食品安全：東亞和東南亞糧食安全的新前沿

馬丁?范紐庫珀

在過去25年里，東亞和東南亞國家在減少饑餓方面取得了巨大成功，并已經(jīng)采取措施彌補仍然存在的差距。1990-2014年，東亞和太平洋地區(qū)熱量攝入不足人群的比例從23%下降至11%，而在東南亞地區(qū)這一比例從31%下降至10%。盡管仍有相當多的人群存在營養(yǎng)不良問題，各國政府正在利用廣泛的政策手段來改善主要糧食的可獲得性和可負擔性。

隨著主要糧食可獲得性和可負擔性的提高，人們開始越來越多地關注飲食質(zhì)量相關問題。在東亞和東南亞地區(qū)，飲食不均衡導致成人和兒童普遍缺乏微量營養(yǎng)元素，超重和肥胖人口增加，相關的非傳染性疾病發(fā)病率不斷上升。通過供給側和需求側的干預措施改善飲食質(zhì)量，將對該區(qū)域未來在人類發(fā)展方面的進展以及降低公共衛(wèi)生成本產(chǎn)生重大影響。

對于東亞和東南亞地區(qū)而言，要充分實現(xiàn)食品和營養(yǎng)安全目標，必須確保飲食的基本要素是安全和健康的，且消費者要充分認識到這一點?，F(xiàn)有證據(jù)表明，該地區(qū)人口暴露于食品安全危害的風險不斷增加，食源性疾病的發(fā)病率顯著上升，消費者對本地食品污染以及現(xiàn)行公共和私營治理結構是否足以管理新出現(xiàn)的風險的擔憂日益加深。隨著越來越多的消費者完全依賴購買的食品和原材料，以及飲食結構越來越多元化（消費更多大米和其他主要谷物之外的食品），這個問題將變得越來越嚴重。可以預期，在未來10年，食品安全將成為東亞和東南亞大部分國家糧食安全戰(zhàn)略的核心問題。

此外，新出現(xiàn)的食品安全問題也出現(xiàn)在該地區(qū)食品系統(tǒng)中，這是由于人口和飲食結構變化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化以及供應鏈延長造成的。而激烈的競爭壓力、供應商和消費者的知識差距以及監(jiān)管執(zhí)法能力不足，則加劇了上述問題。雖然媒體傾向于關注諸如食品和飼料摻假等違法行為，但該地區(qū)的食品安全問題是多種多樣的，如土壤和水污染，農(nóng)場、市場和食品設施衛(wèi)生條件惡劣，化肥、殺蟲劑和抗生素使用不當，食物處理和制備不安全等。

在東亞和東南亞地區(qū)，食品安全既是公共衛(wèi)生問題，也是競爭力問題。世界衛(wèi)生組織估計，該地區(qū)每年約有2.75億起食源性疾病發(fā)生，22.5萬人因食源性疾病而死亡，其中大部分是由動物產(chǎn)品、水果和蔬菜造成的。一些國家的消費者對食品安全的信任度較低，于是他們避免食用某些食品或者尋找其他替代來源（如進口）。在貿(mào)易方面，該地區(qū)一直在擴大高價值食品的出口，但由于違反食品安全規(guī)定，很大比例的產(chǎn)品被拒收。

這些問題都會轉(zhuǎn)化為成本。世界銀行最近一項研究估計，亞洲發(fā)展中國家每年因食源性疾病帶來的治療、誤工、傷殘或死亡的成本高達700億美元，其中中國占了300億美元。這項估計還不包括與市場或貿(mào)易中斷相關的各種商業(yè)成本，也不包括食品安全預防措施的成本。我們預計未來幾年，在不做任何改變的情景下，不安全的食品所帶來的成本將繼續(xù)上升。

雖然各國在食品安全狀況和能力方面存在較大差異，但我們也觀察到一些共同問題，包括：缺乏全面的國家食品安全政策，無法根據(jù)輕重緩急處理食品安全問題和進行食品安全能力建設;監(jiān)管碎片化，在技術問題上缺乏協(xié)調(diào);缺乏可靠數(shù)據(jù)來評估食品安全問題的規(guī)模和分布，對潛在風險及相關預防性措施的關注不足;對私營部門激勵不足，監(jiān)管部門更注重終端產(chǎn)品的檢驗，基于風險的食品安全體系尚未建立;缺乏與消費者在食品安全教育、風險溝通等方面的有效互動。

如果能夠制定協(xié)調(diào)一致的預防措施，該地區(qū)食品安全問題和相關成本在很大程度上可以避免。一些國家在食品安全領域的投資非常少，無論是公共還是私營部門。對人員、基礎設施和機構的基礎性投資以及對價值鏈的干預是十分必要的。還有一些國家需要改善公共監(jiān)管服務和技術服務，同時需要在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和食品經(jīng)營者中推廣更加安全的操作規(guī)范。當然，最大的一項挑戰(zhàn)是重新獲得消費者對食品安全和監(jiān)管的信任。

對于上述挑戰(zhàn)，沒有簡單快速的解決方案，相反，我們需要全面提高食品安全意識、實踐和治理水平。

我們認同世界衛(wèi)生組織的理念，即食品安全是食品企業(yè)經(jīng)營者、消費者和政府的共同責任。落實這種理念是一個重大挑戰(zhàn)。政府需要在制定目標和協(xié)調(diào)行動方面發(fā)揮有效作用，向利益相關方提供可靠信息，推出一套廣泛的政策工具（包括獎懲措施）來激勵所有人參與其中。

這種包容性的食品安全管理理念要求東亞和東南亞國家轉(zhuǎn)變監(jiān)管范式。傳統(tǒng)模式是政府對食品設施和產(chǎn)品進行檢測，對違規(guī)行為實施法律或經(jīng)濟處罰。但在小農(nóng)戶、小微企業(yè)和非正規(guī)食品渠道占主導以及監(jiān)管能力較弱的國家，這并不是一種有效的模式。

包容性食品安全監(jiān)管模式有以下特點：政府的作用應從監(jiān)管轉(zhuǎn)向促進，以更好地激勵食品安全生產(chǎn)、加工和分銷;調(diào)整關鍵績效指標，更多關注食品安全結果（食品安全風險大小、食源性疾病發(fā)病率、符合標準的貿(mào)易等），減少對不合規(guī)結果（如侵權、罰款金額、企業(yè)倒閉數(shù)量）的關注;重視小型和非正式參與者，提高他們的認識、采取更安全的食品處理方法、改善實際工作;通過激勵食品供應商，為消費者提供成為食品安全合作伙伴的工具。