(武漢職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖北武漢 430060；中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北武漢 430073)

1 引言及相關(guān)研究回顧

舊城改造作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是保障廣大公眾生活質(zhì)量的一項(xiàng)民心和民生工程，既涉及舊城區(qū)居民生活環(huán)境、水源供應(yīng)，又關(guān)系到舊城區(qū)土地利用、城市功能、城市形象等一系列重要問題。在歐美學(xué)界，舊城改造是一個(gè)處于演進(jìn)過程中的發(fā)展型概念。而在中國(guó)，舊城改造的概念可以由政府出臺(tái)的《城市規(guī)劃基本術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)》等相關(guān)文件界定，主要涉及舊城區(qū)建筑及基礎(chǔ)設(shè)施改造更新、城市結(jié)構(gòu)功能完善調(diào)整、文化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展等一系列內(nèi)容。[1]舊城改造工作的核心在于資金來源問題，當(dāng)前我國(guó)舊城改造項(xiàng)目的資金來源主要為財(cái)政類資金和金融貸款類資金。政府通過土地出讓，獲取收益和相關(guān)稅費(fèi)，以償還銀行貸款以及舊城改造項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)資金[2]。近年來，這種舊城改造融資運(yùn)營(yíng)模式在我國(guó)各地廣泛運(yùn)用，但隨之出現(xiàn)許多地方政府負(fù)債率過高的問題。在此背景下，部分地方政府開始試行舊城改造融資模式創(chuàng)新，積極引導(dǎo)社會(huì)資金參與舊城改造項(xiàng)目，探索政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式。然而，在此類PPP模式下，作為直接利益相關(guān)者的社會(huì)公民卻是缺位的。因此，本文借鑒城中村改造中村民土地產(chǎn)權(quán)股份化方案，[3]探索出PPP模式下公民參與舊城改造的相關(guān)策略。

舊城改造過程面臨社會(huì)公平和效率追求的矛盾和沖突，土地征收、拆遷補(bǔ)償以及住戶安置等眾多問題，構(gòu)成眾多利益主體之間的矛盾，其中項(xiàng)目資金的充足與否是影響舊城改造成功的關(guān)鍵因素。因此，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于舊城改造問題的研究聚焦在融資問題上面，重點(diǎn)關(guān)注其融資模式問題。國(guó)外學(xué)者主要依據(jù)融資主體將舊城改造融資模式劃分為以下三類：第一類融資主體是政府部門，政府憑借舊城區(qū)地產(chǎn)這一公共資源，改造項(xiàng)目資金來源于政府發(fā)行的市政債券和銀行貸款；第二種融資主體是政府與私人合作構(gòu)建的資本聯(lián)合體，兩者以項(xiàng)目融資形式共同進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)；第三類融資主體是政府部門或由政府出資組建的平臺(tái)公司與社會(huì)資本構(gòu)建的資本聯(lián)合體，也即PPP模式[4]，而這類模式近年來日益成為學(xué)界、商界和社會(huì)公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于舊城改造融資引入PPP模式以及PPP模式下的公民參與開展了相關(guān)的研究。PPP(Public-Private Partnership)一詞最早由英國(guó)首創(chuàng)并付諸于實(shí)踐，這種典型的政府購(gòu)買服務(wù)類PPP模式主要由私人部門進(jìn)行具體運(yùn)作，亦稱為PFI(Private Finance Initiative )。到上個(gè)世紀(jì)90年代后期，PPP這種新型融資模式在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家中廣泛傳播，逐漸演變成一種公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域的主導(dǎo)模式[5]。Spackman基于PPP模式在英國(guó)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)以及失敗教訓(xùn)，判定在世界上其他國(guó)家或地區(qū)推廣該模式具有較大的價(jià)值及意義[6]。傅鴻源等學(xué)者提出中國(guó)地方政府可以更大范圍地吸收社會(huì)資本參與舊城改造[7]。許勁等學(xué)者認(rèn)為構(gòu)建舊城改造的公眾參與機(jī)制反映和滿足了社會(huì)公眾的利益訴求，實(shí)現(xiàn)了多元利益主體的良好溝通、博弈，促進(jìn)了各方利益的協(xié)調(diào)發(fā)展[8]。張更立總結(jié)了英國(guó)舊城改造項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)，指出為了實(shí)現(xiàn)政府部門、私人部門之間相互制衡的平衡局面，應(yīng)當(dāng)在城市舊城改造項(xiàng)目的決策實(shí)施主體群體中吸收社會(huì)力量這一主體[9]。

綜上所述，國(guó)內(nèi)外學(xué)者已經(jīng)針對(duì)公眾參與舊房改造項(xiàng)目的相關(guān)問題展開了廣泛而深刻的研究探討，絕大多數(shù)學(xué)者一致認(rèn)為舊城改造是一個(gè)緊密關(guān)涉公眾切身利益的社會(huì)性民生工程，公眾參與舊城改造項(xiàng)目對(duì)于維護(hù)其合法正當(dāng)利益具有重要的意義。然而，具體針對(duì)PPP模式下公眾參與舊城改造相關(guān)問題的研究略顯不足，開展這一問題的探討，在理論和實(shí)踐兩個(gè)層面上都顯得十分有意義。

2 PPP模式下公民參與舊城改造現(xiàn)狀及問題

作為舊城改造項(xiàng)目的實(shí)施主體，我國(guó)地方政府近年來的項(xiàng)目融資方式主要通過發(fā)行政府債券和利用銀行貸款等，這種土地財(cái)政類和金融貸款類資金已經(jīng)成為我國(guó)舊城改造過程的重要資金來源。近年來許多地方政府過度舉債，政府負(fù)債率連年攀升，舊城改造融資模式的糾偏與創(chuàng)新顯得極為迫切，針對(duì)這一問題國(guó)內(nèi)部分學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)引入PPP模式。所謂PPP模式，是指政府基于特許權(quán)協(xié)議，開展同社會(huì)資本開展一種伙伴類型的合作關(guān)系，通過簽署合同以順利提供某種公共物品或服務(wù)[10]。其作用不僅是為了解決資金短缺問題，更是為了提升公共服務(wù)質(zhì)量和效益。因此，城市舊城改造工作中應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注維護(hù)社會(huì)大眾的利益和效益，例如改造期間的安置問題、拆遷補(bǔ)償問題、公共服務(wù)設(shè)施配套問題、周邊生態(tài)環(huán)境問題等方面。然而，現(xiàn)階段PPP模式下舊城改造的公眾參與是欠缺和不足的，其問題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

2.1 公民參與舊城改造的政策支持不足

在有關(guān)PPP模式應(yīng)用的相關(guān)文件中，針對(duì)工程合作方權(quán)益的一些保護(hù)性條款與公民參與之間存在一定的沖突。在2014年國(guó)家發(fā)改委印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》談到了“排他性約定”，其后在2015年財(cái)政部印發(fā)的《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》中也涉及了合作雙方可約定的“唯一性條款”。一般而言，此類“排他性約定”或“唯一性條款”的設(shè)計(jì)初衷在于保障社會(huì)投資方的利益，但是這種對(duì)合作方權(quán)益的過度保護(hù)必然影響公民參與公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)后者的保障需要以限制前者為前提[11]。黨的十八屆三中全會(huì)以來，政府和社會(huì)各界更加關(guān)注和重視市場(chǎng)在資源配置中的作用，而PPP模式正是對(duì)這一改革潮流的呼應(yīng)。然而，由于政府針對(duì)公民參與舊城改造問題所制定的政策較為缺失，使得PPP模式往往僅作為緩解政府財(cái)政壓力的一種融資手段而存在。

2.2 公民參與舊城改造的渠道不足

在我國(guó)，公民參與舊城改造缺乏合法、有效的正式渠道。城市舊城改造的工程方出于自身利益的考慮，在拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、容積率、綠化率等方面往往會(huì)忽視和損害拆遷居民的權(quán)益，公民參與則是約束各方和協(xié)調(diào)矛盾的有效力量。然而，在當(dāng)前PPP模式下的舊城改造缺乏合法有效的公民溝通途徑和參與渠道，在項(xiàng)目過程中業(yè)主居民無法及時(shí)有效地行使自己的話語(yǔ)權(quán)，難以保證其合法權(quán)益，甚至出現(xiàn)了一些沖突事件而導(dǎo)致舊城改造工程進(jìn)度拖延。

2.3 公民參與舊城改造的的信息不對(duì)稱且積極性不足

相比于發(fā)展成熟的國(guó)外PPP信息公開制度，國(guó)內(nèi)缺乏具體的實(shí)施方案、項(xiàng)目合同等關(guān)鍵信息公開不全或不足，社會(huì)資本方對(duì)相關(guān)信息的專業(yè)性和排他性占有造成了與業(yè)主居民要求掌握相關(guān)信息的矛盾和沖突，這種信息不對(duì)稱現(xiàn)象使得業(yè)主居民缺乏對(duì)關(guān)鍵信息的了解與把握，在具體參與過程中難以有針對(duì)性地進(jìn)行意見表達(dá)與信息反饋。因此，在這種信息不對(duì)稱情況下，PPP模式下舊城改造的公民參與往往成為一種表面的、形式上的參與，而無法真正發(fā)揮公民參與應(yīng)有的作用。另一方面，由于歷史和文化傳統(tǒng)的原因，我國(guó)公民對(duì)于公共事務(wù)的參與意識(shí)和積極性普遍不足，主要體現(xiàn)為公民參與舊城改造的“搭便車”行為，即如果存在公民個(gè)人沒有為參與舊城改造而努力，而其他的公民個(gè)體付出了努力，這種情況的發(fā)生就會(huì)抑制部分社會(huì)公民為參與舊城改造而努力的動(dòng)力。

3 構(gòu)建PPP模式下公民參與舊城改造的有效策略

基于前文所述，在舊城改造的多元利益主體協(xié)同推進(jìn)下，構(gòu)建PPP模式下公民參與舊城改造可以從以下幾個(gè)方面著手：

一是政府部門通過制定相關(guān)政策法規(guī)，為推動(dòng)公民參與舊城改造提供強(qiáng)有力的政策支持。政府部門作為舊城改造的核心主體和政策供給方，對(duì)于支持和推動(dòng)公民參與舊城改造有著極為重要的作用。在舊城改造的實(shí)際工作中，政府部門應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持市級(jí)統(tǒng)籌、城區(qū)主導(dǎo)原則，在舊城改造中采取政府主導(dǎo)和自主改造并行的策略，對(duì)于公民參與進(jìn)行政策扶持和財(cái)政支持，鍛造“參與型”的社會(huì)風(fēng)尚。另一方面，對(duì)于前文所提的限制公民參與舊城改造的“排他性約定”或“唯一性條款”，政府部門應(yīng)當(dāng)將PPP模式作為踐行市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的具體體現(xiàn)，為更好地發(fā)揮政府作用而將這些“排他性約定”或“唯一性條款”進(jìn)行修正，支持公民切實(shí)有效地參與到舊城改造工作中來，避免出現(xiàn)PPP模式僅僅成為政府緩解舊城改造財(cái)政壓力的一種融資手段的低效能狀況。

二是給予業(yè)主居民表達(dá)意見和建議的權(quán)利，構(gòu)建公民參與舊城改造的合法、有效的正式渠道。在城市舊城改造工作中，可以借鑒鄭州市城中村改造的PPP運(yùn)營(yíng)模式，將業(yè)主居民手中的拆遷補(bǔ)償費(fèi)、房屋產(chǎn)權(quán)等資產(chǎn)集中起來成立一個(gè)新型的股份制公司，主要是以舊城改造投資方的身份存在和運(yùn)營(yíng)的。業(yè)主居民將以小股東這一主體身份參與到舊城改造工作中，不僅在融資、規(guī)劃、建設(shè)等各階段提供群體建議和決策。公司股東大會(huì)作為業(yè)主居民利益的代言人，負(fù)責(zé)收集相關(guān)建議和意見并進(jìn)行信息反饋。[12]這些措施可以有效構(gòu)建公民在舊城改造工作中的溝通途徑和參與渠道，在項(xiàng)目實(shí)施過程中充分保障業(yè)主居民表達(dá)意見和建議的話語(yǔ)權(quán)，有助于業(yè)主居民維護(hù)其自身的合法權(quán)益，避免一系列相關(guān)利益沖突事件的發(fā)生。

三是解決舊城改造中公民參與的信息不對(duì)稱問題，提升公民參與意識(shí)和積極性。如前文所言，由業(yè)主居民出資組建的股份制公司作為出資方參與到城市舊城改造的各個(gè)階段和環(huán)節(jié)，業(yè)主居民作為小股東都能夠充分獲取每一個(gè)階段和環(huán)節(jié)的關(guān)鍵信息，從而保證了在參與決策時(shí)不會(huì)因關(guān)鍵信息的缺失而在利益博弈中處于被動(dòng)地位。另一方面，為提升公民參與舊城改造的意識(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)舊城改造相關(guān)的知識(shí)普及和政策宣傳 ，培育公民積極參與舊城改造的社會(huì)氛圍。在舊城改造的創(chuàng)新實(shí)踐中，由業(yè)主居民的拆遷補(bǔ)償費(fèi)、房屋產(chǎn)權(quán)等資產(chǎn)成立的舊城改造投資公司，可以將業(yè)主居民由消極被動(dòng)的旁觀者轉(zhuǎn)化進(jìn)階為積極主動(dòng)的參與者，將較大程度上提升其參與熱情和配合度，在降低各種人為阻力的同時(shí)推動(dòng)業(yè)主居民群策群力、積極主動(dòng)地參與到舊城改造各工作階段中，加快城市舊城改造的工作進(jìn)度，最大程度上減少舊城改造的時(shí)間成本。

4 結(jié) 語(yǔ)

通過構(gòu)建PPP模式下公民參與舊城改造的有效策略，為有效解決當(dāng)前階段舊城改造中公民參與缺失所產(chǎn)生的問題具有一定的借鑒意義。當(dāng)前中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入社會(huì)主義建設(shè)新時(shí)代，而新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。PPP模式下公民參與舊城改造是解決發(fā)展中的不平衡不充分問題的一個(gè)典型代表，舊城改造需要精準(zhǔn)把握城市建設(shè)、改造進(jìn)度和次序，使得舊城居民可以更好地享受城市更新的改革紅利。而對(duì)于其他類型的不平衡不充分問題，都可以借鑒構(gòu)建PPP模式下公民參與舊城改造的有效策略的成功經(jīng)驗(yàn)。[13]