事業(yè)單位流動(dòng)崗位的設(shè)置和管理*
——以自然科學(xué)基金委流動(dòng)崗位管理為例

□李建忠 丁晶晶 王翠霞

一、引言

近代科學(xué)管理革命以來(lái)，“職能分類+等級(jí)分層”的科層組織成為現(xiàn)代組織的共同特征?？茖又茙?lái)組織行為專業(yè)化、正規(guī)化的同時(shí)，也存在官僚化、信息傳遞滯緩、靈活性不足等現(xiàn)代管理問(wèn)題。特別是公共機(jī)構(gòu)在職務(wù)常任制原則下，預(yù)算和編制約束導(dǎo)致崗位設(shè)置固定化、人員流動(dòng)性不足，影響了組織的活力和效率。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，提高聘用靈活性成為公共管理領(lǐng)域的重要改革方向。其措施包括實(shí)行人員聘用制、設(shè)立流動(dòng)崗位、擴(kuò)大人員交流、推行績(jī)效工資等。其中，流動(dòng)崗位制度對(duì)提高人員流動(dòng)性、提高機(jī)構(gòu)開放性的作用尤為顯著。

我國(guó)在事業(yè)單位人事制度改革中，也提出了建立流動(dòng)崗位制度的目標(biāo)，但關(guān)于流動(dòng)崗位的形式和性質(zhì)界定尚無(wú)統(tǒng)一明確的政策設(shè)計(jì)，實(shí)踐中存在多種理解和操作模式。

流動(dòng)編制工作人員制度是國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“基金委”）深化人事制度改革的重要成果，是流動(dòng)崗位設(shè)置的重要探索。自2001年開始實(shí)施的流動(dòng)編制崗位制度，對(duì)基金委履行機(jī)構(gòu)職能，建立適應(yīng)國(guó)際化、現(xiàn)代化的學(xué)術(shù)管理機(jī)構(gòu)人力資源管理體系，發(fā)揮了不可替代的重要作用。這一制度符合搞活用人機(jī)制的事業(yè)單位改革導(dǎo)向，與國(guó)際公共機(jī)構(gòu)提高聘用靈活性的發(fā)展趨勢(shì)相吻合，同時(shí)有助于推進(jìn)科學(xué)基金的科學(xué)、民主管理。

但由于流動(dòng)崗位制度尚屬試行，對(duì)流動(dòng)崗位的設(shè)置、崗位職責(zé)定位、管理方式等，認(rèn)識(shí)和實(shí)踐尚不統(tǒng)一，其作用的發(fā)揮仍不均衡且欠穩(wěn)定，流動(dòng)崗位制度的效能存在較大提升空間，需通過(guò)研究，對(duì)有關(guān)制度進(jìn)行完善。在總結(jié)既往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善流動(dòng)崗位工作人員管理制度，有助于提高科學(xué)基金管理的水平和效率，對(duì)我國(guó)事業(yè)單位流動(dòng)崗位設(shè)置管理制度的改革具有重要示范價(jià)值和輻射效應(yīng)。

二、流動(dòng)崗位的界定

從字面含義理解，流動(dòng)崗位是相對(duì)于固定崗位而言的，事業(yè)單位靈活用人的早期使用的概念是流動(dòng)編制，但流動(dòng)編制并未成為一個(gè)正式的編制概念。隨著政策發(fā)展，流動(dòng)崗位成為更為普遍的政策名詞。本研究中的流動(dòng)編制與流動(dòng)崗位所指的對(duì)象與內(nèi)涵一致。

（一）國(guó)家層面對(duì)流動(dòng)崗位的政策界定

在我國(guó)，流動(dòng)編制（崗位）用人經(jīng)歷了理論建議—政策倡導(dǎo)—局部實(shí)踐的發(fā)展過(guò)程。

20世紀(jì)90年代，部分高等院校人事管理人員開始提出流動(dòng)編制用人的建議。1995年，周振榮、劉忻提出應(yīng)在高等院校建立流動(dòng)編制，并分析了建立流動(dòng)編制的現(xiàn)實(shí)意義、人員來(lái)源、管理方式和激勵(lì)機(jī)制；孫瑞林認(rèn)為，建立流動(dòng)編制,改革教師補(bǔ)充機(jī)制,是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律接軌、加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)的重要途徑。

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著事業(yè)單位聘用制的實(shí)行，流動(dòng)崗位設(shè)置成為搞活事業(yè)單位機(jī)制的一項(xiàng)重要措施。2000年7月，中共中央組織部、人事部關(guān)于印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革的意見》的通知，提出要改變現(xiàn)有單一的固定用人方式，有條件的單位應(yīng)積極實(shí)行固定崗位與流動(dòng)崗位相結(jié)合、專職與兼職相結(jié)合的用人辦法。但該文件并未就流動(dòng)崗位的概念進(jìn)行明確規(guī)范。

2016年3月，中共中央印發(fā)《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見》，再次提出允許高校、科研院所設(shè)立一定比例的流動(dòng)崗位，吸引具有創(chuàng)新實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)家、科技人才兼職。

2017年3月，作為落實(shí)中央精神的配套文件，人力資源社會(huì)保障部印發(fā)《關(guān)于支持和鼓勵(lì)事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導(dǎo)意見》，對(duì)流動(dòng)崗位進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化的規(guī)定。這一意見提出，事業(yè)單位可以設(shè)立流動(dòng)崗位，可按規(guī)定申請(qǐng)調(diào)整工資總額，用于發(fā)放流動(dòng)崗位人員工作報(bào)酬。

從上述現(xiàn)行國(guó)家政策看，其所指的流動(dòng)崗位主要是促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研合作的兼職崗位，流動(dòng)崗位人員由事業(yè)單位直接聘用并可支付工作報(bào)酬，流動(dòng)人員的報(bào)酬可納入工資總額管理，流動(dòng)崗位人員實(shí)行協(xié)議聘用。

（二）國(guó)內(nèi)事業(yè)單位對(duì)流動(dòng)崗位人員的界定

國(guó)內(nèi)部分高校、科研事業(yè)單位對(duì)流動(dòng)崗位設(shè)置進(jìn)行了積極探索，但其對(duì)流動(dòng)崗位的理解存在差異，流動(dòng)崗位管理制度呈現(xiàn)出多樣化的狀況，主要模式包括以下幾種：

1.勞務(wù)派遣人員

有高校將流動(dòng)崗位人員界定為勞務(wù)派遣人員，如《北京理工大學(xué)流動(dòng)編制聘用人員管理辦法（試行）》規(guī)定，學(xué)校流動(dòng)編制人員是指占用校內(nèi)流動(dòng)編制的聘用人員，不包括退休返聘人員、兼職人員。流動(dòng)編制人員不占本校事業(yè)編制，其聘用方式為勞務(wù)派遣。

2.人事代理人員

部分事業(yè)單位將流動(dòng)崗位人員作為單位直接聘用人員，但其人事檔案留存于人才中介機(jī)構(gòu)，如《北京大學(xué)流動(dòng)編制人員管理暫行辦法》規(guī)定，北京大學(xué)流動(dòng)編制人員是指校內(nèi)非獨(dú)立法人單位因工作需要或臨時(shí)工作任務(wù)而聘用的臨時(shí)人員，流動(dòng)編制人員與各單位簽訂書面聘用合同,其正式人事關(guān)系在人才服務(wù)中心。從規(guī)定可看出，其流動(dòng)編制人員與學(xué)校形成了直接正式的人事法律關(guān)系，但屬于“非正式”工作人員。

3.調(diào)劑使用的正式編制人員

一些事業(yè)單位將正式編制劃分為基本編制和流動(dòng)（機(jī)動(dòng)）編制，前者為所設(shè)機(jī)構(gòu)部門的常設(shè)編制，后者則用于調(diào)劑不同部門因工作量變化帶來(lái)的編制、人員壓力。如上海大學(xué)規(guī)定，流動(dòng)編制是指由學(xué)校統(tǒng)一掌握的、用于調(diào)節(jié)學(xué)院（部門）階段性任務(wù)或人員結(jié)構(gòu)性矛盾的過(guò)渡性崗位編制。這類流動(dòng)崗位上的人員，實(shí)際屬于編制內(nèi)正式工作人員。

4.編外人員

多數(shù)事業(yè)單位將流動(dòng)崗位人員界定為編制外工作人員。如某高校規(guī)定，流動(dòng)編制人員是指學(xué)校的教學(xué)、科研和管理崗位聘用的從事輔助性、事務(wù)性工作的人員；階段性、臨時(shí)性或某些特殊性工作聘用的人員；因編制限制等原因，在一段時(shí)間內(nèi)暫時(shí)無(wú)法納入編制內(nèi)崗位管理的人員。這類人員與學(xué)校簽訂聘用合同，其人事關(guān)系和人事檔案不進(jìn)入學(xué)校。

5.項(xiàng)目聘用人員

2009年2月，科技部、教育部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)等五部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)科研項(xiàng)目單位吸納和穩(wěn)定高校畢業(yè)生就業(yè)的若干意見》。根據(jù)這一文件，一些高校和科研機(jī)構(gòu)設(shè)置了“科研流動(dòng)崗位”，指根據(jù)項(xiàng)目研究需要、依托項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)建立的臨時(shí)性、輔助性科研崗位，其聘用以項(xiàng)目聘用為主，崗位設(shè)置受項(xiàng)目周期和資金的制約，經(jīng)常性和規(guī)范性不足。其聘用對(duì)象為尚未找到工作的高校畢業(yè)生，性質(zhì)類似于就業(yè)準(zhǔn)備和就業(yè)實(shí)習(xí)。

6.兼職的高級(jí)人才

一些高校、科研機(jī)構(gòu)將流動(dòng)崗位規(guī)定為吸引高級(jí)專家或人才兼職交流的崗位。如為增強(qiáng)辦學(xué)活力，提高辦學(xué)水平，吸引一批海內(nèi)外著名專家、學(xué)者來(lái)校進(jìn)行短期交流合作，促進(jìn)學(xué)校人才培養(yǎng)、國(guó)際合作和學(xué)科建設(shè)等工作。如河南大學(xué)提出學(xué)校設(shè)立流動(dòng)編制，用于吸納校外優(yōu)秀人才，實(shí)現(xiàn)資源共享，提升競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。其流動(dòng)編制主要設(shè)在校本部教學(xué)單位、科研機(jī)構(gòu)，比例暫時(shí)控制在本單位編制的5%以內(nèi)，流動(dòng)編制崗位包括講座教授和課程教授。

（三）國(guó)外學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的流動(dòng)崗位制度

流動(dòng)崗位制度是各國(guó)基金管理機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)、高等院校和其他公共機(jī)構(gòu)普遍采用的一種用人方式，其目的在于促進(jìn)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)間的人員交流，增加人員的流動(dòng)性，包括訪問(wèn)學(xué)者和定期項(xiàng)目工作崗位等多種形式。

如日本學(xué)術(shù)振興會(huì)（JSPS）將任期制職員和非常勤職員作為流動(dòng)崗位來(lái)設(shè)置,具有較大靈活性,并且是其人力資源的重要組成部分。美國(guó)聯(lián)邦政府專門通過(guò)《政府間人事法》（Intergovernmental Personnel Act，IPA）和《例外授權(quán)法》（Excepted Authority of the NSF Act）授權(quán)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)招用定期制流動(dòng)工作人員,也將流動(dòng)崗位用工作為一種重要的補(bǔ)充。

三、基金委流動(dòng)崗位制度效能評(píng)估

從對(duì)2002—2016年基金委聘用的流動(dòng)崗位人員狀況的統(tǒng)計(jì)分析以及對(duì)固定編制人員和流動(dòng)崗位人員的意向調(diào)查和訪談座談看，基金委流動(dòng)崗位制度在基金管理和事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的重要作用，其制度的顯在和潛在效能均得到了較充分地發(fā)揮。

（一）流動(dòng)崗位為項(xiàng)目管理補(bǔ)充了必要的人力

隨著基金規(guī)模的擴(kuò)大和項(xiàng)目數(shù)量的增加，基金委在固定編制難以調(diào)整的情況下，在項(xiàng)目管理的一線聘用流動(dòng)項(xiàng)目主任，發(fā)揮了補(bǔ)充人手不足的重要作用。

2002—2016年，基金委先后聘用流動(dòng)崗位人員共272人。從服務(wù)部門看，流動(dòng)崗位人員主要在各學(xué)部工作，共240人，占比88.2%；其余32人在委局工作，占比11.8%。從聘任崗位看，流動(dòng)崗位人員中，項(xiàng)目主任253人，占比93%；流動(dòng)編制主管13人，占比4.8%；信息系統(tǒng)主管6人，占比2.2%?？梢姡鲃?dòng)崗位人員主要集中于基金管理的一線崗位。見表1。

表1 流動(dòng)崗位人員部門和崗位分布

（二）流動(dòng)崗位匯集了年富力強(qiáng)的優(yōu)秀人才

2002—2016年基金委聘用的流動(dòng)崗位人員中，絕大部分是博士學(xué)歷，共計(jì)257人，占比94.5%；碩士為12人，占比4.4%；本科僅3人，占比1.1%。見表2。

表2 流動(dòng)崗位人員的學(xué)歷構(gòu)成

從職稱構(gòu)成來(lái)看，具有高級(jí)職稱的人數(shù)占絕大多數(shù)，其中正高職稱117人，占比43%；副高職稱145人，占比53.3%；中級(jí)職稱4人，占比1.5%。見表3。

表3 流動(dòng)崗位人員的職稱構(gòu)成

從聘任時(shí)年齡看，流動(dòng)崗位人員在聘任時(shí)，主要集中于30～45歲這個(gè)年齡段。其中，36～40歲占47.7%，31～35歲占25.7%，41～45歲占19.9%。見表4。

可見，基金委聘用的流動(dòng)崗位人員呈現(xiàn)出學(xué)歷高、職稱高、年富力強(qiáng)等特點(diǎn)，是基金管理的重要人才資源。

表4 流動(dòng)崗位人員的聘任年齡

（三）流動(dòng)崗位人員來(lái)源具有科研代表性

基金委流動(dòng)崗位人員的機(jī)構(gòu)來(lái)源和原單位地域分布較為廣泛，具有一定的科研代表性，擴(kuò)大了基金委與高校、科研機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看有助于提高基金分配的公平性。

2002—2016年，流動(dòng)崗位人員原工作單位性質(zhì)以大學(xué)為主，有184人來(lái)自大學(xué)，占比67.6%?？蒲?、醫(yī)療機(jī)構(gòu)也占有一定比例，其中57人來(lái)自研究機(jī)構(gòu)，占比21%；31人來(lái)自醫(yī)院，占比11.4%（見表5）。

表5 流動(dòng)崗位人員原工作單位性質(zhì)

從流動(dòng)崗位人員的地域來(lái)源看，2017年在崗流動(dòng)崗位人員來(lái)自北京的占21.0%；東部地區(qū)（除北京外）占53.1%；中部地區(qū)占11.1%；西部地區(qū)占14.8%。雖然北京和東部地區(qū)占近3/4，但中西部地區(qū)也有一定的比例（見圖1）。

圖1 2017年在崗流動(dòng)崗位人員的區(qū)域來(lái)源

（四）基金委現(xiàn)行流動(dòng)崗位管理制度總體規(guī)范有效

基金委先后印發(fā)了《流動(dòng)編制項(xiàng)目主任管理辦法》等政策文件專門規(guī)范流動(dòng)項(xiàng)目主任的管理使用，其崗位設(shè)置、招聘方式、資格要求、聘用協(xié)議、基本待遇和保障、續(xù)聘辭聘、紀(jì)律監(jiān)督等基本制度，借鑒了國(guó)外科學(xué)基金管理的主要經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國(guó)內(nèi)實(shí)際進(jìn)行了完善創(chuàng)新，在我國(guó)事業(yè)單位流動(dòng)崗位管理中，其規(guī)范性、系統(tǒng)性、適用性均處于相對(duì)領(lǐng)先地位。

從對(duì)在編人員、在崗流動(dòng)崗位人員和離崗流動(dòng)崗位人員的問(wèn)卷調(diào)查看，三類人員對(duì)基金委流動(dòng)項(xiàng)目主任管理的基本制度環(huán)節(jié)認(rèn)可度總體較高。其中，對(duì)聘用的職稱條件要求認(rèn)可度達(dá)到80.4%；在崗流動(dòng)項(xiàng)目主任對(duì)基金委提供的待遇滿意度達(dá)到72.5%；對(duì)流動(dòng)項(xiàng)目主任2年的基本聘期認(rèn)可度高達(dá)91.7%；對(duì)流動(dòng)項(xiàng)目主任與正式編制項(xiàng)目主任的職責(zé)關(guān)系滿意度為76.3%；崗位工作任務(wù)匹配度為69.7%；對(duì)流動(dòng)項(xiàng)目主任崗位設(shè)置形式滿意度為75.1%（見圖2）。

圖2 三類人員對(duì)流動(dòng)崗位管理制度的認(rèn)可度

基金委流動(dòng)編制制度的有效性還可從流動(dòng)項(xiàng)目主任專長(zhǎng)發(fā)揮的程度上進(jìn)行評(píng)價(jià)，調(diào)查顯示在崗和離崗流動(dòng)主任對(duì)自身專長(zhǎng)發(fā)揮程度均高度滿意。在崗流動(dòng)人員中，91.3%的人認(rèn)為可以發(fā)揮自己的專業(yè)特長(zhǎng)；離崗流動(dòng)人員中，89.2%的人認(rèn)為可以發(fā)揮自己的專業(yè)特長(zhǎng)。

（五）流動(dòng)崗位制度對(duì)培養(yǎng)科研人才和發(fā)揮專家作用成效顯著

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在已離崗的流動(dòng)崗位人員中，認(rèn)為流動(dòng)編制制度能夠幫助其把握學(xué)科前沿、拓寬學(xué)術(shù)視野的占100.0%；提高專業(yè)學(xué)術(shù)水平的占87.9%；為申請(qǐng)基金項(xiàng)目提供積累的占59.1%；拓寬個(gè)人發(fā)展空間、尋求更好的職業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)的占37.9%；提高本單位基金申報(bào)與管理水平的占36.4%。見圖3。其中，離崗流動(dòng)崗位人員對(duì)拓寬視野、提高專業(yè)學(xué)術(shù)水平的評(píng)價(jià)高于在崗人員（分別為97.5%、75.3%），而其對(duì)尋找個(gè)人發(fā)展空間和提高原單位基金申報(bào)與管理水平的評(píng)價(jià)低于在崗人員（分別為42%、44.4%）。

圖3 離崗流動(dòng)崗位人員對(duì)流動(dòng)項(xiàng)目與個(gè)人成長(zhǎng)關(guān)系的評(píng)價(jià)

四、流動(dòng)崗位管理面臨的挑戰(zhàn)和問(wèn)題

雖然基金委流動(dòng)崗位管理制度總體適用并發(fā)揮了積極效能，但在聘用形式、崗位設(shè)置、職責(zé)分工、權(quán)益保障和考核監(jiān)督等方面仍存在有待完善的問(wèn)題，特別是流動(dòng)崗位管理制度缺乏現(xiàn)實(shí)的合法性政策支持。近年來(lái)，流動(dòng)人員管理中的利益沖突問(wèn)題也引發(fā)較大關(guān)注，且流動(dòng)編制人員待遇激勵(lì)偏低導(dǎo)致部分急需緊缺專業(yè)難以吸引優(yōu)秀人才。以上這些問(wèn)題是未來(lái)完善流動(dòng)崗位管理制度不可回避的重大挑戰(zhàn)。

（一）流動(dòng)崗位設(shè)置問(wèn)題

流動(dòng)崗位人員崗位設(shè)置存在的問(wèn)題包括崗位設(shè)置缺乏合法性、崗位數(shù)量不足、崗位工作任務(wù)不匹配、崗位分類管理待改進(jìn)、崗位權(quán)責(zé)不對(duì)等、崗位設(shè)置依據(jù)不科學(xué)等方面（見圖4）。其中，較多調(diào)查對(duì)象認(rèn)為崗位設(shè)置數(shù)量不足及流動(dòng)崗位缺乏法律和政策是主要問(wèn)題。

（二）流動(dòng)崗位人員的資格條件問(wèn)題

圖4 流動(dòng)崗位設(shè)置問(wèn)題

表6 三類人員關(guān)于工作任務(wù)、職責(zé)分工的認(rèn)識(shí)

流動(dòng)崗位人員聘用資格條件存在的主要問(wèn)題包括學(xué)術(shù)水平要求不明確、職稱資格要求偏高、未要求海外學(xué)術(shù)經(jīng)歷等（見圖5）。其中，學(xué)術(shù)水平要求不明確是最為突出的問(wèn)題。

圖5 流動(dòng)崗位人員聘用資格條件問(wèn)題

（三）流動(dòng)崗位人員的聘用問(wèn)題

目前流動(dòng)崗位人員聘用存在的問(wèn)題涉及聘期、合同內(nèi)容、聘用方式等方面（見圖6）。其中，半數(shù)左右的人未發(fā)現(xiàn)在聘用上有明顯問(wèn)題，問(wèn)題主要集中于聘用方式較為單一、聘用合同約定的事項(xiàng)不具體明確。

圖6 流動(dòng)崗位人員的聘用問(wèn)題

（四）流動(dòng)崗位人員的管理問(wèn)題

調(diào)查對(duì)象認(rèn)為流動(dòng)崗位人員的管理問(wèn)題主要存在于績(jī)效考核、培訓(xùn)指導(dǎo)、利益沖突、紀(jì)律監(jiān)督、激勵(lì)機(jī)制等方面（見圖7）。其中，較多的人認(rèn)為缺乏有效激勵(lì)是管理的一大問(wèn)題，其次為培訓(xùn)指導(dǎo)不足以及缺乏有效的績(jī)效考核。

圖7 流動(dòng)崗位人員的管理問(wèn)題

（五）流動(dòng)崗位人員的激勵(lì)保障問(wèn)題

流動(dòng)崗位人員的保障和激勵(lì)狀況存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在待遇及對(duì)工作生活和職業(yè)發(fā)展的影響等方面（見圖8）。其中，較多人認(rèn)為待遇偏低、對(duì)生活和家庭影響較大是重要問(wèn)題。同時(shí)，還有人認(rèn)為對(duì)在原單位職稱職務(wù)的晉升影響不大。

圖8 流動(dòng)編制工作人員的待遇保障和激勵(lì)狀況

五、關(guān)于完善流動(dòng)崗位管理制度的對(duì)策建議

基金委流動(dòng)崗位管理制度總體符合我國(guó)事業(yè)單位流動(dòng)崗位設(shè)置管理的政策導(dǎo)向，以及在現(xiàn)行法規(guī)政策框架下搞活用人機(jī)制的實(shí)踐需求。進(jìn)一步完善這一制度，一方面需要更為具體直接的合法性支持，在操作性環(huán)節(jié)上要提高制度的規(guī)范性；另一方面，可積極推動(dòng)制度創(chuàng)新，拓展新的聘用方式和流動(dòng)崗位管理模式。

（一）強(qiáng)化國(guó)家層面的制度規(guī)范

基金委流動(dòng)崗位人員管理存在的問(wèn)題，在很大程度上受制于國(guó)家層面可操作性法規(guī)政策的缺失。雖然搞活用人機(jī)制、建立流動(dòng)崗位已成為中央政策，但政策的全面實(shí)施仍需要配套法規(guī)和政策的創(chuàng)新。

1.完善編制管理政策

從編制管理政策的角度，在常規(guī)編制之外設(shè)置流動(dòng)崗位，在政策上屬于編外用人，并一直處于違規(guī)狀態(tài)，缺乏合法的政策依據(jù)。根據(jù)機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制管理規(guī)定，編外用人屬于超編用人，應(yīng)予清理并追究單位及其負(fù)責(zé)人的責(zé)任。

從實(shí)踐需求和改革導(dǎo)向出發(fā)，改革編制管理，將流動(dòng)崗位納入編制法定管理的范疇勢(shì)在必行。在國(guó)家提出財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增和用好編制資源的背景下，規(guī)范流動(dòng)崗位設(shè)置，控制流動(dòng)崗位設(shè)置的總體規(guī)模、結(jié)構(gòu)、成本，是強(qiáng)化編制管理的治本之策。

2.改革人員經(jīng)費(fèi)制度

在人員經(jīng)費(fèi)僅依據(jù)正式編制數(shù)量撥付的情況下，流動(dòng)崗位設(shè)置所需的成本支出缺乏合法預(yù)算和經(jīng)費(fèi)保障，這是流動(dòng)崗位管理混亂的重要根源。這一政策必將迫使公益事業(yè)單位開拓收入來(lái)源、開展多樣化經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不僅背離公益性的要求，而且為財(cái)經(jīng)違規(guī)提供了便利。

中央提出控制財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量規(guī)模，財(cái)政供養(yǎng)人員不宜僅界定為編制內(nèi)人員，還應(yīng)包括公共機(jī)構(gòu)使用國(guó)有資源所獲收益供養(yǎng)的人員。否則，就不能真正實(shí)現(xiàn)控制財(cái)政供養(yǎng)人員的調(diào)控目標(biāo)，甚至導(dǎo)致公共機(jī)構(gòu)人員規(guī)模的任意擴(kuò)張。

2017年人力資源和社會(huì)保障部有關(guān)文件提出將流動(dòng)崗位人員工資納入工資總額，這是流動(dòng)崗位設(shè)置管理的重大突破。只有將人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算制度和編制制度同步改革，才能將流動(dòng)崗位納入制度化發(fā)展軌道，真正落實(shí)這一政策。

3.開展流動(dòng)崗位設(shè)置專門立法

在現(xiàn)有政策和實(shí)踐的基礎(chǔ)上，國(guó)家需要加快流動(dòng)崗位設(shè)置管理的立法工作，以分類推進(jìn)流動(dòng)崗位的設(shè)置，并實(shí)現(xiàn)依法規(guī)范管理。在深化事業(yè)單位改革過(guò)程中，搞活用人機(jī)制，推進(jìn)流動(dòng)崗位制度的科學(xué)化和規(guī)范化，可以適當(dāng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)流動(dòng)崗位的管理立法。

例如，美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)的流動(dòng)崗位制度并非該基金會(huì)所特有，而是美國(guó)聯(lián)邦《政府間人員流動(dòng)法》（IPA）授權(quán)的管理行為，其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)也普遍實(shí)施。IPA于1970年通過(guò)并被編入《美國(guó)法典》第5篇，第33章第3371—3376條款。IPA明確了流動(dòng)人員的范圍；人員派出單位的資格要求；用人單位、人事部門、財(cái)務(wù)部門在流動(dòng)人員管理中的職責(zé)，流動(dòng)人員的聘用、協(xié)議；流動(dòng)人員的身份和權(quán)限，流動(dòng)人員的工資等。

4.加強(qiáng)流動(dòng)崗位監(jiān)管

政府主管部門應(yīng)對(duì)事業(yè)單位流動(dòng)崗位設(shè)置情況依法加強(qiáng)監(jiān)管，這包括要求事業(yè)單位依法定程序設(shè)置流動(dòng)崗位、聘用流動(dòng)人員，同時(shí)需開展流動(dòng)崗位及其人員的統(tǒng)計(jì)、備案等工作。

（二）正視流動(dòng)崗位編制設(shè)立的必要性

完善基金委流動(dòng)崗位管理制度的首要任務(wù)是堅(jiān)持搞活用人機(jī)制的改革方向，針對(duì)基金委編制人員實(shí)際，按照履行基金管理職能的實(shí)際需求，推進(jìn)流動(dòng)編制人員制度的科學(xué)化、規(guī)范化。

從基金委各學(xué)部編制數(shù)量看，各學(xué)部編制與各學(xué)科發(fā)展之間存在較嚴(yán)重的不匹配性。各學(xué)部按學(xué)科劃分的處級(jí)機(jī)構(gòu)中，73.1%僅有2個(gè)編制，有1個(gè)編制的處室達(dá)到15.4%。機(jī)構(gòu)編制設(shè)置本身決定了流動(dòng)編制設(shè)置的客觀需要。而隨著國(guó)家基金投入規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大、新興學(xué)科的不斷發(fā)展，編制數(shù)量與職能任務(wù)之間的不平衡將持續(xù)擴(kuò)大，設(shè)立流動(dòng)崗位編制是基金管理的必然要求。

從問(wèn)卷調(diào)查看，設(shè)立流動(dòng)崗位是大部分基金委內(nèi)部人員和流動(dòng)編制人員的共識(shí)（見圖9）。

圖9 關(guān)于流動(dòng)崗位設(shè)置必要性的總體評(píng)價(jià)

調(diào)查對(duì)象認(rèn)為基金委聘用流動(dòng)崗位人員的必要性主要表現(xiàn)在：一是可以緩解編制緊缺導(dǎo)致的人手不足；二是有利于把握學(xué)科發(fā)展動(dòng)態(tài)，提高基金資助科學(xué)性；三是有利于增強(qiáng)基金分配的公平性；四是有利于搞活基金委內(nèi)部的用人機(jī)制；五是有助于加強(qiáng)與科學(xué)界的溝通交流，促進(jìn)科學(xué)家參與基金管理；六是有利于培養(yǎng)科研人才，助推科研人員職業(yè)發(fā)展（見圖10）。

（三）增強(qiáng)流動(dòng)崗位管理制度的合法性

在國(guó)家流動(dòng)崗位制度尚不完善的情況下，基金委增強(qiáng)流動(dòng)崗位管理制度的合法性，主要可從以下方面入手：一是與編制部門溝通，將流動(dòng)崗位的編制納入機(jī)構(gòu)編制管理；二是按照新的事業(yè)單位工作人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策，將流動(dòng)崗位人員薪酬納入工資總額管理，保障流動(dòng)崗位人員經(jīng)費(fèi)；三是擬定中長(zhǎng)期流動(dòng)崗位人才隊(duì)伍規(guī)劃，將流動(dòng)崗位人才隊(duì)伍建設(shè)納入基金委整體人才戰(zhàn)略中；四是根據(jù)基金管理需要，科學(xué)確定崗位規(guī)模、人員數(shù)量，避免崗位設(shè)置的隨意性，為流動(dòng)崗位人員的聘用管理提供科學(xué)依據(jù)。

圖10 基金委聘用流動(dòng)崗位人員的必要性

（四）適度擴(kuò)大流動(dòng)崗位規(guī)模

從國(guó)際做法看，基金管理崗位設(shè)置的主要依據(jù)是項(xiàng)目申請(qǐng)和受理量。以美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)為例，該會(huì)項(xiàng)目官員從2005年的約400名，增加到2015年的約500名。項(xiàng)目官員人員年審核項(xiàng)目數(shù)量總體保持平衡，約為100項(xiàng)，加上預(yù)審項(xiàng)目為110～120項(xiàng)。2015年美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)收到項(xiàng)目申請(qǐng)49,620項(xiàng)，資助12,007項(xiàng)，資助成功率24%。

這說(shuō)明隨著項(xiàng)目申請(qǐng)量的增加，適度擴(kuò)大流動(dòng)崗位的設(shè)置是必要的。問(wèn)卷調(diào)查表明，較多的人認(rèn)為應(yīng)該適度擴(kuò)大流動(dòng)崗位規(guī)模，應(yīng)以項(xiàng)目申請(qǐng)數(shù)為測(cè)算依據(jù)，匹配相應(yīng)數(shù)量的流動(dòng)項(xiàng)目主任（見圖11）。

（五）拓寬聘用形式

在完善和規(guī)范現(xiàn)行三方協(xié)議聘用的基礎(chǔ)上，基金委可探索采取多樣化聘用形式，引入直接聘用方式?？煽紤]針對(duì)博士后研究人員或博士畢業(yè)生，采取2～3年直接定期聘用方式，以增加基金管理人手。

圖11 對(duì)流動(dòng)崗位設(shè)置和管理的建議

同時(shí)，進(jìn)一步完善流動(dòng)崗位人員招聘方式，擴(kuò)大候選人才來(lái)源。調(diào)查對(duì)象多數(shù)認(rèn)為應(yīng)采取以公開招聘為主、專家推薦為輔的方式招聘人才。在人員來(lái)源方面，還應(yīng)提高聘用人員的地區(qū)和機(jī)構(gòu)等方面的代表性。在聘用的資格條件方面，超過(guò)1/3的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為流動(dòng)編制人員應(yīng)有較高專業(yè)水平，由此應(yīng)加強(qiáng)學(xué)術(shù)經(jīng)歷和水平的審核，并繼續(xù)保持副高以上職稱的資格條件。

（六）加強(qiáng)聘用管理

加強(qiáng)聘用管理主要應(yīng)完善三方協(xié)議，進(jìn)一步明確基金委、流動(dòng)編制人員及其所在單位的權(quán)利和義務(wù)；強(qiáng)化日常管理，嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)假、考勤等制度；加強(qiáng)流動(dòng)崗位人員的業(yè)務(wù)和職業(yè)道德規(guī)范培訓(xùn)，提高基金管理的水平和服務(wù)意識(shí)。特別要建立績(jī)效管理制度，明確績(jī)效目標(biāo)和考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)流動(dòng)崗位人員進(jìn)行專項(xiàng)考核。此外，完善利益沖突回避制度，加強(qiáng)紀(jì)律監(jiān)督。

（七）改善流動(dòng)崗位人員的待遇保障

應(yīng)逐步提高流動(dòng)崗位人員的補(bǔ)貼水平，對(duì)因在基金委服務(wù)而影響收入的情形，給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助；針對(duì)不同崗位、不同人員，建立分類分等的待遇標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行有針對(duì)性的激勵(lì)；加強(qiáng)安全管理和防控，落實(shí)流動(dòng)崗位人員意外傷害保險(xiǎn)。在完善考核制度的基礎(chǔ)上，對(duì)有突出貢獻(xiàn)的流動(dòng)崗位人員進(jìn)行績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)。