□迪麗娜熱·祖農(nóng)

江河湖泊不僅是寶貴的的自然資源，還具有經(jīng)濟(jì)和生態(tài)功能。但是隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，河湖保護(hù)遭遇到各種困難。譬如，一些地區(qū)企業(yè)的排放物未經(jīng)妥善處理直接排入河湖中，導(dǎo)致河湖污染物居高不下，居民用水安全受損；一些地方非法侵占河道、非法采砂的現(xiàn)象屢禁不止。

黨中央、國務(wù)院對居民用水和河湖管理工作給予高度重視。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，河湖保護(hù)工作不僅僅是環(huán)境保護(hù)，更是與百姓福祉、中華民族長遠(yuǎn)發(fā)展息息相關(guān)的重任。李克強(qiáng)總理也曾指出，江河湖泊是大自然贈予我們最寶貴的禮物，應(yīng)當(dāng)倍加珍惜、合理利用。黨的十八大以來，中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，提出了一系列制度創(chuàng)新的新思路、新方向，同時一些地方積極先行先試。一些地區(qū)在結(jié)合本地情況以及在中央號召下，率先推行“河長制”政策，取得了可供借鑒和推廣的經(jīng)驗。在調(diào)研總結(jié)各地河長制推行現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，中央制定出臺了《關(guān)于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》），這意味著河長制政策在中央層面正式施行。

一、河長制的產(chǎn)生及發(fā)展

（一）河長制的概念

河長制，即設(shè)立“一河之長”，河長由各級黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任。通過剛性制度的確認(rèn)，使每條河流都有自己的“守護(hù)者”，河長負(fù)有相應(yīng)河流的保護(hù)和管理職責(zé)。通過責(zé)任到人（首長負(fù)責(zé)，部門共治）、強(qiáng)化監(jiān)督、多方聯(lián)動、公眾參與，最終實現(xiàn)水清、岸綠、景美、宜居、做到河河有人管、污染有人治。

以河長制運(yùn)作較為成熟的江蘇省為例，在省、市、縣、鄉(xiāng)、村設(shè)立五級河長,分別由各級黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任，跨市級河流由省級主要領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任河長展開工作。省、市、縣、鄉(xiāng)設(shè)四級河長辦公室，省河辦設(shè)在省水利廳。該辦公室主要負(fù)責(zé)河流系統(tǒng)的日常管理，承擔(dān)河流系統(tǒng)的日常工作，處理和監(jiān)督河流管理系統(tǒng)的事項；分解年度工作任務(wù)，組織下一級行政區(qū)域河流系統(tǒng)的檢查和評估，并負(fù)責(zé)信息平臺建設(shè)與河湖保護(hù)宣傳。

（二）河長制的產(chǎn)生

2007年5月底，無錫發(fā)生了太湖飲用水危機(jī)，直接影響到人們生活質(zhì)量和生命安全，讓無錫市政府把太湖水污染的整治直接上升為政府議程。因為流域治理的特殊性，水域環(huán)境問題絕不僅僅是某一個部門或某一級政府的事，必須靠強(qiáng)大的行政權(quán)威整合各方力量，協(xié)調(diào)分配各部門資源，連動式整體性治理。而“河長制”可以克服傳統(tǒng)流域治理“九龍治水”的困境，發(fā)揮各級黨委政府對環(huán)境保護(hù)的責(zé)任與義務(wù)，符合《環(huán)境保護(hù)法》中各級黨政負(fù)責(zé)人環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制的要求，因此無錫市開始研究推行“河長制”。

無錫市以問題為導(dǎo)向提出建立和實施“河長制”，目的不僅僅是解決迫在眉睫的水危機(jī)，更是以重建水生態(tài)為長遠(yuǎn)目標(biāo)，通過修護(hù)河道功能等方法，保護(hù)太湖，恢復(fù)太湖水流域往日的生機(jī)。內(nèi)容涵蓋了有利于恢復(fù)河流水生態(tài)和改善河流功能的各個方面，具體整治手段包括：源頭治理，控制企業(yè)排污，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，產(chǎn)業(yè)搬遷，以及河道管護(hù)和岸域建設(shè)等多項內(nèi)容?！昂娱L”并不是簡單憑靠強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，而是嚴(yán)格落實國家相關(guān)法律規(guī)定的黨政領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度。

河長制的確立落實了《環(huán)境保護(hù)法》中黨政領(lǐng)導(dǎo)人對相關(guān)轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的要求，將水質(zhì)達(dá)標(biāo)作為核心任務(wù)，把水域環(huán)境治理的相關(guān)問題進(jìn)行責(zé)任細(xì)化，標(biāo)本兼顧，整體治理。“河長制”在結(jié)合了無錫市社會發(fā)展實際情況的前提下，以《中華人民共和國水污染防治法》《江蘇省太湖水污染防治條例》等相關(guān)法律法規(guī)為指導(dǎo)方針，將國家《環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)中的宏觀規(guī)定細(xì)節(jié)化，因地制宜，獲得了良好的成效。

（三）河長制的發(fā)展

“河長制”的發(fā)展可以分為三個階段，即太湖流域試行、江蘇省內(nèi)推廣、國家全面推行（見表1）。

表1 河長制的發(fā)展階段

從河長制在各地的政策發(fā)展來看，以最先實施河長制的江蘇省為例，江蘇省各地級市在基于已實行河長制的區(qū)域和本地的實際情況，在制定河長制運(yùn)行方法中有不同的政策再“解讀”與創(chuàng)新（見表2）。西方政策轉(zhuǎn)移研究的學(xué)者把政策在發(fā)展過程中的轉(zhuǎn)移程度分為：復(fù)制、模仿、混合和啟發(fā)。江蘇省各地級市在河長制的轉(zhuǎn)移中既有簡單的復(fù)制模仿，也有混合啟發(fā)，即政策的再生產(chǎn)。我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、水文狀況都有很大差距，治水復(fù)雜程度不盡相同，難以“畢其功于一役”，所以，以河長制為開始的河湖治理系統(tǒng)的改革是必然之勢。

表2 江蘇省部分地級市河長制的完善舉措

二、現(xiàn)行河長制的成效與不足

（一）河長制取得的成效

1.水環(huán)境得到改善

以太湖流域為例，河長制的施行大大加快了水域環(huán)境治理的進(jìn)度。自2008年起，太湖流域猛抓“規(guī)劃、目標(biāo)、資金、項目”四落實，并整理編制了15條湖域內(nèi)河流的治理方案。2015年較2007年水質(zhì)得到明顯提升，由Ⅴ類提升為Ⅳ類，以總氮含量為例，改善了34.6%，營養(yǎng)化水平提高到輕度水平；55個重點斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率大大提升；完成了太湖流域治理方案的設(shè)置目標(biāo)。河網(wǎng)水功能區(qū)水質(zhì)得到大幅度改善，15條主要入湖河流年平均水質(zhì)中V類得到全面消除。

在浙江，2015年減少了8個劣V類斷面，治理完成的黑臭河累計5,206 千米；錢塘江省控斷面水質(zhì)達(dá)到Ⅲ類的水段達(dá)到75%，浦陽江流域出境斷面水質(zhì)由劣Ⅴ類變?yōu)?015年Ⅲ類。2016年上半年省控斷面中Ⅲ類以上水質(zhì)斷面較2009年提高了17%，占到了78%；Ⅴ類比2009年減少了13.2%。

2.傳統(tǒng)“九龍治水”模式的困難得到緩解

相較于之前九龍治水式管理,河長制構(gòu)成了一種以權(quán)威為依托的混合型協(xié)同治理模式。流域管理中不可避免涉及跨部門治理，傳統(tǒng)的跨部門治理中相關(guān)部門權(quán)責(zé)分工不明確，出事互相推諉，在合作中因為缺少行政權(quán)威的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，“各掃門前雪”現(xiàn)象非常普遍，既有“環(huán)保不下水，水利不上岸”的推諉思想拖后腿，又有信息不對稱、碎片化等治理弊端。

河長制中的負(fù)責(zé)人為當(dāng)?shù)刂饕h政領(lǐng)導(dǎo)，可以依靠強(qiáng)大的政府權(quán)威，最大程度整合各級政府的權(quán)力，整合各相關(guān)部門資源，協(xié)調(diào)不同部門間的利益紛爭，大幅降低因權(quán)力分散導(dǎo)致的管理成本，對水域環(huán)境各層面的問題整體性整治，實行統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，增強(qiáng)管理效率，集中管制，使流域水治理得到質(zhì)的提升。

就橫向協(xié)同層面來說，根據(jù)“公地悲劇”理論，河流雖然不是標(biāo)準(zhǔn)的公共物品，但是只愿從中獲取利益而不想負(fù)治理責(zé)任的現(xiàn)象十分普遍，也因為長時間該領(lǐng)域法制缺位導(dǎo)致河流污染疏于治理的情況肆行。河長制的確立讓黨政領(lǐng)導(dǎo)對轄區(qū)河流有了直接發(fā)言權(quán)，讓每條河流有了歸屬；沿岸居民、企業(yè)以及環(huán)保部門確定了由誰管、聽誰管的問題；跨部門協(xié)作也有了起領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)作用的權(quán)威力量，以及合理調(diào)配各部門資源的鑰匙；平級政府之間對跨流域河流的治理也有了明確的責(zé)任劃分。河長制定的治河方案對整條河流都具發(fā)言權(quán)，解決了之前“九龍治水”時溝通、協(xié)調(diào)困難的問題。

在縱向協(xié)同層面上，各地根據(jù)本地情況，分別設(shè)置了地級、縣級、鄉(xiāng)級三級或?。ㄗ灾螀^(qū)）、市、縣、鄉(xiāng)四級聯(lián)動河長制運(yùn)行模式，其成員由領(lǐng)導(dǎo)小組和領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組成，從上到下，不放棄最后1 公里的運(yùn)行制度設(shè)計，讓治理情況可以有效快速地在各層級部門間傳遞，上下聯(lián)動，聯(lián)合防控。一旦出現(xiàn)緊急情況，各級河長可以迅速獲取信息并向上級領(lǐng)導(dǎo)匯報，讓問題得到快速解決，通過人力，物力的高效整合，使河長制形成了了統(tǒng)一部署、有效協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制。

在當(dāng)下倡導(dǎo)政府治理、社會協(xié)同、公眾參與的治理模式下，河長制無疑起到了樞紐的作用，不僅協(xié)調(diào)各部門資源，綜合整治，協(xié)調(diào)利益紛爭，還能縱向協(xié)調(diào)，同時通過增加公眾參與的渠道，進(jìn)行良性互動，共同治理。

3.強(qiáng)化了流域分包治理的格局

根據(jù)我國2011年水利普查的結(jié)果，在我國45,203條流域面積在50 平方千米及以上的河流和22,909條流域面積在100 平方千米及以上的河流中，大多數(shù)是省域范圍內(nèi)的河流，只有小部分是跨省域的大河流。按照現(xiàn)行河長制制度框架，跨市的省級河流由?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長，跨縣級的河流由流經(jīng)市、區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的河流由縣市的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長，鄉(xiāng)級河流設(shè)有鄉(xiāng)級河長等，形成了省市級河長—縣級河長—鄉(xiāng)級河長至村級河長的河長管理體系，完成了河流行政區(qū)域分包管理體制的全覆蓋，實現(xiàn)了直至“最后1 公里”河流管護(hù)的無縫銜接。

（二）現(xiàn)行河長制的影響并非本身不足

1.政策的外部性影響

短期內(nèi)，推進(jìn)生態(tài)復(fù)健、推行水環(huán)境優(yōu)化治理的舉措，會導(dǎo)致目前一部分生產(chǎn)方式較為落后的生產(chǎn)單位面臨關(guān)?；騼?yōu)化整改等處置的局面，短期內(nèi)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)會有變緩的苗頭，進(jìn)而導(dǎo)致人員就業(yè)等方面的難度增大,可能會導(dǎo)致部分人福利受損?！兑庖姟芬鬄榭h一級以上的河長設(shè)置河長制辦公室，負(fù)責(zé)制定實施河長制的各項舉措、落實河長的決策意見。該辦公室的設(shè)定，一定程度上造成在編人員的增加，有增大人員冗余度的可能。

2.考核不具體，問責(zé)力度輕

筆者翻閱網(wǎng)上可查詢的各地關(guān)于河長制的考核辦法，考核事項并不具體。我國河流眾多，各地水文情況、污染情況皆不相同，根據(jù)“一河一策”的原則，各地在最初建立河流檔案時應(yīng)該按照具體河流情況，實行細(xì)化考核、差別化考核。每條河流或某個區(qū)域內(nèi)的河流，在考核河長制成效時應(yīng)該有其合理相對應(yīng)的考核指標(biāo)。如果考核結(jié)果為不合格，大多采取約談的形式，并沒有規(guī)定強(qiáng)有力的負(fù)向激勵手段。在考核結(jié)果會對個人考核成績或年終考核產(chǎn)生什么影響，多大程度的影響，占有多大的比例以及關(guān)于考核不合格的河長的后續(xù)處理辦法等并無具體詳盡的規(guī)定，這樣也會導(dǎo)致治水工作浮于表面。沈坤榮等學(xué)者利用雙重差分等識別法驗證了地方河長制實施過程中的治污效果，結(jié)果顯示，河長制有效提升了水中溶解氧含量，也解決了一部分黑臭水體問題，但在深度的污染物防治上并無有效作為，并用因子分析、排除法等揭示了地方政府存在粉飾性治水現(xiàn)象。就委托—代理理論來說，代理方更易于去解決處理委托方易于發(fā)現(xiàn)的問題，雖然導(dǎo)致該現(xiàn)象的原因較多，但目前的行政內(nèi)部考核，考核方法不細(xì)致、不具體，問責(zé)力度輕無疑也是重要的原因。

3.執(zhí)法不嚴(yán)，缺乏明確的法律保障

依靠黨政負(fù)責(zé)人強(qiáng)大的行政權(quán)威來進(jìn)行統(tǒng)一治理，雖然可以形成較高的的凝聚力，提高了工作效率，但同時隨著時間推移，黨政領(lǐng)導(dǎo)的人事變動會影響河長制運(yùn)行的持續(xù)有效性，會有領(lǐng)導(dǎo)一調(diào)職，河長制就“人走茶涼”的危險。身兼數(shù)職的河長在有限的精力和知識背景下能否有效牽頭形成良好的治理效果，也要打個問號。同時河湖問題復(fù)雜，河長在有限的精力和時間內(nèi)有效地督促問題解決，有賴于基層執(zhí)法人員的嚴(yán)格執(zhí)法及完善的法律保障。基層人員可能存在的業(yè)務(wù)能力不達(dá)標(biāo)和在“最后1 公里”可能因為監(jiān)督缺位導(dǎo)致的效率低下等問題可能使河長制的運(yùn)行面臨上緊下松的矛盾。

4.公眾參與不足

目前，依各地的河長制推行情況來看，多數(shù)地區(qū)仍處于政府主導(dǎo)，因前期宣傳工作不到位，上熱下冷現(xiàn)象明顯，公眾對政策了解甚少，政府信息公開、信息共享工作落實不到位，缺乏和公眾的互動平臺。政府主導(dǎo)、公眾參與、社會協(xié)同是必然走向和趨勢，應(yīng)當(dāng)在各地加大河長制政策的宣傳教育，讓民眾在了解這項與生活息息相關(guān)的政策、了解水域污染的嚴(yán)重后形成保護(hù)水域環(huán)境共識，提高公眾監(jiān)督的自覺，使大家共同加入到水域治理的隊伍中來。

表3是在周建國等學(xué)者對無錫、南通、徐州、泰州四地展開的河長制實施流域居民調(diào)查基礎(chǔ)上形成，該調(diào)查結(jié)果顯示超過半數(shù)的調(diào)研對象基本對河長制毫不知情，閱讀過相關(guān)政策文件的僅占6.7%，也證實了上文河長制展開工作中公眾參與不足的問題，不符合政府治理現(xiàn)代化中對公眾參與的要求。

表3 河長制了解程度

5.政策工具使用單一

廖翼等學(xué)者將水治理污染防治的政策工具按命令控制型、經(jīng)濟(jì)激勵型和公眾參與型三個維度進(jìn)行編號梳理（見圖1和表4）。根據(jù)以上數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，在三種政策工具中命令控制型所占比例最多為46.8%，而命令控制型中，標(biāo)準(zhǔn)和許可所占比例最為突出，為14.5%和9.9%，說明政府在以往水治理過程中傾向于通過嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)或發(fā)放排污許可來限制企業(yè)的排污問題。命令控制型手段具有較強(qiáng)的權(quán)威性和強(qiáng)制性，同時在操作中確定性較強(qiáng)，但從長遠(yuǎn)治理的成效來說具有低效、高成本的缺點，不建議長期使用。

圖1 政策工具使用比例

經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具所占比例最低為16.6%，其中罰款和補(bǔ)貼使用相對頻繁，污水處理費的征收占到3.3%，在我國治水實踐中以政府補(bǔ)貼相關(guān)主體，并征收污染處理費來保障相關(guān)費用，推進(jìn)治水工程的順利進(jìn)行。相比命令控制型工具，經(jīng)濟(jì)激勵型效率更有經(jīng)濟(jì)效率，但治理效果較弱。

表4 我國水污染防治的政策工具

公眾參與型所占比為36.6%，但存在內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理的問題，信息公布和檢測與評估這種自上而下的政策工具使用較多，但技術(shù)創(chuàng)新與推廣、道德建設(shè)等自下而上的措施使用較少，說明政府比較重視水污染情況和檢測等方面的信息公開，希望引起全社會的關(guān)注，但自下而上的渠道較少，公眾參與“心有余而力不足”，上下溝通交流受阻，不利于水污染治理長效，持續(xù)地推進(jìn)。

三、河長制政策展望與改進(jìn)建議

（一）優(yōu)化配套政策，減少負(fù)外部性影響

一要做好前期宣傳引導(dǎo)工作，不僅僅是對河長制相關(guān)工作人員，還要重點做好涉河湖生產(chǎn)生活的企業(yè)、居民的引導(dǎo)工作，使其產(chǎn)生保護(hù)生態(tài)環(huán)境、助力河長制治河的意識，有助于后期治河工作的順利實施。二要完善河長制配套政策，在“一河一檔案”中要將周圍生產(chǎn)生活企業(yè)、居民相關(guān)情況整理入檔，并及時更新。“河長制”是一項保護(hù)生態(tài)環(huán)境、惠民生的好政策，要建立配套的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等，對治河過程中因治理工作導(dǎo)致的企業(yè)居民合理的生產(chǎn)生活損失進(jìn)行合理補(bǔ)償，增強(qiáng)政府公信力，有助于后續(xù)治理的順利實施。三要合理設(shè)計機(jī)構(gòu)人員，科學(xué)規(guī)劃，避免機(jī)構(gòu)膨脹、人員冗雜、增加額外成本、降低工作效率，河長辦公室可以按合理比例采用外聘制，減少辦公人員身兼數(shù)職、效率低下的現(xiàn)象。

（二）強(qiáng)化監(jiān)督檢查，嚴(yán)格責(zé)任考核與追究

加強(qiáng)監(jiān)督評估和嚴(yán)格問責(zé)制是確保全面落實河長任務(wù)和工作有效性的重要保證。首先，要加強(qiáng)監(jiān)督檢查。各地按照《關(guān)于全面推行河長制的意見》和“一河一策”的工作方案，加強(qiáng)對河長制度的監(jiān)督和指導(dǎo)，確保工作方案的實施。其次，要加快建立監(jiān)測和反饋機(jī)制。作為一項旨在保護(hù)水環(huán)境的政策，監(jiān)測機(jī)制和反饋機(jī)制對于確保其長期有效運(yùn)作是必要的。加強(qiáng)公眾和社會的監(jiān)督和反饋渠道，營造全社會共同治理的良好氛圍?？梢越Y(jié)合各地發(fā)展水平引進(jìn)第三方考核，增加考核客觀準(zhǔn)確性。最后，要嚴(yán)格評估問責(zé)制，根據(jù)不同江河湖泊存在的主要問題，進(jìn)行差異化績效評估，制定評估方法，明確評估的目標(biāo)、主體、范圍和程序，并將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果和整改情況作為評價的重要參考?？h級以上河流責(zé)任人負(fù)責(zé)評估下一級的相應(yīng)河流和湖泊責(zé)任人。評估結(jié)果應(yīng)作為對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行全面評估和單向評估的重要依據(jù)，實施終身生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度。

（三）加強(qiáng)依法管理，完善長效管理機(jī)制

結(jié)合目前河長制政策在各地的實施現(xiàn)狀，仍有一些地方在實施過程中存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象。為了河長制能夠長效運(yùn)作、持續(xù)發(fā)力，必須加以必要的法制保障。要健全涉及河湖治理的法律保障，各地在實施過程中除了嚴(yán)格遵守已有的《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國河道管理條例》等法律法規(guī)，還應(yīng)因地制宜，結(jié)合實際情況，修補(bǔ)完善當(dāng)?shù)仃P(guān)于水資源保護(hù)、水污染防治、水生態(tài)修復(fù)等方面的法規(guī)制度，保證河長制工作落實過程中，有法可依、有理可循。要嚴(yán)令禁止涉河湖違法活動，加強(qiáng)沿岸線動態(tài)監(jiān)管，合理劃定沿岸線管理范圍，加大對非法排污、采砂，非法侵占水源進(jìn)行生產(chǎn)等行為的懲處力度，對聯(lián)通跨際敏感水域要上下左右聯(lián)動、系統(tǒng)治理。要加強(qiáng)日?！把埠印敝贫?，制定合理巡查制度、方案，明確執(zhí)法職責(zé)到個人，落實執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員的裝備經(jīng)費等，提升動態(tài)監(jiān)控手段，用衛(wèi)星定位、遙感等技術(shù)對涉河湖的違法違規(guī)現(xiàn)象及時發(fā)現(xiàn)、盡早處理。

（四）抓好宣傳引導(dǎo)，營造公眾參與良好氛圍

各地應(yīng)做好相關(guān)法律政策的宣傳普及，通過電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等方式加大對河長制相關(guān)政策的宣傳力度，滾動宣傳，積極推廣國內(nèi)河長制推行的優(yōu)秀經(jīng)驗。通過在多個場合舉辦討論宣傳會等用多種方式，提高公眾保護(hù)水環(huán)境的責(zé)任意識、遏制水環(huán)境污染的主人翁意識。主動開發(fā)河長App、微信公眾號，在告示牌上添加二維碼，方便群眾通過手機(jī)掃碼的方式了解更多關(guān)于河長制工作的內(nèi)容、舉報相關(guān)的違法行為。對社會公眾進(jìn)行全面動員，把公眾從環(huán)境保護(hù)的旁觀者變成環(huán)境污染治理的參與者和監(jiān)督者。積極宣傳推廣“民間河長”，政府主導(dǎo)積極號召社會、企業(yè)加入到共同治理的隊伍中，循序漸進(jìn)構(gòu)造政府、社會、企業(yè)協(xié)同的河道管理制度，動員沿河的企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人或農(nóng)牧業(yè)大戶擔(dān)任“民間河長”，充分動員社會團(tuán)體、民間組織、志愿者等力量參與到水環(huán)境治理工作中來，提升企業(yè)與群眾水環(huán)境保護(hù)意識，履行社會力量在治水中的應(yīng)盡職責(zé)。

（五）合理配置政策工具，多渠道提高治水效率

目前我國治水政策工具的使用，存在政策工具使用單一、搭配不合理的問題。應(yīng)按各地水環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異、因河施策、因地制宜，適當(dāng)降低命令—控制型工具的使用，重視提高經(jīng)濟(jì)激勵型和公眾參與型工具的使用頻率，非單一地使用某種政策工具，要優(yōu)化其組合搭配，注意其優(yōu)缺點，協(xié)調(diào)配合形成政府、社會、公眾相互聯(lián)動共同治水的水污染防控機(jī)制。