全球氣候治理與歐盟領(lǐng)導(dǎo)力的演變

康曉

【關(guān)鍵詞】歐盟氣候政策;氣候治理;低碳經(jīng)濟(jì)

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.12.010

歐盟是全球氣候治理中最為激進(jìn)的談判方，在全球氣候治理的規(guī)范倡議、制度設(shè)計(jì)、議程設(shè)置、目標(biāo)設(shè)定等方面都發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)作用。這種領(lǐng)導(dǎo)地位的生成，既源于歐盟對(duì)全球氣候談判的推動(dòng)作用，也源于其內(nèi)部較為完善的氣候治理體系。但是，隨著歐洲債務(wù)危機(jī)對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響不斷擴(kuò)大，以及歐盟過(guò)于激進(jìn)、進(jìn)而發(fā)展為單邊主義的氣候政策日漸受到國(guó)際社會(huì)質(zhì)疑，加之全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)逐漸分散化，歐盟在氣候治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位開(kāi)始受到挑戰(zhàn)。在美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》的背景下，歐盟加強(qiáng)了與中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體的氣候合作，希望鞏固自身在全球氣候治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位，強(qiáng)化其作為國(guó)際政治規(guī)范性力量的角色。

全球氣候治理與歐盟領(lǐng)導(dǎo)力的表現(xiàn)

歐盟在全球氣候治理中領(lǐng)導(dǎo)力的獲得主要基于兩個(gè)方面：一方面，歐盟經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高，對(duì)環(huán)境保護(hù)高度認(rèn)可，具有積極推動(dòng)并引領(lǐng)全球氣候治理的內(nèi)在動(dòng)力;另一方面，歐盟自身實(shí)力尚存不足，希望通過(guò)增強(qiáng)氣候治理的規(guī)范性力量不斷擴(kuò)大自身影響力。歐盟在全球氣候治理領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力具體表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

第一，全球氣候治理談判的重要推動(dòng)者。在歐盟誕生前，歐共體及其成員國(guó)就積極推動(dòng)成立聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門(mén)委員會(huì)（IPCC），并開(kāi)展《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》談判。歐盟誕生后，特別是在1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)的后續(xù)行動(dòng)中，逐漸取代美國(guó)成為多邊環(huán)境合作的領(lǐng)導(dǎo)者。在氣候變化領(lǐng)域，“溫室效應(yīng)”“溫室氣體”“低碳經(jīng)濟(jì)”等重要概念都源于歐洲科學(xué)家，這使歐盟掌握了在全球氣候治理談判中的話語(yǔ)權(quán)。[1]《京都議定書(shū)》的達(dá)成和生效最能反映歐盟對(duì)于全球氣候談判的推動(dòng)作用。在《京都議定書(shū)》的談判中，歐盟成員國(guó)對(duì)于目標(biāo)的設(shè)定存在較大分歧，但是歐盟充分發(fā)揮了超國(guó)家機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)作用，較大程度彌合了內(nèi)部分歧，[2]并作為一個(gè)整體承擔(dān)減排責(zé)任，其目標(biāo)是在2000年以前將排放水平在1990年的基礎(chǔ)上降低8%。相較于以美國(guó)為首的傘形國(guó)家集團(tuán)而言，這種積極態(tài)度使歐盟發(fā)揮了重要引領(lǐng)作用。如果沒(méi)有歐盟，《京都議定書(shū)》可能就難以寫(xiě)入實(shí)質(zhì)性的減排目標(biāo)。在這次談判中，歐盟也建立起一種基于道德權(quán)威的強(qiáng)硬立場(chǎng)。[3] 2001年美國(guó)布什政府宣布退出《京都議定書(shū)》，使該協(xié)議面臨生效困境，但歐盟又成功勸說(shuō)俄羅斯簽署協(xié)議，促成其在2005年生效。[4]此外，IPCC第四份評(píng)估報(bào)告中的大部分科學(xué)文獻(xiàn)和觀點(diǎn)都來(lái)自歐盟科學(xué)家，因此報(bào)告主要反映了歐盟立場(chǎng)，這使得歐盟能夠在2007年巴厘島氣候大會(huì)上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。[5]

第二，內(nèi)部氣候治理體系的全球示范者。歐盟具有完善的以排放交易體系（ETS）為核心的內(nèi)部氣候治理體系，其建設(shè)進(jìn)程總共分為四個(gè)階段：2005—2007年為第一階段，2008—2012年為第二階段，2013—2020年為第三階段，2021—2030年為第四階段。排放交易體系基本原則是“限制與交易”。2015年，歐盟委員會(huì)提交了對(duì)ETS第四階段制度規(guī)定進(jìn)行修改的法律建議，提出應(yīng)該提升減排速度，實(shí)現(xiàn)歐盟的總體減排目標(biāo);所有ETS覆蓋部門(mén)應(yīng)該在2005年基礎(chǔ)上削減43%的排放，排放許可配額的年下降速度也將由1.74%提升到2.2%;聚焦歐盟以外的50個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)部門(mén)的免費(fèi)配額發(fā)放以及大批新出現(xiàn)的排放部門(mén);提出設(shè)立創(chuàng)新基金以更好資助產(chǎn)業(yè)部門(mén)的技術(shù)革新，同時(shí)設(shè)立現(xiàn)代化基金，以幫助提升10個(gè)低收入成員國(guó)的能源效率，免費(fèi)配額也將繼續(xù)對(duì)這些國(guó)家實(shí)現(xiàn)能源部門(mén)的現(xiàn)代化發(fā)揮作用，以使歐盟更好應(yīng)對(duì)向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)。[6]

歐盟內(nèi)部碳排放交易體系由于建立時(shí)間早，制度設(shè)計(jì)較為完善，所以對(duì)其他國(guó)家特別是發(fā)展中國(guó)家具有示范和參考意義。2014—2017年，歐盟委員會(huì)就與中國(guó)開(kāi)展合作項(xiàng)目，以幫助中國(guó)設(shè)計(jì)和執(zhí)行碳排放交易體系。該項(xiàng)目第二期（2017—2020年）已經(jīng)開(kāi)始執(zhí)行，旨在進(jìn)一步提升中國(guó)建立和執(zhí)行全國(guó)性碳排放貿(mào)易體系的能力。歐盟還通過(guò)技術(shù)支持的方式幫助韓國(guó)提升建設(shè)碳排放交易體系的能力。同時(shí)，歐盟委員會(huì)還是國(guó)際碳行動(dòng)伙伴的創(chuàng)始成員，該機(jī)制為成員提供交流建設(shè)碳排放交易體系經(jīng)驗(yàn)的平臺(tái)以及組織培訓(xùn)課程。[7]

第三，減緩氣候變化政策的積極倡導(dǎo)者。全球氣候治理包括減緩、適應(yīng)、資金和技術(shù)四個(gè)方面，其中減緩是應(yīng)對(duì)氣候變化的治本之策，需要全社會(huì)生產(chǎn)生活方式尤其是能源系統(tǒng)的整體轉(zhuǎn)型，通過(guò)中長(zhǎng)期實(shí)質(zhì)性削減溫室氣體排放總量，從根本上降低氣候變化的威脅。歐盟是減緩政策的積極倡導(dǎo)者，其2020年目標(biāo)是將歐洲的溫室氣體排放總量在1990年水平基礎(chǔ)上削減20%，可再生能源比例提升到20%，能源利用的效率提高20%;2030年目標(biāo)是溫室氣體排放總量在1990年水平基礎(chǔ)上至少削減40%，可再生能源比例至少提升到32%，能源利用的效率至少提升32.5%;[8]2050年目標(biāo)是使歐洲成為世界上第一個(gè)碳中和的大陸。[9]截至2017年，歐盟已經(jīng)超額完成了2020年目標(biāo)，溫室氣體排放總量下降了23%，同時(shí)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)了58%。為順利實(shí)現(xiàn)2030年目標(biāo)，歐盟已經(jīng)專門(mén)立法，預(yù)計(jì)到時(shí)歐洲的溫室氣體排放總量會(huì)在1990年水平基礎(chǔ)上降低45%。

歐盟積極的減緩政策是其能夠成為全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)者的重要原因。全球氣候治理的艱難之處在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與減排之間的爭(zhēng)議，因?yàn)闇p排需要付出巨大的經(jīng)濟(jì)成本而難以采取實(shí)質(zhì)性措施應(yīng)對(duì)。歐盟的領(lǐng)導(dǎo)作用體現(xiàn)在以強(qiáng)有力的實(shí)際行動(dòng)向國(guó)際社會(huì)展現(xiàn)應(yīng)對(duì)氣候變化的政治決心，證明通過(guò)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)能夠兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與減排，為其他國(guó)家提供示范效應(yīng)，并提升他們對(duì)氣候變化威脅的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)他們應(yīng)對(duì)氣候變化的信心。

第四，對(duì)發(fā)展中國(guó)家氣候治理援助的先行者。歐盟在全球發(fā)展援助中居于主導(dǎo)地位，也是世界最大的氣候治理資金捐助者，提供了超過(guò)40%的全球氣候治理公共資金。歐盟對(duì)發(fā)展中國(guó)家的氣候援助始于其在2003年3月發(fā)布的《發(fā)展合作背景下的氣候變化行動(dòng)計(jì)劃》。[10]2007年，歐盟建立了歐盟—非洲基礎(chǔ)設(shè)施信任基金，主要目標(biāo)之一是援助非洲國(guó)家能源基礎(chǔ)設(shè)施，幫助其實(shí)現(xiàn)向清潔、低碳能源體系轉(zhuǎn)型。[11]2008年，歐盟啟動(dòng)了名為“全球氣候變化聯(lián)盟+”（GCCA+）的氣候援助旗艦項(xiàng)目，主要向小島嶼國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家等面對(duì)氣候變化威脅時(shí)最為脆弱的國(guó)家提供援助，并提升他們落實(shí)《巴黎協(xié)定》和聯(lián)合國(guó)《2030可持續(xù)發(fā)展議程》等全球環(huán)境與發(fā)展治理目標(biāo)的能力。GCCA+項(xiàng)目援助的優(yōu)先領(lǐng)域包括將氣候變化融入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、提升適應(yīng)性、支持適應(yīng)和減緩戰(zhàn)略的形成與執(zhí)行。自GCCA+項(xiàng)目啟動(dòng)以來(lái)，歐盟已經(jīng)向全球60多個(gè)國(guó)家提供了約4.5億歐元的氣候資金，并搭建了同這些國(guó)家進(jìn)行政策對(duì)話與合作的平臺(tái)。[12]

歐盟對(duì)發(fā)展中國(guó)家的氣候援助政策是歐洲國(guó)家對(duì)外援助傳統(tǒng)的延續(xù)，也體現(xiàn)出歐盟希望將自身的全球氣候治理規(guī)范向國(guó)際社會(huì)擴(kuò)散，并掌握道義制高點(diǎn)的政策目標(biāo)。歐盟的氣候援助政策客觀上有利于提升發(fā)展中國(guó)家減緩和適應(yīng)氣候變化的能力，并促進(jìn)全球氣候治理的發(fā)展。

全球氣候治理與歐盟領(lǐng)導(dǎo)力式微

歐盟在全球氣候治理中領(lǐng)導(dǎo)者地位的動(dòng)搖始于2009年在丹麥?zhǔn)锥几绫竟e行的世界氣候大會(huì)。在此次大會(huì)上，美國(guó)和“基礎(chǔ)四國(guó)”（中國(guó)、印度、巴西、南非），特別是中美兩國(guó)最終主導(dǎo)了《哥本哈根協(xié)議》的達(dá)成，歐盟則由于激進(jìn)的氣候政策而受到孤立。此后，在《巴黎協(xié)定》達(dá)成和生效過(guò)程中，中美兩國(guó)均發(fā)揮了重要作用，逐漸形成兩國(guó)共同主導(dǎo)全球氣候治理的二元結(jié)構(gòu)。在此過(guò)程中，歐盟在全球氣候治理中的作用和影響有所下降，其原因主要有以下三個(gè)方面。

第一，過(guò)高的減排標(biāo)準(zhǔn)削弱了歐盟在全球氣候治理中的道義優(yōu)勢(shì)。歐盟將領(lǐng)導(dǎo)全球氣候治理上升到維護(hù)人類整體利益的道義高度，但其過(guò)高的減排標(biāo)準(zhǔn)脫離了大多數(shù)國(guó)家特別是發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，有損全球氣候治理的公正性和普惠性，反過(guò)來(lái)削弱了其道義優(yōu)勢(shì)。這首先體現(xiàn)在歐盟航空稅的出臺(tái)上。2008年11月19日，歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)發(fā)布了《第2008/101/EC指令》，明確規(guī)定自2012年1月1日起，除了某些非商業(yè)飛行外，歐盟將把所有到達(dá)或者離開(kāi)歐盟成員國(guó)的商業(yè)航班作為管轄對(duì)象，開(kāi)征二氧化碳排放稅，從而將航空運(yùn)輸業(yè)正式納入碳排放交易體系。[13]包括歐盟的航空公司在內(nèi)，全球有4000多家經(jīng)營(yíng)歐洲航線的航空公司被納入排放交易體系。這意味著，絕大部分歐盟以外空域的碳排放都要被納入歐盟航空稅的征收范圍，這引起了國(guó)際社會(huì)的一致反對(duì)，歐盟也因此被貼上了“氣候單邊主義”的標(biāo)簽。[14]

航空稅的出臺(tái)折射出歐盟在全球氣候治理上的復(fù)雜心態(tài)。一方面，歐盟希望借此推廣其后現(xiàn)代的治理理念，從人類利益的角度掌握道義制高點(diǎn);另一方面，急功近利的心態(tài)又使歐盟過(guò)于激進(jìn)，它希望成為全球氣候治理的中心，為世界制定標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)果是本來(lái)希望以多邊主義領(lǐng)導(dǎo)全球氣候治理的歐盟，卻誤入了單邊主義的歧途，其政策訴求脫離了絕大多數(shù)國(guó)家的現(xiàn)實(shí)。

此外，歐盟雖然對(duì)發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展需求保持一定寬容，但這種寬容是以不損害歐盟的環(huán)境預(yù)防原則為前提的。[15]因此，歐盟雖然堅(jiān)持《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的基本原則，但認(rèn)為應(yīng)該動(dòng)態(tài)看待新興經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)實(shí)力增長(zhǎng)迅速的現(xiàn)實(shí)，對(duì)這些國(guó)家不僅不能再以過(guò)去發(fā)展中國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)加以要求，而且應(yīng)該讓它們承擔(dān)相應(yīng)的減排義務(wù)。[16]歐盟對(duì)發(fā)展中國(guó)家的氣候援助雖然提升了發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的能力，但其在貿(mào)易和農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域制定的較高減排標(biāo)準(zhǔn)又間接造成了發(fā)展中國(guó)家在全球經(jīng)濟(jì)中的相對(duì)弱勢(shì)地位。[17]這些過(guò)于激進(jìn)的氣候治理理念和政策最終削弱了歐盟在全球氣候治理中的道義優(yōu)勢(shì)。

第二，金融危機(jī)降低了歐盟低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展動(dòng)力。歐盟是低碳經(jīng)濟(jì)概念的提出者和主要踐行者，先進(jìn)和龐大的低碳經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)也是歐盟有信心提出激進(jìn)減排目標(biāo)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。但是，全球金融危機(jī)和歐洲債務(wù)危機(jī)導(dǎo)致歐盟及其成員國(guó)在低碳經(jīng)濟(jì)投資領(lǐng)域陷入困境。聯(lián)合國(guó)環(huán)境署發(fā)布的《2018年全球可再生能源投資趨勢(shì)》顯示，2004—2017年歐洲可再生能源投資年均增長(zhǎng)僅為4%，并且投資總額在2011年達(dá)到最高點(diǎn)1284億美元后一路下降，到2017年時(shí)僅為409億美元。在國(guó)別層面，2017年歐洲國(guó)家的可再生能源投資出現(xiàn)比較明顯的分化，英法德意四大國(guó)投資均下降明顯或者增長(zhǎng)乏力：相較于2016年，2017年德國(guó)的可再生能源投資下降35%，英國(guó)下降65%，法國(guó)下降14%，意大利也僅增長(zhǎng)1%;而其他主要國(guó)家除挪威下降25%外，希臘增長(zhǎng)287%，瑞典增長(zhǎng)127%，荷蘭增長(zhǎng)52%。[18]盡管歐洲國(guó)家可再生能源投資下降受研發(fā)和生產(chǎn)成本下降等因素影響，但不能否認(rèn)金融危機(jī)和債務(wù)危機(jī)對(duì)長(zhǎng)期投資也存在制約作用。

低碳經(jīng)濟(jì)是應(yīng)對(duì)氣候變化的根本之策，歐盟作為這一領(lǐng)域的開(kāi)拓者曾為國(guó)際社會(huì)做出了示范，但2008年金融危機(jī)后，歐盟整體經(jīng)濟(jì)下行的壓力巨大，其低碳經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)就受制于此。2009年歐盟經(jīng)濟(jì)增速約為-4.3%，2010年恢復(fù)到約2.1%，但2011年和2012年又分別下降到約1.7%和約-0.4%，之后才逐漸恢復(fù)并穩(wěn)定在2%左右的增速水平。[19]在歐洲國(guó)家中，英德法是可再生能源的主要投資國(guó)，但其經(jīng)濟(jì)增速下降幅度較為明顯，這給歐洲低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景帶來(lái)了較大不確定性。

第三，全球氣候治理進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)權(quán)分散化時(shí)期。與歐盟低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻形成對(duì)比的是，新興經(jīng)濟(jì)體低碳經(jīng)濟(jì)的迅速崛起。國(guó)際能源署（IEA）發(fā)布的《可再生能源2018——分析和預(yù)測(cè)至2023》報(bào)告顯示，歐盟、中國(guó)、美國(guó)、巴西和印度已經(jīng)成為世界上最為主要的可再生能源消費(fèi)市場(chǎng)。根據(jù)報(bào)告預(yù)測(cè)，這五個(gè)經(jīng)濟(jì)體從2017—2023年可再生能源消費(fèi)占總體能源消費(fèi)比例增長(zhǎng)將分別為：歐盟從17%增長(zhǎng)到20.5%，中國(guó)從8.9%增長(zhǎng)到11.6%，美國(guó)從10.2%增長(zhǎng)到11.9%，巴西從42.1%增長(zhǎng)到44.3%，印度從10.8%增長(zhǎng)到12.1%。[20]聯(lián)合國(guó)環(huán)境署《2018全球可再生能源投資趨勢(shì)》數(shù)據(jù)表明，這五大經(jīng)濟(jì)體是2017年全球可再生能源投資額最高的主體：中國(guó)為1266億美元，歐洲為409億美元，美國(guó)為405億美元，印度為109億美元，巴西為60億美元。其中中國(guó)、印度和巴西因?yàn)橥顿Y規(guī)模增長(zhǎng)迅速而在該報(bào)告中被稱為“強(qiáng)勢(shì)三國(guó)”。[21]中國(guó)、印度、巴西作為新興經(jīng)濟(jì)體的代表，一方面堅(jiān)決捍衛(wèi)發(fā)展中國(guó)家利益，反對(duì)歐盟的氣候單邊主義和向發(fā)展中國(guó)家強(qiáng)行制定約束性減排指標(biāo)的行為;另一方面又根據(jù)自身國(guó)情大規(guī)模發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，希望以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，并提升其在全球氣候治理中的話語(yǔ)權(quán)。

綜上所述，自2009年哥本哈根世界氣候大會(huì)開(kāi)始，隨著基礎(chǔ)四國(guó)與美國(guó)在全球氣候治理中領(lǐng)導(dǎo)地位的上升，歐盟的領(lǐng)導(dǎo)地位逐漸弱化，此后逐步形成了中美兩國(guó)共同主導(dǎo)全球氣候治理的局面。美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》看似為歐盟重新獲得領(lǐng)導(dǎo)地位提供了機(jī)遇，但新興經(jīng)濟(jì)體在低碳經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的增長(zhǎng)勢(shì)頭使得歐盟不得不對(duì)其加以重視。因此，歐盟想要在全球氣候治理中恢復(fù)領(lǐng)導(dǎo)地位必須以重視與新興經(jīng)濟(jì)體開(kāi)展氣候合作為前提，進(jìn)而塑造新的共同領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)。

全球氣候治理與歐盟重拾領(lǐng)導(dǎo)力的實(shí)踐

在全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)地位被削弱的背景下，歐盟開(kāi)始逐漸修復(fù)與各方的氣候合作關(guān)系，首要對(duì)象是以中國(guó)為代表的新興經(jīng)濟(jì)體，而其中最為主要的就是中國(guó)。同時(shí)，歐盟也加大了對(duì)發(fā)展中國(guó)家氣候援助的力度，希望改變重減緩、輕適應(yīng)的政策，以提升全球氣候治理的公正性。歐盟內(nèi)部雖然面臨難民危機(jī)、英國(guó)“脫歐”等困境，但歐盟主要成員國(guó)和綠黨等多元主體依然在制定、完善氣候政策，其多層氣候治理體系得到了鞏固。具體而言，歐盟恢復(fù)全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)地位的實(shí)踐和舉措體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，加強(qiáng)與中國(guó)氣候和能源合作。中國(guó)是快速崛起的低碳經(jīng)濟(jì)大國(guó)，并具有成為全球氣候治理引領(lǐng)者的潛力，因此是歐盟加強(qiáng)與新興經(jīng)濟(jì)體氣候合作的首要對(duì)象。中歐氣候伙伴關(guān)系始于2005年《中歐氣候變化聯(lián)合宣言》的發(fā)表，此后由于歐盟走向“氣候單邊主義”導(dǎo)致雙方合作陷入低谷。2009年哥本哈根世界氣候大會(huì)后，歐盟逐漸開(kāi)始修復(fù)與中國(guó)的氣候伙伴關(guān)系：2010年雙方發(fā)表中歐氣候變化對(duì)話與合作聯(lián)合聲明，建立了中歐氣候變化部長(zhǎng)級(jí)對(duì)話與合作機(jī)制，標(biāo)志著雙方氣候合作進(jìn)入機(jī)制化階段;2013年的《中歐合作2020戰(zhàn)略規(guī)劃》提升了氣候變化在雙方整體合作中的地位;2015年的《中歐氣候變化聯(lián)合聲明》和2016年的《中歐能源合作路線圖》使雙方氣候合作更加務(wù)實(shí)。2017年6月3日，中歐領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤發(fā)布成果清單，其中就包括“雙方確認(rèn)應(yīng)對(duì)氣候變化的重要性，重申在2015年《巴黎協(xié)定》下所作的承諾，同意加強(qiáng)合作，推進(jìn)協(xié)定實(shí)施”。[22]在美國(guó)正式宣布退出《巴黎協(xié)定》、消極應(yīng)對(duì)氣候變化的背景下，這一立場(chǎng)提升了國(guó)際社會(huì)對(duì)《巴黎協(xié)定》的信心。2018年7月發(fā)布的《中歐領(lǐng)導(dǎo)人氣候變化和清潔能源聯(lián)合聲明》（下稱《聲明》）是中歐氣候合作的重要進(jìn)展，雙方不僅重申了對(duì)于加快落實(shí)《巴黎協(xié)定》的政治決心，而且提升了務(wù)實(shí)合作的程度，同時(shí)更加聚焦于清潔能源領(lǐng)域，決心在雙邊、多邊和第三方合作中加快清潔能源的研發(fā)、生產(chǎn)和推廣。更重要的是，《聲明》特別強(qiáng)調(diào)了促進(jìn)清潔能源發(fā)展與打造可持續(xù)、安全的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加就業(yè)和投資之間是相輔相成的關(guān)系，有力回?fù)袅颂乩势照拇档膽?yīng)對(duì)氣候變化會(huì)顯著降低美國(guó)就業(yè)、打擊美國(guó)經(jīng)濟(jì)的言論。顯然，在全球經(jīng)濟(jì)下行壓力并未減輕的背景下，與包括中國(guó)在內(nèi)的主要新興經(jīng)濟(jì)體組成共同領(lǐng)導(dǎo)全球氣候治理的結(jié)構(gòu)是歐盟當(dāng)前的務(wù)實(shí)選擇。

第二，擴(kuò)大對(duì)發(fā)展中國(guó)家的氣候援助。歐盟委員會(huì)于2006年提出倡議，建立了全球能效與可再生能源基金（GEEREF），目的是向新興經(jīng)濟(jì)體私營(yíng)部門(mén)投資，以撬動(dòng)更大規(guī)模氣候資金，因此被稱為“基金的基金”。該項(xiàng)目于2008年開(kāi)始陸續(xù)收到歐盟委員會(huì)、德國(guó)和挪威共1.12億歐元的投資，截至2015年總計(jì)收到2.22億歐元。項(xiàng)目資金投入到亞非拉地區(qū)15個(gè)私營(yíng)基金中，并于2019年5月全部投資完畢。2017年，歐盟委員會(huì)向發(fā)展中國(guó)家提供了28億歐元的氣候資金，并正在接近實(shí)現(xiàn)“從2014—2020年共為發(fā)展中國(guó)家提供140億歐元?dú)夂蛸Y金”的目標(biāo)。同時(shí)，歐洲投資銀行在2017年向發(fā)展中國(guó)家提供了26億歐元的氣候資金，主要用于提高能效、資助非洲等地區(qū)的可再生能源項(xiàng)目。同時(shí)歐盟還利用創(chuàng)新性金融工具，在歐盟對(duì)外投資計(jì)劃中支持與發(fā)展有關(guān)的氣候項(xiàng)目，對(duì)象以非洲和歐盟周邊國(guó)家為主，主要途徑包括歐洲可持續(xù)發(fā)展基金、技術(shù)援助，以及通過(guò)與受援國(guó)政府和商業(yè)部門(mén)對(duì)話改善其商業(yè)環(huán)境并提升管理水平。歐盟希望在2020年前，通過(guò)歐盟委員會(huì)的41億歐元?dú)夂蛸Y金在這些國(guó)家撬動(dòng)總共440億歐元的投資。[23]2019年9月，歐洲理事會(huì)主席圖斯克在聯(lián)合國(guó)氣候行動(dòng)大會(huì)上的發(fā)言中指出，“歐盟及其成員國(guó)自2013年以來(lái)，每年籌集的公共氣候資金超過(guò)了200億歐元。”[24]

在2009年哥本哈根氣候大會(huì)受到孤立后，歐盟明顯加強(qiáng)了對(duì)發(fā)展中國(guó)家的氣候資金供給，目的是塑造更加公正的形象，以重新獲得全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)者的地位，其客觀作用值得肯定，但這些資金還需要更多向發(fā)展中國(guó)家，特別是最不發(fā)達(dá)國(guó)家和小島嶼國(guó)家傾斜。此外，在履行氣候資金投入的重要義務(wù)上，歐盟仍然需要采取更多實(shí)質(zhì)性的舉措。

第三，歐盟新領(lǐng)導(dǎo)層推出歐洲綠色新政。2019年7月16日，德國(guó)前國(guó)防部長(zhǎng)馮德萊恩當(dāng)選新一任歐盟委員會(huì)主席，她在歐洲議會(huì)發(fā)表的講話中就雄心勃勃地表達(dá)了重振歐盟氣候領(lǐng)導(dǎo)地位的計(jì)劃，希望歐洲成為世界上第一個(gè)實(shí)現(xiàn)碳中和的大陸，因此必須將之前到2030年減排40%的中期目標(biāo)提高到減排50%，甚至55%，并且歐盟還將通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)際談判說(shuō)服其他合作伙伴提升減排水平;出臺(tái)一項(xiàng)歐洲綠色新政，包括制定歐洲氣候法，以促進(jìn)歐盟2050年實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo);成立可持續(xù)歐洲投資計(jì)劃，將已有的歐洲投資銀行的部分業(yè)務(wù)發(fā)展為氣候銀行，以此在下一個(gè)10年撬動(dòng)1萬(wàn)億歐元的投資，從而解決僅靠公共部門(mén)資金無(wú)法滿足氣候資金需求的問(wèn)題;引入邊境碳稅以提高排放成本，防止碳泄漏。[25]

2019年歐洲議會(huì)選舉中綠黨的重新崛起似乎呼應(yīng)了馮德萊恩關(guān)于氣候治理的遠(yuǎn)大目標(biāo)，證明雖然經(jīng)歷了難民危機(jī)和英國(guó)“脫歐”久拖不決的困境，但以更加積極的姿態(tài)應(yīng)對(duì)氣候變化已經(jīng)重新成為歐盟政治的主題之一。這既源于近年歐洲頻繁遭遇極端熱浪天氣的襲擊，也因?yàn)闅W盟對(duì)于全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)地位的戰(zhàn)略訴求，希望借此提升在當(dāng)代國(guó)際政治中的影響力。馮德萊恩的綠色新政是歐盟重塑全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)地位的宣言，未來(lái)新的歐盟領(lǐng)導(dǎo)層或?qū)⑦M(jìn)一步整合超國(guó)家機(jī)構(gòu)、成員國(guó)中央政府和地方政府、各種綠色黨團(tuán)和社會(huì)組織等多元主體，充分發(fā)揮歐盟多層治理體系在應(yīng)對(duì)氣候變化中的作用。

結(jié)語(yǔ)

作為全球氣候治理的先行者，歐盟以其先進(jìn)的環(huán)保理念、經(jīng)濟(jì)模式和技術(shù)優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)者的作用。但是，歐盟在全球氣候治理中也表現(xiàn)出單邊主義以及重減緩、輕適應(yīng)等問(wèn)題。對(duì)大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家而言，如何應(yīng)對(duì)已經(jīng)發(fā)生的氣候變化帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)威脅才是最為急迫的問(wèn)題。面對(duì)日益頻繁的極端災(zāi)害天氣，發(fā)展中國(guó)家特別是最不發(fā)達(dá)國(guó)家和小島嶼國(guó)家更需要?dú)W盟這樣的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體及時(shí)提供必要的資金和技術(shù)以適應(yīng)新的自然環(huán)境。因此，歐盟要想真正成為全球氣候治理的領(lǐng)導(dǎo)者，必須真正重視龐大的發(fā)展中國(guó)家群體在減排與發(fā)展中的兩難困境，與主要新興經(jīng)濟(jì)體一起攜手促進(jìn)全球氣候治理體系朝著更加包容、普惠和高效的方向轉(zhuǎn)型，縮小發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家間的綠色鴻溝，讓后者能夠更多享受到低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的收益。

【本文是2018年國(guó)家社科基金“福利資本主義視角下的美歐氣候政策走向與中國(guó)對(duì)策研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：18BGJ080）的階段性成果】

（責(zé)任編輯：甘沖）

[1]薄燕：《全球氣候變化治理中的中美歐三邊關(guān)系》，上海人民出版社，2012年版，第68-69頁(yè)。

[2]Bert Bolin， A History of the Science and Politics of Climate Change： The Role of the Intergovernmental Panel on Climate Change， Cambridge： Cambridge University Press， 2007， p.190.

[3] Loren R. Cass， The Failures of American and European Climate Policy： International Norms， Domestic Politics， and Unachievable Commitments， New York： State University of New York Press， 2006， p.149.

[4] 陳剛：《〈京都議定書(shū)〉與國(guó)際氣候合作》，北京：新華出版社，2008年版，第117頁(yè)。

[5] 同[1]，第69頁(yè)。

[6] EU ETS， “Revision for phase 4 （2021-2030）”， http：//ec.europa.eu/clima/policies/ets/revision/index_en.htm.

[7] European Commission， “EU Emissions Trading System”， https：//ec.europa.eu/clima/policies/ets/markets_en.

[8] European Commission， “Energy， Climate Change， Environment， Overall Targets”， https：//ec.europa.eu/info/energy-climate-change-environment/overall-targets_en.

[9] “The Commission calls for a climate neutral Europe by 2050”， ?https：//europa.eu/rapid/press-release_IP-18-6543_en.htm.

[10] 馮存萬(wàn)、【英】乍得·丹莫洛：《歐盟氣候援助政策： 演進(jìn)、構(gòu)建及趨勢(shì)》，載《歐洲研究》，2016年第2期，第40頁(yè)。

[11] European Commission， “International climateaction， energy”， https：//ec.europa.eu/clima/policies/international/paris_protocol/energy_en.

[12] European Commission， “International climate finance”， https：//ec.europa.eu/clima/policies/international/finance_en.

[13]“Directive 2008/101/EC of the European Parliament and of the Council”， ?http：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/？uri=CELEX：32008L0101.

[14] Thomas Bernauer， Robert Gampfer， AyaKach， “European unilateralism and involuntary burden-sharing in global climate politics： A public opinion perspective from the other side”， European Union Politics， Vol.15， No.1， 2014， p.148.

[15] 傅聰：《歐盟氣候變化治理模式嚴(yán)峻：實(shí)踐、轉(zhuǎn)型與影響》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013年版，第180頁(yè)。

[16] 鄒驥等：《論全球氣候治理——構(gòu)建人類發(fā)展路徑創(chuàng)新的國(guó)際體制》，北京：中國(guó)計(jì)劃出版社，2015年版，第214頁(yè)。

[17] Henrik Selin and Stacy D. VanDeveer， European Union and Environmental Governance， New York： Routledge， 2015， p.140.

[18] UNEP， Global Trends in Renewable Energy 2018， Frankfurt： Frankfurt School of Finance & Management gGmbH 2018. p.14， p.25.

[19] World Bank， data， “EU GDP Growth”， https：//data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG？end=2018&locations=EU&start=2008&view=chart.

[20] IEA， “Renewables 2018Market analysis and forecast from 2018 to 2023”， https：//www.iea.org/renewables2018/.

[21] 同[18]， p.23， pp.28-29。

[22] 《第十九次中國(guó)—?dú)W盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤成果清單》，載《人民日?qǐng)?bào)》，2017年6月4日。

[23] 《中歐領(lǐng)導(dǎo)人氣候變化和清潔能源聯(lián)合聲明》，載《人民日?qǐng)?bào)》，2018年7月17日。

[24] Donald Tusk， “Speech by President Donald Tusk at the UN Climate Action Summit”， https：//www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2019/09/23/speech-by-president-donald-tusk-at-the-un-climate-action-summit/.

[25] Ursula von der Leyen， “Opening Statement in the European Parliament Plenary Session”， https：//ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/opening-statement-plenary-session_en_fr_de.pdf.