)營(yíng)性公墓的墓位用地費(fèi)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。但是,價(jià)格方面的規(guī)制僅是強(qiáng)化管理的措施,并不能成為對(duì)遺體接運(yùn)、暫存、防腐、整容、悼念等業(yè)務(wù)設(shè)定行政審批或者限制社會(huì)資本準(zhǔn)入的理由,更不等于解決了行業(yè)壟斷問題。相反,價(jià)格方面的規(guī)制不僅適用于公益性殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu),而且應(yīng)當(dāng)適用于社會(huì)資本的殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)。同時(shí),殯葬服務(wù)的價(jià)格規(guī)制并不是新鮮事,各地早已普遍將基本服務(wù)收費(fèi)納入了政府定價(jià)目錄,但至今根本無(wú)法解決殯葬業(yè)暴利和“死不起”的問題。

      (三)部分條款擴(kuò)張部門權(quán)力或涉及部門利益

      行政立法的著力點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放到對(duì)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的保護(hù)上,放到對(duì)公權(quán)力的規(guī)范、制約和監(jiān)督上。然而,送審稿不遺余力地設(shè)定了表彰獎(jiǎng)勵(lì)、從業(yè)人員職業(yè)能力水平評(píng)價(jià)、殯葬行業(yè)特殊崗位津貼、殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)水平和質(zhì)量評(píng)估以及殯葬服務(wù)誠(chéng)信評(píng)價(jià)等制度,擴(kuò)張部門權(quán)力或?qū)⒉块T利益法制化的傾向非常明顯。

      二、送審稿質(zhì)量問題產(chǎn)生的主要原因

      眾所周知,殯葬行業(yè)主要問題的根源在于民政部門所屬殯儀服務(wù)機(jī)構(gòu)的壟斷經(jīng)營(yíng),解決問題的有效措施是打破壟斷,推進(jìn)政事分開、管辦分離,更多地引入社會(huì)資本參與競(jìng)爭(zhēng),推進(jìn)行業(yè)多元化發(fā)展。應(yīng)該說,民政部作為起草部門做了大量工作,送審稿針對(duì)殯葬服務(wù)供給不平衡等問題也提出了一些有效措施。但總的說來(lái),送審稿沒有解決殯葬行業(yè)存在的主要問題,相反卻走上了“部門利益法制化”的老路,有多方面的原因。

      1.未實(shí)行起草回避制度和委托起草制度。在行政立法中,由于國(guó)務(wù)院部門對(duì)所屬行政管理領(lǐng)域比較熟悉,起草工作有一定優(yōu)勢(shì),因此送審稿一般由相關(guān)部門組織起草。但是行政機(jī)關(guān)因自身權(quán)限和視野存在局限,往往將立法重點(diǎn)放在強(qiáng)化本部門行政管理上,而忽視國(guó)家和社會(huì)整體利益。為克服這一弊端,特別是在立法內(nèi)容與起草部門有明顯利害關(guān)系的情況下,有必要實(shí)行起草回避和委托起草制度,由其他機(jī)構(gòu)起草或者委托專業(yè)機(jī)構(gòu)起草?!缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》雖規(guī)定可以邀請(qǐng)有關(guān)專家、組織參加起草或者委托有關(guān)專家、組織起草,但對(duì)起草回避制度和委托起草并未作出強(qiáng)制性規(guī)定,致使這一制度名存實(shí)亡。

      2.起草部門立法理念存在錯(cuò)誤。立法是一個(gè)利益和價(jià)值主導(dǎo)的過程,是立法者進(jìn)行價(jià)值判斷和選擇的過程[5]。送審稿“重管理、輕服務(wù)”的傾向明顯,起草部門在網(wǎng)上公布的征求意見稿的起草說明選擇性地列舉了當(dāng)前殯葬管理中存在的一些問題,但對(duì)所屬殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)的行業(yè)壟斷和服務(wù)質(zhì)量差等問題只字未提。正是由于起草部門立法理念存在偏差,導(dǎo)致了其在制度設(shè)計(jì)上過多考慮本部門、本系統(tǒng)的利益,片面強(qiáng)調(diào)對(duì)行政相對(duì)人的規(guī)制,而對(duì)本部門義務(wù)和責(zé)任則規(guī)定較少或僅作原則性規(guī)定。

      3.未認(rèn)真執(zhí)行立法公眾參與制度?!缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》第二十二條規(guī)定:行政法規(guī)送審稿涉及重大利益調(diào)整或者存在重大意見分歧,對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)有較大影響,人民群眾普遍關(guān)注的,國(guó)務(wù)院立法機(jī)構(gòu)可以舉行聽證會(huì),聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。同時(shí),根據(jù)《行政許可法》規(guī)定,擬設(shè)定行政許可的,起草單位應(yīng)采取聽證會(huì)、論證會(huì)等形式聽取意見,并向制定機(jī)關(guān)說明設(shè)定許可的必要性、可能產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見的情況。送審稿起草單位在落實(shí)公眾參與制度方面存在兩個(gè)問題:其一是未召開立法聽證會(huì)。殯葬管理涉及面廣,與人民群眾利益密切相關(guān),送審稿增設(shè)了從事遺體接運(yùn)、暫存、防腐、整容、悼念等殯儀服務(wù)的行政審批(許可),依法應(yīng)當(dāng)召開立法聽證會(huì)。其二是公開征求意見未公布意見采納情況及其理由。起草單位公開征求意見程序一定程度上流于形式,雖然在網(wǎng)上發(fā)布了送審稿及說明,但未對(duì)重要條文進(jìn)行解讀,更未在網(wǎng)上對(duì)公眾意見采納情況及理由進(jìn)行說明,留下了暗箱操作的空間。

      三、進(jìn)一步修改完善送審稿的有效路徑

      《殯葬管理?xiàng)l例》的修訂是深化殯葬改革、規(guī)范殯葬行為,解決群眾關(guān)心、社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題的重要舉措,對(duì)于保障和改善民生、踐行以人民為中心發(fā)展思想具有重大意義。黨的“十九大”報(bào)告提出要“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法,以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”。目前,國(guó)務(wù)院立法機(jī)構(gòu)正在廣泛征求意見,進(jìn)一步修改完善送審稿。為此,提出如下建議:

      (一)對(duì)現(xiàn)行《殯葬管理?xiàng)l例》和送審稿進(jìn)行立法評(píng)估

      民政部門與本立法有明顯的利害關(guān)系,但未回避送審稿的起草。作為補(bǔ)救措施,建議由國(guó)務(wù)院立法機(jī)構(gòu)組織評(píng)估或者委托第三方對(duì)現(xiàn)行條例和送審稿進(jìn)行評(píng)估,準(zhǔn)確把握存在的主要問題,增強(qiáng)修訂工作的針對(duì)性,為“以問題為導(dǎo)向”立法打下基礎(chǔ)。評(píng)估應(yīng)當(dāng)遵循客觀公正、科學(xué)規(guī)范、公眾參與、注重實(shí)效等原則,將是否存在行業(yè)壟斷和部門利益傾向作為評(píng)估的重要內(nèi)容,并向社會(huì)公開評(píng)估報(bào)告。同時(shí),建議刪除或修改下列明顯存在部門利益的條款:

      1.刪除送審稿第九條第四款規(guī)定:“對(duì)在殯葬改革中做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人,按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定予以表彰、獎(jiǎng)勵(lì)。”中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰活動(dòng)管理辦法(試行)》(中辦發(fā)〔2010〕33號(hào))規(guī)定:表彰項(xiàng)目的審批應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持從嚴(yán)掌握,實(shí)行總量控制,有效防止出現(xiàn)表彰活動(dòng)過多過濫現(xiàn)象;中央和國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、有關(guān)社團(tuán)的表彰項(xiàng)目以及各省(自治區(qū)、直轄市)的省級(jí)表彰項(xiàng)目如需調(diào)整,應(yīng)當(dāng)在每年3月份前按歸口分別向黨中央、國(guó)務(wù)院提出申請(qǐng),由全國(guó)評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰工作協(xié)調(diào)小組對(duì)申請(qǐng)項(xiàng)目進(jìn)行審核、在一定范圍公示并提出建議批準(zhǔn)項(xiàng)目名單,按歸口分別報(bào)黨中央、國(guó)務(wù)院審批后,向社會(huì)公布。根據(jù)這一規(guī)定,中央和各省、自治區(qū)、直轄市均開展了評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰活動(dòng)清理工作,分別向社會(huì)公布了保留的表彰項(xiàng)目。送審稿設(shè)定上述“表彰獎(jiǎng)勵(lì)”未履行相關(guān)批準(zhǔn)程序,且與國(guó)家當(dāng)前大幅度取消和精簡(jiǎn)評(píng)比表彰項(xiàng)目的要求不符,是部門利益法制化的具體體現(xiàn)。

      2.刪除送審稿第十條規(guī)定:“國(guó)家支持殯葬行業(yè)人才培養(yǎng)和科學(xué)技術(shù)研究,制定殯葬技術(shù)、管理、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范,開展從業(yè)人員職業(yè)能力水平評(píng)價(jià),落實(shí)殯葬特殊崗位津貼等工資待遇?!崩碛墒牵骸皣?guó)家支持殯葬行業(yè)人才培養(yǎng)和科學(xué)技術(shù)研究,制定殯葬技術(shù)、管理、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范”,由民政部門依法定職權(quán)制定相關(guān)文件即可,無(wú)需立法特別授權(quán);“開展從業(yè)人員職業(yè)能力水平評(píng)價(jià)”是變相實(shí)施考核、發(fā)證,擴(kuò)充部門權(quán)力;“落實(shí)殯葬特殊崗位津貼等工資待遇”應(yīng)由國(guó)務(wù)院或人社部、財(cái)政部研究后決定是否出臺(tái)相關(guān)文件,不應(yīng)直接寫入立法。

      3.刪除送審稿第四十條規(guī)定:“縣級(jí)以上地方人民政府民政部門根據(jù)需要,可以組織或者委托第三方評(píng)估殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平和質(zhì)量,并將評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公布?!痹摋l文變相設(shè)定評(píng)比,與國(guó)家要求大幅度取消和精簡(jiǎn)評(píng)比的精神明顯不符。

      4.修改送審稿第四十一條規(guī)定:“縣級(jí)以上地方人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)殯葬服務(wù)誠(chéng)信建設(shè),把相關(guān)個(gè)人和殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)的信息數(shù)據(jù)和失信情況等納入誠(chéng)信體系,建立守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制,實(shí)行信用分類監(jiān)督?!绷⒎ㄔ谑跈?quán)民政部門實(shí)施殯葬服務(wù)誠(chéng)信管理的同時(shí),應(yīng)最大限度縮小自由裁量和暗箱操作的空間,防止利用誠(chéng)信管理進(jìn)行權(quán)力尋租。建議修改為:“縣級(jí)以上地方人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)殯葬服務(wù)誠(chéng)信建設(shè),建立相關(guān)個(gè)人和殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)的信譽(yù)檔案,在本部門網(wǎng)站公布并實(shí)時(shí)更新。”

      (二)貫徹落實(shí)“管理與服務(wù)并重”的立法理念

      行政立法應(yīng)當(dāng)以問題為導(dǎo)向,針對(duì)問題立法,立務(wù)實(shí)管用的法;要增強(qiáng)立法的前瞻性,主動(dòng)適應(yīng)改革和社會(huì)發(fā)展需要,實(shí)現(xiàn)立法決策和改革決策相銜接,將改革舉措及時(shí)上升為立法。近年來(lái),國(guó)務(wù)院持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革,“管理與服務(wù)并重”已成為我國(guó)行政立法的重要理念。李克強(qiáng)總理說:“‘放管服’改革實(shí)質(zhì)是政府自我革命,要削手中的權(quán)、去部門的利、割自己的肉。計(jì)利當(dāng)計(jì)天下利,要相忍為國(guó)、讓利于民,用政府減權(quán)限權(quán)和監(jiān)管改革,換來(lái)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力釋放。以舍小利成大義、以犧牲‘小我’成就‘大我’?!被诖?,建議從三個(gè)方面對(duì)送審稿進(jìn)行修改:

      1.將相關(guān)文件規(guī)定的我國(guó)殯葬業(yè)“政事分開,管辦分離”的改革政策上升為立法條文,以增強(qiáng)其強(qiáng)制性和操作性。

      第一,將送審稿第三條第二款“國(guó)務(wù)院民政部門負(fù)責(zé)全國(guó)的殯葬管理工作。縣級(jí)以上地方人民政府民政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的殯葬管理工作”,修改為“國(guó)務(wù)院民政部門負(fù)責(zé)全國(guó)的殯葬監(jiān)督工作??h級(jí)以上地方人民政府民政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的殯葬監(jiān)督工作”。

      第二,增加一款作為第三條第三款:縣級(jí)以上地方人民政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法履行殯儀館、公益性公墓(骨灰堂)、殯儀服務(wù)站等殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)的國(guó)有資產(chǎn)出資人的監(jiān)督管理職責(zé)。

      2.打破殯葬服務(wù)壟斷,允許社會(huì)資本進(jìn)入殯葬業(yè),實(shí)行有序競(jìng)爭(zhēng),以此遏制殯葬暴利,扭轉(zhuǎn)百姓“死不起”的困境。

      第一,在第二條中增加第二款:鼓勵(lì)依法設(shè)立的各類殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)按照本條例規(guī)定提供殯葬服務(wù),推進(jìn)殯葬行業(yè)多元化發(fā)展。

      第二,刪去第十三條第二款“建設(shè)殯儀服務(wù)站,從事遺體接運(yùn)、暫存、防腐、整容、悼念等直接接觸遺體殯儀服務(wù)的,由所在地縣級(jí)或者設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府民政部門審批”中的“從事遺體接運(yùn)、暫存、防腐、整容、悼念等直接接觸遺體殯儀服務(wù)的”。

      第三,刪去第十五條第一款“任何組織和個(gè)人未經(jīng)批準(zhǔn),不得擅自興建殯葬設(shè)施,不得擅自開展遺體接運(yùn)、暫存、防腐、整容、火化、安葬等服務(wù)”中的“遺體接運(yùn)、暫存、防腐、整容”。

      第四,刪除第四十五條規(guī)定:“違反本條例規(guī)定,未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開展遺體接運(yùn)、暫存、防腐或者整容等服務(wù)的,由民政部門責(zé)令限期改正,給予警告;有違法所得的,沒收違法所得,可以并處違法所得五倍以上十倍以下的罰款;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任?!崩碛墒牵哼z體接運(yùn)、暫存、防腐、整容等服務(wù)不應(yīng)納入行政審批(許可)。

      第五,將第四十七條第一款“由民政部門責(zé)令限期改正,給予警告;有違法所得的,沒收違法所得,可以并處違法所得五倍以上十倍以下的罰款;對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其直接責(zé)任人員,依法給予處分”中第7項(xiàng)“超出批準(zhǔn)范圍開展涉及遺體殯儀、火化服務(wù)的”,修改為“超出批準(zhǔn)范圍開展火化服務(wù)的”。理由是:火化以外的涉及遺體殯儀的殯儀服務(wù)不應(yīng)納入民政部門審批(許可);超出市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(原工商行政部門)登記注冊(cè)的經(jīng)營(yíng)范圍,應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門依照其他法律、法規(guī)處罰。

      第六,在附則中對(duì)“殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)”作出名詞解釋:“殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu),是指殯儀館、公墓、骨灰堂、殯儀服務(wù)站和其他依法登記成立的殯儀服務(wù)機(jī)構(gòu)。”理由是:應(yīng)當(dāng)從立法上對(duì)社會(huì)資本參與殯儀服務(wù)進(jìn)行確認(rèn)。

      3.將立法名稱修改為《殯葬管理服務(wù)條例》,在強(qiáng)化殯葬行業(yè)監(jiān)管的同時(shí),相應(yīng)增加“服務(wù)”方面的條文和內(nèi)容,讓死者親屬心靈上感受到溫暖和慰藉,使殯葬不再成為群眾的傷心事、煩心事。

      (三)依法召開立法聽證會(huì)

      聽證的主要內(nèi)容是:如何推進(jìn)公益性殯儀服務(wù)機(jī)構(gòu)的政事分開、管辦分離,由什么機(jī)構(gòu)履行公益性殯儀服務(wù)機(jī)構(gòu)的國(guó)有資產(chǎn)出資人的管理職責(zé);對(duì)從事遺體接運(yùn)、暫存、防腐、整容、悼念等殯儀服務(wù)是否增設(shè)行政審批(許可);如何推進(jìn)行業(yè)多元化發(fā)展等等。按照相關(guān)規(guī)定,立法聽證會(huì)應(yīng)當(dāng)公開產(chǎn)生聽證代表,在網(wǎng)上公布聽證內(nèi)容、反饋聽證意見及意見采納情況并說明理由(可分類概括性反饋)。與座談會(huì)、論證會(huì)和網(wǎng)上征求意見等方式相比,立法聽證會(huì)的公開性和透明度更高,程序更加嚴(yán)格和規(guī)范,對(duì)于保障行政相對(duì)人合法權(quán)益、克服立法中部門傾向具有不可替代的作用。

      (四)落實(shí)專家咨詢制度

      專家咨詢制度是推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法的重要舉措,對(duì)于借助“外腦”和“智庫(kù)”,克服立法部門傾向,降低實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。咨詢專家職責(zé)是從專業(yè)的角度客觀公正地提出咨詢意見。在《殯葬管理?xiàng)l例》未實(shí)行起草回避和委托起草制度,且送審稿存在明顯部門利益的情況下,落實(shí)專家咨詢制度尤為必要。國(guó)務(wù)院立法機(jī)構(gòu)可以邀請(qǐng)一些全國(guó)知名立法咨詢專家開展立法調(diào)研或者委托相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)提出咨詢意見和建議,為本立法提供參考。

      (五)嚴(yán)格執(zhí)行其他公眾參與制度

      目前,立法機(jī)關(guān)對(duì)公眾參與立法的概念、內(nèi)容、方式、程序等認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一,多數(shù)情況下對(duì)公眾提出的修改意見未認(rèn)真進(jìn)行整理、歸類和分析,導(dǎo)致公眾參與某種程度上流于形式。因此,要建立健全立法公眾參與意見登記公開制度、意見處理制度、說明理由制度、意見反饋制度,通過報(bào)紙、網(wǎng)站、微信公眾號(hào)等刊登本立法修改后的送審稿、修改說明,書面征求有關(guān)部門的意見、召開座談會(huì)等方式,認(rèn)真聽取公眾特別是行政相對(duì)人的意見,公開立法機(jī)構(gòu)的聯(lián)系方式并書面反饋意見采納情況。同時(shí),要邀請(qǐng)新聞媒體參與法規(guī)案起草、調(diào)研,對(duì)立法活動(dòng)進(jìn)行跟蹤報(bào)道,提高公眾參與立法的積極性、主動(dòng)性。

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