存量更新視角下老城區(qū)控規(guī)編制技術(shù)方法思考
——以江蘇省靖江市為例

翟華鳴,趙 彬

(江蘇省城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，江蘇南京 210036)

多年以來(lái)，我國(guó)以空間拓展為主的城鎮(zhèn)化進(jìn)程接近尾聲，逐步邁入存量更新時(shí)代。伴隨著以政府為主導(dǎo)的土地政策特征，控制性詳細(xì)規(guī)劃在新增建設(shè)用地的土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度控制與引導(dǎo)上促進(jìn)了項(xiàng)目建設(shè)招、拍、掛的實(shí)現(xiàn)、落實(shí)了政府的發(fā)展意圖，發(fā)揮了積極作用。但隨著新時(shí)代的來(lái)臨，控規(guī)編制將面臨更多存量地區(qū)更新的課題，技術(shù)方法也需要?jiǎng)?chuàng)新，如現(xiàn)行控規(guī)編制偏重于技術(shù)層面，對(duì)政策屬性及相關(guān)制度設(shè)計(jì)的關(guān)注過(guò)少，原來(lái)目標(biāo)愿景為導(dǎo)向的技術(shù)成果缺乏對(duì)實(shí)施過(guò)程的考慮和對(duì)開(kāi)發(fā)成效的估量，帶來(lái)控規(guī)研究不接地氣、控規(guī)改革難有成效等問(wèn)題出現(xiàn)，難以在不同參與方的利益博弈中實(shí)現(xiàn)最佳管控與實(shí)施的平衡。這種困局在面對(duì)存量空間為主的地區(qū)改造時(shí)就更加顯示出了不適應(yīng)性和難操作性。

當(dāng)今的控制性詳細(xì)規(guī)劃作為技術(shù)文件和公共政策，不僅必須考慮項(xiàng)目實(shí)施的著力點(diǎn)，好用、能用、管用，也必須轉(zhuǎn)換為制度和政策的支撐模式。其在政府與市場(chǎng)的關(guān)系中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，尤其在城市更新的大背景下對(duì)城市空間發(fā)展、城市整體發(fā)展也將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。對(duì)于存量更新視角下控規(guī)編制技術(shù)方法的探索也面臨不同以往的思考。

1 新時(shí)代背景下對(duì)存量空間的重視

1.1 新時(shí)代發(fā)展的要求

1.1.1 國(guó)家和新時(shí)代發(fā)展的訴求

2015年，時(shí)隔37年后中央再次召開(kāi)城市工作會(huì)議，分析了當(dāng)今城市建設(shè)面臨的許多問(wèn)題，要求全國(guó)推動(dòng)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，發(fā)揮擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力，有效化解各種“城市病”，提升建設(shè)水平，通過(guò)加快棚戶區(qū)和危房改造，有序推進(jìn)老舊住宅小區(qū)綜合整治，加強(qiáng)城市地下和地上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)海綿城市等實(shí)現(xiàn)高品質(zhì)城市化建設(shè)。文件中多次提到要關(guān)注存量空間，要求在“建設(shè)”與“管理”兩端著力，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，解決突出問(wèn)題，并明確提出控制性詳細(xì)規(guī)劃要在傳導(dǎo)城市開(kāi)發(fā)建設(shè)意圖，保障公共利益，引導(dǎo)城市開(kāi)發(fā)健康、有序發(fā)展上發(fā)揮作用。

1.1.2 各地實(shí)踐的關(guān)注焦點(diǎn)逐步共識(shí)

我國(guó)大部分地區(qū)在大規(guī)模的快速城市建設(shè)之后，正轉(zhuǎn)向城市空間和功能的更新階段。政府也開(kāi)始正式面對(duì)復(fù)雜的城市更新改造的“硬骨頭”。存量更新是面對(duì)日益緊縮的新增土地指標(biāo)和存量用地帶來(lái)的社會(huì)負(fù)面效應(yīng)的必然工作。

我國(guó)東部沿海地區(qū)早已開(kāi)展了豐富的研究，并實(shí)踐了大量相關(guān)政策來(lái)推進(jìn)這項(xiàng)工作。如上海、廣州、佛山、深圳等地的政府均出臺(tái)了城市更新類法規(guī)來(lái)促進(jìn)相關(guān)存量更新公共政策的落實(shí)，也形成了很多極具借鑒意義的實(shí)踐案例。如上海的田子坊改造，使得破舊的街區(qū)變身成為現(xiàn)代創(chuàng)意聚集地，增添了人文藝術(shù)氣息；深圳的法定圖則在歷年的修正中也針對(duì)更新用地的改造規(guī)則不斷地進(jìn)行調(diào)整；廣州更是成立了專門(mén)的城市更新局機(jī)構(gòu)，接替原市“三舊”改造工作辦公室,不僅關(guān)注低效存量用地的收儲(chǔ)管理，更是起到改造項(xiàng)目數(shù)據(jù)調(diào)查、項(xiàng)目協(xié)調(diào)推進(jìn)的作用，提高了土地的集約節(jié)約利用效率,保持了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。綜合這些先發(fā)地區(qū)存量更新視角下控規(guī)編制的研究，其焦點(diǎn)大多聚焦于政府與市場(chǎng)誰(shuí)主導(dǎo)作為的問(wèn)題、投入與產(chǎn)出綜合效益的問(wèn)題、以及國(guó)土或者規(guī)劃部門(mén)與多部門(mén)協(xié)同的問(wèn)題。這些思考的出發(fā)點(diǎn)也將對(duì)存量更新類控規(guī)編制項(xiàng)目帶來(lái)有益的借鑒。

1.1.3 立足國(guó)土空間規(guī)劃管控的傳導(dǎo)要求

2019年5月，中共中央國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》(中發(fā)【2019】18號(hào))，從此開(kāi)啟了國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)代的新篇章。從規(guī)劃層級(jí)和內(nèi)容類型來(lái)看，把國(guó)土空間規(guī)劃分為“五級(jí)三類”，“三類”規(guī)劃類型分為總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)的專項(xiàng)規(guī)劃。明確提出“詳細(xì)規(guī)劃”是開(kāi)展國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)，包括實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可，進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)的法定依據(jù)。控制性詳細(xì)規(guī)劃在公共政策領(lǐng)域?qū)l(fā)揮更大地作用。國(guó)土空間控規(guī)既要落實(shí)宏觀層面也要注重微觀層面，既要注重自然條件也注重人文情懷，既要有管控措施也要有發(fā)展引導(dǎo)，既要注重技術(shù)性能也要注重政策性，既要研究實(shí)體空間也關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。其縱向上需與各層級(jí)政府的事權(quán)和權(quán)責(zé)相對(duì)應(yīng)，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃上下傳導(dǎo)機(jī)制，橫向上需與同級(jí)部門(mén)事權(quán)和權(quán)責(zé)相對(duì)應(yīng)，強(qiáng)調(diào)各部門(mén)專項(xiàng)規(guī)劃之間的相互銜接與協(xié)調(diào)。這些空間的載體落實(shí)均需統(tǒng)一到國(guó)土空間“一張圖”的平臺(tái)上來(lái)。這將對(duì)控規(guī)的編制提出極高的要求，其要成為能用、好用、管用的規(guī)劃還是需要在編制技術(shù)方法上去謀求創(chuàng)新。

1.2 存量用地的認(rèn)識(shí)

1.2.1 主要構(gòu)成

在率先開(kāi)展存量用地改造的廣東地區(qū)，存量更新地區(qū)原稱為“三舊”地區(qū)，為“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”，多年的實(shí)踐表明，更新改造已不僅僅限于建筑的外墻裝飾整修，也有從內(nèi)部經(jīng)營(yíng)、文化內(nèi)涵等多方面著手改造，也有因拆舊帶來(lái)新建的聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)，或?yàn)榕f物業(yè)引入新內(nèi)容，為城市發(fā)展注入了新的活力。而針對(duì)當(dāng)前我國(guó)城市建設(shè)工作開(kāi)展的重點(diǎn)工作，棚戶區(qū)、舊工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)，廢舊公共設(shè)施，舊市場(chǎng)等地區(qū)成為了更新改造的主要區(qū)域，分析這些區(qū)域的特征，舊工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地大多占地大、市政配套差、地均效益低；舊的公共設(shè)施要不空置且缺乏維護(hù)，要不成為如破舊菜市場(chǎng)類的城市臟、亂、差的難管地帶；而棚戶區(qū)以及危舊住宅的改造早早就被寫(xiě)入了政府改善民生的工作計(jì)劃，年年倒排工期全力推動(dòng)。

1.2.2 必要性分析

存量更新是城市發(fā)展階段的必經(jīng)之路，也是多年來(lái)綜合問(wèn)題疊加的難題。單純的地塊招、拍、掛手段很難在此類地區(qū)發(fā)揮最優(yōu)功效，也難以順利實(shí)施。而隨著城市文化的尋根和溯源，存量用地的價(jià)值也面臨著重新審視，但操作起來(lái)在“成本—收益”的平衡和約束下往往又會(huì)舉步維艱。

存量用地大多位于老城區(qū)，其相對(duì)固化的生活密度和生活脈絡(luò)使得這樣的區(qū)域不能簡(jiǎn)單地以拆除來(lái)對(duì)待，政府也無(wú)力承受這樣大包大攬的資金投入和相關(guān)矛盾。當(dāng)然，從宏觀來(lái)說(shuō)，城市的定位中也都期望存量更新地區(qū)成為城市功能提升的主戰(zhàn)場(chǎng)，成為城市居民“城市記憶”的載體，凸顯出城市的個(gè)性與情懷。因此對(duì)老城區(qū)的控規(guī)編制需要更多地去思考要做什么樣的改變，怎么做改變以及做出哪些改變、如何實(shí)現(xiàn)改變等細(xì)節(jié)的問(wèn)題。

1.3 存量用地更新的窘境

存量用地更新難，主要是由于這些地區(qū)在多年的發(fā)展中已經(jīng)發(fā)揮過(guò)作用，或者還繼續(xù)發(fā)揮著低于當(dāng)年的作用，就現(xiàn)代使用來(lái)看，其成為城市畫(huà)布上的“牛皮癬”，或成為內(nèi)部居民難以作為的“自耕田”。而在市場(chǎng)化的開(kāi)發(fā)中，需要考慮的問(wèn)題太多，需要討論的問(wèn)題太復(fù)雜，而讓這樣的地區(qū)或者用地被迫“束之高閣”。存在的問(wèn)題主要概括為以下幾個(gè)方面。

1.3.1 產(chǎn)權(quán)問(wèn)題——問(wèn)題復(fù)雜，政府實(shí)施有難度

存量用地大多都存在各式各樣的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，有些沒(méi)有產(chǎn)權(quán)但違建難定，有些具有獨(dú)立產(chǎn)權(quán)，但是土地可能是集體土地，有些僅有使用權(quán)未購(gòu)得產(chǎn)權(quán)，還有些產(chǎn)權(quán)邊界相互疊加；也有產(chǎn)權(quán)使用年限未到期或者轉(zhuǎn)租使用、產(chǎn)權(quán)證上開(kāi)發(fā)強(qiáng)度與實(shí)際建設(shè)嚴(yán)重不符等問(wèn)題。政府任何一個(gè)部門(mén)去摸清、排查這些問(wèn)題，均要耗費(fèi)大量的人力、財(cái)力、物力，即使大致弄清實(shí)情，也很難在政策框架下補(bǔ)齊錯(cuò)漏空缺，形成可操作的底盤(pán)底數(shù)和共識(shí)。

1.3.2 土地效益評(píng)價(jià)問(wèn)題——地塊面積零碎且小，開(kāi)發(fā)再生難度大

1.3.3 個(gè)體開(kāi)發(fā)與整體開(kāi)發(fā)問(wèn)題——分布不均衡，相鄰用地受聯(lián)動(dòng)影響

存量用地也存在個(gè)體開(kāi)發(fā)與整體開(kāi)發(fā)的矛盾，由于地塊分布的不均衡也會(huì)為更新改造主體如地區(qū)政府或者城投公司帶來(lái)困惑。當(dāng)我們篩選出基本成片的改造更新地段時(shí)，又會(huì)面臨不同個(gè)體的開(kāi)發(fā)訴求的問(wèn)題、個(gè)別的地塊開(kāi)發(fā)對(duì)周邊用地影響等問(wèn)題,也可能帶來(lái)是整體成片開(kāi)發(fā)還是單一項(xiàng)目單獨(dú)運(yùn)作的問(wèn)題。老城區(qū)內(nèi)任何開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目也都是在已有的空間內(nèi)作出改善的行為，那也就不可避免地要綜合考慮風(fēng)貌、形態(tài)、業(yè)態(tài)、動(dòng)態(tài)等問(wèn)題，這些聯(lián)動(dòng)影響均需要通過(guò)模擬設(shè)定或者綜合測(cè)算來(lái)實(shí)現(xiàn)。

1.3.4 多工種協(xié)同問(wèn)題——消極影響大，分步實(shí)施壓力大

存量用地的更新改造不僅僅是地面以上的問(wèn)題，其在現(xiàn)代生活品質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)下，地面以下的問(wèn)題同樣重要，管線的老化，地下空間的利用都面臨重構(gòu)。符合現(xiàn)代生活方式的地面交通出行，海綿城市建設(shè)，雨水污水分流、公共空間供給等均會(huì)聯(lián)動(dòng)受影響，而正是因?yàn)檫@些多工種的協(xié)同實(shí)施難，也造成開(kāi)發(fā)的消極影響不能低估，很難分步實(shí)施，形成共贏的局面。

2 存量更新空間的現(xiàn)狀問(wèn)題解析——以靖江老城區(qū)為例

本項(xiàng)目的案例位于江蘇省靖江市，其老城區(qū)面積約15 km2，主要為3層左右的底層高密度住宅和老城區(qū)舊功能板塊組成，已經(jīng)建成區(qū)域占本次規(guī)劃區(qū)域的91 %。2010年至今，本區(qū)內(nèi)近300個(gè)地塊獲批，大小不一，多為0.05～10 ha左右，大多實(shí)施難度極大，政府急需通過(guò)控規(guī)的編制提出對(duì)存量更新地區(qū)的改造新政策，借此推進(jìn)舊城更新的工作。

2.3.1 經(jīng)產(chǎn)婦各分娩年齡組糖尿病發(fā)生率 隨著產(chǎn)婦年齡的增加，糖尿病(包括糖尿病合并妊娠與妊娠期糖尿病)發(fā)生率逐漸增加，趨勢(shì)卡方檢驗(yàn)差異有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義(P<0.05)。見(jiàn)表2。

2.1 老城區(qū)的認(rèn)識(shí)定位：總規(guī)的引導(dǎo)

從城市總體規(guī)劃的定位來(lái)說(shuō)，首先本區(qū)域是老城中心的載體區(qū)域。總規(guī)要求完善靖江舊城的商業(yè)、金融、醫(yī)療等公共服務(wù)功能，結(jié)合公交廊道以及樞紐站點(diǎn)建設(shè)，增加商業(yè)、金融業(yè)規(guī)模，強(qiáng)化醫(yī)療、教育等服務(wù)能力，優(yōu)化靖江舊城城市功能與服務(wù)水平；適度疏解舊城的行政服務(wù)、文化傳播、居住生活、工業(yè)生產(chǎn)等功能，逐步調(diào)整置換各類行政辦公設(shè)施，并向?yàn)I江新城集中；同時(shí)，置換污染嚴(yán)重、效益不高的工業(yè)用地，完善綠地系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)與配套服務(wù)設(shè)施，逐步優(yōu)化靖江舊城整體空間環(huán)境品質(zhì)，塑造宜居空間。

2.2 老城區(qū)的建設(shè)特征和面貌特色

就靖江老城區(qū)的建設(shè)特征而言，主要呈現(xiàn)新舊混雜的面貌，低效的棚戶區(qū)、舊工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)，廢舊公共設(shè)施，舊市場(chǎng)地塊散布，以機(jī)械制造及食品、制藥、紡織等輕工門(mén)類為主，其中機(jī)械企業(yè)83個(gè)，占比58 %，大多在1～2 ha。部分近期翻建的住宅區(qū)域與破舊住宅混雜。住宅建筑建設(shè)密度高，一般建筑密度在50 %以上，容積率可達(dá)1.6以上，綠地率低于20 %，多為破舊低層或多層小區(qū)，建筑質(zhì)量、環(huán)境品質(zhì)較差、配套不完善、采光不足的自建房，區(qū)內(nèi)共有居住地塊950個(gè)，其中小于0.5 ha的有319個(gè),占比為33.6 %，產(chǎn)權(quán)復(fù)雜，開(kāi)發(fā)改造難度大。如何讓這些環(huán)境面貌差，建設(shè)密度高，配套不完善的住區(qū)得到改善也是本次控規(guī)編制關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題

2.3 老城區(qū)各類存量用地的構(gòu)成情況

項(xiàng)目對(duì)以上四類存量用地進(jìn)行分析，對(duì)比近年來(lái)政府已經(jīng)改造更新地塊的實(shí)施效果，將明確拆除地塊放到周邊環(huán)境中進(jìn)行統(tǒng)籌分析，綜合考慮因單一地塊拆除對(duì)周邊地塊帶來(lái)的影響大小，也從街坊的空間尺度綜合考慮聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)的可行性，進(jìn)而明確出拆遷受影響地塊。

經(jīng)統(tǒng)計(jì)老城區(qū)內(nèi)需要拆除地塊228個(gè)，面積大多在1 ha以下，其中工業(yè)用地占比56 %，破舊住宅占比22.7 %；進(jìn)一步分析這些明確拆除地塊周邊的用地，受影響地塊數(shù)目為36個(gè)，需要在規(guī)劃中統(tǒng)一考慮，具體分析其更新的幅度和方式。

2.4 老城區(qū)改造的難點(diǎn)判斷

2.4.1 需尊重已有建設(shè)空間肌理和人文脈絡(luò)

靖江老城區(qū)居民已經(jīng)形成了對(duì)當(dāng)?shù)胤Q之為“天地房”的小產(chǎn)權(quán)、底層住宅的認(rèn)可和習(xí)慣，這些住宅以自建房、企業(yè)家屬房、商品房等形式集聚于老城區(qū)，人均居住建筑面積多為100 m2以上，居民對(duì)多層以上建筑的接納度很低，大多期望原址翻建住宅，也期望能保持老城區(qū)街巷相通，臨街商鋪的格局。當(dāng)然，這些期望從某種意義上說(shuō)正是已有建設(shè)空間肌理和脈絡(luò)的良好基礎(chǔ)，但是也對(duì)更新改造帶來(lái)改造問(wèn)題個(gè)體化、建設(shè)開(kāi)發(fā)管控難等問(wèn)題。由于翻建管理難以實(shí)現(xiàn)，造成了嚴(yán)格的翻建政策“不放則怨，一放就亂”的困局循環(huán)。

2.4.2 需煥活老城區(qū)傳統(tǒng)中心服務(wù)能效

靖江老城區(qū)沿著人民路集聚了大量的商業(yè)設(shè)施，有人民商場(chǎng)等大型商業(yè)地塊，但是隨著近年來(lái)新城綜合體等商業(yè)形式的出現(xiàn)，老城的服務(wù)功能急速衰退，商場(chǎng)空置情況不斷呈現(xiàn)。

2.4.3 需側(cè)重補(bǔ)齊均好性生活品質(zhì)空間

靖江老城區(qū)的社區(qū)眾多，但是社區(qū)級(jí)服務(wù)設(shè)施缺乏，大多面臨辦公面積不足，服務(wù)負(fù)荷過(guò)重，服務(wù)品質(zhì)落后等問(wèn)題，按照全省基本現(xiàn)代化的設(shè)施服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，老城區(qū)的社區(qū)配套短板缺口大，難落實(shí)。

2.4.4 需權(quán)衡積極有效的開(kāi)敞空間設(shè)計(jì)

散布于各種社區(qū)的各類開(kāi)敞空間和綠化大多缺少植被覆蓋，綠地等空間的健身設(shè)施不足等問(wèn)題也使得利用效率不高，而部分濱水空間的綠化設(shè)計(jì)簡(jiǎn)單搭配，反而造成了親水空間與居民活動(dòng)的隔離。

2.4.5 需強(qiáng)化慢行為先的行為空間設(shè)計(jì)

靖江老城區(qū)街巷相通，這種小街坊的空間尺度為機(jī)動(dòng)車交通方式帶來(lái)很多干擾，而老城區(qū)居民慢性為主的交通出行習(xí)慣也對(duì)出行環(huán)境的改造帶來(lái)極大地需求，宜居街道的打造、林蔭步徑的設(shè)計(jì)和交通轉(zhuǎn)換設(shè)施點(diǎn)的布點(diǎn)均要求貼合這樣的出行習(xí)慣。

3 存量更新為主的老城區(qū)控規(guī)編制思路

3.1 意圖傳導(dǎo)，保住結(jié)構(gòu)底盤(pán)

控規(guī)作為城市總體規(guī)劃的下層級(jí)規(guī)劃，要在規(guī)劃結(jié)構(gòu)傳導(dǎo)、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)搭建、交通出行分區(qū)以及強(qiáng)制性紅線、綠線、藍(lán)線、橙線、紫線方面堅(jiān)決落實(shí)。保住上位規(guī)劃搭建的結(jié)構(gòu)底盤(pán)，實(shí)現(xiàn)特定的意圖。

3.2 做優(yōu)品質(zhì)，提升服務(wù)能效

對(duì)標(biāo)現(xiàn)代化宜居生活標(biāo)準(zhǔn)，打造貼合于城市文化和體驗(yàn)的老城中心。按照新版居住區(qū)規(guī)范的要求構(gòu)建15 min、10 min和5 min的宜居生活圈，按照人均面積標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)齊生活服務(wù)與綠化開(kāi)敞空間，并列出市級(jí)-街道級(jí)-社區(qū)級(jí)設(shè)施清單，完善設(shè)施最大覆蓋面。

3.3 因地施策，做實(shí)潛力評(píng)價(jià)

摒棄因地塊談地塊的思路，要從區(qū)域看地塊，從單一經(jīng)濟(jì)潛力評(píng)價(jià)走向綜合效益評(píng)價(jià)，從存量地塊開(kāi)發(fā)評(píng)價(jià)走向街坊更新評(píng)價(jià)，因地施策，權(quán)衡政府和市場(chǎng)在實(shí)施中的作用，形成面向?qū)嵤┑臐摿υu(píng)價(jià)。

3.4 分期策劃，對(duì)接項(xiàng)目實(shí)施

在控規(guī)方案的編制過(guò)程中，關(guān)注項(xiàng)目的關(guān)聯(lián)性，強(qiáng)調(diào)多工種疊合，策劃易于啟動(dòng)的地塊形成示范效應(yīng)，進(jìn)而明確分期的開(kāi)發(fā)步驟，促進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施的正向引導(dǎo)和帶動(dòng)。

4 由地塊評(píng)價(jià)到街坊開(kāi)發(fā)-靖江老城控規(guī)的編制技術(shù)方法實(shí)踐

編制思路里面關(guān)于意圖傳導(dǎo)、做優(yōu)品質(zhì)和分期策劃方面的實(shí)現(xiàn)，大多是傳統(tǒng)控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制內(nèi)容，關(guān)于配置設(shè)施點(diǎn)的規(guī)模測(cè)算和分級(jí)體系等方面內(nèi)容依賴現(xiàn)行的技術(shù)規(guī)范較易實(shí)現(xiàn)，本文不做擴(kuò)展描述。

現(xiàn)就因地施策導(dǎo)向下的潛力評(píng)價(jià)：地塊評(píng)價(jià)到街坊開(kāi)發(fā)談?wù)劸附铣强匾?guī)的實(shí)踐探索。

4.1 合理引導(dǎo)開(kāi)發(fā)

從近年來(lái)靖江已經(jīng)開(kāi)展的地塊開(kāi)發(fā)效果來(lái)看，很難操作的主要原因是地塊小，影響大，管控難。本次規(guī)劃在地地塊綜合評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，引入了拆除影響地塊的評(píng)價(jià),最終強(qiáng)調(diào)以街坊為開(kāi)發(fā)尺度來(lái)組織舊城區(qū)的存量更新。評(píng)價(jià)方法如以街坊為尺度視角對(duì)明確拆除的地塊周邊的面積較小的破舊住宅區(qū)進(jìn)行評(píng)價(jià)，若是可能與因聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)帶來(lái)正面效益的作為獨(dú)立的街坊來(lái)逐一討論解決。運(yùn)用GIS的手段對(duì)占地面積，平均層高，基準(zhǔn)容積率和經(jīng)濟(jì)測(cè)算進(jìn)行打分，最終形成保留、微改造、更新、拆除四類街坊。

最終確定的四類街坊標(biāo)準(zhǔn)如下:

(1)保留街坊：近年建設(shè)成型，街區(qū)風(fēng)貌較好，無(wú)需進(jìn)行更新改造的街坊。主要是近年實(shí)施的成套居住區(qū)和面貌較好的行政和商業(yè)地塊。

(2)拆除街坊：以政府為主導(dǎo)，近年明確需要拆除的存量用地和空置土地，以街坊的尺度來(lái)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，若因大型拆除項(xiàng)目帶來(lái)的街坊內(nèi)受影響地塊占比不足10 %，宜納入整體拆除便于街坊統(tǒng)一開(kāi)發(fā)。收儲(chǔ)后的街坊用地可以投放市場(chǎng)通過(guò)招拍掛程序依規(guī)開(kāi)發(fā)。

(3)微改造街坊：以政府為主導(dǎo)，拆除用地占比不高于15 %，拆除后用地不再作為經(jīng)營(yíng)性土地收益上市的街坊。此類街坊大多為近年整治整潔的成片住區(qū)，若街坊內(nèi)有改造意愿的個(gè)體，可允許其原址、原高度、原產(chǎn)權(quán)面積的翻建，但需遵守城市相關(guān)建造規(guī)定的管理；對(duì)于本街坊內(nèi)明確拆除的存量用地，優(yōu)先以社區(qū)公共設(shè)施，口袋公園和停車等市政設(shè)施為主，補(bǔ)齊現(xiàn)代生活設(shè)施短板，新建建筑需符合街坊整體風(fēng)貌，街坊內(nèi)的更新改造以環(huán)境整治為主，公益設(shè)施、公共空間補(bǔ)充為輔。

(4)更新街坊：政府引導(dǎo)，市場(chǎng)主導(dǎo)。以街坊的尺度衡量存量用地與受影響用地的關(guān)系，特事特議。此類街坊中拆除用地占比高于65 %,而受影響地塊若因聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)能得到更多的正面效應(yīng)，且受影響地塊的居民能認(rèn)可同步更新的模式，那即可街坊整體開(kāi)發(fā)；若受影響地塊的居民不認(rèn)可同步更新的模式，也可在自己區(qū)域內(nèi)按照微改造街坊的模式自我更新。而拆除地塊的改造需要處理好與周邊地塊的風(fēng)貌、場(chǎng)地、交通影響的關(guān)系。

4.2 細(xì)化管理管控

按照控制性詳細(xì)規(guī)劃繪制圖紙的要求，針對(duì)保留和微改造街坊提出通則控制，對(duì)更新和拆除街坊進(jìn)行開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和細(xì)化指標(biāo)控制。在分圖則中，除了傳統(tǒng)的指標(biāo)設(shè)定外，規(guī)劃結(jié)合宜居生活圈理念，按照宜居生活圈的劃分來(lái)設(shè)立更新改造單元，一個(gè)更新改造單元一半在30 ha左右，可以由3～6個(gè)小街坊形成，在分圖則中明確社區(qū)設(shè)施、綠地網(wǎng)絡(luò)、宜居街道斷面設(shè)計(jì)以及開(kāi)發(fā)風(fēng)貌引導(dǎo)等細(xì)則來(lái)強(qiáng)化不同類別街坊的建設(shè)引導(dǎo)。

5 延伸思考與技術(shù)探索

5.1 依賴新技術(shù)輔助

隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的來(lái)臨，城市的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)逐步精細(xì)，按照新頒《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》，城市各級(jí)各類公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)覆蓋能力得到極大地落實(shí)，其規(guī)定構(gòu)建的15 min、10 min以及5 min的宜居生活圈服務(wù)能力均依賴于更為科學(xué)的分析平臺(tái)來(lái)校核，例如在存量更新地塊對(duì)周邊的影響力分析上，GIS技術(shù)可以便于統(tǒng)計(jì)分析更新街坊的確定。百度地圖poi數(shù)據(jù)，城市熱力圖等開(kāi)放的大數(shù)據(jù)平臺(tái)也能為規(guī)劃合理決策提供依據(jù)，將在公共設(shè)施布點(diǎn)位置的科學(xué)性、設(shè)施服務(wù)覆蓋面以及居民出行習(xí)慣的分析上發(fā)揮重大的作用，將便于宜居街區(qū)的集中打造，也便于在后期的規(guī)劃管理中及時(shí)進(jìn)行分析、修正、完善。

5.2 發(fā)揮城市設(shè)計(jì)作用

更新地塊的改造，更新街坊的開(kāi)發(fā)均是在已有的環(huán)境、相對(duì)成形的空間尺度里面作出新的功能落實(shí)，所謂“螺螄殼里做道場(chǎng)”，控規(guī)對(duì)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)的設(shè)定，對(duì)開(kāi)敞空間設(shè)計(jì)的落實(shí)，對(duì)公益性設(shè)施的選址落地等，更多地要求從二維走向三維的空間考量，從單一的項(xiàng)目設(shè)計(jì)走向區(qū)域的協(xié)同營(yíng)造，從“拆舊”走向“建新”，控制性規(guī)劃中合理管控要求的提出也要以城市設(shè)計(jì)的手段，做多方案的比較達(dá)到最優(yōu)，城市設(shè)計(jì)的內(nèi)涵也將從關(guān)注形態(tài)擴(kuò)容到業(yè)態(tài)的策劃以及經(jīng)濟(jì)性效益的提升等方面，這樣才能形成精明的開(kāi)發(fā)引導(dǎo)。

5.3 重視公眾參與能力

控制性詳細(xì)規(guī)劃作為土地投放的公共政策，其具有法定的功效。隨著人民日益增長(zhǎng)的美好生活的愿望與不平衡不充分發(fā)展矛盾的顯現(xiàn)，原來(lái)由政府主導(dǎo)的土地使用規(guī)則將面臨更多地實(shí)際問(wèn)題。如部分臨避設(shè)施的布點(diǎn)建設(shè)對(duì)周邊居民的生活影響等均需要在規(guī)劃設(shè)計(jì)初期即開(kāi)展廣泛的公眾參與與咨詢。對(duì)于規(guī)劃設(shè)計(jì)師來(lái)說(shuō)，“伏案給地塊指標(biāo)”的簡(jiǎn)單管控方法將面臨極大地不適應(yīng)性，若想規(guī)劃意圖最便捷地落實(shí)到項(xiàng)目建設(shè)，則需要切實(shí)地到相關(guān)影響的群眾中去調(diào)研，訪談，溝通，甚至要做更多地方案比選來(lái)達(dá)到公平、公正。

5.4 健全政策制度設(shè)計(jì)

經(jīng)過(guò)多年外延式擴(kuò)張為主的城鎮(zhèn)化發(fā)展，控規(guī)在土地供給方面發(fā)揮了巨大的作用，隨著新時(shí)代空間政策的變化，我國(guó)的建設(shè)重心逐步轉(zhuǎn)向存量用地的改造更新，雖然如廣州、深圳、上海等部分城市已經(jīng)做了關(guān)于存量更新的大量探索，但是總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)關(guān)于城市更新制度的建設(shè)和研究均在起步階段，相關(guān)的法規(guī)制度的建立還多以地方立法來(lái)實(shí)踐，全國(guó)性的更新政策制定尚未能形成共識(shí)。而在國(guó)土空間規(guī)劃新體系“五級(jí)三類”體系下，控規(guī)的技術(shù)方法也面臨著新時(shí)代的新熱點(diǎn)，新管控的新要求，近年來(lái)對(duì)產(chǎn)權(quán)的關(guān)注也將控規(guī)的管控能力上升到很高地位。而政策設(shè)計(jì)的短板在今后會(huì)逐步呈現(xiàn)。作為規(guī)劃編制者，我們要不斷探索，為更為合理的治理政策，更加可行的更新方法的出臺(tái)提供關(guān)于未來(lái)存量空間開(kāi)發(fā)利用的實(shí)踐。