行政協(xié)議中行政機關(guān)的救濟途徑

蘇羽佳 馮天成

（安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

根據(jù)新《行政訴訟法》的規(guī)定，如果行政機關(guān)不履行或履行行政協(xié)議存在瑕疵，協(xié)議相對人可依據(jù)該法以訴訟的方式來維護(hù)自己合法權(quán)益。但是反過來，如果行政機關(guān)的合法權(quán)益受到損害的話，行政機關(guān)又能以何種方式來尋求救濟呢？學(xué)界眾說紛紜，各種聲音比比皆是。有學(xué)者認(rèn)為，就救濟方式而言，行政機關(guān)可通過民事訴訟方式；也有學(xué)者認(rèn)為申請法院非訴執(zhí)行也不乏是一個很好的救濟途徑。究竟誰對誰錯，行政機關(guān)如何尋求救濟，這是行政協(xié)議司法制度完善亟待需要解決的問題。

一、提出問題

先看如下這兩個案例。首先，關(guān)于浙江省平陽縣國土局訴該縣美得公司行政協(xié)議糾紛一案。2013年3月，平陽縣美得公司通過公平競標(biāo)競得平陽縣南雁鎮(zhèn)土地開發(fā)權(quán)，同年4月該公司與平陽縣國土局簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》（以下簡稱“《合同》”），約定價格為916萬元，價金平均分兩次支付，每次458萬元。第一次支付時間是在2013年4月19日之前，第二次是在同年6月19日之前。但是至原告起訴之時，該公司只支付第一部分金額458萬及違約金，但是第二部分的金額未能支付。現(xiàn)平陽縣國土局訴至法院請求解除其與該公司的《合同》。該縣法院經(jīng)審理后，認(rèn)為該《合同》所涉內(nèi)容是行政協(xié)議的類型，在性質(zhì)上應(yīng)歸屬于行政行為，所以不屬于民事訴訟受案范圍，故駁回起訴，并告知該縣國土局可以申請人民法院以非訴執(zhí)行的方式尋求救濟。

其次，再看一下巫山縣抱龍鎮(zhèn)政府就其與扶江河之間簽訂協(xié)議產(chǎn)生糾紛訴至人民法院一案。

巫山縣抱龍鎮(zhèn)政府就《洛陽電站投資開發(fā)協(xié)議》（以下簡稱“《協(xié)議》”）于2007年與扶江河之間達(dá)成合意，另外又簽訂了補充內(nèi)容，補充內(nèi)容與《協(xié)議》具有同等效力。合同簽訂后，扶江河根本沒有履行合同義務(wù)，相反擅自將該工程項目轉(zhuǎn)讓給第三方。抱龍鎮(zhèn)政府認(rèn)為，扶江河構(gòu)成合同違約，導(dǎo)致合同目的不能實現(xiàn)?！秴f(xié)議》約定，洛陽電站的所有權(quán)仍由抱龍鎮(zhèn)政府保留。于是抱龍鎮(zhèn)政府訴至巫山縣法院。巫山縣法院認(rèn)為，扶江河違背了合同約定的權(quán)利義務(wù)，擅自將工程轉(zhuǎn)讓給他人，導(dǎo)致洛陽電站投資開發(fā)商主體資格混亂，構(gòu)成合同違約。與上述案例不同，巫山縣法院不僅受理了該案件，而且還依照民事訴訟相關(guān)法律規(guī)定判定行政相對人扶江河承擔(dān)合同違約責(zé)任。

盡管是個案，可以看出，在司法實踐中，同一類型的行政協(xié)議糾紛也會得到不同的處理結(jié)果。立法上的空白和不確定，導(dǎo)致在實踐當(dāng)中，行政機關(guān)尋找救濟途徑存在困難，其合法權(quán)益難以得到預(yù)期和穩(wěn)定的保障，最終影響行政協(xié)議相對人利益的實現(xiàn)。所以，有關(guān)行政機關(guān)的救濟途徑，亟待立法上予以明確的規(guī)定。

行政性和合同性是行政協(xié)議行為的兩種不同屬性，但是此種行為從根本上是為了更好地進(jìn)行公共管理，因此行政性較為突出。另一方面，因協(xié)議行為合同性的特點，導(dǎo)致行政機關(guān)強制力弱化，其合法權(quán)益也存在遭到損害的可能。隨著我國法治進(jìn)程

二、困境之根本：權(quán)利救濟途徑的缺失

步伐的加速，行政相對人法制觀念普遍提高，實踐中更應(yīng)該以平和目光來看待協(xié)議雙方的地位以及權(quán)利義務(wù)，明確行政機關(guān)救濟途徑。

（一）立法上的空白

隨著政府多元化的職能轉(zhuǎn)變，行政協(xié)議糾紛形式越來越多樣化，“通過行政合同達(dá)成行政目的，已經(jīng)成為現(xiàn)代社會中行政主體不可或缺的一種法律手段?！盵1]立法上的空白導(dǎo)致行政機關(guān)救濟秩序混亂這一問題也越來越突出，現(xiàn)實中法院對行政協(xié)議糾紛的處理結(jié)果，為行政協(xié)議制度的完善提供了實踐基礎(chǔ)。只有理論和實踐的雙重結(jié)合才能更好地完善行政協(xié)議制度?！缎姓V訟法》規(guī)定，行政機關(guān)不履行或未按照約定履行行政協(xié)議，協(xié)議相對人有權(quán)起訴。但是，如果協(xié)議相對人的履行存在問題的話，立法并沒有明確規(guī)定行政機關(guān)的救濟途徑。法律保留為進(jìn)一步發(fā)展行政協(xié)議制度提供了更多空間。

（二）沒有統(tǒng)一的法律適用標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致適用法律存在困難

上文所述，行政協(xié)議中行政機關(guān)被排除在行政訴訟起訴主體資格范圍之外，并且我國《合同法》及相關(guān)司法解釋也沒有涉及對行政協(xié)議行為定性的規(guī)定，這就導(dǎo)致司法實踐中法院對同類行政協(xié)議案件的處理各不相同。比如在一些案件中法院認(rèn)定行政機關(guān)有權(quán)直接申請強制執(zhí)行的資格；也有些案件中，法院按照普通民事糾紛案件進(jìn)行處理，法院“同案不同判”的現(xiàn)象觸目皆是，法律適用存在很大阻礙。

（三）立法目的難以實現(xiàn)

首先，行政協(xié)議中行政機關(guān)救濟途徑立法上的不全面導(dǎo)致行政機關(guān)獲得救濟的方式難以統(tǒng)一，不利于行政機關(guān)權(quán)威的樹立，最終損害的仍是協(xié)議相對人的合法權(quán)益。

其次，這種立法上的空白有可能被錯誤理解為行政機關(guān)憑借其行政優(yōu)益權(quán)的優(yōu)勢地位，根據(jù)協(xié)議履行情況進(jìn)行單方變更或解除行政協(xié)議。這種解讀其實是過分強調(diào)了行政協(xié)議的行政性，而忽略了其契約屬性。但如果行政機關(guān)不享有此種優(yōu)益權(quán)，同時還無權(quán)提起行政訴訟，行政機關(guān)的救濟途徑必然會陷入兩難境地。就目前《行政訴訟法》對行政協(xié)議的具體規(guī)定來看，這其實是對行政協(xié)議相對人的過度保護(hù)，卻忽略了行政機關(guān)的合法權(quán)益。這種過度偏向性保護(hù)使行政機關(guān)的合法權(quán)益缺乏保障，不利于行政協(xié)議目的的實現(xiàn)。

三、行政機關(guān)救濟途徑的改革——行政處理先行解決途徑

通過以上分析，可以看出，困境的原因究其根本就在于立法并沒有明確救濟途徑。救濟應(yīng)當(dāng)優(yōu)于權(quán)利。不斷完善細(xì)化行政機關(guān)的救濟途徑，統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)，形成一個可操作性強的救濟方式，對立法和司法實踐都是十分必要的。

（一）行政處理先行解決途徑的證成

1.國外糾紛解決模式的借鑒意義

行政機關(guān)能否直接強制執(zhí)行行政協(xié)議，其實質(zhì)也就要明確行政協(xié)議履行中，行政機關(guān)是否具有強制執(zhí)行權(quán)的問題。在法國行政法學(xué)界，行政協(xié)議行為被認(rèn)為是行政機關(guān)一方作出的行政行為，因此基于維護(hù)公共利益，法律賦予行政機關(guān)一些行政優(yōu)勢，例如代表當(dāng)事人履行的權(quán)力和終止合同的權(quán)力。因此在法國，對于此類糾紛，行政機關(guān)可直接強制執(zhí)行該協(xié)議約定的內(nèi)容。但同為大陸法系國家的德國卻采用了不同的解決方法。法國行政法理論側(cè)重于行政協(xié)議行為行政性的屬性，即處于維護(hù)公共利益的目的，但是德國卻把關(guān)注點放在行政協(xié)議行為契約性的一面，所以在德國，行政機關(guān)是否享有直接強制執(zhí)行權(quán)是基于當(dāng)事人雙方是否就強制執(zhí)行權(quán)問題在協(xié)議中達(dá)成合意，如果達(dá)成共識，行政機構(gòu)可以在執(zhí)行時直接執(zhí)行協(xié)議。因此，在多數(shù)情況下，德國行政機關(guān)會與公民之間就該問題進(jìn)行事前協(xié)商，一方面，如果行政機關(guān)在行使強制執(zhí)行權(quán)過程中，公民有異議，則可直接針對強制執(zhí)行權(quán)提起訴訟，提高糾紛解決效率，另一方面這種規(guī)定也解決了行政機關(guān)自身救濟方式的問題。

這兩種解決方案都映射出兩國不同的法律背景，雖然對解決此類案件都發(fā)揮了積極作用，但是對我國而言兩者都不能被采用。法國行政主體享有過高行政特權(quán)，結(jié)合我國現(xiàn)實國情，這種做法極易導(dǎo)致特權(quán)腐敗現(xiàn)象；德國行政協(xié)議過分強調(diào)協(xié)議的合同性，與我國行政協(xié)議制度的價值取向存在沖突。

現(xiàn)有法律明確規(guī)定，就強制執(zhí)行權(quán)而言，只有法律才有權(quán)規(guī)定。筆者認(rèn)為，解決此類糾紛，可以適用行政機關(guān)先行處理的救濟途徑，也就是首先由行政機關(guān)先行進(jìn)行處理，把此種處理行為作為申請人民法院強制執(zhí)行的前提和基礎(chǔ)，只有在行政機關(guān)先行行為來催告、督促行政協(xié)議相對人履行，其仍不作為的情況下，行政機關(guān)才有權(quán)申請法院強制執(zhí)行行政協(xié)議。為了統(tǒng)一適用此種救濟，筆者認(rèn)為由法律對強制執(zhí)行權(quán)設(shè)定規(guī)定例外——行政機關(guān)沒有權(quán)力強制執(zhí)行，只能申請法院執(zhí)行。這樣的例外規(guī)定，一方面由人民法院統(tǒng)一對案件作出處理，進(jìn)而保證糾紛結(jié)果的合法性和公平性；另一方面，在受理此類案件過程中，法院需要審查對方的違約情況和行政機關(guān)的非訴申請，這樣有利于防止協(xié)議相對人因行政機關(guān)的單方面申請而受到損害。

2.行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行問題

對行政機關(guān)能否直接申請司法機關(guān)強制執(zhí)行，學(xué)界聲音眾多。福建省南安市人民法院的王小金法官和洪江波法官建議在行政相對人違反行政協(xié)議時，行政機關(guān)憑借行政優(yōu)益權(quán)通過催告、處罰等形式，實現(xiàn)督促行政相對人履行協(xié)議的目的，經(jīng)過行政主體催告或者處罰，相對人仍不履行合同義務(wù)的，行政主體可以向法院申請強制執(zhí)行；[2]全國人法法工委行政法室的童衛(wèi)東副主任認(rèn)為公民、法人或者其他組織一方不履行合同，行政機關(guān)為了公共利益，可以根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章或者合同約定，做出單方?jīng)Q定，實現(xiàn)行政目的，作為合同另一方的公民、法人或者其他組織不執(zhí)行的，行政機關(guān)可以申請法院強制執(zhí)行。[3]

可以看出，雖然這些學(xué)者提及的前置程序的具體內(nèi)容可能有所差異，但是基本思路還是一致的。亦即協(xié)議相對人履行存在違約，行政機關(guān)就此情形可先行作出一個具有強制力的行政決定，如果其對此決定仍不作為，行政機關(guān)便有權(quán)申請強制執(zhí)行該協(xié)議。

（二）行政處理先行解決途徑的展開

目前我國對于行政處理先行解決途徑的討論還處在理論論證階段，對于實施中具體措施如何展開還沒有進(jìn)行深入研究。形成一個統(tǒng)一的救濟途徑，對于解決行政相對人不履行行政協(xié)議進(jìn)而引發(fā)的糾紛，是至關(guān)重要的。接下來本文將詳細(xì)論述這一救濟途徑的具體建構(gòu)。

1.行政機關(guān)先行進(jìn)行處理的具體措施

（1）增加公開與告知制度

雖然行政協(xié)議被冠上“協(xié)議”之名，但實質(zhì)上還是為了公共利益，本身還是行政行為。從法學(xué)基礎(chǔ)來看，行政協(xié)議和民事協(xié)議的區(qū)別，就在于兩種協(xié)議涉及的利益主體范圍存在差異。民事協(xié)議只是涉及到協(xié)議兩方當(dāng)事人的利益；而行政協(xié)議關(guān)系到整個公共利益，不特定第三人的合法權(quán)益也被包含其中，因此，針對此類糾紛，行政機關(guān)先行采取制裁措施時，適當(dāng)公開措施內(nèi)容是必要的。公開制度利于化解與行政相對人之間的矛盾和沖突利益、進(jìn)行有效的溝通協(xié)商，催促協(xié)議相對人履行協(xié)議約定義務(wù)，進(jìn)而更好實現(xiàn)協(xié)議設(shè)定的目的。

（2）引入聽證制度

聽證制度雖起源于西方，但是在我國得到廣泛應(yīng)用。行政優(yōu)益權(quán)在行使過程中都與行政相對人的利益甚至公共利益密切相關(guān)，無論其程度、時間或方式如何。所以舉行聽證，一方面有利于行政相對人充分表達(dá)自己的意見和想法，與行政機關(guān)之間達(dá)成很好的溝通；另一方面通過相對人的陳述，行政機關(guān)也可得知行政協(xié)議本身存在的履行障礙，有利于行政協(xié)議得到更好的實施。

“有權(quán)不能任性”，聽證作為一項規(guī)范行政優(yōu)益權(quán)的制度，其程序復(fù)雜，如果在任何情況下都可以采用的話，不僅不能實現(xiàn)該制度的初衷，維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，同時還會降低司法解決效率。因此，聽證制度的引入，不管是在聽證主體的類型，還是在聽證范圍等其他方面都要進(jìn)行一定程度的規(guī)制。

首先要適當(dāng)擴大聽證主體的范圍。雖然行政協(xié)議行為是契約性的，但也不能忽視其行政方面。行政協(xié)議行為關(guān)乎眾多主體的合法權(quán)益。因此，為了行政協(xié)議目的實現(xiàn)，在立法上應(yīng)當(dāng)擴大申請聽證主體的范圍，不僅包括行政協(xié)議相對人，而且包括協(xié)議行為有關(guān)利害關(guān)系人。

其次，建議規(guī)制聽證范圍的內(nèi)容。為平衡行政協(xié)議各方利益、防止行政優(yōu)益權(quán)的濫用，在擴大申請聽證主體范圍的同時，也要對聽證范圍進(jìn)行一定程度的規(guī)制。就監(jiān)督檢查權(quán)而言，該權(quán)力的行使貫穿整個行政協(xié)議履行的全過程，是程度最輕微的行政優(yōu)益權(quán)，對行政相對人影響最?。恍姓C關(guān)通過行使該項權(quán)力，有利于提高對行政協(xié)議履行過程的監(jiān)督力度。如果將該項權(quán)力的行使納入聽證范圍，不僅過度擴大了聽證范圍，而且也會降低司法效率。就強制執(zhí)行權(quán)而言，根據(jù)《行政強制法》的規(guī)定，行政機關(guān)設(shè)定強制執(zhí)行權(quán)，應(yīng)通過聽證會的形式，來聽取社會公眾的主張和意見。既然行政強制權(quán)在設(shè)定過程中就受到如此嚴(yán)格的限制，倘若在行使中再次舉行聽證會，則為一種重復(fù)累贅，視為司法資源的浪費。

2.行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行的程序問題

根據(jù)前面所述，對于此種類型的糾紛，行政機關(guān)需以相對人在行政機關(guān)先行措施階段不作為，為申請法院強制執(zhí)行的前提。所以，行政相對人在此期間作為與否，決定了糾紛在這個階段能否得到解決。如果行政協(xié)議相對人依行政決定完成行政義務(wù)，那么糾紛就可以在此階段得到解決；反之，行政機關(guān)在滿足一定條件下可申請法院尋求救濟。有如下條件：

（1）協(xié)議相對人對行政機關(guān)先行制裁行為沒有復(fù)議、訴訟。先行制裁行為在作出之時便具有確定力，但并不是立即需要執(zhí)行，而是應(yīng)當(dāng)給予協(xié)議相對人履行或?qū)で缶葷钠谙?，期限屆滿后，其不作為，并且沒有訴訟、復(fù)議，那么行政機關(guān)便有權(quán)申請強制執(zhí)行。

（2）履行催告的程序，并給予協(xié)議相對人申辯的權(quán)利。這不僅是行政機關(guān)申請非訴執(zhí)行的前置程序，而且是正當(dāng)程序原則在解決此類案件過程中的具體體現(xiàn)。

以上所述兩個條件，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)同時具備，不符合其中任一條件，行政機關(guān)都沒有權(quán)利申請法院強制執(zhí)行行政協(xié)議的有關(guān)內(nèi)容。并且，法院在審理此類案件過程中，要分兩步走：首先，有必要先審查行政協(xié)議的內(nèi)容，確定行政協(xié)議本身不違反法律的強制性規(guī)定，然后該協(xié)議才可作為實施的依據(jù)；其次法院需進(jìn)一步審查行政機關(guān)在履行協(xié)議和先行制裁行為過程中其行為是否合法適當(dāng)。

四、結(jié)語

在服務(wù)型政府的理念不斷深入人心、政府向社會購買公共服務(wù)不斷推進(jìn)等多重因素的作用下，合作行政已成為一種“新常態(tài)”，而“合作行政的參與方式主要是契約治理形式”。[4]立法上已經(jīng)賦予行政協(xié)議獨立的法律地位。但由于我國實際情況及立法上的落后，就目前來說，行政協(xié)議糾紛的救濟途徑仍存在缺陷。面對這種情形，筆者認(rèn)為，行政機關(guān)通過訴訟的方式尋求救濟不適合此類糾紛的解決，并且與我國行政訴訟的理念相沖突。相反，申請法院非訴執(zhí)行的方式，既能夠保證行政協(xié)議的行政性，同時又能夠保障該糾紛得到公正處理。行政協(xié)議救濟途徑不斷完善，才能保證行政機關(guān)更好地發(fā)揮行政管理職能。這也是當(dāng)前依法行政的應(yīng)有之義。