南方供熱集中分散之爭

徐天

“床以外的地方都是遠方，手夠不到的地方都是他鄉(xiāng)，上個廁所都是出差到遙遠的邊疆?！毖胍暶熘鞆V權無疑是無數南方人的知音，將他們冬季對暖氣的期待刻畫得淋漓盡致。

又是一年供熱季，網上又展開了一輪關于南方城市是否應集中供熱的爭論。

早在數年前，清華大學建筑節(jié)能研究中心的調研報告就顯示，并非所有南方城市都有供熱需求，真正需要的是國家在《民用建筑熱工設計規(guī)范》劃定的“夏熱冬冷”地區(qū)，包括上海、重慶、湖北、湖南、安徽、江西、江蘇、浙江、四川等。

這些地方冬季氣候較為濕冷，空氣濕度較大，如果沒有供暖設施，室內溫度遠低于北方城市集中供熱時的室內溫度。

供熱分為集中和分散兩類。集中供熱就是城市中的熱源向多個熱用戶供給熱量，比如北方地區(qū)的暖氣。分散供熱表現(xiàn)在中國的夏熱冬冷地區(qū)，最為常見的就是空調了。

暖氣的舒適性無需多提，從2000年起，就有一批南方城市，尤其是省會城市，對集中供熱進行了探索。但困難重重，運營至今，鋪開面仍不大。

一位受訪學者告訴《中國新聞周刊》，夏熱冬冷地區(qū)需要供熱已是無需爭辯的事實，但如何供熱是一個需要厘清的問題。他提出，南方城市供熱期短，若要鋪設統(tǒng)一的供熱管網，成本高，并不劃算。因此，南方的集中供熱應探索市場行為，政府不應干涉過多。

合肥市城鄉(xiāng)建設局市政公用處處長王磊則告訴《中國新聞周刊》，現(xiàn)在來看，光靠地方財政是不夠的，需要國家在政策層面進行突破。

南北分界線的劃定

如今，在北方習以為常的集中供熱，其實也并非一蹴而就。

以北京為例，1955年，北京市在蘇聯(lián)專家的指導下，編制了仿照莫斯科模式的城市供熱規(guī)劃，提出50年遠景，以及5年、10年的近景規(guī)劃，總的原則是用集中供熱代替分散供熱，以熱電廠為主、區(qū)域鍋爐房為輔。按照規(guī)劃，北京市將有7個熱電廠，可以提供74%的民用需熱量，其余用熱需求則由不同規(guī)模的集中鍋爐房來提供。

當時，類似的供熱項目還有不少。在第一個“五年計劃”期間，中國在蘇聯(lián)的援助下，共設立了156個供暖項目，包括北京、哈爾濱、西安、長春等城市的熱電廠建設項目。自此，中國的集中供熱體系逐步建立。

也是在這個時候，中國劃定了集中供熱的南北分界線。有報道稱，由于當時經濟水平相對落后、能源緊張，中央決定優(yōu)先考慮氣候更加寒冷的北方地區(qū)進行集中供熱，以中國的氣候南北分界線秦嶺淮河線為界，北方為集中供熱區(qū)。其依據同樣來自于蘇聯(lián)——當時，蘇聯(lián)將室外溫度5℃以下定義為冬天。只有累年日平均氣溫穩(wěn)定低于或等于5℃的日數大于或等于90天，才能進行集中供熱。

不過，即便集中供熱南北線已定，之后的很長一段時間里，北方居民也并未完全享受到這一福利。仍以北京為例，據北京市城市規(guī)劃設計研究院原副院長、北京市環(huán)境保護局原局長趙以忻等人的研究，上世紀60年代，北京集中供熱發(fā)展緩慢，主要因為三年經濟困難時期后，基本建設規(guī)模大幅度壓縮，而隨后開始的“文革”，又使得很多建設處于停滯狀態(tài)。此外，通過對“一五”時期建設熱電廠的經濟效益的總結分析，學界和工程界對發(fā)展熱電廠供熱意見有分歧。

上世紀70年代，北京編制了《北京城市動力供應建設規(guī)劃》，制定了第二熱電廠的規(guī)劃方案，不過供熱面積增長幅度仍然較小。

真正的提速始于上世紀80年代，尤其是當時北京市意識到僅靠熱電廠這一種方式，無法快速發(fā)展供熱。1984年，北京市編制了集中供熱近期規(guī)劃，明確了多種方式發(fā)展集中供熱的原則，包括熱電廠供熱、大型區(qū)域鍋爐房供熱、集中鍋爐房供熱、低溫核供熱、工業(yè)余熱和地熱供熱等。也基于此，集中鍋爐房供熱得到了前所未有的發(fā)展。

幾組可以佐證的對比數據是，上世紀60年代和70年代，北京平均每年擴大供熱面積分別是13萬平方米和30萬平方米左右，而從1980年到1988年，平均每年擴大供熱面積在90萬平方米左右。截至1988年底，北京市總供熱面積為2169萬平方米，占全市民用建筑的19%。

此后，北京市集中供熱始終在飛速發(fā)展。至2001年底，北京市總供熱面積達2.78億平方米。2018年供暖季，北京市城市管理委員會供熱辦主任王愛民預測，當年北京市城鎮(zhèn)地區(qū)供熱面積將達到8.7億平方米，比2017年增加約3000萬平方米。

冬春室內體感月均溫變化趨勢

資訊來源：根據公開資料 制圖：韓春燕。注：選取了1973～2018年的數據

推進緩慢的南方集中供熱

相比起北方城市的集中供熱事業(yè)自上世紀80年代后高歌猛進的發(fā)展，南方城市可以說先天不良、后天亦發(fā)育不足，甚至在許多年里，并不存在集中供熱這一理念。

湖南大學暖通專業(yè)教授殷平曾表示，上世紀70年代之前，南方家庭多數使用煤爐，后來木炭緊缺，熱水袋成為物美價廉的代替品。改革開放之后，國外一些供暖工具和設備陸續(xù)進入國內，電熱毯逐漸風行。與此同時，各種電熱器遍地開花，空調逐漸進入民眾的視野，它們至今仍然占有很大的市場。

而從政府層面看，集中供熱的推進十分緩慢。

秦嶺淮河線中的淮河，橫跨安徽省中部。省會城市合肥地處這條南北分界線以南的江淮之間，為亞熱帶季風氣候。其所經歷的供熱發(fā)展，在某種程度上說，在夏熱冬冷城市中有代表意義。

合肥市城鄉(xiāng)建設局市政公用處處長王磊告訴《中國新聞周刊》，合肥的供熱起步于上世紀50年代，源于配合安紡等工業(yè)企業(yè)的用氣需求。上世紀70年代，為了滿足中國科學技術大學及部分機關冬季辦公及學習需要，合肥市建成投運了一批小型燃煤供熱機組，為辦公樓及宿舍樓供熱，比如當時的市政府換熱站。不過，其覆蓋半徑有限，未形成規(guī)模效益。

合肥的集中供熱始于上世紀80年代末、90年代初。當時，合肥市成立熱力公司，為市中心半徑約5公里范圍輻射高溫熱水網，進行集中供熱。另外，安紡鍋爐房改制，拓展供熱范圍，向市區(qū)輻射官網，替代原先的部分小型燃煤鍋爐，開展集中供熱。

不過，在王磊看來，居民用戶真正多起來，是在2000年之后。集中供熱這一議題也在那個時候進入了當地政府的視野。當時，合肥市城鄉(xiāng)建委著手編制了合肥市集中供熱規(guī)劃，2002年《合肥市城市集中供熱管理辦法》以政府令的形式頒布。管理方法對小鍋爐進行了規(guī)范，并對供熱企業(yè)的經營管理、設施維護、法律責任等進行了明確。在該管理辦法中，“集中供熱應實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理”得到了強調。

從2003年起，隨著合肥城市發(fā)展和工業(yè)規(guī)模的提高，該市周邊又陸續(xù)建成三家熱電廠。截至2007年，通過市場收購、產權劃轉，合肥市不同的集中供熱企業(yè)得以統(tǒng)一，組建成立合肥熱電集團有限公司，負責合肥市工業(yè)蒸汽保障和城市集中供熱工作，并且全面取締了20噸/小時以下的燃煤鍋爐。

根據合肥市城鄉(xiāng)建設局提供的數據，截至2018年底，合肥熱電集團年蒸汽供應量近410萬噸。這其中，服務工商業(yè)395家，居民小區(qū)193個，居民用戶11.5萬戶，供熱面積達2500萬平方米。

無獨有偶，幾乎是同一時間，安徽省的鄰居、同樣被淮河橫跨其中、同樣有多數城市被納入夏熱冬冷地區(qū)的江蘇省也出臺了《江蘇省節(jié)約能源條例》，于2000年9月1日起施行。該條例同樣強調，縣級以上地方人民政府應當進行城市熱力規(guī)劃，推廣熱電聯(lián)產、集中供熱和集中供冷，“新建的開發(fā)區(qū)和有條件的城鎮(zhèn)、住宅區(qū)，應當集中供熱”。

浙能紹興濱海熱電有限公司對集聚區(qū)內企業(yè)進行集中供電供熱。圖/新華

而同處夏熱冬冷地區(qū)的湖北省會武漢市，在2003年2月，得到了當時國家計委的批復，同意武漢市啟動“冬暖夏涼”工程———武昌熱電廠燃機工程。武昌熱電廠發(fā)電時產生的蒸汽，通過供熱管道輸送到居民小區(qū)、商業(yè)區(qū)、文化辦公區(qū)的熱交換站。冬天，交換站將熱蒸汽直接通過管道輸往用戶，實行集中供熱，熱能的利用率可由40%提高到80%;夏天，交換站內的溴化鋰機組先將熱蒸汽變成冷氣，再通過管道送往用戶，達到集中供冷的目的。

根據當時的報道，此前幾年，武漢市民大量使用電取暖器或空調，以抵御嚴冬的寒冷和夏天的酷暑，使得城市電網不堪重負。一些居民小區(qū)燒煤供暖，對空氣質量也產生了影響。2005年，該工程正式實施。

可以說，進入21世紀后，一批夏熱冬冷城市，尤其是省會城市，都紛紛開始自行探索集中供熱的途徑。

集中與分散之爭

南方城市集中供熱話題引發(fā)全網熱議，是在2012年。

當年全國“兩會”期間，政協(xié)委員張曉梅建議，南方地方也應該集中供熱，由國家、省兩級按重點工程項目金額投入建設資金，并將城鄉(xiāng)居民供暖補貼納入財政預算。她提到，長江流域的江、浙、滬、鄂、皖、贛、黔、滇、渝、川及相鄰區(qū)域人口總數有四五億，國民生產總值占全國的五分之二強，若能實行冬季區(qū)域集中供暖，一方面能提高南方地區(qū)百姓的生活品質，同時也能挖掘這些地區(qū)在生產、生活、服務市場上巨大的需求和商機。張曉梅將自己的提案放到了微博上，引發(fā)網友熱議。

2012年12月至2013年1月，南方大部分地區(qū)持續(xù)出現(xiàn)雨雪天氣，上海出現(xiàn)了多年來最冷的一個冬天。包括人民日報、新華社在內的不少媒體都加入到“南方是否需要集中供熱”這一話題的討論中。人民日報在微博上發(fā)起了一個約有2萬人參與的投票，83%的參與者支持南方集中供熱。

這一公共話題也開始引起政府的高度重視。國家發(fā)改委成立了南方采暖課題組，不過，他們在接受媒體采訪時表示，南方冬季采暖仍處于路徑設計階段。

與此同時，住建部也就這一話題作出回應，認為當室外溫度低于5攝氏度時，如沒有供熱設施，我國南方部分地區(qū)的室內溫度低、舒適度差，這些地區(qū)應逐步設置供熱設施，供熱方式主要以分散供暖為主。

住建部指出，如果采取北方傳統(tǒng)的全空間連續(xù)集中供熱方式，按照目前夏熱冬冷地區(qū)居住建筑面積約34億平方米、人口約1億人計算，每年將會增加約2600萬噸標準煤的能耗，相當于目前北方采暖地區(qū)集中供暖總能耗的17%、“十二五”節(jié)能減排目標中年節(jié)能量的20%。同時，二氧化碳排放量將增加約7300萬噸，二氧化硫排放量將增加約5.2萬噸，煙塵排放量將增加約1.2萬噸，區(qū)域能耗也會急劇提升，加劇環(huán)境污染。

2018年1月11日，鄭州大學教學區(qū)走廊內，不少學生“駐扎”在暖氣片旁學習。圖/中新

因此，住建部主張，夏熱冬冷地區(qū)供暖方式的選擇應根據當地氣象條件、能源狀況、節(jié)能環(huán)保政策、居民生活習慣以及承擔能力等因素，通過技術經濟比較分析確定供熱方式。

總的來說，住建部并不提倡在夏熱冬冷地區(qū)建設大規(guī)模集中供暖熱源和市政熱力管網設施為建筑集中供熱。他們表示，“根據夏熱冬冷地區(qū)供暖期短、供暖負荷小且波動大等特點，提倡夏熱冬冷地區(qū)因地制宜地采用分散、局部的供熱方式，同時，通過改善外墻、屋面、外窗等圍護結構，提高建筑的冬季保溫性能”。

這與中國工程院院士、清華大學教授江億的觀點一致。他也在討論中提出，如果南方復制北方集中供暖模式，中國的可持續(xù)發(fā)展將面臨巨大挑戰(zhàn)。他領銜的課題組提出，中國建筑總能耗不能逾越10億噸標準煤。而2012年，中國建筑用能總量已超7億噸標準煤。

事實上，即便是在夏熱冬冷地區(qū)，各省對冬季集中取暖的態(tài)度也不一致。清華大學建筑學院副教授燕達曾做過研究，發(fā)現(xiàn)相對合肥、武漢以及江蘇省此前鼓勵集中供熱的措施，四川省以及湖南省會長沙市都持不鼓勵的態(tài)度。長沙市住建委表示，長沙暫不考慮采取全面集中供熱，未來或許會考慮分區(qū)域試行，但前提是以再生能源供熱。四川省住建廳則表示，當前并不適宜安裝集中供熱。

而已嘗試集中供熱的武漢，也在“冬暖夏涼”工程啟動后，迎來了不少難題。

南方集中供暖之困

2011年，“冬暖夏涼”工程實施五年后，楚天都市報調查發(fā)現(xiàn)，該工程僅覆蓋14個小區(qū)和4家單位，共計2萬余人。與工程規(guī)劃目標（到2015年覆蓋60萬人）相比，受益人口無疑偏少。

工程在推進過程中，可謂困難重重。按照當時的計價方式，90余平方米的房子，一個采暖季應交2000多元采暖費，對多數人來說，這個費用可以接受。但讓部分老小區(qū)居民無法接受的，是每平方米200元左右的房屋改造費。當時，武昌積玉橋一個老居民小區(qū)表示，希望能成為該工程用戶，但是，經物業(yè)公司調查，約40%的居民不愿意，最終此事不了了之。

這些問題在老小區(qū)均有共性。截至2011年，“冬暖夏涼”工程沒有一個老小區(qū)，全部為新建小區(qū)。因為新小區(qū)供暖設施同步規(guī)劃、施工;費用攤進房價，不向住戶另行收取;新建小區(qū)供暖設施施工成本要比老小區(qū)低10%等等。

另外，因多年自行解決冬季嚴寒問題，許多單位都已建成小鍋爐、獨立供熱，成本較低，也更自由靈活，五年下來，該工程的單位用戶僅有4家。

類似的問題也出現(xiàn)在已發(fā)展集中供熱多年的合肥。合肥熱電集團有限公司副總經理高永軍告訴《中國新聞周刊》，集中供熱是一個完整的市政配套保障系統(tǒng)，涉及到熱源、市政管網、熱交換系統(tǒng)、小區(qū)公共管網和戶內供熱系統(tǒng)等多個方面，以及延伸出來的安全、環(huán)保、規(guī)劃、市政、運輸、價格等眾多協(xié)調環(huán)節(jié)和后續(xù)的收費、維保等終端服務。一般來說，對老城區(qū)和老舊小區(qū)而言，存在管網建設復雜、改造難度大等問題。因此，在推進合肥市集中供熱工作的過程中，合肥熱電集團以增加新建小區(qū)、開發(fā)工商業(yè)用戶為主，兼顧以往具備供熱內部設施的老舊小區(qū)整體改造。

不過，高永軍說，目前，合肥市的供熱系統(tǒng)面臨著老舊管網改造的問題。北方城市在這方面會獲得較大的資金支持，通常是幾級財政和企業(yè)各承擔一部分比例的改造資金。以北京為例，在北京市政府行政審批的公開專欄中，就可以查到北京市對各城區(qū)老舊供熱管網進行改造所安排的補助資金事宜。去年，北京市西城區(qū)就改造了24個小區(qū)、供熱面積約63萬平方米的196.95公里長老舊供熱管網及設施。

而在南方，通常由供熱企業(yè)自行承擔這些資金。以合肥來說，經測算，接下來需要十幾億的老舊供熱管網改造資金。高永軍介紹，他們曾做過相關的計劃，希望由企業(yè)和市民各承擔一部分，但執(zhí)行困難。

據了解，合肥熱電集團在發(fā)展初期，除部分基礎設施由市、區(qū)政府投資建設外，大部分由企業(yè)通過銀行貸款等方式，自籌資金投資建設，導致了集團現(xiàn)有資產負債率達到80%以上，企業(yè)經營困難。直到2017年，集團積極申報合肥市大建設項目，大部分工程項目獲得了政府大建設資金統(tǒng)籌支付，才緩解了企業(yè)資金壓力。

另外，在稅收方面，北方城市也會獲得不同于南方城市的政策傾斜。此前，財政部、國家稅務總局發(fā)布通知，對于北京、天津、河北、山西、內蒙古、遼寧、大連、吉林、黑龍江、山東、青島、河南、陜西、甘肅、寧夏、新疆、青海等省區(qū)市，對供熱企業(yè)向居民個人供熱而取得的采暖費收入免征增值稅，對于供熱企業(yè)為居民供熱所使用的廠房及土地免征房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅。自行進行集中供熱的南方城市則不享受這些稅收優(yōu)惠。

當然，也有學者持不同意見。一位不愿具名的學者在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，夏熱冬冷地區(qū)需要供熱已是無需爭辯的事實，但如何供熱是需要厘清的一個問題。正如幾年前住建部所主張的，這位學者認為，南方城市供熱期短，若要鋪設統(tǒng)一的供熱管網，成本頗高，并不劃算。另外，南方的煤炭資源較為缺乏，后期供熱成本也會較高。他認為，這種情況下，政府不應干涉過多，應由企業(yè)、用戶、市場來抉擇。

目前，合肥市的集中供熱比例并不算高。根據該市提供的數據，當前，合肥主要有三種供熱形式，集中供熱占比11%，燃氣鍋爐等占比12%，對更多的家庭來說，空調才是他們的冬季取暖方式，占比超過70%。

在過去的這些年，合肥市“兩會”期間，總有代表和委員提出，為什么合肥市的集中供熱不能惠及更多小區(qū)、用戶。合肥市城鄉(xiāng)建設局市政公用處處長王磊告訴《中國新聞周刊》，據他們了解，市里也曾有過比較和衡量。供熱和供水、燃氣不同，雖然同是民生工程，但重要性上不如后者，“在北方地區(qū)，不供熱會凍死人。南方不會。”

他認為，若要進一步拓展南方集中供熱的區(qū)域，光靠地方財政是不夠的，需要國家在政策層面進行突破。