孫 昭

自2008 年金融危機(jī)以來，尤其是美國(guó)總統(tǒng)特朗普就職以來，全球貿(mào)易治理體系發(fā)生了一系列令人驚訝和費(fèi)解的逆全球化演變。世界貿(mào)易組織（WTO）成立以后發(fā)起的首輪談判多哈回合以失敗告終，①WTO, Nairobi Ministerial Declaration, Adopted on 19 December 2015, WT/MIN(15)/DEC. 該部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議聲明未能就重申多哈回合談判授權(quán)達(dá)成一致意見。美國(guó)阻撓WTO 上訴機(jī)構(gòu)新成員遴選程序以癱瘓爭(zhēng)端解決機(jī)制，②WTO Dispute Settlement Body, Minutes of the Meeting on 27 March 2018, WT/DSB/M/410, pp.11-19. WTO General Council, Minutes of Meeting Held in the Centre William Rappard on 9-10 December 2019, WT/GC/M/181, 24 February 2020, paras.5.100-5.124.退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP），③See White House, Presidential Memorandum Regarding Withdrawal of the United States from the Trans-Pacific Partnership Negotiations and Agreement, 23 January 2017.利用其國(guó)內(nèi)“232 調(diào)查”發(fā)起單邊措施霸凌貿(mào)易伙伴，①See United States Department of Commerce, The Effect of Imports of Steel on the National Security, an Investigation Conducted under Section 232 of the Trade Expansion Act of 1962, as Amended, 11 January 2018; The Effect of Imports of Aluminum on the National Security, an Investigation Conducted under Section 232 of the Trade Expansion Act of 1962, as Amended, 17 January 2018.并利用“301 調(diào)查”針對(duì)中國(guó)發(fā)起冷戰(zhàn)色彩極為濃厚的貿(mào)易戰(zhàn)。②See Office of the United States Trade Representative, President Trump Announces Strong Actions to Address China’s Unfair Trade, 22 March 2018, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/march/president-trump-announces-strong,visited on 17 April 2020.這一背景意味著國(guó)際貿(mào)易法領(lǐng)域處于數(shù)十年罕見的、不明朗的變化時(shí)期，盡管包括中國(guó)在內(nèi)的多數(shù)國(guó)家希望世界經(jīng)濟(jì)體系變得更加市場(chǎng)化、更加法治化、更加促進(jìn)全球價(jià)值鏈的完善，但美國(guó)近期主導(dǎo)的國(guó)際貿(mào)易規(guī)則和實(shí)踐趨向更加主權(quán)優(yōu)先、更加去法治化、更加雙邊化或區(qū)域化的模式，表現(xiàn)出權(quán)力導(dǎo)向特征。美國(guó)的政策轉(zhuǎn)型以及對(duì)國(guó)際貿(mào)易治理體系的沖擊已經(jīng)很難用傳統(tǒng)的自由主義理論進(jìn)行解釋，且考慮到轉(zhuǎn)型時(shí)間長(zhǎng)達(dá)十余年，似乎也很難歸咎于某個(gè)或某幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人的不理性決策，而是需要對(duì)國(guó)際貿(mào)易治理體系的起源以及美國(guó)貿(mào)易政策轉(zhuǎn)型的過程進(jìn)行全面梳理，從安全競(jìng)爭(zhēng)背景和現(xiàn)實(shí)主義視角反思國(guó)際貿(mào)易秩序。

一、國(guó)際貿(mào)易法傳統(tǒng)分析中被忽視的國(guó)家安全

（一）被扭曲的記憶：安全競(jìng)爭(zhēng)作為多邊貿(mào)易體系的基礎(chǔ)考慮

長(zhǎng)期以來，國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)界將國(guó)際貿(mào)易的繁榮和各國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系方面的相互依存，歸功于“二戰(zhàn)”以后布雷頓森林體系的成功，尤其是1947 年臨時(shí)實(shí)施的《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）和1995年建立的世貿(mào)組織對(duì)關(guān)稅減讓和促進(jìn)貿(mào)易自由化起到關(guān)鍵作用。③See John H. Jackson, W. J. Davey & A. O. Sykes Jr.，St. Paul, Legal Problems of International Economic Relations: Cases, Materials and Text on the National and International Regulation of Transnational Economic Relations 1-2 (West Group 2002).盡管國(guó)際貿(mào)易體系早期存在著缺乏組織結(jié)構(gòu)、缺乏有效的爭(zhēng)端解決機(jī)制等“先天缺陷”（birth defect），但經(jīng)過各國(guó)貿(mào)易規(guī)則精英的努力和后續(xù)談判，逐步成為最成功的國(guó)際貿(mào)易治理機(jī)制，堪稱一個(gè)從“權(quán)力導(dǎo)向型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙?guī)則導(dǎo)向型”治理模式的典范。④See John H. Jackson, The Jurisprudence of GATT and the WTO: Insights on Treaty Law and Economic Relations (Higher Education Press 2002); Ernst-Ulrich Petersmann, How to Promote the International Rule of Law-Contributions by the World Trade Organization Appellate Review System, 1 Journal ofInternational Economic Law 25-48(1998). Kevin C. Kennedy, The GATT-WTO System at Fifty, 2 Wisconsin International Law Journal 421-528 (1997-1998). See also Peter Sutherland, Interviewed by Craig Van Grasstek on 18 January 2013, The History and Future of the World Trade Organization(The World Trade Organization 2013).基于如此解讀的歷史，進(jìn)一步發(fā)展了“貿(mào)易保證和平”的理論，①See Craig Van Grasstek, The History and Future of the World Trade Organization 39-80（The World Trade Organization 2013）.甚至提出了“產(chǎn)生和平”的推導(dǎo)公式：“貿(mào)易+機(jī)制+民主+人權(quán)=和平”。②See World Trade Organization, The Future of the WTO: Addressing Institutional Challenges in the New Millennium, 17 January 2005, in Connection with the WTO’s Tenth Anniversary, p.15. John H. Jackson, Reflections on the Trade & Peace Relationship,37 Studies in Transnational Legal Policy 23-32 (2005). Colin B. Picker, Trade and Security: Empiricism, Change, Emotion & Relevancy, 37 Studies in Transnational Legal Policy 192 (2005).但此類過于樂觀的結(jié)論可能是對(duì)歷史的誤讀，今天重新檢視多邊貿(mào)易體制的起源——GATT的談判史，無論是從美國(guó)和英國(guó)的締約方視角，還是從當(dāng)時(shí)國(guó)際結(jié)構(gòu)中作為戰(zhàn)略對(duì)手的蘇聯(lián)視角，均不難發(fā)現(xiàn)該協(xié)定的談判啟動(dòng)和最終締結(jié)，不僅有通過互惠貿(mào)易實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也與大國(guó)之間的地緣政治考慮和對(duì)國(guó)家安全的需求（安全競(jìng)爭(zhēng)）密切相關(guān)。

第二次世界大戰(zhàn)期間，美國(guó)總統(tǒng)羅斯福和英國(guó)首相丘吉爾于1941年8月14日聯(lián)合發(fā)表《大西洋憲章》，就打敗納粹德國(guó)之后的世界達(dá)成了意向性安排（此時(shí)美國(guó)甚至還未加入戰(zhàn)爭(zhēng)），其中既包含了維護(hù)領(lǐng)土完整和國(guó)家安全的訴求，也包括促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮和發(fā)展國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的主張。此后啟動(dòng)的雙邊談判，美英之間交織著經(jīng)濟(jì)理念、利益訴求和地緣政治沖突。美國(guó)務(wù)卿科德爾·赫爾（Cordell Hull）秉持自由貿(mào)易理念，但同時(shí)希望利用英國(guó)在“二戰(zhàn)”期間迫切需求美國(guó)援助的困難境地，在戰(zhàn)后消除“英聯(lián)邦優(yōu)惠體系”（imperial preference）。③See Douglas A. Irwin, Petros C. Mavroidis & Alan O. Sykes, The Genesis of the GATT 13, 17, 90（Cambridge University Press 2008）.此時(shí)的英國(guó)迫切需要美國(guó)援助，但擔(dān)任英財(cái)政部首席代表的正是主張國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的凱恩斯，他在經(jīng)濟(jì)理念上不完全認(rèn)同自由貿(mào)易，認(rèn)為美國(guó)的主張不過是老掉牙的“19世紀(jì)自由放任主義”。④See Douglas A. Irwin, Petros C. Mavroidis & Alan O. Sykes, The Genesis of the GATT 15（Cambridge University Press 2008）.政治上，英國(guó)的內(nèi)閣陷入分裂，除了財(cái)政部，印度事務(wù)大臣利奧波德·埃默里（Leopold Amery）及部分保守黨成員也堅(jiān)決反對(duì)削弱自治領(lǐng)與英國(guó)之間的聯(lián)系。⑤See Douglas A. Irwin, Petros C. Mavroidis & Alan O. Sykes, The Genesis of the GATT 19（Cambridge University Press 2008）.美英之間的矛盾非常尖銳，以至于羅斯福和丘吉爾的介入也無法解決，最后美國(guó)讓步，于1942年2月形成了帶有妥協(xié)性質(zhì)的《雙邊援助協(xié)定》（又稱《租借主體協(xié)定》）第7條，擬通過雙邊制定開放型、供所有立場(chǎng)相近國(guó)家加入的貿(mào)易協(xié)定，目標(biāo)是消除國(guó)際商務(wù)領(lǐng)域所有形式的歧視性措施、減少關(guān)稅和其他貿(mào)易壁壘，但該協(xié)定未將英聯(lián)邦優(yōu)惠體系作為雙邊援助的前提條件。⑥See Douglas A. Irwin, Petros C. Mavroidis & Alan O. Sykes, The Genesis of the GATT 21（Cambridge University Press 2008）.此后，美英雙方雖然偶有齟齬，但總體平穩(wěn)地推進(jìn)談判，就關(guān)稅、數(shù)量限制、投資、就業(yè)、卡特爾和國(guó)營(yíng)貿(mào)易等事項(xiàng)形成很多重要共識(shí)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)盡一切政治可能削減貿(mào)易壁壘。在醞釀和討論過程中，英國(guó)決意放棄雙邊締約模式，而是推動(dòng)形成一套多邊貿(mào)易減讓機(jī)制（當(dāng)時(shí)被稱為“商業(yè)聯(lián)盟”），其最主要的顧慮是擔(dān)心自治領(lǐng)會(huì)被美國(guó)超級(jí)大市場(chǎng)所吸引，從而以與美國(guó)達(dá)成雙邊貿(mào)易安排的方式，犧牲英聯(lián)邦優(yōu)惠體系。①See Douglas A. Irwin, Petros C. Mavroidis & Alan O. Sykes, The Genesis of the GATT 35（Cambridge University Press 2008）.

1945年12月，美國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于擴(kuò)大世界貿(mào)易和就業(yè)的建議》，建議設(shè)立“國(guó)際貿(mào)易組織（ITO）”，建設(shè)一個(gè)開放和自由的國(guó)際經(jīng)貿(mào)體系。②See United States Department of State, Proposals for Expansion of World Trade and Employment, Publication 2411, Commercial Policy Series 79 (1945).美國(guó)和英國(guó)決定擴(kuò)大磋商范圍，邀請(qǐng)了包括蘇聯(lián)和中國(guó)在內(nèi)的15 個(gè)國(guó)家（蘇聯(lián)未接受邀請(qǐng)），隨后又加入3 個(gè)國(guó)家，最后連同美國(guó)共18 個(gè)國(guó)家討論貿(mào)易協(xié)定建議稿。③See Douglas A. Irwin, Petros C. Mavroidis & Alan O. Sykes, The Genesis of the GATT 19（Cambridge University Press 2008）.但美英在英聯(lián)邦優(yōu)惠體系這個(gè)棘手的老問題上依然矛盾重重，美國(guó)不僅用市場(chǎng)準(zhǔn)入作為談判對(duì)價(jià)，甚至將“二戰(zhàn)”后的貸款援助與該議題掛鉤，英國(guó)則感到非常憤怒，將此舉視為“勒索”，而且將英聯(lián)邦優(yōu)惠體系視為英國(guó)作為世界強(qiáng)權(quán)的關(guān)鍵因素，寧可談判破裂，也不能松動(dòng)立場(chǎng)。④See Douglas A. Irwin, Petros C. Mavroidis & Alan O. Sykes, The Genesis of the GATT 67（Cambridge University Press 2008）.1947 年的最后關(guān)頭，美國(guó)總統(tǒng)杜魯門和國(guó)務(wù)院決定讓步，唯一的原因是蘇聯(lián)在戰(zhàn)后脫穎而出，美國(guó)擔(dān)心歐洲國(guó)家衰弱的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀使其落入蘇聯(lián)之手，試圖在西方盟國(guó)之間建立起一個(gè)安全體系，通過國(guó)際組織以和平方式解決爭(zhēng)議，并提出“杜魯門原則”遏制蘇聯(lián)，其核心組成部分是幫助歐洲重建的“馬歇爾計(jì)劃”。⑤See Roy Santana, 70th Anniversary of the GATT, 2 Law and Development 128(2017).此時(shí)，美國(guó)援助英國(guó)（包括其他西歐國(guó)家）以對(duì)抗蘇聯(lián)的國(guó)家安全需求，壓倒了取代和接管英聯(lián)邦貿(mào)易體系的需求。⑥See Douglas A. Irwin, Petros C. Mavroidis & Alan O. Sykes, The Genesis of the GATT 91-93（Cambridge University Press 2008）.在冷戰(zhàn)背景下，美國(guó)務(wù)院認(rèn)為國(guó)際貿(mào)易組織和貿(mào)易自由化是美國(guó)未來國(guó)家安全的關(guān)鍵組成部分。⑦See Francine McKenzie, GATT and the Cold War: Accession Debates, Institutional Development, and the Western Alliance 1947-1959, 10 Journal of Cold War Study 78,107 (2008).盡管最終由于美國(guó)國(guó)會(huì)認(rèn)為美國(guó)政府缺乏締結(jié)《哈瓦那憲章》的授權(quán)，國(guó)際貿(mào)易組織失敗了，但美國(guó)政府可以依據(jù)《1930 年關(guān)稅法案》的授權(quán)，將GATT 作為行政協(xié)定予以“臨時(shí)”實(shí)施。①See GATT, Protocol of Provisional Application of the General Agreement on Tariffs and Trade, 30 October 1947. See John H. Jackson, World Trade and The Law of GATT 37 (Bobbs-Merrill Company, Inc. 1969).從蘇聯(lián)的視角看，GATT 和戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)秩序也是混和著經(jīng)濟(jì)理念和安全競(jìng)爭(zhēng)的考量。蘇聯(lián)拒絕加入GATT 的談判，一方面是出于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和國(guó)營(yíng)貿(mào)易的理念，②See R. Kenneth, Geneva & the I.T.O., 3 International Journal 242-249 (1947).另一方面也是考慮到“馬歇爾計(jì)劃”背景下與西方國(guó)家可能出現(xiàn)的冷戰(zhàn)，蘇聯(lián)決定于1949 年1 月組建單獨(dú)的貿(mào)易體系，即“經(jīng)濟(jì)互助理事會(huì)”（Comecon）作為應(yīng)對(duì)。③See Cristian Bente, The Marshall Plan and the Beginnings of Comecon, 9 Society and Politics (2015).

從上述談判歷史來看，GATT 的源起和最終締結(jié)不僅有著通過自由貿(mào)易發(fā)展經(jīng)濟(jì)的考慮，同時(shí)散發(fā)著濃烈的地緣政治和安全競(jìng)爭(zhēng)氣息。啟動(dòng)時(shí)，美國(guó)意識(shí)到“二戰(zhàn)”重創(chuàng)了歐洲列強(qiáng)，給予其罕見機(jī)遇，能夠憑借自身的超強(qiáng)實(shí)力形成一個(gè)以美國(guó)超級(jí)大市場(chǎng)為中心的國(guó)際貿(mào)易體系，取代英聯(lián)邦優(yōu)惠體系。同樣，當(dāng)美英之間的矛盾不可調(diào)和、談判瀕臨破滅的時(shí)候，蘇聯(lián)作為另外一支改變國(guó)際結(jié)構(gòu)的力量的出現(xiàn)，對(duì)美英的國(guó)家安全造成巨大壓力，立即促使美英和解，達(dá)成談判結(jié)果。

（二）自由主義的過度自信：同盟體系下的安全競(jìng)爭(zhēng)缺失

GATT 臨時(shí)實(shí)施以后，經(jīng)過七輪后續(xù)談判（不包括烏拉圭回合），西方國(guó)家普遍大幅降低了關(guān)稅水平，就技術(shù)和動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫措施、貿(mào)易救濟(jì)、爭(zhēng)端解決等制定了一系列新的國(guó)際規(guī)則，GATT 實(shí)質(zhì)上變成了一個(gè)國(guó)際組織。④See Mitsuo Matsushita, Thomas J. Schoenbaum, & Petros C. Mavroidis, The World Trade Organization: Law, Practice, and Policy 2-3 (Oxford University Press 2003).這些規(guī)則和制度演變是在冷戰(zhàn)兩極格局背景下作出的，是西方盟國(guó)陣營(yíng)的一種內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變化，同時(shí)這些經(jīng)貿(mào)治理體系的理論基礎(chǔ)是美國(guó)所主導(dǎo)的自由主義理論。盡管自由主義理論可以進(jìn)一步細(xì)分成不同派別，但多數(shù)自由主義者認(rèn)為，國(guó)家是其社會(huì)不同利益群體的代言人，國(guó)家沖突的根本原因不是權(quán)力的角逐，而是利益之間的矛盾；解決此類利益沖突的最好辦法是促進(jìn)國(guó)家間的合作，對(duì)沖突的部分利益予以尊重，或辨明共同利益，分類處理，進(jìn)一步促進(jìn)共同利益的融合。⑤See Anne-Marie Slaughter, Liberal International Relations Theory and International Economic Law, 10 American University Journal of International Law and Policy 727-731 (1995).此后的研究者大多關(guān)注自由主義理論對(duì)國(guó)際經(jīng)貿(mào)秩序的影響，反而逐漸忽視了制度創(chuàng)設(shè)和演變的根源性因素：冷戰(zhàn)背景及相應(yīng)的西方盟國(guó)內(nèi)部的國(guó)際治理模式。

1986 年，GATT 最后一輪談判（烏拉圭回合談判）啟動(dòng)時(shí)，美國(guó)的談判目標(biāo)帶有明確的自由主義特征：“我們的國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策的基本信念是，經(jīng)濟(jì)自由不屬于那些所選擇的少數(shù)人，而是所有人的普遍權(quán)利。”①See White House, National Security of the United States, January 1987, p.12.與此同時(shí)，20 世紀(jì)80 年代末至90年代初美國(guó)憑借其空前強(qiáng)大的軍事、政治和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，在冷戰(zhàn)結(jié)束后國(guó)際秩序構(gòu)建中獲得了國(guó)際主導(dǎo)地位，也體會(huì)到極大的國(guó)家安全感，認(rèn)為國(guó)際秩序進(jìn)入了一個(gè)可以推廣自由國(guó)際秩序的新時(shí)代，②See White House, National Security of the United States, January 1991. The Report Started with the sentence that“[t]he bitter struggle that divided the world for over two generations has come to an end.”并將正在進(jìn)行的GATT 烏拉圭回合談判視為建立國(guó)際新秩序之意愿和能力的體現(xiàn)。③See White House, National Security of the United States, January 1991.此后，美國(guó)家安全戰(zhàn)略全面擁抱自由主義，克林頓政府于1994 年將國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告改名為《國(guó)家參與和擴(kuò)展安全戰(zhàn)略》，其政策核心是在保持美國(guó)軍事力量領(lǐng)先和經(jīng)濟(jì)繁榮的同時(shí)，主動(dòng)參與國(guó)際事務(wù)，推進(jìn)全球的民主化進(jìn)程。④See White House, National Security Strategy of Engagement and Enlargement,January 1994.在此背景下，烏拉圭回合談判取得空前成功，成立了世界貿(mào)易組織，各國(guó)進(jìn)一步促進(jìn)服務(wù)貿(mào)易開放和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，大幅提升貿(mào)易爭(zhēng)端解決的法治化水平，促進(jìn)自由貿(mào)易和民主。⑤See John O. McGinnis & Mark Movsesian, The World Trade Constitution, 114 Harvard Law Review 515-605 (2001).在此階段，美國(guó)總體延續(xù)了自由主義政策，與其他國(guó)家共同推動(dòng)了世貿(mào)組織多哈回合談判，⑥See WTO Ministerial Conference, Fourth Session Doha, 9-14 November 2001, Ministerial Declaration Adopted on 14 November 2001, WT/MIN(01)/DEC/1, 20 November 2001.并先后支持中國(guó)和俄羅斯加入WTO。⑦See WTO Ministerial Conference, The Decision of 10 November 2001, Accession of the People’s Republic of China, WT/L/432, 23 November 2001, and the Decision of 16 December 2011, Accession of the Russian Federation, WT/MIN(11)/24, WT/L/839, 17 December 2011.

冷戰(zhàn)的勝利，使得美國(guó)戰(zhàn)略界彌漫著極其自負(fù)的氛圍，他們認(rèn)為自由主義戰(zhàn)勝了所有的意識(shí)形態(tài)，自由民主是政府合法性的唯一來源，“我們見證的不只是冷戰(zhàn)的結(jié)束或一段戰(zhàn)后歷史的時(shí)間流逝，而是歷史的終結(jié)，即人類意識(shí)形態(tài)演變的終點(diǎn)，以及西方民主自由作為人類政府最終形態(tài)的普世化”。⑧See Francis Fukuyama, The End of History, 2 The National Interest 16（1989）.他們所擔(dān)憂的是人們將需要為克服政治的“無聊”（boredom）而奮斗。⑨See Francis Fukuyama, The End of History and the Last Man 330 (Free Press Maxwell Macmillan 1992).這些政治理論在國(guó)際經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域的投射就是對(duì)國(guó)際治理民主化和法治化的過度肯定和闡釋。部分學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)代國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的合法性在于尊重人權(quán)，公民主導(dǎo)的市場(chǎng)成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、減貧、增強(qiáng)法治的最主要力量；作為裁決機(jī)構(gòu)，國(guó)內(nèi)法院和國(guó)際法院（包括WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)）應(yīng)當(dāng)合作成為世界貿(mào)易憲法的守衛(wèi)者，抵御政客、官僚和保護(hù)主義群體損害自由貿(mào)易和民主。①See Ernst-Ulrich Petersmann, Judging Judges: From“Principal-Agent Theory”to“Constitutional Justice in Multilevel Judicial Governance”of Economic Cooperation among Citizens,11 Journal of International Economic Law 827-884 (2008).有的研究者即便強(qiáng)調(diào)國(guó)際貿(mào)易法政治屬性的研究，也多從WTO成員利益博弈的角度來分析國(guó)際貿(mào)易治理結(jié)構(gòu)的變化，提出國(guó)際貿(mào)易體系從“低規(guī)則約束和低政治（民主）參與”逐步演變?yōu)椤案咭?guī)則約束和高政治（民主）參與”。②Joost Pauwelyn, The Transformation of World Trade, 104 Michigan Law Review 1-66 (2005).與此相對(duì)應(yīng)的是，在實(shí)踐中，WTO成員對(duì)可能涉及安全競(jìng)爭(zhēng)的法律事項(xiàng)予以高度克制或回避，突出體現(xiàn)在2017年之前幾乎從未有WTO成員援引WTO規(guī)則中的安全例外條款抗辯其貿(mào)易限制措施。③See Request for the Establishment of a Panel by Ukraine, Russia - Measures Concerning Traffic in Transit, WT/DS512/3, 10 February 2017. Report of the Panel, Russia - Measures Concerning Traffic in Transit (hereinafter“Russia-Traffic in Transit”), WT/DS512/R, 5 April 2019, para.7.81. 該裁決也是WTO 專家組首次就國(guó)家安全例外條款作出的裁決?？偠灾辽僭诶鋺?zhàn)結(jié)束后的十多年里，安全競(jìng)爭(zhēng)和現(xiàn)實(shí)主義在國(guó)際貿(mào)易法領(lǐng)域是缺席的。

二、美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略和貿(mào)易政策向現(xiàn)實(shí)主義的回歸

（一）轉(zhuǎn)向現(xiàn)實(shí)主義的國(guó)家安全戰(zhàn)略

2008 年金融危機(jī)重創(chuàng)了美國(guó)經(jīng)濟(jì)，美國(guó)的相對(duì)實(shí)力出現(xiàn)下降，對(duì)自身的國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)力產(chǎn)生了焦慮，遂導(dǎo)致奧巴馬政府于2010 年開始逐漸調(diào)整其基于自由主義的國(guó)家安全戰(zhàn)略。盡管美國(guó)繼續(xù)堅(jiān)持在全世界推行自由主義秩序（民主化和自由化）的目標(biāo)，但同時(shí)啟動(dòng)了“轉(zhuǎn)向亞太/亞太再平衡”戰(zhàn)略以應(yīng)對(duì)中國(guó)的“安全挑戰(zhàn)”。④See White House, Remarks by President Obama to the Australian Parliament, 17 November 2011, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2011/11/17/remarks-president-obama-australian-parliament, visited on 25 April 2020.具體政策表現(xiàn)為，加強(qiáng)美國(guó)在亞太地區(qū)的軍事力量存在，參加?xùn)|亞峰會(huì)，并推進(jìn)談判《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》，以保證美國(guó)仍然是該地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)和地緣政治力量。⑤See Mark E. Manyin, Stephen Daggett et al., Pivot to the Pacific? The Obama Administration’s“Rebalancing”toward Asia, CRS Report for Congress 7-5700, R42448,28 March 2012, pp.4, 21.美國(guó)還表示，亞太再平衡戰(zhàn)略是一種出于應(yīng)對(duì)中國(guó)崛起所帶來的“政治和經(jīng)濟(jì)模式競(jìng)爭(zhēng)”的需要。①See Mark E. Manyin, Stephen Daggett et al., Pivot to the Pacific? The Obama Administration’s“Rebalancing”toward Asia, CRS Report for Congress 7-5700, R42448,28 March 2012, p.24.上述聲明和做法，表明奧巴馬政府部分地改變了傳統(tǒng)做法，將地緣政治作為政策調(diào)整的核心關(guān)注。美國(guó)2015 年《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》更加明確地提出，要確保美國(guó)在全球事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)力，“密切監(jiān)控中國(guó)的軍事現(xiàn)代化和在亞洲不斷擴(kuò)大的存在度，努力減少誤解和誤算的風(fēng)險(xiǎn)”。②See White House, National Security of the United States, February 2015.美國(guó)此時(shí)的國(guó)家安全政策已經(jīng)流露出強(qiáng)烈的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)特征，相關(guān)用語（例如確保領(lǐng)導(dǎo)力）無非是保證美國(guó)全球霸權(quán)的委婉說法。

特朗普上臺(tái)以后，美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略幾乎徹底拋棄了自由主義，明確將現(xiàn)實(shí)主義作為安全戰(zhàn)略的理論基礎(chǔ)。國(guó)際關(guān)系理論中的現(xiàn)實(shí)主義同樣存在著不同分支，但其主要觀點(diǎn)是，國(guó)家安全（生存）是國(guó)家最重要的政策目標(biāo)（高于經(jīng)濟(jì)依存或貿(mào)易自由目標(biāo)），由于國(guó)際社會(huì)是無政府結(jié)構(gòu)，各國(guó)只能通過增強(qiáng)自身的實(shí)力（軍事、政治和經(jīng)濟(jì)實(shí)力）來尋求最大的國(guó)家安全感。③參見[美]米爾斯海默：《大國(guó)政治的悲劇》，王義桅、唐小松譯，上海人民出版社2015年版，第二章和第九章。按照該理論推演，霸權(quán)國(guó)家在無政府國(guó)際結(jié)構(gòu)中是最安全的國(guó)家，面對(duì)新崛起的大國(guó)，霸權(quán)國(guó)家為了保持其最大的國(guó)家安全感，不得不采取各種手段保持自己壓倒對(duì)方的實(shí)力，或遏制新崛起的大國(guó)，作為新崛起的大國(guó)也不得不有所回應(yīng)或抵抗，從而使得兩個(gè)國(guó)家陷入安全競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，甚至?xí)l(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)[部分學(xué)者將這種狀態(tài)稱為“大國(guó)政治的悲劇”或“修昔底德陷阱”（Thucydides’s Trap）]。④參見[美]米爾斯海默：《大國(guó)政治的悲劇》，王義桅、唐小松譯，上海人民出版社2015年版。See Graham Allison, The Thucydides’s Trap, in Richard N. Rosecrance & Steven E. Miller（eds.）, The Next Great War? The Roots of World War I and the Risk of US-China Conflict (MIT Press 2014).

美國(guó)2017 年《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》完全采取了現(xiàn)實(shí)主義的外交政策。全篇報(bào)告七次提及冷戰(zhàn)（2015 年《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》僅提及兩次），特朗普政府認(rèn)為美國(guó)處在一個(gè)“極端危險(xiǎn)的世界”，明確表示大國(guó)之間的安全競(jìng)爭(zhēng)回來了，必須“依據(jù)結(jié)果，而不是意識(shí)形態(tài)，將國(guó)家安全戰(zhàn)略建立在有原則的現(xiàn)實(shí)主義之上”。⑤See White House, National Security of the United States, February 2017.美國(guó)將中國(guó)與俄羅斯視為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手和“修正主義國(guó)家”（revisionist power），挑戰(zhàn)和損害了美國(guó)的利益、安全和繁榮，需要加以應(yīng)對(duì)（用詞上已經(jīng)放棄以往使用的“接觸”等表述）。⑥See White House, National Security of the United States, February 2017.2017 年以來，美國(guó)提出“自由和開放的印太戰(zhàn)略”，直接攻擊中國(guó)的政策影響了印太地區(qū)國(guó)家的繁榮和穩(wěn)定，并提出將在國(guó)家安全、政治、對(duì)外援助、貿(mào)易等方面對(duì)中國(guó)以外的印太地區(qū)國(guó)家（甚至包括蒙古）進(jìn)行全面合作，帶有明顯的拉攏盟友進(jìn)行安全競(jìng)爭(zhēng)的特征。①See United States Department of State, A Free and Open Indo-Pacific: Advancing a Shared Vision, 4 November 2019.從上述國(guó)家安全戰(zhàn)略的變化來看，美國(guó)已經(jīng)完全轉(zhuǎn)向了現(xiàn)實(shí)主義政策理念，并將經(jīng)貿(mào)政策作為其與中國(guó)、俄羅斯進(jìn)行大國(guó)安全競(jìng)爭(zhēng)的政策工具。

與此同時(shí)，由于美國(guó)陷入了和中國(guó)的安全競(jìng)爭(zhēng)，美國(guó)戰(zhàn)略界對(duì)自由主義理論進(jìn)行了深刻反思，認(rèn)為大國(guó)之間的地緣政治從未遠(yuǎn)去，修正主義國(guó)家（即他們所指的中國(guó)、俄羅斯和伊朗）隨時(shí)意圖改變現(xiàn)行國(guó)際秩序。②See Walter Russell Mead, The Return of Geopolitics: The Revenge of the Revisionist Powers, 93 Foreign Affairs 69-79 (2014).在部分現(xiàn)實(shí)主義者看來，自由主義過度強(qiáng)調(diào)了個(gè)人權(quán)利，忽視了人的社會(huì)屬性，進(jìn)而忽視了人對(duì)于某些群體的歸屬感，侵蝕了民族國(guó)家或主權(quán)理念，引起其他國(guó)家對(duì)抗，而且由于人們對(duì)“美好生活”的定義是不同的，對(duì)其中的關(guān)鍵要素的排序也是不同的（例如對(duì)安全、財(cái)富、健康、政治權(quán)利等不同的側(cè)重），因此自由主義者意圖在全世界范圍內(nèi)從事“社會(huì)建設(shè)工程”（social engineering），即通過制度變化來建立相同的民主社會(huì)，是不現(xiàn)實(shí)和徒勞的目標(biāo)。③See John J. Mearsheimer, The Great Delusion: Liberal Dreams and International Realities (Yale University Press 2018).

（二）轉(zhuǎn)向自由貿(mào)易、公平貿(mào)易和安全競(jìng)爭(zhēng)的混合型貿(mào)易政策

作為國(guó)家安全戰(zhàn)略在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的政策投射，美國(guó)對(duì)于GATT 締約方和WTO成員總體持有自由主義的外交政策，其2008 年金融危機(jī)以前的貿(mào)易政策并沒有摻雜太多的安全競(jìng)爭(zhēng)要素，而是主要取決于自由貿(mào)易（free trade）與公平貿(mào)易（fair trade）這兩個(gè)政策思路之間的博弈。金融危機(jī)以后，由于美國(guó)對(duì)中國(guó)崛起的戰(zhàn)略焦慮，逐漸采取現(xiàn)實(shí)主義外交政策，安全競(jìng)爭(zhēng)因素對(duì)貿(mào)易政策的影響愈發(fā)明顯，甚至逐步起到?jīng)Q定性作用。

在美國(guó)的貿(mào)易政策范疇內(nèi)，“自由貿(mào)易”的含義比較明確，旨在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易的自由化，提升經(jīng)濟(jì)效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化，其具體主張主要為：美國(guó)繼續(xù)擔(dān)負(fù)多邊貿(mào)易談判的領(lǐng)導(dǎo)者，爭(zhēng)取貿(mào)易促進(jìn)授權(quán)，開放農(nóng)業(yè)和服務(wù)部門；與其他國(guó)家締結(jié)自由貿(mào)易協(xié)定，同時(shí)抵御國(guó)會(huì)針對(duì)中國(guó)的保護(hù)主義舉措，說服中國(guó)放棄固定匯率（盯住美元）機(jī)制，從而提高經(jīng)濟(jì)效率，改善外交關(guān)系，有利于經(jīng)濟(jì)部門的專業(yè)化分工、全球減貧、反恐、民主和法治理念（包括透明度）、財(cái)產(chǎn)權(quán)（包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)）保護(hù)。④See Daniel W. Drezner, U.S. Trade Strategy: Free Versus Fair, Critical Policy Choices 19-26 (The Council on Foreign Relations 2006).美國(guó)自由貿(mào)易政策的直接體現(xiàn)是《1934 年對(duì)等貿(mào)易協(xié)定法案》（RTAA）、《1962年貿(mào)易擴(kuò)張法案》（TEA）、《1974年貿(mào)易法案》、《1979年貿(mào)易協(xié)定方案》、《1984年貿(mào)易和關(guān)稅法案》和《1988年綜合貿(mào)易和競(jìng)爭(zhēng)力法案》（OTCA），這些法案給予了美國(guó)總統(tǒng)和行政部門推進(jìn)貿(mào)易談判的廣泛授權(quán)（其中包括“貿(mào)易促進(jìn)授權(quán)”，又被稱為“快速通過程序”），即國(guó)會(huì)只能對(duì)行政部門談妥的最終文本進(jìn)行是或否的表決，不能再修改具體文本或談判結(jié)果。①See Ian F. Fergusson, Trade Promotion Authority (TPA) and the Role of Congress in Trade Policy, Congressional Research Service, 7-5700, RL33743, 15 June 2015.根據(jù)這些授權(quán)，美國(guó)在GATT 多邊談判中不斷推進(jìn)貿(mào)易自由化，將平均關(guān)稅從1932年的59%降至1954年的12%，②See Douglas A. Irwin, From Smoot-Hawley to Reciprocal Trade Agreements:Changing the Course of U.S. Trade Policy in the 1930s, in Michael D. Bordo, Claudia Goldin & Eugene N. White (eds.), The Defining Moment: The Great Depression and the American Economy in the Twentieth Century 325, 346 (University of Chicago Press 1998).并進(jìn)一步在后續(xù)關(guān)稅減讓談判中降至2007年的1.3%，③See United States International Trade Commission, The Economic Effects of Significant U.S. Import Restraints, Investigation No.332-325, Publication 4094, 2009.還規(guī)范了反傾銷、補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼、技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)、動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫等非關(guān)稅壁壘，并達(dá)成了與以色列、加拿大的自貿(mào)協(xié)定。④See J. F. Hornbeck & William H. Cooper, Trade Promotion Authority (TPA) and the Role of Congress in Trade Policy, Congressional Research Service, 7-5700, RL33743,4 November 2010.冷戰(zhàn)結(jié)束以后，美國(guó)繼續(xù)總體采取了自由貿(mào)易政策，1993年克林頓政府締結(jié)《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA），⑤See North American Free Trade Agreement Implementation Act, NAFTA Public Law 103-182. M. Angeles Villarreal & Ian F. Fergusson, The North American Free Trade Agreement (NAFTA), Congressional Research Service, 7-5700, R42965.1995 年成功推動(dòng)結(jié)束烏拉圭回合談判成立WTO，2001年給予中國(guó)永久最惠國(guó)待遇并支持加入WTO。⑥See William H. Cooper, The Jackson-Vanik Amendment and Candidate Countries for WTO Accession: Issues for Congress, Congressional Research Service, 7-5700,RS22398, 26 July 2012.2002年之后，小布什政府獲得《2002年兩黨貿(mào)易促進(jìn)授權(quán)法》的貿(mào)易促進(jìn)授權(quán)，先后與智利、新加坡、澳大利亞、摩洛哥、韓國(guó)和部分中南美國(guó)家達(dá)成自貿(mào)協(xié)定。⑦See Ian F. Fergusson, Trade Promotion Authority (TPA) and the Role of Congress in Trade Policy, Congressional Research Service, 7-5700, RL33743, 15 June 2015.

相對(duì)來說，“公平貿(mào)易”的內(nèi)涵則比較含混，帶有貿(mào)易保護(hù)主義色彩，其最明確的立場(chǎng)是保護(hù)美國(guó)勞工就業(yè)和收入。盡管貿(mào)易導(dǎo)致就業(yè)損失的觀點(diǎn)缺少實(shí)際證據(jù)，而且代價(jià)不菲（下游產(chǎn)業(yè)、經(jīng)貿(mào)外交損失），但對(duì)美國(guó)廣泛存在的反全球化運(yùn)動(dòng)、短期性的社會(huì)混亂、反對(duì)境外威權(quán)政府的影響、以及美國(guó)內(nèi)政治斗爭(zhēng)需要都有著積極作用，其具體主張主要為：不再推動(dòng)多邊貿(mào)易談判，除非發(fā)展中國(guó)家和歐盟愿意顯示更大的互惠性承諾；減速與發(fā)展中國(guó)家的自貿(mào)協(xié)定談判；更多采取管理貿(mào)易和單邊制裁的方式，促進(jìn)美國(guó)出口；采取保障措施限制中國(guó)的紡織品進(jìn)口；阻擋離岸外包業(yè)務(wù)的發(fā)展；探索保護(hù)主義措施的威脅手段，要求中國(guó)對(duì)人民幣重新估值。①See Daniel W. Drezner, U.S. Trade Strategy: Free Versus Fair, Critical Policy Choices 26-31 (The Council on Foreign Relations 2006).美國(guó)公平貿(mào)易政策的直接體現(xiàn)是，美國(guó)國(guó)會(huì)在“二戰(zhàn)”后，反對(duì)通過《哈瓦那憲章》，導(dǎo)致國(guó)際貿(mào)易組織的最終失敗。②See William Diebold, The End of the ITO, Essays in International Finance 3(Princeton University 1952).為了挽救部分的談判成果，1947年10月，包括美國(guó)在內(nèi)的23個(gè)締約方“臨時(shí)實(shí)施”了《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》，還在臨時(shí)實(shí)施議定書中規(guī)定了條約義務(wù)不得違反現(xiàn)行國(guó)內(nèi)法的“祖父條款”。③See Paragraph 1(b), The Protocol of Provisional Application of General Agreement on Tariffs and Trade, signed on 30 October 1947.此后，1967年至1989年，由于勞動(dòng)密集型的制造業(yè)受到來自歐洲和日本進(jìn)口產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)，美國(guó)要求貿(mào)易伙伴（尤其是日本）實(shí)施大量“自愿出口限制”措施，涉及紡織品、金槍魚、廚房用品、橡膠、鋼鐵等眾多產(chǎn)業(yè)部門，經(jīng)濟(jì)效果上，此類自出口限制措施的貿(mào)易限制效果比關(guān)稅更為嚴(yán)重。④See B. Peter Rosendorff, Voluntary Export Restraints, Antidumping Procedure,and Domestic Politics, 86 The American Economic Review 544-561 (1996).美國(guó)還頻繁使用貿(mào)易救濟(jì)措施限制進(jìn)口貿(mào)易，保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)，WTO 成立（1995年1月1日）至2019年6月30日期間共采取反傾銷措施484起（其中針對(duì)中國(guó)136起），采取反補(bǔ)貼措施153起，采取保障措施8起。⑤上述數(shù)據(jù)皆依據(jù)WTO 成員向WTO 通報(bào)的結(jié)果，具體參見世貿(mào)組織網(wǎng)站反傾銷、反補(bǔ)貼和保障措施相關(guān)頁(yè)面，2020年4月25日訪問。2015年，世界貿(mào)易組織成立以后發(fā)起的首輪談判多哈回合以失敗告終。⑥如前所述，內(nèi)羅畢部長(zhǎng)會(huì)議宣言未能就重申多哈回合談判授權(quán)達(dá)成一致意見，See Nairobi Ministerial Declaration, Adopted on 19 December 2015, WT/MIN(15)/DEC。同時(shí)，美國(guó)貿(mào)易代表萊特希澤認(rèn)為多哈回合在2008 年就已經(jīng)失敗，See Testimony of Robert E.Lighthizer before the U.S. Senate Committee on Finance, 12 March 2019, https://www.finance.senate.gov/imo/media/doc/ARL%20Finance%20Testimony%20March%202019%203.12.201 9%20FINAL.pdf, 2020年4月25日訪問。

金融危機(jī)之后，隨著美對(duì)華戰(zhàn)略發(fā)生變化（即逐漸轉(zhuǎn)向“轉(zhuǎn)向亞洲/亞太再平衡”戰(zhàn)略），美國(guó)貿(mào)易政策出現(xiàn)了比較明顯的分化：一方面，對(duì)盟國(guó)或需要拉攏的國(guó)家，大多采取自由貿(mào)易政策，包括與2012 年加入談判《跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定》，2013 年發(fā)起談判《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定》（TTIP）和《國(guó)際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》（TISA）。⑦See United States Trade Representative, The President’s 2010 Trade Policy Agenda，1 March 2010; The President’s 2013 Trade Policy Agenda, 28 February 2013; The President’s 2013 Trade Policy Agenda, 3 March 2014.另一方面，對(duì)中國(guó)采取公平貿(mào)易政策（傾向于貿(mào)易保護(hù)的政策），2007 年改變傳統(tǒng)實(shí)踐，對(duì)華啟動(dòng)反補(bǔ)貼調(diào)查，⑧See United States Department of Commerce, Notice of Initiation of Countervailing Duty Investigations: Coated Free Sheet Paper From the People’s Republic of China,Indonesia, and the Republic of Korea, [C-570-907, C-560-821, C-580-857], Federal Register / Vol.71, No.227/ Notices, 68546, 27 November 2006.濫用貿(mào)易救濟(jì)措施（例如通過反傾銷和反補(bǔ)貼措施進(jìn)行雙重救濟(jì)），①See Report of the Appellate Body, United States-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China, WT/DS379/AB/R, 11 March 2011.世貿(mào)組織上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)定美國(guó)對(duì)華采取的雙反調(diào)查存在雙重救濟(jì)，違反《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》第19.3條。實(shí)施輪胎特殊保障措施，②See United States International Trade Commission, Certain Passenger Vehicle and Light Truck Tires from China, Investigation No.TA-421-7, USITC Publication 4085, July 2009.還進(jìn)一步強(qiáng)化“購(gòu)買美國(guó)貨”“雇傭美國(guó)人”等促進(jìn)制造業(yè)回流的措施（需要留意的是，該政策項(xiàng)下，美國(guó)國(guó)防部排除了部分北約國(guó)家、以色列、埃及、日本等國(guó)）。③See Buy American and Hire American, Executive Order No.13,788, 82 Fed. Reg.18837, 21 April 2017. See Kate M. Manuel, The Buy American Act—Preferences for“Domestic” Supplies: In Brief, Congressional Research Service 7-5700, R43140, 26 April 2016. See also United States Government Accountability Office, Buy American Act: Actions Needed to Improve Exception and Waiver Reporting and Selected Agency Guidance,GAO-19-17, December 2018.而且即便是前述提及的選擇性自由貿(mào)易政策，美國(guó)也從未在國(guó)內(nèi)拿出真實(shí)的政治資源予以推動(dòng)，以至于奧巴馬離任時(shí)在貿(mào)易領(lǐng)域幾乎一事無成，世貿(mào)組織多哈回合實(shí)質(zhì)性的失?。▋H在2013 年巴厘部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上收獲了關(guān)注度有限的《貿(mào)易便利化協(xié)定》④See Bali Ministerial Decision, Trade Facilitation Agreement, WT/MIN(13)/36, 3-6 December 2013. WTO General Council, Decision of 27 November 2014, Protocol Amending the Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization, WT/L/940, 28 November 2014.），《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定》談判于2016年陷入困境。⑤2017 年美國(guó)的貿(mào)易政策議程中已經(jīng)不再將TTIP 談判列為優(yōu)先的政策目標(biāo)，甚至連2016 年度報(bào)告都未提及此項(xiàng)談判的進(jìn)展。See Office of the United States Trade Representative, 2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program, March 2017.

自特朗普上臺(tái)以后，為配合其基于現(xiàn)實(shí)主義的國(guó)家安全戰(zhàn)略，美國(guó)貿(mào)易政策在自由貿(mào)易和公平貿(mào)易的傳統(tǒng)范式之外，增加了安全競(jìng)爭(zhēng)因素，其突出特點(diǎn)是將“經(jīng)濟(jì)安全就是國(guó)家安全”作為國(guó)家戰(zhàn)略的原則，⑥See Peter Navarro, Why Economic Security Is National Security, 10 December 2018, https://www.whitehouse.gov/articles/economic-security-national-security/, visited on 18 March 2020.將制造業(yè)利益與國(guó)家安全利益進(jìn)行捆綁，特朗普的總統(tǒng)行政令明確表示“健康的制造業(yè)和國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)，以及恢復(fù)的供應(yīng)鏈，對(duì)美國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和國(guó)家安全至關(guān)重要”。⑦See Donald J. Trump, Presidential Executive Order on Assessing and Strengthening the Manufacturing and Defense Industrial Base and Supply Chain Resiliency of the United States, 21 July 2017.美國(guó)尤其強(qiáng)調(diào)，智能和數(shù)字制造、工業(yè)機(jī)器人、人工智能、網(wǎng)絡(luò)安全、高性能和關(guān)鍵性材料、醫(yī)療、芯片設(shè)計(jì)和制造、生物工程、食品檢測(cè)和糧食安全等部門的先進(jìn)制造業(yè)是保證國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)繁榮的關(guān)鍵。①See Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing, a Report by the Subcommittee on Advanced Manufacturing Committee on Technology of the National Science & Technology Council, October 2018, pp.1, 3, 8-17.

在此背景上，為防止制造業(yè)進(jìn)一步向其他國(guó)家轉(zhuǎn)移，2017年1月，特朗普一上臺(tái)就退出了《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》談判，并強(qiáng)調(diào)要訴諸雙邊談判促進(jìn)美國(guó)工業(yè)，保護(hù)美國(guó)工人。②See Donald J. Trump, Presidential Memorandum Regarding Withdrawal of the United States from the Trans-Pacific Partnership Negotiations and Agreement, 23 January 2017.同年4 月，美商務(wù)部針對(duì)鋼鐵和鋁進(jìn)口產(chǎn)品發(fā)起國(guó)家安全調(diào)查（232 調(diào)查），于2018 年1 月16 日發(fā)布報(bào)告，并隨后決定對(duì)進(jìn)口鋼鐵和鋁制品分別征收25%和10%的關(guān)稅。③See United States Department of Commerce, The Report of the Effect of Imports of Steel on the National Security, An Investigation Conducted under Section 232 of the Trade Expansion Act of 1962 (hereinafter“Section 232 Steel Report”), as Amended,11 January 2018. The Report of Effect of Imports of Aluminum on the National Security,An Investigation Conducted under Section 232 of the Trade Expansion Act of 1962 (hereinafter“Section 232 Aluminum Report”), as Amended, 17 January 2018.盡管鋼鐵產(chǎn)業(yè)一直是美國(guó)保護(hù)主義色彩最濃的產(chǎn)業(yè)部門，采取過很多貿(mào)易保護(hù)主義措施（公平貿(mào)易政策），④See Barry Eichengreen & Hans van der Ven, U.S. Antidumping Policies: The Case of Steel, in Robert E. Baldwin & Anne O. Krueger (eds.), The Structure and Evolution of Recent U.S. Trade Policy (University of Chicago Press 1984). See also Bruce A.Blonigen, Benjamin H. Liebman, & Wesley W. Wilson, Trade Policy and Market Power:The Case of the US Steel Industry, NBER Working Paper No.13671, JEL No.F13, F23,L11,L61, December 2007.但僅僅從這兩個(gè)案件的最終調(diào)查報(bào)告和聽證會(huì)材料看，鋼鐵與鋁產(chǎn)業(yè)確實(shí)與軍事裝備、國(guó)防工業(yè)和關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施密切相關(guān)，部分高性能鐵、鋁產(chǎn)品可被廣泛用于地面武器系統(tǒng)、航空器、空間裝備和海軍裝備。⑤See Section 232 Aluminum Report, pp.25-33. Oral Testimony of Tracey J. Norberg, Senior Vice President & General Counsel U.S. Tire Manufacturers Association; Testimony of Thomas J. Gibson, President and CEO of American Iron and Steel Institute, 24 May 2017.而且從GATT 安全例外的談判史看，鐵礦石貿(mào)易可以適用安全例外。⑥國(guó)際貿(mào)易組織（ITO）籌備委員會(huì)討論GATT 第XXI 條前身時(shí)，美國(guó)代表Leddy 在回答澳大利亞的關(guān)注時(shí)，認(rèn)為類似于鐵礦石的大宗商品，只要交易用途是軍事目的，則可以依據(jù)當(dāng)前的安全例外條文限制所涉大宗商品的貿(mào)易。See Verbatim Report, Thirty-Sixth Meeting of Commission“A”Held on 12 August 1947, EPCT/A/PV/36, p.19.因此，單純從這兩個(gè)調(diào)查來看，很難分辨兩案的主要?jiǎng)訖C(jī)究竟是貿(mào)易保護(hù)還是國(guó)家安全，反而更多體現(xiàn)了兩者的混合型需求。與此同時(shí)，特朗普政府基于《北美自由貿(mào)易協(xié)定》重新談判的《美加墨協(xié)定》（USMCA）也體現(xiàn)了公平貿(mào)易和安全競(jìng)爭(zhēng)的混合性特征，美國(guó)談判目標(biāo)已經(jīng)不再是追求市場(chǎng)開放，而是單方面滿足美國(guó)恢復(fù)制造業(yè)、降低貿(mào)易自由的需求，例如其核心關(guān)注的汽車原產(chǎn)地規(guī)則將60%～62.5%的北美本地含量提升至70%～75%，所使用鋁和鋼鐵的北美本地產(chǎn)量須達(dá)到70%，且汽車產(chǎn)業(yè)工人最低小時(shí)工資為16 美元。①See M. Angeles Villarreal, Bill Canis, & Liana Wong, USMCA: Motor Vehicle Provisions and Issues, Congressional Research Service, IF11387, 19 December 2019. 關(guān)于小時(shí)工資，墨西哥2017年的汽車工人小時(shí)工資平均為7.34 美元，因此USMCA相應(yīng)條款的實(shí)際效果被理解為抑制汽車企業(yè)轉(zhuǎn)移至勞動(dòng)力成本較低的墨西哥。據(jù)測(cè)算，北美汽車零部件貿(mào)易在生效后十年需要為此多支付30 億美元關(guān)稅，②See Congressional Budget Office (CBO), CBO Estimate for H.R. 5430, the United States-Mexico-Canada Agreement Implementation Act, Cost Estimate, 16 December 2019.且部分經(jīng)濟(jì)學(xué)研究認(rèn)為北美汽車產(chǎn)業(yè)可能難以在與亞洲國(guó)家的汽車產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中保持比較優(yōu)勢(shì)。③See M. Angeles Villarrealp & Ian F. Fergusson, NAFTA and the United States-Mexico-Canada Agreement (USMCA), Congressional Research Service, 2 March 2020, p.15.此外，《美加墨協(xié)定》還納入了涉及國(guó)有企業(yè)、數(shù)字貿(mào)易等敏感議題的條款，例如將國(guó)有企業(yè)被推定為公共實(shí)體從而承擔(dān)國(guó)際義務(wù)、與數(shù)字貿(mào)易有關(guān)的數(shù)據(jù)自由流動(dòng)、禁止本地化存儲(chǔ)等。這些規(guī)則源自美國(guó)此前參與談判的TPP，被廣泛理解為遏制中國(guó)、對(duì)美國(guó)具有安全戰(zhàn)略意義的規(guī)則。④See Daniel C. K. Chow, How the United States Uses the Trans-Pacific Partnership to Contain China in International Trade, 17 Chicago Journal of International Law 370-402(2016). See also Brock R. Williams, Ben Dolven, et al., The Trans-Pacific Partnership(TPP): Strategic Implications, Congressional Research Service, R44361, 4 February 2016.美國(guó)的貿(mào)易政策轉(zhuǎn)向帶有長(zhǎng)期和持續(xù)性質(zhì)，2020年4月，即便在美國(guó)新冠疫情的暴發(fā)期，美國(guó)會(huì)關(guān)注的是美國(guó)在全球的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)力和關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)χ袊?guó)產(chǎn)業(yè)鏈的依賴，研究的問題是中國(guó)切斷或擾亂對(duì)美國(guó)物資供給（包括醫(yī)療用品和微電子產(chǎn)品）會(huì)對(duì)美國(guó)造成什么影響，所擔(dān)心的是中國(guó)利用貿(mào)易自由化獲取更大國(guó)際市場(chǎng)份額，以及中國(guó)政府“操控危機(jī)在全球供應(yīng)鏈中獲得政治收益”。⑤See Karen M. Sutter, Michael D. Sutherland & Andres B. Schwarzenberg, COVID-19: China Medical Supply Chains and Broader Trade Issues, Congressional Research Service, R46304, 6 April 2020, pp.27-35.簡(jiǎn)而言之，即便在抗疫關(guān)鍵時(shí)期，美國(guó)會(huì)考慮的是如何擺脫對(duì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈的依賴。

（三）對(duì)中國(guó)崛起的安全焦慮及貿(mào)易摩擦

美國(guó)安全焦慮和貿(mào)易政策轉(zhuǎn)型的根源在于中國(guó)的快速崛起，如下文所述，美國(guó)擔(dān)心中國(guó)力量的相對(duì)增長(zhǎng)會(huì)影響美國(guó)的全球霸權(quán)。2008 年之前，美國(guó)并沒有將中國(guó)崛起視為威脅。中國(guó)加入WTO 時(shí)，美方談判人員將之視為美國(guó)的重要機(jī)遇，⑥See Charlene Barshefsky, China’s WTO Accession: Think of It as an Opportunity for Illinois, Chicago Tribune, 12 May 2000.小布什政府也公開歡迎出現(xiàn)一個(gè)強(qiáng)大、和平和繁榮的中國(guó)，并對(duì)中國(guó)的政治體制持有比較務(wù)實(shí)的態(tài)度。①See White House, The National Security Strategy of the United States of America, September 2002, p.27.2006 年，在世貿(mào)組織首次對(duì)華貿(mào)易政策審議上的發(fā)言中，美國(guó)表示“中國(guó)出口為美國(guó)消費(fèi)者提供了更多的廉價(jià)產(chǎn)品，有助于美國(guó)控制通貨膨脹，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；中國(guó)出口的零部件有助于美國(guó)公司和工人提升競(jìng)爭(zhēng)力”。②See Minutes of Meeting Held on 19 and 21 April 2006, Trade Policy Review on People’s Republic of China, WT/TPR/M/161, 6 June 2006, para.34.美國(guó)會(huì)2007 年的一份研究報(bào)告明確表明，雖然自中國(guó)的低成本進(jìn)口影響了美國(guó)部分制造業(yè)，但不是由于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)或貿(mào)易政策導(dǎo)致的雙邊貿(mào)易失衡或制造業(yè)就業(yè)流失，人民幣升值不能解決問題；且中國(guó)補(bǔ)貼國(guó)有企業(yè)的效果也是中性的，一方面降低中國(guó)自身的經(jīng)濟(jì)效率，另一方面美國(guó)用戶和消費(fèi)者可能通過自由貿(mào)易享受到補(bǔ)貼利益；所以從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)崛起不能構(gòu)成對(duì)美國(guó)的經(jīng)濟(jì)威脅，只能說挑戰(zhàn)和機(jī)遇并存。③See Craig K. Elwell, Marc Labonte & Wayne M. Morrison, Is China a Threat to the U.S. Economy? CRS Report for Congress, Order Code RL33604, 23 January 2007.

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步的快速崛起，上述客觀中性的觀點(diǎn)在2008 年經(jīng)濟(jì)危機(jī)以后消失了。2010 年，中國(guó)的制造業(yè)增加值超過美國(guó)，取代美國(guó)成為世界上最大的制造業(yè)國(guó)家，美國(guó)制造業(yè)增加值占全球份額從2002 年的28%降至2016 年的18.1%，中國(guó)則從2004 年的不到10%的份額增至2016 年的25%以上。④See Marc Levinson, U.S. Manufacturing in International Perspective, Congressional Research Service, 7-5700, R42135, 21 February 2018, pp.1-3. 該數(shù)值只說明美國(guó)制造業(yè)相對(duì)衰退，不說明美國(guó)制造業(yè)絕對(duì)衰退，該文件引用美經(jīng)濟(jì)分析局（Bureau of Economic Analysis）的數(shù)據(jù)，表明美國(guó)制造業(yè)增加值自1997年至2016年增長(zhǎng)了41%。截至2018年，美國(guó)制造業(yè)增加值2.32 萬億美元，中國(guó)約為3.95 萬億美元。⑤See U.N. National Accounts Main Aggregates Database, Value Added by Economic Activity at Current Prices—U.S. Dollars, http://unstats.un.org/unsd/snaama/resQuery.asp,visited on 24 March 2020.對(duì)美國(guó)而言，其制造業(yè)增加值的相對(duì)變化（被中國(guó)超過）是最近100 多年（自美國(guó)于19 世紀(jì)末或20 世紀(jì)初取代英國(guó)成為世界最大制造業(yè)國(guó)）首次出現(xiàn)的情況。冷戰(zhàn)期間，蘇聯(lián)制造業(yè)增加值的峰值（1987 年）大約占美國(guó)的75.2%（以美元計(jì)價(jià)）。⑥See Remco Kouwenhoven, A Comparison of Soviet and US Industrial Performance,1928-90, Groningen Growth and Development Centre Research Memorandum GD-29, May 1997, Table 9.在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值方面，2014 年4 月，根據(jù)世界銀行國(guó)際比較計(jì)劃，按照購(gòu)買力評(píng)價(jià)（PPP）測(cè)算，中國(guó)經(jīng)濟(jì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值于當(dāng)年超過美國(guó)，成為世界上最大的經(jīng)濟(jì)體。⑦See World Bank, Purchasing Power Parities and Real Expenditures of World Economics: A Comprehensive Report of the 2011 International Comparison Program, 2014. 值得注意的是，盡管中國(guó)參與了整個(gè)項(xiàng)目，提供了所有信息，但對(duì)該項(xiàng)目的部分評(píng)估方法和結(jié)果存在保留態(tài)度，見報(bào)告第17頁(yè)。即便基于市場(chǎng)匯率計(jì)算的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，按照彼得森國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所（PIIE）測(cè)算，根據(jù)較為適中的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率假設(shè)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模大概于2030—2035年超過美國(guó)。①See C. Fred Bergsten, China and the United States: Trade Conflict and Systemic Competition, Peterson Institute for International Economics, PB 18-21, October 2018, https://www.piie.com/system/files/documents/pb18-21.pdf, visited on 28 April 2020. 為測(cè)算中美經(jīng)濟(jì)規(guī)模相對(duì)變化情況，該文作者對(duì)中美經(jīng)濟(jì)的未來增長(zhǎng)假設(shè)了不同的增長(zhǎng)率，其中比較適中的情形為：假設(shè)中國(guó)2030 年之前年均增長(zhǎng)率6%，2030—2040 年增長(zhǎng)率5%，2040—2050 年增長(zhǎng)率4%的情形下，如果美國(guó)年均增長(zhǎng)率為2%，中國(guó)GDP 將于2030 年超越美國(guó)；如果美國(guó)年均增長(zhǎng)率為3%，則中國(guó)GDP將于2035年超過美國(guó)。

根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)主義理論，快速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)力量幾乎必然會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)橛绊憞?guó)際政治格局的軍事力量，因此伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷進(jìn)步，美國(guó)戰(zhàn)略界對(duì)中國(guó)的戒備反而與日俱增。②See Jasen J. Castillo, Julia F. Lowell et al., Military Expenditures and Economic Growth, RAND Corporation, 2001. See also John J. Mearsheimer, The Gathering Storm:China’s Challenge to US Power in Asia, 3 The Chinese Journal of International Politics 381-396 (2010).由于中美兩國(guó)內(nèi)部均有大量不同利益群體的聲音，彼此之間的互信度不高，難以確認(rèn)對(duì)方國(guó)家的真實(shí)政策意圖。③參見[美]米爾斯海默：《大國(guó)政治的悲劇》，王義桅、唐小松譯，上海人民出版社2015年版，第二章。我國(guó)提出旨在民族復(fù)興的“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)。但中國(guó)追求民族復(fù)興的目標(biāo)和努力，到了美國(guó)就被部分學(xué)者解讀為秘密取代美國(guó)世界霸權(quán)的“百年馬拉松”。④See Michael Pillsbury,The Hundred-Year Marathon: China’s Secret Strategy to Replace America as the Global Superpower (Henry Holt 2015).類似的誤讀還有很多，比如中國(guó)的“一帶一路”倡議，旨在團(tuán)結(jié)其他國(guó)家共商共建、共享共贏，到目前為止，并沒有摻雜太多的安全競(jìng)爭(zhēng)、地緣政治考量，總體上講是擱置意識(shí)形態(tài)、非對(duì)抗的開放性動(dòng)議，但美國(guó)的部分戰(zhàn)略研究人員將其理解為中國(guó)版的馬歇爾計(jì)劃，具有濃厚的冷戰(zhàn)色彩，參見John F. Troxell,Geoeconomics, 98 Military Review (2018). See also Peter Cai, Understanding China’s Belt and Road Initiative, Lowy Institute for International Policy, May 2017.隨著中國(guó)的日益進(jìn)步，美國(guó)政府層面妖魔化中國(guó)的動(dòng)作也越來越多。2018 年2 月，美聯(lián)邦調(diào)查局局長(zhǎng)克里斯托弗·沃雷（Christopher Wray）在美參議院情報(bào)委員會(huì)上作證，稱其職責(zé)是揭示中國(guó)威脅，30萬中國(guó)籍留學(xué)生、教授和科學(xué)家遍布美國(guó)，是非傳統(tǒng)的情報(bào)收集者，他強(qiáng)調(diào)“中國(guó)威脅不僅是完全由政府造成的威脅，而是由全社會(huì)造成的威脅，因此也需要美國(guó)全社會(huì)的對(duì)策”。⑤See CNN Transcript, Intelligence Chiefs Take Questions from Senate Intelligence Committee, 13 February 2018， http://transcripts.cnn.com/TRANSCRIPTS/1802/13/cnr.04.html, visited on 5 April 2020. See also White House Office of Trade and Manufacturing Policy, How China’s Economic Aggression Threatens the Technologies and Intellectual Property of the United States and the World, June 2018, p.14.暫且不論聯(lián)邦調(diào)查局帶有誤導(dǎo)性的荒謬判斷，但這段話透露的動(dòng)向值得關(guān)注，可能意味著在相當(dāng)一部分美國(guó)高官的眼里，中美之間的摩擦和矛盾已經(jīng)從政府層面升級(jí)為國(guó)與國(guó)之間、社會(huì)與社會(huì)之間的敵對(duì)。

美國(guó)家安全戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型對(duì)貿(mào)易政策產(chǎn)生了根本性影響。2017 年發(fā)起的鋼鐵和鋁232 調(diào)查，總體上講是非歧視的，單純從經(jīng)濟(jì)效果上而言，不能完全說是針對(duì)中國(guó)。①兩項(xiàng)232 調(diào)查及相關(guān)措施直接影響中國(guó)對(duì)美國(guó)出口20 多億美元（鋼鐵78.4 萬噸和鋁13.4 億美元），在美進(jìn)口來源中位列第三，主要進(jìn)口集中在低端鋁產(chǎn)品（鋁板和鋁箔），2016年涉案金額達(dá)到13.4 億美元左右。See Section 232 Steel Report, p.28, and Section 232 Aluminum Report, p.65.但美國(guó)針對(duì)中國(guó)發(fā)起的技術(shù)強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓301 調(diào)查和隨之而來的經(jīng)貿(mào)摩擦是美國(guó)家安全戰(zhàn)略和貿(mào)易政策轉(zhuǎn)向的重要表現(xiàn)。2017 年8 月14 日，特朗普決定就強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓問題對(duì)華發(fā)起301 調(diào)查。②See Memorandum for the United States Trade Representative, Addressing China’s Laws, Policies, Practices, and Actions Related to Intellectual Property, Innovation, and Technology, 82 Fed. Reg. 39007, 17 August 2017.2018 年3 月22 日，美國(guó)發(fā)布301 調(diào)查報(bào)告，主要從不公平技術(shù)轉(zhuǎn)讓、歧視性許可限制、對(duì)外投資、網(wǎng)絡(luò)入侵和盜竊四個(gè)方面全面檢查中國(guó)關(guān)于技術(shù)轉(zhuǎn)讓的政策和實(shí)踐。③See United States Trade Representative, Findings of the Investigation into China’s Acts, Policies, and Practices Related to Technology Transfer, Intellectual Property, and Innovation under Section 301 of the Trade Act of 1974, 22 March 2018.但通篇仔細(xì)研究報(bào)告之后，不難發(fā)現(xiàn)美國(guó)幾乎沒有什么切實(shí)證據(jù)證明中國(guó)政府存在強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓的制度性安排。該報(bào)告牽強(qiáng)附會(huì)的作出了很多不合理的結(jié)論，例如認(rèn)定中國(guó)的外資審批、國(guó)家安全審查、制定技術(shù)法規(guī)/標(biāo)準(zhǔn)、互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管（數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)、安全檢測(cè)）、政府采購(gòu)、研發(fā)要求、反壟斷審查、加強(qiáng)基層黨建、雇傭本土員工、“走出去”境外投資、留學(xué)生、人才回流等，均構(gòu)成了強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓的手段，④See United States Trade Representative, Findings of the Investigation into China‘s Acts, Policies, and Practices Related to Technology Transfer, Intellectual Property, and Innovation under Section 301 of the Trade Act of 1974, 22 March 2018, pp.6-18.還存在著一些難以求證的、涉及軍事部門的網(wǎng)絡(luò)盜竊和網(wǎng)絡(luò)入侵。⑤See United States Trade Representative, Findings of the Investigation into China‘s Acts, Policies, and Practices Related to Technology Transfer, Intellectual Property, and Innovation under Section 301 of the Trade Act of 1974, 22 March 2018, pp.6-18,153-176.美國(guó)自己也承認(rèn)，2015 年以后網(wǎng)絡(luò)盜竊已經(jīng)減少，而且難以區(qū)分究竟是商業(yè)盜竊、愛國(guó)黑客，還是犯罪分子。反觀美國(guó)名義上的關(guān)注（強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓），由于中國(guó)加入世貿(mào)組織時(shí)，已經(jīng)承諾不得強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓的義務(wù)，⑥See Protocol on the Accession of The People’s Republic of China, WT/L/432,23 November 2001, para.7.3 and Annex 1A, para.8(a).所以如果美國(guó)的目的在于解決知識(shí)產(chǎn)權(quán)關(guān)注，那么通過WTO 解決爭(zhēng)端并不存在障礙。美國(guó)確實(shí)在3月23日啟動(dòng)了WTO解決程序，但訴諸的對(duì)象僅有《技術(shù)進(jìn)出口條例》和《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法實(shí)施條例》中關(guān)于技術(shù)許可的歧視性待遇，法律依據(jù)也只是《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議》（TRIPS）的國(guó)民待遇條款，未提及我《加入世貿(mào)組織議定書》中的禁止強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓義務(wù)。①See Request for Consultations by the United States, China-Certain Measures Concerning the Protection of Intellectual Property Rights,WT/DS542/1, 26 March 2018. 具體而言，美國(guó)起訴的是《技術(shù)進(jìn)出口條例》第43條（尤其是第43條第4款）和《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法實(shí)施條例》第24、27、29條（其中第29條尤其提及第3款）。值得注意的是，歧視性待遇不能等同于強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓，因?yàn)槠缫曅源鲋灰馕吨鈬?guó)技術(shù)持有者在轉(zhuǎn)讓技術(shù)時(shí)及之后存在一些更多的義務(wù)或責(zé)任，并不要求技術(shù)持有者必須轉(zhuǎn)讓技術(shù)，技術(shù)持有者仍然有權(quán)選擇拒絕轉(zhuǎn)讓技術(shù)。

但事后回顧，美國(guó)301 報(bào)告的主要目的不只是為解決知識(shí)產(chǎn)權(quán)關(guān)注，還包括為隨后發(fā)起的貿(mào)易戰(zhàn)制造借口。2018 年4 月3 日，即便已經(jīng)將知識(shí)產(chǎn)權(quán)關(guān)注訴諸WTO爭(zhēng)端解決，美國(guó)依然不顧違反WTO規(guī)則，②美國(guó)的征稅措施違反了其在世貿(mào)組織項(xiàng)下的若干義務(wù)，具體包括關(guān)稅減讓承諾（WTO GATT Article II）、必須遵守爭(zhēng)端解決規(guī)則（Dispute Settlement Understanding, Article 23）等義務(wù)。也未提供任何測(cè)算依據(jù)，決定擬對(duì)價(jià)值500億美元的中國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品加征25%關(guān)稅。③See Office of the United States Trade Representative, Notice of Determination and Request for Public Comment Concerning Proposed Determination of Action Pursuant to Section 301: China’s Acts, Policies, and Practices Related to Technology Transfer, Intellectual Property, and Innovation, Docket No.USTR-2018-0005, Federal Register/Vol.83,No.67/Notices, 14906, 6 April 2018.中國(guó)隨即開展報(bào)復(fù)，擬對(duì)原產(chǎn)于美國(guó)的大豆等農(nóng)產(chǎn)品、汽車、化工品、飛機(jī)等進(jìn)口商品對(duì)等加征關(guān)稅，稅率為25%。④參見中國(guó)商務(wù)部《關(guān)于對(duì)原產(chǎn)于美國(guó)的部分進(jìn)口商品加征關(guān)稅的公告》，2018年4月4日。在此后的一年多時(shí)間內(nèi)，盡管中國(guó)單方面修改了國(guó)內(nèi)立法，解決了美國(guó)在301調(diào)查中具有事實(shí)依據(jù)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)關(guān)切，刪除、修改了《技術(shù)進(jìn)出口條例》和《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法實(shí)施條例》相關(guān)條款，⑤國(guó)務(wù)院《關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》，2019年3月2日。美國(guó)也暫停了WTO解決程序，⑥See Communication from the Panel, China-Certain Measures Concerning the Protection of Intellectual Property Rights,WT/DS542/10, 14 June 2019.但美國(guó)并沒有取消其違反世貿(mào)規(guī)則的關(guān)稅，反而升級(jí)貿(mào)易戰(zhàn)。中美雙方多次、輪番提升貿(mào)易限制或報(bào)復(fù)水平，美國(guó)合計(jì)威脅對(duì)超過5500 億美元的中國(guó)產(chǎn)品征稅（由于中美達(dá)成協(xié)議，截至2020年4月，美國(guó)暫時(shí)對(duì)約3600億美元中國(guó)產(chǎn)品征稅），⑦See White House, Statement from the President Regarding Trade with China, 18 June 2018. Office of the United States Trade Representative, Request for Comments Concerning Proposed Modification of Action Pursuant to Section 301: China’s Acts, Policies,and Practices Related to Technology Transfer, Intellectual Property, and Innovation, Docket Number USTR-2018-0026, Federal Register/Vol.83, No.137/Notices, 17 July 2018.該措施影響2000 億美元中國(guó)出口產(chǎn)品。See Request for Comments Concerning Proposed Modification of Action Pursuant to Section 301: China’s Acts, Policies, and Practices Related to Technology Transfer, Intellectual Property, and Innovation, USTR, Docket Number USTR-2019-0004, Federal Register/Vol.84, No.96/Notices 22564, 17 May 2019, 該措施影響3000億美元中國(guó)出口產(chǎn)品。中國(guó)的報(bào)復(fù)貿(mào)易額亦相應(yīng)覆蓋了幾乎所有自美進(jìn)口產(chǎn)品，合計(jì)約1500億美元（中美達(dá)成協(xié)議后，經(jīng)過多次取消或產(chǎn)品排除，暫時(shí)對(duì)約700億美元美國(guó)產(chǎn)品征稅）。①中國(guó)國(guó)務(wù)院關(guān)稅稅則委員會(huì)《關(guān)于對(duì)原產(chǎn)于美國(guó)的部分進(jìn)口商品（第二批）加征關(guān)稅的公告》（稅委會(huì)公告〔2018〕6 號(hào)）涉及進(jìn)口額600 億美元?！蛾P(guān)于對(duì)原產(chǎn)于美國(guó)的部分進(jìn)口商品（第三批）加征關(guān)稅的公告》（稅委會(huì)公告〔2019〕4 號(hào)）涉及進(jìn)口額750 億美元?！蛾P(guān)于調(diào)整對(duì)原產(chǎn)于美國(guó)的部分進(jìn)口商品加征關(guān)稅措施的公告》（稅委會(huì)公告〔2020〕1 號(hào)）主要是取消了針對(duì)第三批產(chǎn)品的報(bào)復(fù)關(guān)稅。上述征稅或取消征稅的產(chǎn)品范圍有部分是重疊的，所以受征稅覆蓋的貿(mào)易額不是單純的、公告所涉貿(mào)易額的數(shù)字增減。

中美雙方在貿(mào)易摩擦期間仍然在進(jìn)行談判，并于2020 年1 月15 日簽署了《中華人民共和國(guó)政府和美利堅(jiān)合眾國(guó)政府經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)議》（以下稱《中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議》）。②參見中國(guó)財(cái)政部、發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、商務(wù)部和人民銀行《關(guān)于發(fā)布中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議的公告》，2020年1月16日。該協(xié)議對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、食品和農(nóng)產(chǎn)品、金融服務(wù)、匯率和透明度、擴(kuò)大貿(mào)易（中國(guó)承諾在2017 年進(jìn)口額基礎(chǔ)上，于2020—2021 年兩年內(nèi)從美國(guó)增加進(jìn)口2000 億美元的貨物）等方面作出規(guī)定，③據(jù)統(tǒng)計(jì)，并初步排除不具有義務(wù)性質(zhì)的“shall”或“will”用法，《中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議》的英文版中有“Parties/Party shall”101 處（包括雖然兩詞隔開，但仍然表示義務(wù)的用法，下同），“China and United States shall”2 處，“each Party shall”13 處，“neither Party shall”5 處，“Parties agree”8 處；“China shall”112 處，“China commits”2 處，“China will”2 處，“United States shall”7 處，“United States will”1 處。另外，無“United States commits”，有“China affirms”6處，以及“United States affirms”31處。但該協(xié)議實(shí)質(zhì)上未規(guī)定司法化的爭(zhēng)端解決機(jī)制，爭(zhēng)端解決條款僅限于雙邊磋商和報(bào)復(fù)，充分維護(hù)了締約方單方面認(rèn)定對(duì)方違反協(xié)議并采取報(bào)復(fù)的權(quán)利。④參見《中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議》第七章。值得留意的是，盡管協(xié)議中文版使用“雙邊評(píng)估和爭(zhēng)端解決”作為第七章標(biāo)題，但英文版使用的是“Bilateral Evaluation and Dispute Resolution”，刻意回避了傳統(tǒng)表述“dispute settlement”。在此協(xié)議中，可以見到多處此類與傳統(tǒng)國(guó)際貿(mào)易法的切割，例如，第2.1條使用“支持（support）”，而不是“補(bǔ)貼（subsidy）”。《中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議》未規(guī)定中國(guó)擴(kuò)大貿(mào)易的承諾執(zhí)行完畢之后的情形，既表明協(xié)議的臨時(shí)性質(zhì)，又為兩年之后的中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系留下較大的不確定性；該協(xié)議也沒有規(guī)定美國(guó)暫停征稅或降稅承諾，按照美貿(mào)易代表辦公室于2019年12月13日的發(fā)言，美國(guó)將繼續(xù)對(duì)約2500億美元產(chǎn)品征收25%的關(guān)稅，約1200億美元的產(chǎn)品征收7.5%的關(guān)稅。⑤See United States Trade Representative, United States and China Reach Phase One Trade Agreement, 12/13/2019, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2019/december/united-states-and-china-reach, visited on 29 March 2020.總體而言，美國(guó)簽署《中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議》之目的不是為了降低關(guān)稅實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由化，而是通過美國(guó)超強(qiáng)的談判實(shí)力單方面解決美國(guó)關(guān)注（例如貿(mào)易赤字、嚴(yán)苛的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、保留進(jìn)口關(guān)稅等），從名稱到內(nèi)容均帶有明顯的霸權(quán)脅迫和權(quán)力導(dǎo)向特征。

三、美貿(mào)易政策轉(zhuǎn)型對(duì)國(guó)際貿(mào)易秩序的影響

（一）國(guó)家主權(quán)優(yōu)先的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則

側(cè)重安全競(jìng)爭(zhēng)的貿(mào)易政策的一個(gè)顯著特征是強(qiáng)調(diào)國(guó)家主權(quán)。特朗普上臺(tái)后的第一份貿(mào)易議程（2017 年）就將“通過貿(mào)易政策保護(hù)國(guó)家主權(quán)”列為最優(yōu)先的事項(xiàng)。①See United States Trade Representative, 2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program,March 2017, pp.2-3.美國(guó)貿(mào)易代表羅伯特·萊特希澤（Robert Lighthizer）履職以后，《2018 年貿(mào)易政策議程》開篇就強(qiáng)調(diào)維護(hù)國(guó)家主權(quán)、保護(hù)國(guó)家利益，強(qiáng)調(diào)“美國(guó)第一”，表示要用貿(mào)易政策支持國(guó)家安全政策。②See United States Trade Representative, 2018 Trade Policy Agenda and 2017 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program,March 2018, pp.1-3.在主權(quán)優(yōu)先和國(guó)家安全優(yōu)先的指導(dǎo)思想之下，該議程對(duì)國(guó)際組織展開了強(qiáng)烈的批判，稱:“國(guó)際官僚不合適地為美國(guó)人民設(shè)定了貿(mào)易規(guī)則，否定了美國(guó)人民在這方面的根本權(quán)利……我們的貿(mào)易政策將大膽有力地保衛(wèi)美國(guó)國(guó)家主權(quán)?！雹跾ee United States Trade Representative, 2018 Trade Policy Agenda and 2017 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program,March 2018, pp.3-4.

在傳統(tǒng)上，美國(guó)對(duì)引用國(guó)際貿(mào)易協(xié)定的安全例外規(guī)則來擴(kuò)大政府權(quán)限持有比較平衡和中性的立場(chǎng)，1947 年談判《哈瓦那憲章》和GATT 時(shí)就主張，不能禁止純粹基于國(guó)家安全而采取的措施，也不能將出于商業(yè)目的的措施偽裝成國(guó)家安全措施，逃避條約的其他義務(wù)，④See Verbatim Report, Thirty-Third Meeting of Commission A, EPCT/A/PV/33, 24 July 1947, pp.20-21 (as Corrected by Second Session of the Preparatory Committee of the United Nations Conference on Trade and Employment, Corrigendum to Verbatim Report of Thirty-Third Meeting of Commission A, E/PC/T/A/PV/33.Corr.3, pp. 20-21). See also Kenneth J. Vandevelde, The First Bilateral Investment Treaties: U.S. Postwar Friendship, Commerce, and Navigation Treaties 145-154（Oxford University Press 2017）.談判草案中甚至為安全例外增加了非歧視、非恣意和不能偽裝成國(guó)際貿(mào)易限制措施的前提條件。⑤See Report of the Drafting Committee of the Preparatory Committee of the United Nations Conference on Trade and Employment, E/PC/T/34, Article 37, pp.31-32.但是今日，美國(guó)已經(jīng)不再持有類似主張，轉(zhuǎn)而支持最大靈活性的安全例外規(guī)則，在俄羅斯轉(zhuǎn)運(yùn)措施世貿(mào)爭(zhēng)端案（Russia-Traffic in Transit）中，美國(guó)認(rèn)為國(guó)家安全措施屬于政治性事項(xiàng)，完全由各世貿(mào)成員自行判斷和決定，WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)（所設(shè)立的專家組）無權(quán)司法審查（non-justiciable）國(guó)家安全措施。⑥See United States of America, Letter to Mr. Georges Abi-Saab (Chairperson of the Panel), Russia-Traffic in Transit (DS512), 7 November 2017. Third-Party Oral Statementof the United States of America, Russia-Traffic in Transit (DS512), 25 January 2018.盡管該案專家組最終未支持美國(guó)的立場(chǎng)，認(rèn)為其依據(jù)條文的通常含義、締約宗旨和談判史，對(duì)依據(jù)安全例外規(guī)則提起的爭(zhēng)端具有管轄權(quán)，⑦See Report of the Panel, Russia-Traffic in Transit (DS512), paras.7.53-7.104.但在實(shí)體上，專家組給予各國(guó)主權(quán)相當(dāng)程度的尊重，裁定各國(guó)可以根據(jù)國(guó)際關(guān)系緊急事務(wù)的嚴(yán)重程度，自行判斷“實(shí)質(zhì)性安全利益”，各國(guó)只需要滿足國(guó)際法中的誠(chéng)信原則（即《維也納條約法公約》第31條和第26條）。①See Report of the Panel, Russia-Traffic in Transit (DS512), paras.7.127-7.138.

值得一提的是，由于國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域激烈的國(guó)家對(duì)抗，所產(chǎn)生的主權(quán)優(yōu)先理念在國(guó)際投資規(guī)則領(lǐng)域有著更強(qiáng)的影響和更清晰的展現(xiàn)。特朗普政府達(dá)成的第一個(gè)經(jīng)貿(mào)協(xié)定（即《美加墨協(xié)定》）的投資章節(jié)中，美國(guó)和加拿大在彼此之間放棄了投資者與國(guó)家之間的爭(zhēng)端解決機(jī)制（ISDS），僅保留了國(guó)家與國(guó)家之間的爭(zhēng)端解決機(jī)制；②See USMCA, Chapter 14 (Investment) and Chapter 31 (Dispute Settlement).美國(guó)和墨西哥之間雖然保留了該機(jī)制，但相較于傳統(tǒng)締約實(shí)踐，投資者不可再直接提起投資合同和投資授權(quán)爭(zhēng)議，所主張違反的義務(wù)僅限于征收補(bǔ)償、準(zhǔn)入后國(guó)民待遇和最惠國(guó)待遇（即意味著不包括公平公正待遇、轉(zhuǎn)移等義務(wù)），③See 2012 U.S. Model Bilateral Investment Treaty, Article 24: Submission of a Claim to Arbitration. See also North American Free Trade Agreement, Articles 1116 and 1117.還設(shè)置了苛刻條件，要求投資者窮盡東道國(guó)國(guó)內(nèi)司法救濟(jì)之后，或相關(guān)國(guó)內(nèi)司法程序于30 個(gè)月內(nèi)未能完結(jié)，才能訴諸投資爭(zhēng)端解決機(jī)制。④USMCA, Chapter 14, Annex 14-D，Mexico-United States Investment Disputes, Article 5.這些規(guī)定均有力限制了傳統(tǒng)的投資爭(zhēng)端解決機(jī)制的管轄權(quán)，散發(fā)著比較濃烈的“卡爾沃主義”（Calvo Doctrine）⑤See Christoph Schreuer, Calvo’s Grand Childern: The Return of Local Remedies in Investment Arbitration, 1 The Law and Practice of International Courts and Tribunals 1-17(2005). See also James C. Baker & Lois J. Yoder, ICSID and the Calvo Clause: A Hindrance to Foreign Direct Investment in LDCs, 51 Journal on Dispute Resolution 75-95(1989).氣息，表明美國(guó)開始向主權(quán)優(yōu)先的國(guó)際投資規(guī)則進(jìn)行回歸。事實(shí)上，目前聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)（UNCITRAL）正在進(jìn)行投資爭(zhēng)端解決機(jī)制改革，⑥See Report of the United Nations Commission on International Trade Law, Fiftieth Session, 3-21 July 2017, General Assembly Official Records Seventy-second Session Supplement No.17, para.264.但美國(guó)立場(chǎng)保守，不支持歐盟、中國(guó)等提出的更加司法化的改革方案（例如設(shè)立多邊投資法庭、常設(shè)上訴機(jī)制等）。⑦美國(guó)沒有在UNCITRAL 改革進(jìn)程中直接提出提案，而是與日本、智利、以色列等國(guó)保持一致立場(chǎng)，參見Submission from the Governments of Chile, Israel, Japan, Mexico and Peru, A/CN.9/WG.III/WP.182, 2 October 2019。歐盟和中國(guó)的立場(chǎng)，參見Submission from the European Union and Its Member States, A/CN.9/WG.III/WP.159, 24 January 2019; Submission from the Government of China, A/CN.9/WG.III/WP.177, 19 July 2019。美國(guó)回歸卡爾沃主義的現(xiàn)象，同時(shí)也在其他國(guó)家身上得到體現(xiàn)，例如印度、南非均支持在訴諸投資爭(zhēng)端解決機(jī)制前增加國(guó)內(nèi)救濟(jì)的前提條件。⑧See Model Text for the Indian Bilateral Investment Treaty (2016), Article 15.See also Submission from the Government of South Africa, A/CN.9/WG.III/WP.176, 17 July 2019.

（二）多邊貿(mào)易體系面臨“去法治化”進(jìn)程

在GATT 早期階段，成員方采取了極為務(wù)實(shí)的態(tài)度推進(jìn)貿(mào)易自由化，并沒有設(shè)想達(dá)成一個(gè)法治化的國(guó)際經(jīng)貿(mào)治理體系，甚至GATT 連續(xù)兩任總干事均擔(dān)憂法治化不符合國(guó)際現(xiàn)實(shí)，而是主張通過締約方之間的寬容實(shí)現(xiàn)逐步發(fā)展。①See Gardner Patterson & Eliza Patterson, The Road from GATT to WTO, 3 Minnesota Journal of International Law 36-37 (1994).而且如前所述，現(xiàn)行國(guó)際貿(mào)易體系根植于自由主義，能夠促使自由貿(mào)易和全球產(chǎn)業(yè)分工，也會(huì)導(dǎo)致美國(guó)對(duì)其他國(guó)家的依賴，所以在相當(dāng)一部分美國(guó)政治人物眼里，世貿(mào)組織不能適應(yīng)美國(guó)安全競(jìng)爭(zhēng)的需要。②See Cathleen D. Cimino-Isaacs, The World Trade Organization (WTO): U.S. Participation at Risk? CRS Insight (IN10945), 31 July 2018. 新聞媒體也多次報(bào)道：美國(guó)政府（包括特朗普）認(rèn)為讓中國(guó)加入世貿(mào)組織是個(gè)錯(cuò)誤，或表示希望退出世貿(mào)組織。See Tae Kim, Trump Reportedly Wants the US to Withdraw from World Trade Organization, CNBC, 29 June 2018. Christine Wang, Trump Threatens to Withdraw from World Trade Organization, CNBC, 30 August 2018. U.S. Statement at the Trade Policy Review of the People’s Republic of China, WT/TPR/M/375, 21 November 2018, para.4.108.作為直接結(jié)果，也是不得不承認(rèn)的事實(shí)是，在中美經(jīng)貿(mào)摩擦過程中，美國(guó)沒有理會(huì)WTO 規(guī)則，WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)制和國(guó)際貿(mào)易法是失效的。作為遭受貿(mào)易戰(zhàn)的中國(guó)，也沒有真正訴諸WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)制來解決關(guān)注——盡管中國(guó)三次將美國(guó)關(guān)稅措施訴諸WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)制，但只是一起推進(jìn)了專家組設(shè)立程序（DS543）。③See Request for Consultations by China, United States - Tariff Measures on Certain Goods from China, WT/DS543/1, 4 April 2018. Request for Consultations by China,United States - Tariff Measures on Certain Goods from China II, WT/DS565/1, 23 August 2018. Request for Consultations by China, United States - Tariff Measures on Certain Goods from China III, WT/DS587/1, 2 September 2019.

美國(guó)貿(mào)易政策變化對(duì)國(guó)際法治的另一個(gè)明顯沖擊是阻擋WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)啟動(dòng)上訴機(jī)構(gòu)成員遴選，實(shí)質(zhì)上癱瘓上訴機(jī)構(gòu)。美國(guó)對(duì)上訴機(jī)構(gòu)的不滿由來已久，但縱觀其造成上訴機(jī)構(gòu)危機(jī)的全流程，其立場(chǎng)是逐步從“嚴(yán)苛執(zhí)法者”的角色演變?yōu)椤捌茐恼摺钡慕巧溲葑兊臅r(shí)間線與美國(guó)家安全戰(zhàn)略和貿(mào)易政策轉(zhuǎn)型完全契合。2016 年末，考慮到墨西哥籍上訴機(jī)構(gòu)成員拉米雷斯·赫爾南德斯（Ramírez Hernández）將于2017 年6 月30 日離任，比利時(shí)籍上訴機(jī)構(gòu)成員范登博斯（Van den Bossche）將于2017 年12 月11 日離任，盡管后者距離任時(shí)間還有近1 年，歐盟為了增加歐盟成員國(guó)候選人的勝選機(jī)會(huì)，希望于2017 年初同時(shí)啟動(dòng)上述兩位繼任者的遴選程序，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)遂建議同時(shí)啟動(dòng)兩個(gè)席位的遴選程序。④See Minutes of DSB Meeting Held on 16 December 2016, WT/DSB/M/390, 7 February 2017, p.9.但此操作方式遭到美國(guó)的反對(duì)，美國(guó)同意啟動(dòng)拉米雷斯席位的遴選，反對(duì)啟動(dòng)范登博斯席位的遴選，但歐盟不同意僅啟動(dòng)一個(gè)席位的遴選程序，隨即陷入僵局。⑤See Minutes of DSB Meeting Held on 20 February 2017, WT/DSB/M/392, 5 April 2017, p.16. Minutes of DSB Meeting Held on 22 May 2017, WT/DSB/M/397, 18 August 2017, pp.24-25.同年8 月1 日，韓國(guó)籍上訴機(jī)構(gòu)成員金炫宗（Hyun Chong Kim）上任不到一年就提出辭職，8月4日被韓國(guó)文在寅政府任命為韓貿(mào)易部長(zhǎng)。①See Resignation of Appellate Body Member, Communication from the Appellate Body, WT/DSB/73, 2 August 2017.此做法的直接后果是金炫宗在審案件（DS442）的三名裁判者中只有一人是現(xiàn)任上訴機(jī)構(gòu)成員，另外兩人都是離任人員，②See Report of the Appellate Body, European Union—Anti-Dumping Measures on Imports of Certain Fatty Alcohols from Indonesia, WT/DS442/AB/R, 5 September 2017. 審理案件的三位上訴機(jī)構(gòu)成員是金炫宗、拉米雷斯和趙宏，發(fā)布裁決的時(shí)候，僅有趙宏為在職上訴機(jī)構(gòu)成員。正常來說（如不考慮離職去向），離職的上訴機(jī)構(gòu)成員繼續(xù)審理完畢在手案件的做法，是符合上訴機(jī)構(gòu)成員離任過渡規(guī)則的，但在DS442 案件中出現(xiàn)了罕見的不合理之處。相關(guān)過渡規(guī)則，參見Working Procedures for Appellate Review, WT/AB/WP/W/6, 16 August 2010, paragraph 15。而且其中一名離任人員在審案期間被任命為某個(gè)WTO成員的貿(mào)易部長(zhǎng)，涉嫌違反《爭(zhēng)端解決諒解》關(guān)于上訴機(jī)構(gòu)成員獨(dú)立性的要求（第17.3 條），美國(guó)隨即對(duì)此情況和做法表示嚴(yán)重關(guān)切，要求首先解決體系性問題，再啟動(dòng)上訴機(jī)構(gòu)成員遴選。③See Minutes of DSB Meeting Held on 31 August 2017, WT/DSB/M/400, 31 October 2017, pp.8-9.

2018 年6 月后，美國(guó)立場(chǎng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，不再局限于對(duì)上述遴選程序爭(zhēng)議或體系性問題表示關(guān)注，而是產(chǎn)生了徹底癱瘓上訴機(jī)構(gòu)的想法，開始猛烈批評(píng)上訴機(jī)構(gòu)越權(quán)，批評(píng)上訴機(jī)構(gòu)不遵守WTO 規(guī)則，減損了WTO 成員的權(quán)利，并增加了新義務(wù)。④具體而言，美國(guó)認(rèn)為上訴機(jī)構(gòu)在六個(gè)方面存在問題：（1）未征求當(dāng)事方意見突破條約規(guī)定的90 日審理時(shí)限。（2）突破條約要求，審理事實(shí)。（3）確立先例。（4）發(fā)表與裁決無關(guān)的觀點(diǎn)。（5）上訴機(jī)構(gòu)成員離任之后繼續(xù)審結(jié)在手案件。（6）未遵守締約方意圖，增減WTO 成員的權(quán)利和義務(wù)。這些批評(píng)大多比較主觀，其他多數(shù)WTO 成員并不同意美國(guó)的批評(píng)。See Minutes of DSB Meeting Held in the Centre William Rappard on 22 June 2018, 20 July 2018, 27 August 2018, 26 September 2018, 29 October 2018, 21 November 2018, and 18 December 2018. See also Ambassador Robert E. Lighthizer, Office of the United States Trade Representative, Report on the Appellate Body of the World Trade Organization, February 2020.盡管其他WTO 成員表達(dá)了希望建設(shè)性解決美方關(guān)注的意向，⑤See Communication from Australia, Singapore and Costa Rica to the General Council, Adjudicative Bodies: Adding to or Diminishing Rights or Obligations under the WTO Agreement, WT/GC/W/754/Rev.1, 10 December 2018. Communication from Canada,Strengthening and Modernizing the WTO: Discussion Paper, JOB/GC/201, 24 September 2018. Communication from the European Union, China, Canada, India, Norway, New Zealand, Switzerland, Australia, Republic of Korea, Iceland, Singapore, Mexico, Costa Rica and Montenegro to the General Council, WT/GC/W/752/Rev.2, 11 December 2018.但美方執(zhí)意認(rèn)為上訴機(jī)構(gòu)已經(jīng)不適合作為裁決機(jī)構(gòu)審理案件，不再與各國(guó)討論解決方案，阻攔上訴機(jī)構(gòu)成員遴選程序，也不同意繼續(xù)向上訴機(jī)構(gòu)撥付預(yù)算，上訴機(jī)構(gòu)秘書處人員被分配到其他部門。①See WTO Committee on Budget, Finance and Administration, Report of the Meeting Held on 9 March 2020, WT/BFA/185, 27 March 2020.正是由于美國(guó)的強(qiáng)力阻撓，世貿(mào)組織上訴機(jī)構(gòu)已經(jīng)于2019 年12 月11 日癱瘓，失去受理新上訴案件的功能。②See WTO General Council, Minutes of Meeting Held in the Centre William Rappard on 9-10 December 2019,WT/GC/M/181, 24 February 2020, paras.5.1-5.202. 經(jīng)過漫長(zhǎng)的討論和協(xié)調(diào)，WTO 成員未能達(dá)成任何決定，未能啟動(dòng)新上訴機(jī)構(gòu)成員的遴選程序，總理事會(huì)主席僅記錄了各方觀點(diǎn)。美國(guó)此舉實(shí)際上將WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制倒推回GATT 時(shí)代的爭(zhēng)端解決，爭(zhēng)端當(dāng)事方可以通過訴諸“不可能實(shí)現(xiàn)的上訴”，將專家組報(bào)告擱置，變?yōu)槭聦?shí)上無法被爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)通過的報(bào)告，從而實(shí)質(zhì)上改寫“反向一致”的裁決報(bào)告通過程序，③Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes, Article 16.4.進(jìn)而不產(chǎn)生任何法律效力。部分悲觀的觀點(diǎn)認(rèn)為此現(xiàn)象標(biāo)志了國(guó)際貿(mào)易關(guān)系法治時(shí)代的結(jié)束，回歸了“以牙還牙”的權(quán)力導(dǎo)向型體系。④See Gregory Shaffer, A Tragedy in the Making? The Decline of Law and the Return of Power in International Trade Relations, 44 The Yale Journal of International Law（Online）1-17 (2019).

值得留意的是，多邊貿(mào)易體系的“去法治化”進(jìn)程存在較大的不確定性。盡管歐盟、中國(guó)等多數(shù)WTO 成員仍然支持恢復(fù)WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，但部分成員已經(jīng)提出要反思上訴機(jī)構(gòu)的“司法激進(jìn)”（judicial activism），建議討論禁止上訴機(jī)構(gòu)作出不必要的法律分析、限制上訴機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)內(nèi)法含義作出認(rèn)定等改革意見，試圖迎合美國(guó)的需要。⑤See Communication from Honduras, Fostering a Discussion on the Functioning of the Appellate Body Addressing the Issue of Alleged Judicial Activism by the Appellate Body, WT/GC/W/760, 29 January 2019.在上訴機(jī)構(gòu)危機(jī)中，美國(guó)至今未提出書面建議，但在以往的WTO 爭(zhēng)端解決規(guī)則審議談判中主張加強(qiáng)“WTO 成員控制爭(zhēng)端解決”（并獲得智利的支持），提出爭(zhēng)端當(dāng)事方可以基于合意刪除專家組或上訴機(jī)構(gòu)的部分裁決內(nèi)容或只通過部分裁決結(jié)果，⑥See Communication from Chile and the United States, Flexibility and Member Control: Revised Textual Proposal by Chile and the United States, TN/DS/W/89, 31 May 2007.同時(shí)還提出就條約解釋制定指導(dǎo)意見、限制使用國(guó)際公法等建議。⑦See Communication from the United States, Further Contribution of the United States on Improving Flexibility and Member Control in WTO Dispute Settlement, TN/DS/W/82, 24 October 2005, and the Addendum, TN/DS/W/82/Add.1, 25 October 2005, and TN/DS/W/82/Add.2, 17 March 2006.盡管美國(guó)目前對(duì)WTO改革方案的最終意見（包括針對(duì)上訴機(jī)構(gòu)的立場(chǎng)）尚未完全定型，⑧See Cathleen D. Cimino-Isaacs, Rachel F. Fefer & Ian F. Fergusson, World Trade Organization: Overview and Future Direction, Congressional Research Service,R45417, 15 February 2019.但如果將來回歸WTO爭(zhēng)端解決上訴機(jī)制，不排除會(huì)再次提出上述改革方案的可能性，甚至可能出現(xiàn)部分WTO成員遷就美國(guó)、在一定程度上犧牲WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的局面。

（三）貿(mào)易協(xié)定成為安全競(jìng)爭(zhēng)的工具

中美經(jīng)貿(mào)摩擦表明，兩國(guó)間政治關(guān)系的狀態(tài)決定了貿(mào)易關(guān)系，①This opinion is shared by some practitioners, see Uri Dadush, Some Thoughts on the Uncertain Relationship between Peace and Trade, 37 Studies in Transnational Legal Policy 37, 18-22 (2005).也表明國(guó)際貿(mào)易法領(lǐng)域傳統(tǒng)流行的“貿(mào)易保證和平”之理論已經(jīng)被現(xiàn)實(shí)擊碎了。如果傳統(tǒng)理論能夠成立，為了加強(qiáng)國(guó)家安全，美國(guó)則應(yīng)該按照中國(guó)所反復(fù)呼吁的那樣，深化雙邊關(guān)系，促進(jìn)自由貿(mào)易，將經(jīng)貿(mào)合作視為雙邊關(guān)系的“壓艙石”和“推進(jìn)器”。②中國(guó)政府長(zhǎng)期持此類觀點(diǎn)，參見中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室《關(guān)于中美經(jīng)貿(mào)摩擦的事實(shí)與中方立場(chǎng)》（2018年9月24日）、《關(guān)于中美經(jīng)貿(mào)磋商的中方立場(chǎng)》（2019年6月2日）。但美國(guó)的做法恰恰相反，如前文所提及，貿(mào)易和全球產(chǎn)業(yè)鏈非但沒有讓美國(guó)感到國(guó)家安全，貿(mào)易帶來的制造業(yè)分工或轉(zhuǎn)移反而成為影響國(guó)家安全的威脅。所以對(duì)美國(guó)而言，一個(gè)自然的結(jié)果就是其貿(mào)易政策必須服務(wù)于安全競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下的國(guó)家戰(zhàn)略，如果國(guó)家安全競(jìng)爭(zhēng)需要提高關(guān)稅（違反現(xiàn)行國(guó)際規(guī)則）、留住或恢復(fù)制造業(yè)（減少進(jìn)口）、限制技術(shù)出口（出口管制）、維護(hù)國(guó)家主權(quán)（去法治化），那么貿(mào)易政策（包括國(guó)際貿(mào)易協(xié)定），就應(yīng)該努力實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。

2018 年2 月5 日，WTO 美國(guó)籍副總干事艾倫·沃爾夫（Alan Wm. Wolff，曾常年任職于美貿(mào)易代表辦公室）在美利堅(jiān)大學(xué)演講，表示美國(guó)20 世紀(jì)以來就將貿(mào)易政策視為外交工具，尤其是冷戰(zhàn)期間被貼上貿(mào)易自由化標(biāo)簽的貿(mào)易擴(kuò)張法案或允許歐洲經(jīng)濟(jì)共同體（EEC）的出現(xiàn)（該經(jīng)濟(jì)共同體對(duì)美國(guó)貿(mào)易產(chǎn)生歧視性效果，不符合美國(guó)自身經(jīng)濟(jì)利益），都是為了防范共產(chǎn)主義擴(kuò)張的需要，GATT 是西方國(guó)家聯(lián)合起來限制與共產(chǎn)主義國(guó)家進(jìn)行貿(mào)易的外交政策工具。③See Alan Wm. Wolff, Paradigm Lost? US Trade Policy as an Instrument of Foreign Policy, American University, Washington DC, 5 February 2018, https://www.wto.org/english/news_e/news18_e/ddgra_09feb18_e.htm, visited on 2 April 2020.艾倫表示，“為服務(wù)外交目標(biāo)，美國(guó)不只是可以開放市場(chǎng)，也可以在需要的時(shí)候，將貿(mào)易變?yōu)槲淦鳎╳eaponizing trade），實(shí)施制裁”。④See Alan Wm. Wolff, Paradigm Lost? US Trade Policy as an Instrument of Foreign Policy, American University, Washington DC, 5 February 2018, https://www.wto.org/english/news_e/news18_e/ddgra_09feb18_e.htm, visited on 2 April 2020.

部分學(xué)者將政治工具化的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則稱為“地緣經(jīng)濟(jì)秩序”（geoeconomic order），認(rèn)為此類規(guī)則體系中，資本代替了火藥，民用創(chuàng)新代替了軍事技術(shù)發(fā)展，市場(chǎng)穿透代替了軍事要塞和基地，是一種斗爭(zhēng)和商業(yè)的混合型規(guī)則體系。⑤See Edward Luttwak, From Geopolitics to Geo-Economics: Logic of Conflict,Grammar of Commerce, 20 The National Interest 17-19 (1990).對(duì)霸權(quán)國(guó)家而言，沒有感受到安全競(jìng)爭(zhēng)威脅的時(shí)候，就可以支持自由貿(mào)易，追求絕對(duì)的經(jīng)濟(jì)收益，暫時(shí)忽視經(jīng)濟(jì)力量的相對(duì)變化，但如果感受到戰(zhàn)略對(duì)手的安全競(jìng)爭(zhēng)壓力，則會(huì)轉(zhuǎn)變態(tài)度，更加注重相對(duì)變化的戰(zhàn)略能力，從而采取保護(hù)主義的經(jīng)貿(mào)政策。①See Anthea Roberts, Henrique Choer Moraes & Victor Ferguson, Toward a Geoeconomic Order in International Trade and Investment, 22 Journal of International Economic Law 655-676 (2019).此類觀點(diǎn)部分解釋了貿(mào)易政策政治工具化的內(nèi)在原因（國(guó)家安全的需要），但無意中將自由貿(mào)易（手段）和安全競(jìng)爭(zhēng)（背景與目的）對(duì)立起來。事實(shí)上，即便在安全競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)下，只要自由貿(mào)易政策（包括歧視性自由貿(mào)易政策）符合國(guó)家安全需要，國(guó)家也完全有可能采取自由貿(mào)易政策，例如前文所提及的美國(guó)在“二戰(zhàn)”期間試圖以自由貿(mào)易安排替代英聯(lián)邦優(yōu)惠體系，以及奧巴馬政府推進(jìn)的意在制衡中國(guó)的《跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定》。

（四）多邊層面出現(xiàn)更多對(duì)抗性議題

由于貿(mào)易政策必須符合國(guó)家安全戰(zhàn)略，處于安全競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)家往往容易放大國(guó)家戰(zhàn)略安全的顧慮和需要，暫時(shí)忽略具體和直接的經(jīng)濟(jì)利益，從而在國(guó)際經(jīng)貿(mào)協(xié)定談判中推動(dòng)一些帶有安全競(jìng)爭(zhēng)色彩的議題。這在美國(guó)目前的多邊談判議題中已經(jīng)有所體現(xiàn)。2018 年7 月，美國(guó)向世貿(mào)組織總理事會(huì)提交書面文件，指責(zé)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制為“貿(mào)易擾亂型經(jīng)濟(jì)模式（trade-disruptive economic model）”。②Communication from the United States, China’s Trade-Disruptive Economic Model, WTO General Council Meeting 26-27 July 2018, WT/GC/W/745, 16 July 2018.2020年2 月，美國(guó)向世貿(mào)組織總理事會(huì)提交提案，要求通過關(guān)于“市場(chǎng)導(dǎo)向條件對(duì)世界貿(mào)易體系的重要性”的決議（未通過）。③See Communication from the United States, The Importance of Market-Oriented Conditions to the World Trading System - Draft General Council Decision, WT/GC/W/796,20 February 2020.盡管中美關(guān)于非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的爭(zhēng)議由來已久，且國(guó)際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域中的非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)概念和規(guī)則起源于冷戰(zhàn)，④Francis Snyder ,The Origins of the“Nonmarket Economy”: Ideas, Pluralism and Power in EC Anti-dumping Law about China, 7 European Law Journal 369-424 (2001).中美之間的以往爭(zhēng)議主要集中在貿(mào)易救濟(jì)領(lǐng)域，美國(guó)利用中國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)中的特殊制度，將中國(guó)經(jīng)濟(jì)從整體上認(rèn)定為非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體，從而采取外部基準(zhǔn)計(jì)算反傾銷稅并同時(shí)征收反補(bǔ)貼稅。See also Third Party Submission of The United States of America, European Union-Measures related to Price Comparison Methodologies (DS516), 21 November 2017.但這些文件在世貿(mào)組織歷史上仍然非常罕見。

在美國(guó)參與或締結(jié)的最新經(jīng)貿(mào)協(xié)定中，增加了很多新規(guī)則，涉及勞工結(jié)社自由和有效承認(rèn)集體談判權(quán)利、國(guó)有企業(yè)承擔(dān)國(guó)家責(zé)任（即實(shí)質(zhì)上改變了習(xí)慣國(guó)際法，國(guó)家需要確保從事商業(yè)活動(dòng)的國(guó)有企業(yè)承擔(dān)非歧視、防止補(bǔ)貼造成不利影響等條約義務(wù)）、數(shù)字貿(mào)易中的數(shù)據(jù)自由流動(dòng)、允許用戶自由接入和使用互聯(lián)網(wǎng)、禁止要求本地化存儲(chǔ)、禁止強(qiáng)制披露源代碼等。①See USMCA, Article 19.10, 19.11, 19.12 and 19.16; Article 22.4, 22.6, 22.7 and 22.8; Article 23.3.盡管不排除我國(guó)可以通過改革接受其中部分規(guī)則的可能性，但上述多數(shù)規(guī)則有的觸及我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)制度的根本安排，有的不符合我國(guó)關(guān)于國(guó)有企業(yè)的改革方向，有的不完全符合我國(guó)關(guān)于網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)管需要。②美國(guó)所主張的限制措施主要集中于《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》有關(guān)規(guī)定及相關(guān)措施。See United States Trade Representative, 2019 Report to Congress on China’s WTO Compliance, March 2020, p.34.

（五）雙邊、諸邊和區(qū)域化趨勢(shì)及排他性規(guī)則

由于以世貿(mào)組織多哈回合為代表的多邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則談判長(zhǎng)期陷入困境，相對(duì)更容易締結(jié)的雙邊、諸邊和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（有時(shí)亦被稱為優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定，PTA）已經(jīng)在各成員之間廣泛流行，③See WTO, World Trade Report, The WTO and Preferential Trade Agreements:From Co-existence to Coherence (2011). 根據(jù)WTO 的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定數(shù)據(jù)庫(kù)，目前各成員通報(bào)的正在實(shí)施的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定共有303 個(gè)，http://rtais.wto.org/UI/PublicMaintainRTAHome.aspx, 2020年4月15日訪問。也被寄予期望，被認(rèn)為是能夠包容多樣性的國(guó)際經(jīng)貿(mào)協(xié)定談判方向。④See Bernard M. Hoekman & Petros C. Mavroidis, Embracing Diversity: Plurilateral Agreements and the Trading System, 14 World Trade Review 101-116 (2015). Lo,Chang-fa, A Milder but Effective WTO Reform - Possible Plurilateral FTAs and Plurilateral DSU within the WTO, 14 Asian Journal of WTO and International Health Law and Policy 331-358 (2019).在中美安全競(jìng)爭(zhēng)的背景下，世界主要國(guó)家轉(zhuǎn)向雙邊、諸邊和區(qū)域性經(jīng)貿(mào)安排的進(jìn)程有可能更為急速。美國(guó)當(dāng)前對(duì)國(guó)家安全和主權(quán)高度關(guān)注，必然的一個(gè)合理需求就是減少對(duì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈的依賴，⑤See Tara Beeny, Supply Chain Vulnerabilities from China in U.S. Federal Information and Communications Technology, Prepared for The U.S.-China Economic and Security Review Commission, April 2018.其政策效果既可以是貿(mào)易保護(hù)色彩更加濃厚，也可以是利用盟國(guó)（日本、韓國(guó)，甚至包括印度）產(chǎn)業(yè)鏈，制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)和科技的快速崛起。⑥See White House, Remarks by Vice President Pence on the Administration’s Policy toward China before the Hudson Institute, 4 October 2018.加之，基于美國(guó)對(duì)自身當(dāng)前實(shí)力的判斷，認(rèn)為雙邊更能夠發(fā)揮其影響力，⑦See White House, Presidential Memorandum Regarding Withdrawal of the United States from the Trans-Pacific Partnership Negotiations and Agreement, 23 January 2017.使得美國(guó)難以在多邊框架下與包括中國(guó)在內(nèi)的其他國(guó)家進(jìn)行合作；只要美國(guó)不走出對(duì)中國(guó)的安全焦慮，多邊框架下的各國(guó)合作將會(huì)舉步維艱，一個(gè)自然的結(jié)果就是美國(guó)主動(dòng)、中國(guó)被動(dòng)地走向雙邊、諸邊或區(qū)域的國(guó)際貿(mào)易安排。①《馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》附件4 規(guī)定了世貿(mào)組織項(xiàng)下的諸邊協(xié)定，《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第24 條和《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第5 條規(guī)定了世貿(mào)組織項(xiàng)下的區(qū)域貿(mào)易安排。盡管如此，國(guó)際貿(mào)易規(guī)則中不存在關(guān)于“諸邊性”和“區(qū)域性”的統(tǒng)一定義，我國(guó)政府在國(guó)際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的涉外工作中，通常將與聯(lián)合國(guó)、世貿(mào)組織、二十國(guó)集團(tuán)等國(guó)際合作機(jī)制稱為多邊，將缺乏大經(jīng)濟(jì)體（尤其是缺乏美國(guó)、歐盟、中國(guó)等）參與的經(jīng)貿(mào)機(jī)制稱為區(qū)域性或諸邊機(jī)制。

美國(guó)的雙邊和區(qū)域性國(guó)際貿(mào)易安排啟動(dòng)于20 世紀(jì)80 年代，其中多數(shù)協(xié)定同時(shí)兼顧外交政策和經(jīng)濟(jì)效率的考慮（例如美國(guó)與美洲國(guó)家、以色列和韓國(guó)簽署的自由貿(mào)易協(xié)定）。②See Brock R. Williams, Bilateral and Regional Trade Agreements: Issues for Congress, Congressional Research Service, 7-5700, R45198, 17 May 2018, pp.13-16.如前所述，相比較多邊而言，奧巴馬政府轉(zhuǎn)向諸邊或區(qū)域性貿(mào)易安排的趨勢(shì)已經(jīng)十分明顯，伴隨著“亞太再平衡”戰(zhàn)略，美國(guó)意圖通過與亞太地區(qū)11 個(gè)國(guó)家締結(jié)《跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定》來制衡中國(guó)崛起。特朗普上臺(tái)以后，盡管出于減少貿(mào)易赤字、恢復(fù)國(guó)內(nèi)制造業(yè)的需要退出了TPP協(xié)定，但此項(xiàng)決定在美國(guó)國(guó)內(nèi)引起很大爭(zhēng)議，無論是戰(zhàn)略界還是經(jīng)濟(jì)界，均有強(qiáng)烈意見認(rèn)為美國(guó)應(yīng)當(dāng)重返該協(xié)定。③See Bonnie S. Glaser, Statement before the Senate Small Business and Entrepreneurship Committee, Made in China 2025 and the Future of American Industry, China Power Project Center for Strategic and International Studies, 27 February 2019. See also James K. Jackson, U.S. Trade with Free Trade Agreement (FTA) Partners, Congressional Research Service, 7-5700, R44044, 24 April 2018.此外，特朗普政府的2020 年貿(mào)易政策議程已經(jīng)表明其將走向雙邊經(jīng)貿(mào)合作，將與英國(guó)、肯尼亞、歐盟和日本分別談判締結(jié)雙邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定。④See Office of the United States Trade Representative, The President’s 2020 Trade Policy Agenda and 2019 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program, February 2020, pp.16-17.值得注意的是，美國(guó)最新參與的區(qū)域協(xié)定還體現(xiàn)出強(qiáng)烈的歧視性和排他性特征。特朗普政府決定區(qū)分志同道合的國(guó)家與其他國(guó)家，⑤See White House, National Security of the United States, February 2017,pp.17-19.其最新締結(jié)的《美加墨協(xié)定》不僅如前所述提高了能夠享受關(guān)稅優(yōu)惠的累積原產(chǎn)地規(guī)則，還引入了“毒丸”（poison pill）條款，即規(guī)定如果某締約方與非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家啟動(dòng)談判或簽署自由貿(mào)易協(xié)定，需要滿足通報(bào)、預(yù)先向其他締約方提供協(xié)定文本，并允許其他締約方終止或通過雙邊協(xié)議替代《美加墨協(xié)定》。⑥See USMCA, Article 32.10.此外，據(jù)筆者了解，美國(guó)在2018 年至2019 年前后至少向其兩個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定伙伴國(guó)（加拿大和巴拿馬）施壓，要求其不得與中國(guó)簽訂自由貿(mào)易協(xié)定。

與美國(guó)類似，中國(guó)在同一時(shí)期也加快所參與的自由貿(mào)易協(xié)定談判進(jìn)程。2019年11 月4 日，中國(guó)參與的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）》談判中，15 個(gè)成員國(guó)已經(jīng)結(jié)束了全部20 個(gè)章節(jié)的文本談判以及實(shí)質(zhì)上所有的市場(chǎng)準(zhǔn)入問題談判，啟動(dòng)了法律文本審核工作，擬于2020 年簽署協(xié)定。①參見《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）第三次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議聯(lián)合聲明，http://fta.mofcom.gov.cn/article/rcep/rcepnews/201911/41745_1.html，2020年4月15日訪問。15個(gè)成員國(guó)是東南亞國(guó)家聯(lián)盟成員國(guó)和澳大利亞、中國(guó)、日本、韓國(guó)、新西蘭。談判參與方印度由于談判未能解決其關(guān)注，不再尋求簽署該協(xié)定。2019 年《政府工作報(bào)告》明確提出要“加快構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定、中日韓自貿(mào)區(qū)、中歐投資協(xié)定談判”。此外，關(guān)于中國(guó)提出的“一帶一路”倡議，2019 年《政府工作報(bào)告》提出要“遵循市場(chǎng)原則和國(guó)際通行規(guī)則，發(fā)揮企業(yè)主體作用，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，加強(qiáng)國(guó)際產(chǎn)能合作，拓展第三方市場(chǎng)合作”，盡管《政府工作報(bào)告》尚未明確提出制定新的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，但考慮到有限的參與方，“一帶一路”倡議也屬于區(qū)域或諸邊性質(zhì)的國(guó)際合作機(jī)制，且被國(guó)外部分專家解讀為具有戰(zhàn)略意義。②See Andrew Scobell & Bonny Lin et al., At the Dawn of Belt and Road: China in the Developing World（The RAND Corporation 2018）.

中美之外的其他國(guó)家不必然具有大國(guó)之間安全競(jìng)爭(zhēng)的壓力感，有可能仍然期待加強(qiáng)多邊貿(mào)易體制，但也不會(huì)完全排斥雙邊、區(qū)域和諸邊化趨勢(shì)。以歐盟為例，他們將特朗普政府的貿(mào)易政策更多視為相對(duì)和緩的經(jīng)濟(jì)民族主義政策或重商主義政策，在國(guó)際貿(mào)易中追求零和博弈，所以只要美國(guó)提出的方案不是顯失公平，他們就不會(huì)排斥與美國(guó)的合作。③See Rem Korteweg, Unfreezing TTIP: Why a Transatlantic Trade Pact Still Makes Strategic Sense, Centre for European Reform, May 2017.同樣，只要符合歐盟的利益，他們也不會(huì)介意與中國(guó)進(jìn)行合作。2020 年4 月30 日，為了恢復(fù)WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)制上訴功能，歐盟、中國(guó)等19 個(gè)WTO 成員正式?jīng)Q定在WTO 建立“多方臨時(shí)上訴仲裁安排”，該臨時(shí)安排本質(zhì)上是一個(gè)多邊框架下、WTO 成員自愿參與的諸邊機(jī)制，回避了美國(guó)的阻撓，利用WTO《關(guān)于爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序的諒解》第25 條規(guī)定的仲裁程序，代替癱瘓的上訴機(jī)構(gòu)，審理各參加方提起上訴的爭(zhēng)端。④See Statement on a Mechanism for Developing, Documenting and Sharing Practices and Procedures in the Conduct of WTO Disputes, JOB/DSB/1/Add.12, 30 April 2020.參見《中國(guó)與歐盟等世貿(mào)組織成員決定建立多方臨時(shí)上訴仲裁安排》,http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/ai/202003/20200302949253.shtml，2020年4月15日訪問。

四、啟示與結(jié)語

國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的構(gòu)建不是取決于人們對(duì)自由貿(mào)易和國(guó)際法治的美好愿望，而是取決于國(guó)家意愿。由于各國(guó)處于無政府的國(guó)際結(jié)構(gòu)，因此各國(guó)的首要需求是通過實(shí)力（經(jīng)濟(jì)實(shí)力是其中的重要組成部分）尋求最大的安全感。國(guó)家在塑造國(guó)際貿(mào)易規(guī)則時(shí)，只有感受到安全時(shí)（至少是締約伙伴之間不存在安全競(jìng)爭(zhēng)），才會(huì)不懼怕對(duì)外國(guó)產(chǎn)業(yè)的依存，才會(huì)鼓勵(lì)形成全球產(chǎn)業(yè)鏈，并讓渡主權(quán)，推動(dòng)法治化的國(guó)際貿(mào)易治理模式?；仡橤ATT 談判史及WTO 成立的歷史背景，美國(guó)在其盟國(guó)體系內(nèi)推行自由貿(mào)易規(guī)則體系，其基礎(chǔ)仍然是對(duì)國(guó)家安全的需要（對(duì)抗蘇聯(lián)）或?qū)?guó)家安全的自信（蘇聯(lián)解體以后美國(guó)自由主義的極度擴(kuò)張）。

但2008 年金融危機(jī)以后，中美之間經(jīng)濟(jì)實(shí)力的相對(duì)變化使美國(guó)產(chǎn)生了國(guó)家安全焦慮，認(rèn)為自由貿(mào)易帶來的制造業(yè)分工或轉(zhuǎn)移影響了其國(guó)家安全，從而需要改變其冷戰(zhàn)結(jié)束以后實(shí)施的自由主義外交政策，轉(zhuǎn)而采取現(xiàn)實(shí)主義外交政策。該轉(zhuǎn)型直接影響到經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，美國(guó)從傳統(tǒng)的自由貿(mào)易和公平貿(mào)易雙要素博弈的范式，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂少Q(mào)易、公平貿(mào)易和安全競(jìng)爭(zhēng)三要素混合的范式，并推動(dòng)主權(quán)優(yōu)先、減少對(duì)全球產(chǎn)業(yè)鏈依賴的貿(mào)易政策議程。美國(guó)的外交政策和貿(mào)易政策的轉(zhuǎn)向是清晰可見的，從小布什政府晚期開始對(duì)中國(guó)嚴(yán)格執(zhí)法，到奧巴馬政府時(shí)期開始將地緣政治考慮與貿(mào)易政策相結(jié)合，拉攏盟友實(shí)施“亞太再平衡”戰(zhàn)略，再到今日特朗普政府將中國(guó)視為修正主義國(guó)家，發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)，推動(dòng)貿(mào)易脫鉤，盡管不同總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)下的美國(guó)政府采取的貿(mào)易措施存在不同，但總體趨勢(shì)是變得更加嚴(yán)厲、更加將貿(mào)易政策作為安全競(jìng)爭(zhēng)的工具。

美國(guó)作為當(dāng)前全球最有實(shí)力的國(guó)家，其貿(mào)易政策轉(zhuǎn)向?qū)ΜF(xiàn)行國(guó)際貿(mào)易秩序產(chǎn)生了有力沖擊。在安全競(jìng)爭(zhēng)背景下，中美作為世界上最大的兩個(gè)貿(mào)易國(guó)家，彼此之間缺乏信任，美國(guó)在多邊經(jīng)貿(mào)談判中增加了很多敏感的非貿(mào)易因素，政治和意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)的趨勢(shì)愈發(fā)明顯，多邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則談判難以取得顯著進(jìn)展。再加上美國(guó)認(rèn)為，適用于盟國(guó)和非安全競(jìng)爭(zhēng)國(guó)之間的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則（以GATT 和WTO 規(guī)則為代表），已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前國(guó)際格局和形勢(shì)的變化，從而逐步走向雙邊經(jīng)貿(mào)安排和盟國(guó)體系。中國(guó)的被動(dòng)應(yīng)對(duì)也指向了雙邊、諸邊和區(qū)域性質(zhì)的國(guó)際經(jīng)貿(mào)關(guān)系。與此同時(shí)，美國(guó)主導(dǎo)的最新國(guó)際貿(mào)易規(guī)則或?qū)嵺`（《美加墨協(xié)定》《中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議》和WTO上訴機(jī)構(gòu)的癱瘓等），均已顯示出國(guó)家主權(quán)優(yōu)先、去法治化、將貿(mào)易協(xié)定作為安全競(jìng)爭(zhēng)的政策工具特征，全球貿(mào)易秩序正在逐步回歸權(quán)力導(dǎo)向型體系。