□ 重慶機場集團有限公司 李曉娟/文

鳥擊一直是中國民航事故征候的主要類型，而鴿子又是造成鳥擊事故征候的主要危險鳥種。國內(nèi)很多機場都面臨家鴿的威脅和困擾。為有效控制機場鴿擊威脅，本文從機場及周邊鴿子活動頻繁的原因分析，重點對機場周邊鴿類危害執(zhí)法困難進行探索。根據(jù)原因分析，作者從健全行政法律、確定凈空區(qū)鴿類管控重點范圍、明確地方主體責(zé)任、推進行政執(zhí)法等各方面提出建議措施。

機場面臨的鴿擊威脅

鳥擊是指鳥或蝙蝠與航空器相撞的情況。隨著航空業(yè)的快速發(fā)展，航空器鳥擊風(fēng)險概率越來越高。2007～2016年，中國民航共發(fā)生鳥擊事故征候1282起，鳥擊一直是中國民航的主要事故征候類型，而鴿子又是造成鳥擊事故征候的主要危險鳥種。民航局公布的鳥擊信息顯示，2007年以來，中國民航確定鳥擊物種信息的鳥擊事故征候有28起，其中有8起是由家鴿造成，占比高達28.57%。國內(nèi)首都、廣州、烏魯木齊、昆明、大連等很多機場都面臨家鴿的威脅與困擾，軍用機場面臨的鴿擊威脅更加嚴(yán)峻。2006年11月14日，李劍英駕駛飛機訓(xùn)練，不幸撞上鴿群遇難、機毀人亡。

重慶江北機場周邊養(yǎng)鴿戶數(shù)量更是由2005年的154戶9043只，增加到2018年的645戶，32778只，每年江北機場鳥擊防范工作人員都要投入約三分之一的精力開展鴿擊防范工作。由于機場周邊飼養(yǎng)鴿子數(shù)量和放飛行為未得到有效控制，江北機場的鴿擊防范效果并不理想，近幾年來屢有鴿擊飛機事件發(fā)生，機場面臨的鴿擊威脅和壓力越來越大。

機場及周邊鴿子活動頻繁的原因分析

（一）利益驅(qū)動造成機場周邊養(yǎng)鴿戶逐漸增多

隨著機場周邊城鎮(zhèn)化水平提高，機場周邊聚居的人員越來越多，各種利益驅(qū)動，導(dǎo)致機場周邊養(yǎng)鴿戶數(shù)量也越來越多。這些利益包括經(jīng)濟利益、精神利益和法律利益。信鴿比賽或種鴿買賣為養(yǎng)鴿戶帶來了巨大的經(jīng)濟利益，很多養(yǎng)鴿戶將飼養(yǎng)鴿子作為賺錢的工具。另外，部分養(yǎng)鴿戶將養(yǎng)、放鴿子作為一項體育運動、一種精神寄托，把飼養(yǎng)、放飛鴿子作為緩解壓力、調(diào)節(jié)心情的方式和與人交流的媒介。還有部分人員飼養(yǎng)鴿子，是在前面兩種利益的基礎(chǔ)上，認(rèn)為在機場周邊養(yǎng)鴿子還有一種法律利益，當(dāng)政府在推進凈空區(qū)鴿類危害治理的時候，可以要求進行經(jīng)濟補償。2018年的統(tǒng)計表明，江北機場凈空區(qū)范圍17個鎮(zhèn)、街的鴿子數(shù)量，共記錄信鴿20860只，但是緊挨著機場的4個街道信鴿數(shù)量達11432只，占比高達54.8%。

（二）政府主體作用發(fā)揮不足

機場所在地的地方政府對機場周邊鴿類危害治理和管控負(fù)有主體責(zé)任，但在凈空區(qū)鴿類管理中仍存在以下問題。

一是組織領(lǐng)導(dǎo)力不夠，未能整合各單位行政資源。由于機場周邊居民飼養(yǎng)鴿子，包括肉鴿和信鴿，涉及地方安監(jiān)、文化委、市政園林、規(guī)劃、房管、公安、農(nóng)委、鎮(zhèn)街等行政管理部門職責(zé)。但地方政府在凈空區(qū)鴿類管理過程中，組織領(lǐng)導(dǎo)力不夠，沒有充分發(fā)動各相關(guān)單位的積極性，沒有整合各單位的行政資源形成合力和威懾力。因此導(dǎo)致各單位的職責(zé)未能很好落實，使得機場周邊飼養(yǎng)、放飛鴿子現(xiàn)象普遍，大部分鴿主的飼養(yǎng)方式都是散養(yǎng)。

二是宣傳不夠，凈空區(qū)群眾法律和安全意識淡薄。地方政府對凈空區(qū)群眾總體宣傳和教育不夠，導(dǎo)致部分養(yǎng)鴿戶居住在江北機場凈空區(qū)域內(nèi)，但不了解放飛鴿子會對航空安全的影響，甚至部分養(yǎng)鴿戶存有僥幸心理，認(rèn)為放飛鴿子不會造成影響或后果，法律意識和安全意識淡薄。

三是對鴿協(xié)缺乏有力的管理手段，鴿協(xié)管理松散。由于體制原因，地方政府對鴿協(xié)的管理缺乏有力的手段，機場周邊鴿協(xié)對會員管理松散，入會門檻低，鴿協(xié)會員在機場凈空區(qū)隨意飼養(yǎng)、放飛鴿子的行為頻繁。

由于地方政府尚未很好發(fā)揮主體作用，江北機場周邊的養(yǎng)鴿戶和養(yǎng)鴿數(shù)量未能得到有效控制，反而由于機場周邊居民的聚集而不斷增加。

（三）行政執(zhí)法難造成機場周邊飼養(yǎng)、放飛鴿子行為猖獗

基層是社會治理和法治建設(shè)的難點。基層執(zhí)法牽涉面廣，形態(tài)復(fù)雜，江北機場凈空區(qū)鴿類治理缺乏強制性手段，執(zhí)法面臨一系列的問題。

一是執(zhí)法主體不明確。

機場周邊鴿類治理工作困難重重，其首要問題在于未明確執(zhí)法管理機構(gòu)?！吨腥A人民共和國民用航空法》（第56號主席令）第五十八條和《民用機場管理條例》第四十九條，明確了凈空保護區(qū)內(nèi)禁止“飼養(yǎng)、放飛影響飛行安全的鳥類”。兩部法規(guī)對相關(guān)法律責(zé)任也做了一定的要求，但是部分省市，在對接這兩部法規(guī)時，照抄相關(guān)條款內(nèi)容，并不明確具體管理機構(gòu)和執(zhí)法主體，使得法規(guī)條款要求難以落實。

二是牽涉多個執(zhí)法部門，執(zhí)法體制與機制問題突出。

機場所在地地方政府在治理鴿類危害時，借用城市市容、環(huán)境衛(wèi)生管理條例、物業(yè)管理條例和城鄉(xiāng)規(guī)劃條例等法規(guī)條款對機場周邊飼養(yǎng)鴿子進行治理，涉及市政園林、文化委、農(nóng)委、房管局、規(guī)劃分局、公安分局等各單位。由于各單位執(zhí)法體制不同，如果沒有強有力的領(lǐng)導(dǎo)，牽頭部門缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他相關(guān)部門的能力和督導(dǎo)考核機制的支持，將無法整合各單位的行政執(zhí)法力量，容易造成單位之間的互相推諉甚至扯皮。

三是鴿棚拆除和鴿子遷移執(zhí)法阻力重重。

面對江北機場周邊龐大的養(yǎng)鴿戶和鴿子數(shù)量，想要進行拆除鴿棚，勸導(dǎo)遷移鴿子，困難重重。

1.執(zhí)法容易引起強烈對抗 。治理違規(guī)飼養(yǎng)的鴿子，涉及當(dāng)事人的實際利益，執(zhí)法容易引起強烈的對抗。有的違法當(dāng)事人以自殺自殘等方式阻擾執(zhí)法，對執(zhí)法人員進行謾罵圍攻。

2.容易引發(fā)群眾和政府之間的矛盾。為了對抗凈空區(qū)鴿類治理，養(yǎng)鴿戶們形成了利益共同體，達成攻守同盟，形成環(huán)環(huán)相扣的執(zhí)法難局面。

3.容易造成巨大輿論壓力。在當(dāng)下的媒體環(huán)境，即使是完全依法執(zhí)法，都有可能引起巨大的輿論壓力，而社會風(fēng)險也更不可控。

因為基層執(zhí)法難，江北機場凈空區(qū)鴿類治理執(zhí)法主體成了燙手山芋，哪個單位都不想接手。而正因為執(zhí)法監(jiān)管的缺失，造成機場周邊違規(guī)飼養(yǎng)、放飛鴿子的行為更加猖獗。

（四）飛行區(qū)存在鴿子取食和活動的環(huán)境特點

鴿子喜歡到飛行區(qū)活動，另一方面原因是機場環(huán)境對鴿子的吸引。一是飛行區(qū)開闊的自然環(huán)境吸引鴿子到飛行區(qū)穿越、飛行，練習(xí)飛行技術(shù)。二是飛行區(qū)內(nèi)存在野豌豆、狗尾草等植被種子以及蝸牛吸引家鴿取食。三是由于鴿子對礦物質(zhì)的需要，以及特殊的消化系統(tǒng)，鴿子會經(jīng)常進入飛行區(qū)取食一些沙石和紅壤。

相關(guān)對策和建議

（一）健全行政法律體系

機場凈空區(qū)鴿類治理有如整治違章建筑，牽涉面廣、難度大，需要各相關(guān)單位的通力配合。為確保凈空區(qū)鴿類治理有法可依、有章可循，建議進一步建立健全機場凈空區(qū)保護的行政法律體系。推進相關(guān)部門根據(jù)《中華人民共和國民用航空法》共同制定規(guī)范，促進民航單位與地方政府、行業(yè)協(xié)會、院校團體的協(xié)作與配合，增強凈空區(qū)鴿類治理執(zhí)法的強制手段，確保各項法律法規(guī)得以貫徹實施。

（二）確定凈空區(qū)鴿類管控重點范圍

《民用機場運行安全管理規(guī)定》和《民用機場飛行區(qū)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》都將距離跑道中心線兩側(cè)各10公里，跑道端外20公里的區(qū)域范圍內(nèi)，劃定為機場凈空保護區(qū)域。這個區(qū)域范圍較大，很多城市機場凈空保護區(qū)跨越了好幾個區(qū)，管理難度大。根據(jù)鴿子一般在鴿棚附近活動，活動范圍一般不超過5公里范圍的特點，建議將機場周邊5公里列為機場凈空區(qū)鴿類治理的重點區(qū)域。由于對于養(yǎng)鴿戶的放飛行為難于監(jiān)督，建議直接將機場周邊5公里列為鴿子禁養(yǎng)區(qū)。

（三）進一步明確地方政府主體責(zé)任，并建立追責(zé)機制

根據(jù)法規(guī)要求，地方政府在凈空保護方面承擔(dān)主體責(zé)任。地方政府在鴿類管理中，應(yīng)營造強而有力的輿論聲勢，把治理機場周邊鴿子危害變成廣大人民群眾的共同愿望，地方相關(guān)部門的共同目標(biāo)。

1.形成合力，源頭治理。進一步明確各相關(guān)部門的凈空保護職責(zé)和鴿類治理工作內(nèi)容，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)單位形成治理合力，對違規(guī)飼養(yǎng)、放飛的養(yǎng)鴿戶進行管控。

2.建立督導(dǎo)考核機制。建立專項考核文件，對凈空鴿類管理相關(guān)單位進行考核和責(zé)任追究，督促落實部門職責(zé)。

3.加強對養(yǎng)鴿戶的管理。對機場周邊養(yǎng)鴿戶信息進行動態(tài)統(tǒng)計，將凈空保護區(qū)內(nèi)的養(yǎng)鴿戶個人信息、飼養(yǎng)鴿子數(shù)量、鴿環(huán)數(shù)量及號碼信息進行登記造冊。采取控制總量、不增發(fā)新的鴿環(huán)等方式，逐年減少機場周邊鴿子飼養(yǎng)的數(shù)量。

4.廣泛宣傳，增強民眾的安全和法律意識。對凈空區(qū)養(yǎng)鴿戶進行入戶法律宣傳，指出其違法事實，勸導(dǎo)整改的同時也要表明政府維護凈空環(huán)境安全的決心和意志。另外廣泛宣傳，增強民眾的安全意識和法律意識，發(fā)揮社會輿論的監(jiān)督作用，對于違法行為，強調(diào)舉報打擊，維護法律的嚴(yán)肅性。

（四）明確執(zhí)法主體，落實鴿類治理程序

地方政府應(yīng)根據(jù)法規(guī)，明確鴿類危害治理具體管理單位和執(zhí)法機構(gòu)。江北機場周邊養(yǎng)鴿戶和鴿子數(shù)量大，治理難度大，并且涉及多個單位，建議由地方主要領(lǐng)導(dǎo)指揮，加強對凈空區(qū)鴿類治理的組織領(lǐng)導(dǎo)，為違規(guī)執(zhí)法提供保障。

1.加強執(zhí)法監(jiān)管，加大禁養(yǎng)禁放力度。嚴(yán)禁養(yǎng)鴿戶在江北機場凈空區(qū)尤其是機場周邊5公里范圍內(nèi)飼養(yǎng)、放飛鴿子。

2.對違章搭建鴿舍進行拆除。對江北機場周邊 5 公里范圍內(nèi)違章搭建的鴿舍進行拆除。

3.對違規(guī)放飛鴿子及其他升空物，影響航空器安全的責(zé)任人或責(zé)任單位進行處罰，并對處罰情況進行必要的宣傳，增強震懾力度，形成長效機制。

4.營造執(zhí)法環(huán)境。主動通過媒體向社會大眾介紹機場周邊活動鴿子對于飛機飛行安全的影響和危害，介紹基層執(zhí)法的真實情況，搭建依法執(zhí)法的有力輿論環(huán)境。

（五）機場管理機構(gòu)做好飛行區(qū)鴿擊防范工作

一是做好鴿情監(jiān)控、驅(qū)趕、統(tǒng)計、通報工作。機場管理機構(gòu)應(yīng)切實做好進入飛行區(qū)活動鴿子的監(jiān)控、驅(qū)趕工作，并對進入飛行區(qū)的鴿子數(shù)量進行統(tǒng)計、分析，及時向空管、地方政府通報鴿情。

二是做好機場環(huán)境管理工作。根據(jù)鴿子愛清潔，不喜歡接觸糞便和污土的特點，在鴿子喜歡取食紅壤和沙土的區(qū)域投撒驅(qū)鳥劑和污土。對鴿子喜食的植被種子、蝸牛等進行專項治理。

三是加強巡視、巡查，做到早發(fā)現(xiàn)、早治理。對機場周邊養(yǎng)鴿情況的巡查工作，發(fā)動普通群眾對監(jiān)督鴿子飼養(yǎng)、放飛行為，完善居民舉報途徑，做到早發(fā)現(xiàn)、早治理。

四是加強宣傳。利用各種渠道做好鴿類危害宣傳工作，積極協(xié)調(diào)地方政府加強對居民的宣傳、教育，讓凈空安全意識深入機場周邊群眾的思想。