縣域法治評(píng)估機(jī)制的演進(jìn)、反思與更新

石東坡，張 琪

(浙江工業(yè)大學(xué) 文化與法制研究中心，浙江 杭州 310023)

一、縣域法治評(píng)估問(wèn)題的提出與評(píng)述

(一)積極性：縣域法治的憲法理?yè)?jù)

地方(區(qū)域、縣域)法治是否能夠作為一個(gè)在其治理空間中具有法治成熟度的社會(huì)單元？不論是實(shí)踐上還是理論上，這是區(qū)域法治及其評(píng)估研究中總受詰問(wèn)的一個(gè)議題[1-13]。近來(lái)，有學(xué)者以所謂主權(quán)與治權(quán)的劃分嘗試作為區(qū)域法治可以存在的理?yè)?jù)。而這實(shí)際上是無(wú)甚必要的。因?yàn)椴徽撌枪ぞ呃硇赃€是價(jià)值理性上，法治并不構(gòu)成對(duì)一定的治理區(qū)域特色或個(gè)性的障礙；也不成為其不可先行實(shí)現(xiàn)的較高治理水準(zhǔn)與優(yōu)良公共秩序，不論是主權(quán)單元還是非主權(quán)的單元而言。因此，將治權(quán)視為一種總括性權(quán)力并主張其對(duì)法治追求的可能性，似乎并未十分緊密地將法治“擺渡”到特定的行政區(qū)域之中使之得以安放。而在非均衡發(fā)展的法治演進(jìn)規(guī)律意義上，即便沒(méi)有創(chuàng)設(shè)法律的初始權(quán)力，一定區(qū)域的法律實(shí)施的質(zhì)量與速度的差異本身即是對(duì)法治可能性、漸進(jìn)性、能動(dòng)性的實(shí)際佐證。這種差異性是實(shí)踐中管理主體與社會(huì)主體均具有的能動(dòng)性及其交互性所決定的，不論是聯(lián)邦制還是單一制之下的特定管理事權(quán)領(lǐng)域或空間領(lǐng)域的治理實(shí)踐。

因此，不論在事理上還是在法理上，對(duì)我國(guó)的地方(區(qū)域、縣域)法治是否能夠成立的追問(wèn)或拷問(wèn)，除去上述實(shí)踐的特質(zhì)作為一般邏輯前提之外，似乎更應(yīng)在我國(guó)憲法典的明示及其背后的義理闡釋之上尋求破解。申言之，盡管我國(guó)憲法文本中的“地方積極性”[14]的表述過(guò)于具有哲理色彩，而可能被認(rèn)為缺乏法的規(guī)范性和確定性，但這恰恰是其頗具綱領(lǐng)性的憲法原則自身的“剛性”，即明確地肯定或承認(rèn)：中央與地方均有促使其實(shí)事求是地根植不同層次實(shí)踐面向的社會(huì)態(tài)勢(shì)，保持在根本上為人民服務(wù)的能動(dòng)、創(chuàng)新而并非消極、機(jī)械地所謂忠于職守導(dǎo)致怠于履行職責(zé)，且與此同時(shí)都保持實(shí)質(zhì)的良善的目的、目標(biāo)、恪守和運(yùn)用民主集中制下的溝通、協(xié)商、請(qǐng)示、報(bào)告等政治法律程序制度而不挑戰(zhàn)或侵越對(duì)方的應(yīng)有權(quán)能。作為載入憲法的規(guī)定，這一表述隱含著既是容許、鼓勵(lì)又會(huì)質(zhì)疑甚至問(wèn)責(zé)的雙重意蘊(yùn)，由此即便對(duì)地方而言，亦可在必要的情形下無(wú)需忌憚、糾結(jié)于實(shí)際的權(quán)力強(qiáng)度、含量與邊界，而是可以、應(yīng)當(dāng)甚至必須根據(jù)不同歷史時(shí)期和社會(huì)情勢(shì)，或“多一點(diǎn)”或“少一點(diǎn)”(積極性)，但恪守的底線、堅(jiān)守的目標(biāo)是國(guó)家主權(quán)、中央權(quán)威不可無(wú)視，同時(shí)社會(huì)發(fā)展、民本所需不可壓抑。進(jìn)而，在這種富有政治智慧、策略和藝術(shù)的制憲理念下，“地方積極性”的憲法規(guī)定，有著高度不確定性，必須依賴特定情勢(shì)方可研判，幾乎不具有司法的可裁決性，難以歸入法律意義的“不確定法律概念”行列[15]。如果在嚴(yán)格的憲法釋義學(xué)視域之中，則幾乎難以作為基準(zhǔn)性的憲法原則、憲法規(guī)范。然而就在其之上，在我國(guó)憲制之中佇立著民族區(qū)域自治、特別行政區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、特別區(qū)域的某些法律實(shí)施中止、某種法制試點(diǎn)(如監(jiān)察制度改革)，以及某些類別的(諸如生態(tài)文明、華夏文明傳承、資源枯竭地區(qū)轉(zhuǎn)型、融合發(fā)展、區(qū)域一體化)創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)、(自由貿(mào)易區(qū))片區(qū)等多種不拘一格的中央與地方之間的特定授權(quán)契約型的憲法法律關(guān)系，這些又并非僅僅是一種“承包制”的，而是一種特定區(qū)域在一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)段的特色化、自主性或自治性的管理、治理過(guò)程和形態(tài)。因此，如果說(shuō)治權(quán)可以作為地方(區(qū)域)法治的根由，毋寧說(shuō)治權(quán)的能動(dòng)性、特別是對(duì)法治追求和踐行的積極性是其真正的內(nèi)在起點(diǎn)。

而有學(xué)者盡管努力以域外制度和理論資源、以所謂輔助性原則強(qiáng)調(diào)“地方”的先行性、基礎(chǔ)性甚至本源性；另有學(xué)者試圖以承包型概括地方法治存在的合理性[16-18]，其實(shí)都是難以在我國(guó)的憲法之上貫穿制度邏輯、實(shí)踐邏輯和政治邏輯的，甚至是背離我國(guó)憲法法理的。承包型是地方黨政的治理責(zé)任、平安責(zé)任的形象表達(dá)，而不是憲法法律關(guān)系上對(duì)法治建設(shè)的義務(wù)和職責(zé)的規(guī)范表達(dá)，并由此某種程度上是夸大了領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人的影響程度，反而助長(zhǎng)權(quán)力之治而非法律之治。輔助性原則在尊重和煥發(fā)直接的權(quán)力主體的優(yōu)先性上有著積極意義，但其仍然是建立在聯(lián)邦制思維之中的，是不認(rèn)為中央或者說(shuō)國(guó)家層面權(quán)力的導(dǎo)源地位以及對(duì)地方予以授權(quán)的憲法關(guān)系的。而另如錦標(biāo)賽等觀點(diǎn)，僅僅是一種對(duì)地方經(jīng)濟(jì)或者法治發(fā)展存在某種績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的描述而并非理論模型[3]，因?yàn)槠淠呐戮哂袑?shí)證性，但卻不具有對(duì)現(xiàn)實(shí)的正當(dāng)評(píng)價(jià)和批判功能。再有觀點(diǎn)將堅(jiān)持中央統(tǒng)轄下的法治發(fā)展道路稱之為“國(guó)家整體主義法治觀”[19-20]，由此與政法思想史中的整體主義、國(guó)家主義等極易混淆。另如“發(fā)展主義”[21]等，都表明在“主義”的命名與使用上過(guò)于隨意，不僅有可能產(chǎn)生認(rèn)知偏頗，而且亦可歸入思想混沌的情形，不利于地方(區(qū)域)法治基礎(chǔ)理論的科學(xué)構(gòu)筑。

通過(guò)以上對(duì)試點(diǎn)說(shuō)、輔助性原則說(shuō)、承包制(型)說(shuō)(以及與之相近的錦標(biāo)賽說(shuō))、發(fā)展主義說(shuō)等的評(píng)析，正本清源地將憲法有關(guān)中央與地方的基本原則復(fù)位于地方、區(qū)域、縣域法治“個(gè)性化”成長(zhǎng)正當(dāng)性、合憲性與必然性的立論基座之上。而新近在縣域(區(qū)域)法治研究中，有學(xué)者[22-23]對(duì)區(qū)域法治摘取了肯定或在肯定的角度摘取了有關(guān)觀點(diǎn)，對(duì)區(qū)域法治在國(guó)家法治進(jìn)程、布局的縱橫角度與層次上進(jìn)行了褒揚(yáng)，以“區(qū)域法治資源”嘗試概括地方層面在立法、行政、司法等方面的有關(guān)探索。這是有意義的，但是準(zhǔn)確而言應(yīng)當(dāng)是區(qū)域法治實(shí)踐(試驗(yàn))的樣本、經(jīng)驗(yàn)或做法對(duì)國(guó)家、全國(guó)法治可能作為復(fù)制推廣的資源要素。同時(shí)，對(duì)何以確立區(qū)域法治的正當(dāng)性、區(qū)域法治的發(fā)展動(dòng)機(jī)、區(qū)域法治與區(qū)域法治發(fā)展之間(猶如“地方法治”與地方法治“建設(shè)”之間)的聯(lián)系和區(qū)別未予以應(yīng)有的探察，對(duì)區(qū)域法治發(fā)展能否以及怎樣為法治、為國(guó)家法治做出“真正”的(制度)貢獻(xiàn)，未及論述；并主張跨學(xué)科推動(dòng)區(qū)域法治的研究。最后，其對(duì)區(qū)域的理解隱含著僅僅是跨行政區(qū)域的，這就限縮了本來(lái)區(qū)域法治層次、類型上的多樣性?？梢?jiàn)，區(qū)域法治研究應(yīng)對(duì)區(qū)域法治的要素結(jié)構(gòu)、發(fā)展機(jī)制、評(píng)估評(píng)價(jià)等加以深究。

地方(區(qū)域、縣域)法治，是法學(xué)界對(duì)有別于國(guó)家、中央層面法治狀況予以學(xué)理考察所選用的語(yǔ)詞，其中相對(duì)于設(shè)區(qū)的市所轄區(qū)而言，縣具有更為突出的自主性和治理機(jī)理的完整性，因此選取縣域法治為對(duì)象，具有實(shí)踐意義與理論價(jià)值。在實(shí)踐上，有助于落實(shí)全面依法治國(guó)方略，增進(jìn)黨領(lǐng)導(dǎo)法治的科學(xué)性、民主性與針對(duì)性，增強(qiáng)法治實(shí)踐方向上的統(tǒng)一性與舉措上的有效性，密切法治實(shí)施、法治監(jiān)督與法治保障諸個(gè)環(huán)節(jié)之間的銜接與協(xié)調(diào)，保持法律制度與社會(huì)生活之間的適應(yīng)與活力。在理論上，見(jiàn)微知著，彰顯法治進(jìn)程的復(fù)雜性，更加生動(dòng)、深刻地揭示我國(guó)法治發(fā)展的軌跡與規(guī)律，有助于在法治的中國(guó)特色與普遍規(guī)律上有新的感悟和發(fā)現(xiàn)，從而豐富法治實(shí)踐樣式和法治實(shí)現(xiàn)理論，為形塑法治的中國(guó)表達(dá)和法學(xué)的時(shí)代話語(yǔ)予以鮮活素材的有力支撐。

(二)縣域法治評(píng)估機(jī)制理論爭(zhēng)鳴

有學(xué)者對(duì)縣域法治(試驗(yàn))的意義、環(huán)節(jié)、路徑，以及評(píng)估機(jī)制進(jìn)行解析，提出“構(gòu)建一套涵蓋縣級(jí)法治政府評(píng)估的全面法治評(píng)估體系”，認(rèn)為：縣域法治試驗(yàn)的評(píng)估體系應(yīng)該在“試錯(cuò)”中逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、體系化和制度化[11]，以及對(duì)縣域法治試驗(yàn)評(píng)估的原則、評(píng)估主體的確定、評(píng)估內(nèi)容和指標(biāo)體系的設(shè)置、評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用等進(jìn)行了比較全面的論述。這盡管使得該文結(jié)構(gòu)的邏輯性與均衡性上顯得略有偏重，但體現(xiàn)了將評(píng)估作為法治實(shí)施和實(shí)現(xiàn)中具有促進(jìn)作用的檢驗(yàn)評(píng)價(jià)機(jī)制的認(rèn)知，相對(duì)有關(guān)論者僅在一般的技術(shù)面上討論法治評(píng)估的發(fā)展而言，有著在縣域法治建設(shè)、發(fā)展的體制機(jī)制的系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性上更為明確的針對(duì)性側(cè)重，由此提出“縣域法治評(píng)估在強(qiáng)調(diào)指標(biāo)體系的普遍性價(jià)值訴求外，還要體現(xiàn)差異性”，對(duì)深化縣域法治評(píng)估富有啟迪，但卻未結(jié)合評(píng)估實(shí)踐，未調(diào)查研究縣域法治實(shí)際狀況并把握其中的諸多矛盾、癥結(jié)，而在應(yīng)如何設(shè)計(jì)、設(shè)定指標(biāo)，評(píng)估什么由此引發(fā)被評(píng)估對(duì)象意識(shí)到存在短板等方面則缺乏有力的指標(biāo)甄別與指標(biāo)優(yōu)化。我們認(rèn)為，既要著眼法治評(píng)估以量化的方式，不論單一的指數(shù)形式還是系列的指標(biāo)組合，能刻度化地表現(xiàn)法治發(fā)展變化的實(shí)際情形，有著一定的科學(xué)性、可信度，又要意識(shí)到單一的數(shù)據(jù)、單純的數(shù)據(jù)無(wú)法表達(dá)對(duì)法治的價(jià)值評(píng)價(jià)、發(fā)展評(píng)價(jià)。況且，數(shù)據(jù)立足的實(shí)踐質(zhì)點(diǎn)、提取設(shè)置的相關(guān)關(guān)系、因果關(guān)系、價(jià)值關(guān)系等的預(yù)設(shè)假定才是解讀數(shù)據(jù)，使數(shù)據(jù)才能夠顯現(xiàn)其價(jià)值和意義的基礎(chǔ)和前提。因此，在法治評(píng)估的技術(shù)面與內(nèi)容面上[24]，同樣存在目標(biāo)與手段的關(guān)系、主導(dǎo)與輔助的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)將法治評(píng)估的機(jī)制完善與指標(biāo)優(yōu)化統(tǒng)一起來(lái)，并以后者為焦點(diǎn)。

之所以論及縣域法治評(píng)估而尚未深化法治評(píng)估指標(biāo)的內(nèi)容，一個(gè)重要誘因是法治評(píng)估的本體論研究比較匱乏、一些論斷含混游移。如其中第一，仍然未對(duì)縣域法治評(píng)估的對(duì)象范圍及其結(jié)構(gòu)有著清晰和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕缍?。第二，縣域法治評(píng)估原則上，認(rèn)為：首要原則就是評(píng)估的“嵌入性”和語(yǔ)境化，“要嵌入基本的政治和法治語(yǔ)境中，不能背離國(guó)家法治的框架?！倍覀冋J(rèn)為，一則這主要還是反映或落實(shí)在法治指標(biāo)的設(shè)定上，因?yàn)榫头ㄖ卧u(píng)估的技術(shù)、方法與操作而言，是中立性的、客觀性的，屬于方法層面，而檢測(cè)和矚目于何種法治實(shí)踐節(jié)點(diǎn)，以怎樣的尺度衡量并牽引法治實(shí)踐向著何方用力，則是更為實(shí)質(zhì)和關(guān)鍵的，因此其嵌入是必然的、應(yīng)當(dāng)?shù)?。沒(méi)有脫離實(shí)踐本身的抽象和純粹的評(píng)估；二則作為基層的法治評(píng)估，不可能脫離或背離國(guó)家法治的基本結(jié)構(gòu)與體制基礎(chǔ)。因此，這一“首要原則”似乎可以保障其政治正確或植根融入，而實(shí)則毋庸附言。第三，“逐漸由地方政府主導(dǎo)之下的法治評(píng)估向第三方和社會(huì)多元主體參與的中立性法治評(píng)估機(jī)制轉(zhuǎn)變”這一判斷也是錯(cuò)誤的，一則即便率先開(kāi)展評(píng)估的杭州市余杭區(qū)，也是強(qiáng)調(diào)由政府委托但并非政府主導(dǎo)的。法治評(píng)估的相對(duì)獨(dú)立性是其生命力所在；二則在發(fā)展中，法治評(píng)估業(yè)已一分為二，即考核型和受托(學(xué)術(shù)、民間)型?？己诵汀霸u(píng)估”，甚至，嚴(yán)格地說(shuō)并不屬于法治評(píng)估。如營(yíng)商環(huán)境評(píng)估，亦即委托第三方評(píng)估的方式。這對(duì)于評(píng)估的客觀性、可信賴而言，是一個(gè)必要條件。第四，評(píng)估對(duì)象和評(píng)估客體相混淆，后者是被評(píng)估的法律實(shí)踐活動(dòng)，前者是各種法律主體。第五，該文提出“建立評(píng)估責(zé)任追究機(jī)制”，同樣是錯(cuò)誤的，至少是不適宜的。因?yàn)樾袨橹黧w違法，并不是違反評(píng)估的規(guī)則和制度，而是在評(píng)估中發(fā)現(xiàn)存在違法可能的，則應(yīng)將線索向有權(quán)機(jī)關(guān)報(bào)告，這盡管是評(píng)估活動(dòng)發(fā)揮了公眾監(jiān)督的功用，但不是要追究評(píng)估責(zé)任，事實(shí)上并不存在評(píng)估責(zé)任問(wèn)題。第六，將評(píng)估結(jié)果與重要人事任免掛鉤，又是將評(píng)估與考核相混淆，或者說(shuō)背離了前述該文所主張的中立、多元參與的評(píng)估，而去將其權(quán)力化。這就僭越了評(píng)估作為權(quán)利行為——知情權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的權(quán)利行使活動(dòng)的本質(zhì)和性質(zhì)。實(shí)際上，法治評(píng)估與法治考核，既有聯(lián)系又有區(qū)別，既有共性又有差異。二者是共生或伴生的關(guān)系，是互補(bǔ)、互動(dòng)的兩個(gè)事物。另有學(xué)者認(rèn)為，“地方法治在建構(gòu)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)與法治評(píng)估同步?！边@是錯(cuò)誤的，顛倒法治實(shí)踐及其評(píng)估之間的關(guān)系，是對(duì)法治評(píng)估科學(xué)性與成熟度的誤讀和誤解。畢竟法治評(píng)估是附著于法治實(shí)踐的，缺乏一定的法治實(shí)踐的開(kāi)展及其調(diào)查研究，法治評(píng)估是無(wú)從開(kāi)展的。所謂由理想的法治秩序或規(guī)劃的法治圖景演繹為法治評(píng)估的指標(biāo)體系并據(jù)此去開(kāi)展測(cè)評(píng)，是難以具有針對(duì)性和指引性的，某種程度上也是形而上學(xué)的。還有學(xué)者在功能上認(rèn)為法治評(píng)估“具有協(xié)調(diào)平衡利益沖突，提供修復(fù)受損秩序載體，優(yōu)化法治資源配置，搭建創(chuàng)新制度安排平臺(tái)以及實(shí)現(xiàn)公平正義等功能”[25]，這是言過(guò)其實(shí)的夸大，因?yàn)榉ㄖ卧u(píng)估僅是一種檢測(cè)、評(píng)價(jià)和反饋的法治實(shí)現(xiàn)機(jī)制組成部分，而不屬于法治運(yùn)行機(jī)制，不能直接地予以法律調(diào)整從而去實(shí)現(xiàn)對(duì)利益沖突、秩序受損等的解決。

因此，對(duì)縣域法治評(píng)估本身進(jìn)行評(píng)估、反思和校準(zhǔn)，是實(shí)踐需要和理論突破之所在。鑒于對(duì)法治評(píng)估在法治實(shí)現(xiàn)機(jī)制[26]中的定位及其與法治考核的互補(bǔ)關(guān)系處理上的偏差，對(duì)法治實(shí)踐支點(diǎn)及其指標(biāo)設(shè)計(jì)的規(guī)律遵從缺乏深入自覺(jué)，導(dǎo)致對(duì)法治評(píng)估的認(rèn)識(shí)逐漸產(chǎn)生模糊，法治評(píng)估的效果也日漸淡化。那么，就需要總結(jié)、反思(縣域)法治評(píng)估的發(fā)展歷程、角色定位、結(jié)構(gòu)要素、面臨問(wèn)題、功能效度、研究局限，對(duì)(縣域)法治評(píng)估(機(jī)制)在法制(治)系統(tǒng)工程[27-28]中的適宜擔(dān)當(dāng)予以恰當(dāng)界定并由此提出化解淺表化、形式化甚至政績(jī)化的隱憂、從而健康發(fā)展的合理進(jìn)路。

二、縣域法治評(píng)估的溯源、演進(jìn)及發(fā)展

(一)縣域法治評(píng)估興起階段

2007年，杭州市余杭區(qū)率先開(kāi)啟縣域法治量化評(píng)估實(shí)踐。在其指標(biāo)體系和評(píng)估機(jī)制上，包括“1(一個(gè)指數(shù))4(四個(gè)層次的評(píng)估指標(biāo))9(九項(xiàng)滿意度問(wèn)卷調(diào)查)”。2009年余杭法治指數(shù)中設(shè)立9 個(gè)目標(biāo)：黨委依法執(zhí)政、政府依法行政、司法公平正義、權(quán)利依法保障、市場(chǎng)規(guī)范有序、監(jiān)督體系健全、民主政治完善、全民素質(zhì)提升、社會(huì)平安和諧等[29]。在指標(biāo)界定上，可知以上若干方面都是在法治之上，或者說(shuō)是以法治為必要條件、作為法治的充分條件的，因此難以作為法治評(píng)估中法治的發(fā)展進(jìn)度和實(shí)際累進(jìn)的評(píng)估指向；同時(shí)加之高度概括的特征盡管可以在2級(jí)以及3級(jí)指標(biāo)質(zhì)點(diǎn)的測(cè)量中彌補(bǔ)，但過(guò)于含糊而使得評(píng)估的結(jié)果可檢驗(yàn)、可印證的循證信度受到削弱。在工作機(jī)制上，由專家團(tuán)隊(duì)受托獨(dú)立、中立開(kāi)展的這一評(píng)估被譽(yù)為“中國(guó)特色的第三方評(píng)估模式”。而這恰是法治評(píng)估與法治考核(評(píng))異曲同工、一分為二的區(qū)別及其公信力所在。在評(píng)估效應(yīng)上，余杭法治評(píng)估提出“從評(píng)估到優(yōu)化”，這無(wú)疑是正確的，即以評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的法治疏失為新一輪法治建設(shè)舉措的著力點(diǎn)，興利除弊，“以評(píng)促治”。而在一個(gè)長(zhǎng)時(shí)段的角度觀察，后續(xù)法治創(chuàng)建舉措和持續(xù)領(lǐng)跑的實(shí)踐佐證似乎有待加強(qiáng)[30]。

在法治評(píng)估的源起上，可以發(fā)現(xiàn)至少有著三個(gè)方面的動(dòng)因、條件。其一，與社會(huì)治安綜合治理、平安建設(shè)(創(chuàng)建)的發(fā)展中運(yùn)用承包制、責(zé)任制的考評(píng)、考核，進(jìn)而運(yùn)用平安指數(shù)、平安建設(shè)評(píng)估指標(biāo)測(cè)評(píng)體系密不可分，后者構(gòu)成前者的間接淵源。從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的防控思維轉(zhuǎn)換為治理思維，促使更加深刻地把握轉(zhuǎn)型發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的矛盾特征，從而促使平安建設(shè)更加著眼結(jié)構(gòu)性、關(guān)鍵性和基礎(chǔ)性因素。習(xí)近平總書(shū)記指出，“要轉(zhuǎn)變思維方式，實(shí)現(xiàn)從管理向治理的轉(zhuǎn)變，激發(fā)基層活力，提升社區(qū)能力，形成群眾安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序的良好局面”[31]。他強(qiáng)調(diào)，“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”。以此為指針，一方面是對(duì)平安評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系的探索，促使對(duì)平安建設(shè)的考核測(cè)評(píng)更為科學(xué)、深入。江蘇、福建、浙江、上海、河南、北京等多地嘗試應(yīng)用。有學(xué)者提出以政治系統(tǒng)的穩(wěn)定為中心，納入政治環(huán)境系統(tǒng)、社會(huì)管理系統(tǒng)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行系統(tǒng)、社會(huì)越軌行為控制系統(tǒng)和公眾平安感受系統(tǒng)等五個(gè)一級(jí)指標(biāo)的評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)[32]。另一方面，由此必然導(dǎo)入在更深層次上進(jìn)行的制度化治理，使得法治評(píng)估應(yīng)運(yùn)而生、獨(dú)立發(fā)展。其二，法治方略的地位進(jìn)一步牢固并且突出其作為戰(zhàn)略舉措的全局性、支配性、基礎(chǔ)性，為法治評(píng)估的確立和開(kāi)展提供了直接動(dòng)力、注入了時(shí)代內(nèi)涵。2014年12月，習(xí)近平總書(shū)記江蘇調(diào)研時(shí)第一次明確提出“四個(gè)全面”。2014年，十八屆四中全會(huì)第一次把法治建設(shè)作為中央全會(huì)的專門(mén)議題，對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)作出專門(mén)決定。2020年，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》對(duì)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局作出最新表述中，繼續(xù)堅(jiān)持全面依法治國(guó)。法治評(píng)估由此成為認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)法治的國(guó)情、省情、縣情的重要途徑，并不斷獲得認(rèn)可和應(yīng)用。其三，管理科學(xué)、決策科學(xué)的定量分析、域外法治指數(shù)的觀念與方法成為本土化法治評(píng)估醞釀?wù)撟C的有益資源。如余杭評(píng)估團(tuán)隊(duì)本身總結(jié)指出“本質(zhì)上是法治的績(jī)效管理”，體現(xiàn)的是法治績(jī)效理念[33]。

(二)縣域法治評(píng)估推廣階段

縣域法治評(píng)估的自發(fā)或試驗(yàn)式的演進(jìn)與其建構(gòu)或規(guī)劃式的發(fā)展之間并不是截然分開(kāi)的，而是呈現(xiàn)為相互交織、螺旋交錯(cuò)的軌跡。先行先試—移植借鑒—本土改造—指定應(yīng)用—特色創(chuàng)新—吸收升級(jí)，可謂縣域法治評(píng)估乃至法治評(píng)估與法治考核確立、運(yùn)用與發(fā)展的主要環(huán)節(jié)、基本形態(tài)。這在某種程度上也是我國(guó)法治實(shí)踐的社會(huì)歷史總體進(jìn)程中內(nèi)生性制度演化的寫(xiě)照或縮影。

2009年，四川省政府發(fā)布《四川省市縣政府依法行政評(píng)估指標(biāo)》，共設(shè)12個(gè)大項(xiàng)、44個(gè)子項(xiàng)、225個(gè)細(xì)項(xiàng)，作為法治政府建設(shè)的考評(píng)指標(biāo)。2010年，湖北省委、省政府頒布《湖北省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系(試行)》，共設(shè)8個(gè)大項(xiàng)、35個(gè)中項(xiàng)、160個(gè)小項(xiàng)指標(biāo)。北京、安徽、江蘇、廣西等省級(jí)政府和若干國(guó)務(wù)院部門(mén)陸續(xù)開(kāi)展了依法行政評(píng)估或考核。這些指標(biāo)基本覆蓋政府或部門(mén)行政立法、行政決策、行政執(zhí)法以及復(fù)議應(yīng)訴等，對(duì)政府組織體制內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督制約、政府投資行為或其他資源支配調(diào)整等行為、改革舉措合法性等指標(biāo)擬定與評(píng)價(jià)則鮮有觸及。

就縣域法治建設(shè)指標(biāo)體系，有觀點(diǎn)認(rèn)為[34]，至少應(yīng)包括法治政府、公正司法、法治文化、經(jīng)濟(jì)法治、誠(chéng)信體系、社會(huì)和諧穩(wěn)定、法治惠民、組織保障體系等八個(gè)方面的內(nèi)容。這種指標(biāo)力求較為全面的覆蓋，將法治的治理效果、社會(huì)效益表征數(shù)據(jù)過(guò)多地承載在評(píng)估之中，盡管有助于表明法治的實(shí)際結(jié)果，但是將法治實(shí)踐的社會(huì)關(guān)聯(lián)鏈條過(guò)長(zhǎng)地延伸，反倒淡化“法治”在法治運(yùn)行機(jī)制和法治實(shí)現(xiàn)機(jī)制及其耦合上的集中度，使得在一定程度上削弱法治評(píng)估的建設(shè)性。還有觀點(diǎn)提出，區(qū)(縣)法治政府建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)建立在“績(jī)效維度、層級(jí)特征與內(nèi)容體系等三個(gè)維度”之上[35]，將區(qū)(縣)法治建設(shè)的績(jī)效評(píng)估目標(biāo)分為民主政治、依法行政、公正司法、法治完善、公民守法等五個(gè)次級(jí)目標(biāo)。首先，強(qiáng)調(diào)基于區(qū)(縣)的“層級(jí)特征”是正確的，畢竟縣域(除自治縣外)不享有和行使立法職權(quán)，作為基層法治的執(zhí)行性、適用性是其主要方面，保障法律嚴(yán)格實(shí)施是其黨政治理活動(dòng)的基本立足；其次，其中主觀指標(biāo)過(guò)多，民主法治的一級(jí)指標(biāo)涵蓋要素過(guò)多，法律執(zhí)行性的基層職能特性上的評(píng)估指標(biāo)仍未得到凸顯，縣級(jí)施政執(zhí)行性與創(chuàng)新性之間的關(guān)系在指標(biāo)設(shè)定和取舍以及權(quán)重上仍然有待科學(xué)設(shè)置；最后，其中將諸多社會(huì)治理因素置于“法治政府績(jī)效”中，與法治政府自身的應(yīng)有范圍之間的一致性有待考量。

2017年，四川省南充市開(kāi)展法治政府建設(shè)第三方評(píng)估。根據(jù)報(bào)道，其稱之為首次將法治政府評(píng)估下沉到區(qū)縣級(jí)。該評(píng)估指標(biāo)體系是在中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院2013至2017年評(píng)估指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，依據(jù)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》修訂的。在共性上，縣(市、區(qū))和市級(jí)部門(mén)評(píng)估指標(biāo)體系一級(jí)指標(biāo)均設(shè)置有“依法全面履行政府職能、法治政府建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)、依法行政制度體系、行政決策、行政執(zhí)法、政務(wù)公開(kāi)、監(jiān)督與問(wèn)責(zé)、社會(huì)矛盾化解與行政爭(zhēng)議解決”等8項(xiàng)。除此之外，該縣(市、區(qū))評(píng)估指標(biāo)體系一級(jí)指標(biāo)還設(shè)置1項(xiàng)主觀指標(biāo)“社會(huì)滿意度調(diào)查”，附加“政府主要領(lǐng)導(dǎo)訪談”。對(duì)此我們認(rèn)為，第一，上述八個(gè)方面的指標(biāo)有些比較抽象、有些略顯龐雜，比如依法行政制度體系，在縣域?qū)哟尉筒槐M適宜，因?yàn)槠湎到y(tǒng)性毋寧讓位于關(guān)鍵部位的有效性，盡管共同的基本的制度得以健全或齊備是必要的。第二，重視法治政府建設(shè)第一責(zé)任人履責(zé)情況是必要的。而通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)訪談的方式，“從‘法治政府建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)訪談?lì)}庫(kù)’中隨機(jī)抽取題目并現(xiàn)場(chǎng)回答”，實(shí)際上是一種規(guī)定范圍的檢測(cè)、測(cè)試，可能流于或漫談或背誦，而脫離對(duì)實(shí)際縣域治理中如何妥善處理發(fā)展速度與程序法定之間的關(guān)系、改革變革與依法保障之間的關(guān)系、維穩(wěn)與維權(quán)之間的關(guān)系問(wèn)題等的深入思想檢視，使得這些尖銳問(wèn)題被回避或忽視，而只是強(qiáng)調(diào)法治的重要性、緊迫性并歷數(shù)有關(guān)會(huì)議決策檢查督導(dǎo)等。第三，社會(huì)矛盾化解方面是否納入法治政府的考核評(píng)估？值得商榷。盡管政府具有維護(hù)公共利益、保障公共秩序的法定職能，但此屬于基礎(chǔ)的、共通的職能，并且其主要通過(guò)行政調(diào)解置于大調(diào)解格局之中發(fā)揮作用，坦率得講，并不嚴(yán)格屬于政府職能活動(dòng)領(lǐng)域。盡管這一點(diǎn)體現(xiàn)了基層法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的緊密度、或者說(shuō)交叉特點(diǎn)。

縣域法治評(píng)估的全域評(píng)估外，主要是法治政府評(píng)估，近年來(lái)另出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)法治評(píng)估等專門(mén)類型。2018年7月，浙江省長(zhǎng)興縣人民檢察院與上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所開(kāi)展檢察機(jī)關(guān)法治水平評(píng)估指標(biāo)體系研究，發(fā)布長(zhǎng)興縣檢察院法治水平評(píng)估報(bào)告。其評(píng)估指標(biāo)體系是由6項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)、22項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)、64項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)組成。6項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)分別是：司法規(guī)范度(占45%)、司法高效度(占15%)、司法透明度(占16%)、司法文明度(占12.1%)、司法便民度(占6.6%)、司法保障度(占5.3%)。就該指標(biāo)體系而言，第一，與監(jiān)察體制改革、檢察體制改革之際法律監(jiān)督職能的新權(quán)能之間的適配性需要提高。第二，檢察機(jī)關(guān)作為專門(mén)法律監(jiān)督的法治績(jī)效的邏輯前提、理想狀態(tài)及其與縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的相關(guān)關(guān)系需要論證，比如維護(hù)公共利益的法律監(jiān)督是否及于民營(yíng)企業(yè)內(nèi)部商業(yè)賄賂等違法犯罪的預(yù)防與監(jiān)督，否則其效能、效果難以評(píng)判。第三，司法文明度等指標(biāo)過(guò)于模糊，有效進(jìn)行檢測(cè)的精準(zhǔn)度較低；司法保障度如果是指檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督對(duì)社會(huì)公共秩序和社會(huì)公共利益的保障，則與其他指標(biāo)向重疊；如果是指地方黨政各方面對(duì)檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的保障，則又轉(zhuǎn)而屬于法治實(shí)現(xiàn)機(jī)制的領(lǐng)域而不宜置于對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法治評(píng)估之中，在某種意義上超出其作為專門(mén)法治評(píng)估的內(nèi)容邊界。

(三)縣域法治評(píng)估深化階段

有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)法治評(píng)估實(shí)踐，經(jīng)歷了立法、司法領(lǐng)域的評(píng)估考察、法治評(píng)估的全面探索兩個(gè)階段。我們認(rèn)為這一歸納是不盡準(zhǔn)確的。立法前評(píng)估是對(duì)法律草案中的規(guī)范設(shè)計(jì)方案進(jìn)行制度廉潔性、性別平等、成本收益以及社會(huì)脆弱性等的評(píng)估和評(píng)價(jià)，雖然與法治評(píng)估均同屬于政策評(píng)估的范疇，但其屬于前瞻性的預(yù)判，不同于基于某段時(shí)間的法治實(shí)際狀況的事實(shí)評(píng)價(jià)及其之上的價(jià)值評(píng)價(jià)。立法后評(píng)估是對(duì)法律制定、實(shí)施后的社會(huì)效果、績(jī)效的評(píng)估，但其側(cè)重點(diǎn)尤其是回歸分析的重心不在于法治化的性狀與程度，而是對(duì)立法中的法律規(guī)范設(shè)計(jì)的合法性、科學(xué)性、針對(duì)性和操作性的檢驗(yàn)和反思，其落腳點(diǎn)是立法供給是否有效回應(yīng)了社會(huì)的立法需求，因此，對(duì)立法等的評(píng)估和區(qū)域或某領(lǐng)域法治評(píng)估之間的聯(lián)結(jié)雖然應(yīng)予承認(rèn)，但是不宜混淆。

如果說(shuō)2013年是對(duì)此前法治評(píng)估與考核之間的對(duì)接，是評(píng)估對(duì)以往的層級(jí)監(jiān)督考核的改善予以促進(jìn)，是前一階段法治評(píng)估、考核的總結(jié)和提升，尤其以2015年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》將評(píng)估考核確立為法治運(yùn)行機(jī)制的一環(huán)，實(shí)現(xiàn)其由行政決策(政策)運(yùn)行機(jī)制的要件轉(zhuǎn)而成為法治運(yùn)行機(jī)制中的要件的轉(zhuǎn)換為標(biāo)志；那么，黨的十九大之后，意味著法治評(píng)估和考核進(jìn)入到又一個(gè)新的發(fā)展語(yǔ)境，由此呈現(xiàn)出三個(gè)特點(diǎn)：一是普遍化，即全國(guó)均予開(kāi)展，法治考核與法治評(píng)估既分又合。二是專門(mén)化，即在營(yíng)商環(huán)境法治化等某些重點(diǎn)領(lǐng)域、特定區(qū)域的法治評(píng)估仍然將保持其試驗(yàn)性的突進(jìn)態(tài)勢(shì)。三是可轉(zhuǎn)化，即來(lái)自被評(píng)估主體對(duì)法治評(píng)估的訴求、需求不是僅僅了解一個(gè)指數(shù)、一個(gè)位次，而是要在一定的坐標(biāo)系中把脈法治實(shí)踐績(jī)效狀態(tài)中顯露或隱含的矛盾、阻卻或制約因素，并創(chuàng)造性地“支招”，使得化解和消除法治熔鑄于縣域社會(huì)空間的阻滯、并使之轉(zhuǎn)化為富有生機(jī)的法律空間的良性、穩(wěn)健發(fā)展脈絡(luò)和科學(xué)、扎實(shí)創(chuàng)建舉措在評(píng)估結(jié)論中得到更加濃重的載明和供應(yīng)，由此增強(qiáng)縣域法治的厚植、協(xié)同和持久。這就進(jìn)一步要求縣域法治評(píng)估的科學(xué)評(píng)判更具內(nèi)涵與質(zhì)量，更加深入、更為具有針對(duì)性，測(cè)評(píng)的自覺(jué)性和約束力顯著提高，更能夠?yàn)榭h域法治實(shí)踐一線所折服并汲取。

2013年8月，全國(guó)普法辦公室印發(fā)《關(guān)于深化法治城市、法治縣(市、區(qū))創(chuàng)建活動(dòng)的意見(jiàn)》。《意見(jiàn)》明確要求“建立健全監(jiān)督檢查和考核評(píng)價(jià)體系”，以考核評(píng)價(jià)牽引和帶動(dòng)區(qū)域法治創(chuàng)建活動(dòng)，實(shí)行目標(biāo)管理責(zé)任制。這促使法治評(píng)估在全國(guó)范圍的應(yīng)用，體現(xiàn)出新時(shí)代法治評(píng)估的制度化、剛性化和縱深化發(fā)展，為此，需要結(jié)合實(shí)際研究制定創(chuàng)建活動(dòng)評(píng)價(jià)體系和考核辦法，實(shí)現(xiàn)更高層級(jí)和更廣范圍中的橫向比較和縱向比對(duì)，就必須有全面評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上的顯性標(biāo)示，這樣，指標(biāo)化以及指數(shù)化，成為法治評(píng)估與考核的關(guān)鍵著力點(diǎn)。指標(biāo)化，即對(duì)各個(gè)法治變量進(jìn)行操作性界定(operational definition)，使其可以在實(shí)際情況下觀察到變化的狀態(tài)，確立相應(yīng)指標(biāo)。但是須臾不離的是對(duì)哪些法治實(shí)踐中的行動(dòng)及其結(jié)果這樣的法治“質(zhì)點(diǎn)”進(jìn)行選取，這是指標(biāo)生成的依存和反映的根本。

2019年5月，《關(guān)于開(kāi)展法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動(dòng)的意見(jiàn)》發(fā)布。其中《市縣法治政府建設(shè)示范指標(biāo)體系》“根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》以及黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于法治政府建設(shè)的一系列重要文件，總結(jié)各省(區(qū)、市)實(shí)施法治政府建設(shè)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的成功經(jīng)驗(yàn)”[36]，作為開(kāi)展示范創(chuàng)建活動(dòng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。2019年11月，司法部《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義法治文化建設(shè)的意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)》中，再次強(qiáng)調(diào)“開(kāi)展市縣法治指數(shù)測(cè)評(píng)工作?！?/p>

2020年4月，《四川市縣法治指數(shù)》指標(biāo)體系發(fā)布，其稱為“全國(guó)首個(gè)全省性市縣一體法治建設(shè)指標(biāo)體系”。該體系從黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、憲法法律實(shí)施、地方立法質(zhì)量、法治政府、公正司法、法治社會(huì)、法治監(jiān)督與保障7個(gè)方面制定7個(gè)一級(jí)指標(biāo)、18個(gè)二級(jí)指標(biāo)和73個(gè)三級(jí)指標(biāo)，并針對(duì)指標(biāo)設(shè)置相應(yīng)觀測(cè)點(diǎn)。在73個(gè)三級(jí)指標(biāo)對(duì)應(yīng)的144個(gè)觀測(cè)點(diǎn)中，有22個(gè)需要進(jìn)行社會(huì)滿意度調(diào)查。但是其中對(duì)設(shè)區(qū)的市和縣市區(qū)二級(jí)未加區(qū)分的設(shè)計(jì)思路是否可取，有待實(shí)踐檢驗(yàn)。我們認(rèn)為，在2015年《立法法》修訂、2018年憲法修正案確認(rèn)設(shè)區(qū)的市級(jí)行使三個(gè)方面立法事權(quán)、可以制定地方性法規(guī)的法源上，設(shè)區(qū)的市與縣之間，不僅行政層級(jí)、地域空間不同，而且治理體制、治理職能、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)均更有顯著差異；并且設(shè)區(qū)的市還具有一定區(qū)域內(nèi)的輻射帶動(dòng)作用。而法治的扎根，即最直接地與紛繁蕪雜的社會(huì)生活的對(duì)接，則是縣域法治的使命?？h域的相對(duì)獨(dú)立性似應(yīng)得到更為充分的重視。這一特點(diǎn)不僅是歷史形成的，而且在法治政府、法治社會(huì)包括社會(huì)公共生活和基層群眾自治組織的治理、自治的法治化之間更加表現(xiàn)為受到除去正式規(guī)則之外的非正式規(guī)則、法律規(guī)范之外的社會(huì)規(guī)范所施加的影響，從而使得在縣域的角度，法治社會(huì)中社會(huì)組織、自治組織等的依法自治的比重相較于設(shè)區(qū)的市級(jí)應(yīng)更高為宜。

面向企業(yè)等市場(chǎng)主體進(jìn)行的營(yíng)商環(huán)境評(píng)估，是政府績(jī)效評(píng)估、法治政府產(chǎn)出率的評(píng)估，是法治評(píng)估在商事活動(dòng)、市場(chǎng)領(lǐng)域的應(yīng)用，是專門(mén)化的法治評(píng)估類型。營(yíng)商環(huán)境評(píng)估，以市場(chǎng)主體感知在維護(hù)和實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的政務(wù)、法治和社會(huì)環(huán)境因素狀況，是“照鏡子”一樣反射式地揭示政府治理主體的法治意識(shí)與監(jiān)管活動(dòng)的法治化程度及其工作績(jī)效。所以，營(yíng)商環(huán)境評(píng)估，不僅在其評(píng)估對(duì)象和指標(biāo)組成上包括市場(chǎng)主體設(shè)立、融資、信貸受到的政務(wù)服務(wù)，還包括稅收、貿(mào)易以及其他生產(chǎn)要素流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)鏈條傳導(dǎo)中的行政監(jiān)管是否依法、合規(guī)的情形；而且是以商事活動(dòng)領(lǐng)域合法、公正、平等、清廉與高效的整體情形能夠轉(zhuǎn)化為相對(duì)人實(shí)實(shí)在在的獲得感為采集點(diǎn)所進(jìn)行的評(píng)判，按照有關(guān)學(xué)者對(duì)法治評(píng)估的三分法，其中即是法治價(jià)值評(píng)估的具象和法治績(jī)效評(píng)估的典型，并由此激起政府自我變革與再法制(治)化的動(dòng)力補(bǔ)入。因此，我們認(rèn)為，營(yíng)商環(huán)境評(píng)估，是更有聚合力的一種法治評(píng)估特殊類型。法治評(píng)估與營(yíng)商環(huán)境評(píng)估，在評(píng)估過(guò)程的民主性、評(píng)估信息的可獲得性、評(píng)估結(jié)果的可比性、評(píng)估流程的科學(xué)性上是一致的。在評(píng)估權(quán)利主體上，前者是以一般社會(huì)公眾為主體的，后者是以市場(chǎng)主體尤其是中小企業(yè)為主體的。在評(píng)估對(duì)象、指標(biāo)上，前者是以法律運(yùn)行機(jī)制中的公共權(quán)力依法行使、依法監(jiān)督其在法定權(quán)限范圍內(nèi)因循法治價(jià)值和法定職能良善治理、公眾權(quán)益和公民權(quán)利得到尊重和實(shí)現(xiàn)為核心，選取執(zhí)政、決策、執(zhí)法、監(jiān)督和自治等多方面合法(與否)因子進(jìn)行評(píng)價(jià)，后者是對(duì)市場(chǎng)主體全生命周期的關(guān)鍵環(huán)節(jié)中來(lái)自政府、社會(huì)的支持保障是否具有合法性、公正性、便捷度進(jìn)行評(píng)價(jià)，在指標(biāo)和價(jià)值上具有關(guān)聯(lián)或交集。世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)在我國(guó)的應(yīng)用，既適應(yīng)了更大開(kāi)放的新時(shí)代發(fā)展需要，又凸顯了法治評(píng)估目標(biāo)作用的指向性。對(duì)此，上海采取對(duì)表方式，立足上?！八膫€(gè)中心”建設(shè)目標(biāo)，體現(xiàn)國(guó)際化、一致性。廣州則參照上海做法，按照世界銀行評(píng)估方法以模擬測(cè)評(píng)“推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境進(jìn)行革命性再造、系統(tǒng)性重構(gòu)”，側(cè)重在涉企商事程序上的一網(wǎng)通辦、訴求閉環(huán)，從而在全流程上降低成本、節(jié)約時(shí)間、提高效能，這同樣體現(xiàn)了評(píng)估揭示問(wèn)題、評(píng)估促進(jìn)整改的效應(yīng)。海南擬采取化用方式[37]，更強(qiáng)調(diào)海南省自貿(mào)港建設(shè)在啟動(dòng)階段對(duì)自身既有的營(yíng)商環(huán)境中政府監(jiān)管與服務(wù)、特別是行政審批過(guò)程的規(guī)則化、便利化、以及文旅商貿(mào)等特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件等方面的缺陷的關(guān)注，更加具有結(jié)合度，強(qiáng)調(diào)“評(píng)價(jià)指標(biāo)體系要參考世界銀行評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，剔除與國(guó)情、省情明顯不符的指標(biāo)，重點(diǎn)構(gòu)建指向海南自貿(mào)港建設(shè)的評(píng)價(jià)指標(biāo)?！?/p>

2020年，在《重慶法治化營(yíng)商環(huán)境司法評(píng)估指數(shù)體系》試點(diǎn)運(yùn)行第三方評(píng)估中，以營(yíng)商環(huán)境評(píng)估為歸宿、以法治化營(yíng)商環(huán)境為切入，以司法保障及其效能為指向，并具有“突出評(píng)估重點(diǎn)，適度前瞻引導(dǎo)”的鮮明意識(shí)，著眼以“評(píng)估引領(lǐng)法治營(yíng)商環(huán)境發(fā)展的目標(biāo)”，設(shè)計(jì)運(yùn)用了一個(gè)司法評(píng)估指標(biāo)體系，可稱之為在法治評(píng)估上的專門(mén)化版本。其中，共設(shè)有5個(gè)一級(jí)指標(biāo)(分別是公正裁判、平等保護(hù)、司法效率、司法便民、透明廉潔)，12個(gè)二級(jí)指標(biāo)，26個(gè)三級(jí)指標(biāo)，64個(gè)四級(jí)指標(biāo)。其指標(biāo)設(shè)計(jì)理念、依據(jù)和動(dòng)因上，“是對(duì)世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)估的進(jìn)一步提煉及對(duì)我國(guó)關(guān)于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境相關(guān)要求的細(xì)化。此次評(píng)估將分散于世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)估指標(biāo)中與法院相關(guān)的內(nèi)容予以整合提煉，并結(jié)合國(guó)家有關(guān)司法體制改革和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的相關(guān)規(guī)定?！边@一項(xiàng)目在法治評(píng)估、營(yíng)商環(huán)境評(píng)估與審判機(jī)關(guān)司法績(jī)效評(píng)估的交匯、創(chuàng)新上進(jìn)行了有益的構(gòu)設(shè)。但可能仍然存在一些缺憾。首先，如指標(biāo)設(shè)置存在或單純由規(guī)劃分解而來(lái)或者脫離實(shí)際的情形。如營(yíng)商環(huán)境司法保障的評(píng)估二級(jí)指數(shù)中“平等保護(hù)指標(biāo)”對(duì)應(yīng)的三級(jí)指數(shù)“加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)”“要求辦理案件被最高人民法院或重慶高院確定為指導(dǎo)性案例或參考性案例，否則不予得分?！痹俦热纾耙婪ūＷo(hù)民營(yíng)企業(yè)和企業(yè)家財(cái)產(chǎn)權(quán)”要求被評(píng)估法院產(chǎn)出優(yōu)秀司法案例，否則不予得分。其次，在其評(píng)估結(jié)果上，同樣存在缺失。評(píng)估結(jié)果過(guò)于籠統(tǒng)，差距不明顯，缺乏對(duì)指標(biāo)立足的質(zhì)點(diǎn)定性的評(píng)價(jià)分析，定量評(píng)價(jià)的分值差距不夠顯著，在一定程度上反倒對(duì)問(wèn)題的存在起到了不應(yīng)有的遮蔽作用。比如“總體表現(xiàn)良好均衡”，全部達(dá)到70分以上。固然在現(xiàn)實(shí)中諸種公權(quán)力主體的執(zhí)法水準(zhǔn)、審判質(zhì)量差別不大，但深究則其實(shí)際情形中一定是有各有千秋、各有所長(zhǎng)(短)的，而對(duì)這種區(qū)別、差異的揭示，卻是評(píng)價(jià)或評(píng)估所應(yīng)起到的作用。最后，評(píng)估結(jié)論的某些對(duì)策措施缺乏新意、缺少切中肯綮的突破性舉措，未能實(shí)現(xiàn)評(píng)估的現(xiàn)象描述、誘因探究、規(guī)劃對(duì)照、縱橫比較進(jìn)而對(duì)策論證的循序漸進(jìn)的挖掘，而僅僅止步于評(píng)估的結(jié)論的直觀展現(xiàn)以及簡(jiǎn)單對(duì)應(yīng)的對(duì)策回應(yīng)。尤其是完善相關(guān)制度機(jī)制的對(duì)策建議過(guò)于一般，甚至流于外圍的、含混的、泛化的意見(jiàn)建議，缺乏診斷，針對(duì)性、精準(zhǔn)化不足。如評(píng)估報(bào)告就司法審判服務(wù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的對(duì)策，建議依靠市委領(lǐng)導(dǎo)、市人大監(jiān)督和市政府、市政協(xié)支持，依托市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境聯(lián)席會(huì)議制度，以及加強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)和企業(yè)家權(quán)益保護(hù)宣傳教育、深入推進(jìn)司法公開(kāi)、完善企業(yè)信用修復(fù)機(jī)制、加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法治和司法保護(hù)宣傳、加快智慧法院升級(jí)步伐等。這些即便不開(kāi)展評(píng)估，也是可以予以研判并且可以提出的對(duì)策。甚至有些意見(jiàn)建議似是而非、過(guò)于偏頗，比如“將優(yōu)化營(yíng)商法治環(huán)境作為全市法院的全局性工作主線和提升法院整體工作水平的突破口?！本痛耍鳛閷徟袡C(jī)關(guān)，固然可以發(fā)揮某一審判領(lǐng)域的帶動(dòng)作用，但鑒于不同的審判活動(dòng)職能性質(zhì)之間的差異，將優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境作為工作主線是否適宜是需要審慎和反復(fù)研擬的。另有若干建議脫離該層級(jí)公權(quán)力機(jī)關(guān)的法定職能定位。比如，要求省市自治區(qū)一級(jí)審判機(jī)關(guān)“及時(shí)把一些類案審理過(guò)程中形成的裁判規(guī)則轉(zhuǎn)化為指引市場(chǎng)主體行為的指南”，而這就成為了實(shí)際上具有立法性質(zhì)的決策活動(dòng)，哪怕是軟法性質(zhì)的規(guī)程。

三、縣域法治評(píng)估的學(xué)理闡釋及更新

(一)法治評(píng)估的意涵

法治評(píng)估，是指按照法治規(guī)律、依據(jù)統(tǒng)計(jì)學(xué)原理、運(yùn)用社會(huì)評(píng)估(價(jià))(考核、考試)的理論和方法，對(duì)特定區(qū)域(領(lǐng)域，或?qū)ο?的法治狀況、法治環(huán)境、法治工作和法治成效進(jìn)行科學(xué)評(píng)估的有關(guān)活動(dòng)。衡量和評(píng)價(jià)一定區(qū)域、領(lǐng)域或階段的法治情形，揭示法治的實(shí)際狀況、進(jìn)展經(jīng)驗(yàn)、存在問(wèn)題與內(nèi)在癥結(jié)以及公眾感受，并提出對(duì)策措施的評(píng)價(jià)、診斷與建議，是法治政策與學(xué)理衡量、灌注和促進(jìn)法治實(shí)踐，法治實(shí)踐得以總結(jié)、優(yōu)化并產(chǎn)出制度成果、理論成果的過(guò)程。黨的十八屆四中全會(huì)以深化、保障和促進(jìn)法治運(yùn)行機(jī)制能夠與其所處的社會(huì)生活場(chǎng)景之間相融而生，或者說(shuō)促使在本土的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化土壤之上生成中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系為目標(biāo)，確立了一系列的法治實(shí)現(xiàn)機(jī)制層面的制度、措施，以“輔助”“引接”法治運(yùn)行機(jī)制的落地。其中之一即“法治建設(shè)成效考核制度”[38]。而這一考核制度，形象地說(shuō)，在運(yùn)用中一分為二，即關(guān)聯(lián)干部人事考績(jī)的組織版本與立足社會(huì)民眾參與的學(xué)術(shù)版本，后者即法治評(píng)估。

法治評(píng)估主要針對(duì)法治建設(shè)工作而謀劃和展開(kāi)。在對(duì)象上，法治評(píng)估應(yīng)當(dāng)圍繞法治建設(shè)有關(guān)問(wèn)題有的放矢。在我國(guó)，法治評(píng)估歸屬于依托中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的基本理念、重要方略、主要內(nèi)涵、系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)而解剖法治實(shí)際狀況、進(jìn)行定量與定性相結(jié)合的專業(yè)評(píng)估。在內(nèi)容上，法治評(píng)估縱向主要以特定區(qū)域、領(lǐng)域或?qū)ο笳蔑@法治理念、深化法治實(shí)踐、提升法治成效等三個(gè)層面為評(píng)估內(nèi)容。橫向主要以特定區(qū)域、領(lǐng)域或?qū)ο蟮姆ㄖ螤顩r、法治環(huán)境、法治工作和法治成效等四個(gè)視角為評(píng)估切入點(diǎn)。就縣域法治而言，是對(duì)依法執(zhí)政、依法行政、依法監(jiān)督、依法自治等四個(gè)方面、縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村[39]三個(gè)層級(jí)的評(píng)估、估價(jià)。在原則上，法治評(píng)估堅(jiān)持治理體系與治理能力相結(jié)合、法治狀況與社會(huì)生態(tài)相結(jié)合、了解實(shí)情與推進(jìn)工作相結(jié)合的基本立場(chǎng)，以制約導(dǎo)引權(quán)力與維護(hù)實(shí)現(xiàn)權(quán)利相統(tǒng)一、質(zhì)的規(guī)定性與量的規(guī)定性相統(tǒng)一、主觀與客觀相統(tǒng)一為重要原則。在方法上，通常針對(duì)一個(gè)地方的狀況、工作或其領(lǐng)導(dǎo)人員履行職責(zé)情況運(yùn)用定量考核與定性評(píng)價(jià)相結(jié)合方式進(jìn)行評(píng)估。在體制上，多以法治綜合協(xié)調(diào)或督導(dǎo)機(jī)構(gòu)經(jīng)本級(jí)或上級(jí)黨委授權(quán)考核、考評(píng)，以及相對(duì)中立的專業(yè)化第三方評(píng)估相結(jié)合的“雙管齊下”并行方式，而且一般將專業(yè)測(cè)評(píng)、社會(huì)公眾滿意度調(diào)查等第三方評(píng)估方式作為增強(qiáng)評(píng)價(jià)評(píng)估結(jié)果科學(xué)性、客觀性、公正性的重要方式，主要目的是揭示實(shí)際法治狀況、有關(guān)工作進(jìn)展、存在短板不足、阻滯癥結(jié)因素等帶有普遍性、規(guī)律性的問(wèn)題，進(jìn)而提出對(duì)策性的意見(jiàn)建議。在作用上，一是對(duì)評(píng)估對(duì)象推進(jìn)法治實(shí)踐取得的成效進(jìn)行總結(jié)。二是對(duì)評(píng)估對(duì)象法治建設(shè)工作取得的成效進(jìn)行提升，發(fā)現(xiàn)可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法、制度規(guī)范等。三是對(duì)評(píng)估對(duì)象有關(guān)機(jī)制制度成果提供理論支撐。四是對(duì)評(píng)估工作取得的理論成果進(jìn)行轉(zhuǎn)化。

作為一種新的管理手段和建設(shè)途徑，運(yùn)用量化的法治指標(biāo)監(jiān)測(cè)縣域法治狀況及其社會(huì)效果，客觀評(píng)價(jià)縣域法治進(jìn)展，力求全面、系統(tǒng)、精準(zhǔn)、深入地揭示法治實(shí)踐的癥結(jié)、誘因與需求，輔助縣域依法執(zhí)政、依法行政、依法治理的科學(xué)決策和有效實(shí)行，約束和歸攏縣域社會(huì)治理并使之法治化，在一定程度上矯正以治理而可能背棄法治的情形，提升治理能力和治理水平。而與法治評(píng)估既有聯(lián)系又有區(qū)別的是，法治考核參考或采納、吸納法治評(píng)估的有關(guān)素材、結(jié)論或建議，并以一定的分值權(quán)重計(jì)入一個(gè)地方的黨政、司法等年度考核、綜合考核，并作為重要內(nèi)容。法治評(píng)估是推進(jìn)法治實(shí)踐的新領(lǐng)域，是深化法學(xué)研究的新課題，是法治智庫(kù)的新任務(wù)，是法治建設(shè)進(jìn)展的重要檢驗(yàn)方式。

(二)法治評(píng)估的本質(zhì)

法治評(píng)估是認(rèn)識(shí)、評(píng)價(jià)和促進(jìn)法治實(shí)效的指標(biāo)體系及其方法應(yīng)用，是政策科學(xué)、管理科學(xué)的評(píng)估理念與技術(shù)在法治實(shí)踐中的運(yùn)用。不論是相對(duì)專門(mén)化的營(yíng)商環(huán)境法治評(píng)估，還是側(cè)重特定地域范圍的縣域法治評(píng)估，在政策科學(xué)的意義上，具有政策檢驗(yàn)反饋的功能。在法律科學(xué)的視野中，具有法治實(shí)效評(píng)判的功能。在我國(guó)，法治評(píng)估、考評(píng)業(yè)已成為走向法治國(guó)家、法治社會(huì)的評(píng)價(jià)考核機(jī)制。評(píng)價(jià)是將客觀實(shí)際與預(yù)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)進(jìn)行比較，進(jìn)而確定項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)的程度。在思維和方法論上，評(píng)價(jià)的實(shí)質(zhì)就是比較基礎(chǔ)上的判斷，是在理想與現(xiàn)實(shí)之間，在不同的現(xiàn)實(shí)樣本之間，在某一樣本的不同歷史情境中的場(chǎng)景狀態(tài)及其質(zhì)效之間的比較；在價(jià)值論上，評(píng)價(jià)的實(shí)質(zhì)是事實(shí)評(píng)價(jià)和(或)價(jià)值評(píng)價(jià)，是論證的邏輯規(guī)范或價(jià)值規(guī)范的適用。有學(xué)者即沿襲此功能論的思維與方法，指出法治評(píng)估的認(rèn)知功能、評(píng)價(jià)功能二重說(shuō)[40]。我們認(rèn)為，從評(píng)價(jià)功能、監(jiān)督功能到規(guī)范功能、指引功能，法治評(píng)估的功能賦予得以強(qiáng)化，將牽引法治評(píng)估的指標(biāo)設(shè)置與測(cè)評(píng)機(jī)制的優(yōu)化。

在法治論上，評(píng)價(jià)是公眾的權(quán)利行為。專家組織等第三方評(píng)估的根據(jù)，并非僅僅是政策文件或法規(guī)規(guī)章上的權(quán)力賦予，而是根植于權(quán)利，包括知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、批評(píng)權(quán)、建議權(quán)等民主權(quán)利，導(dǎo)源于人民群眾作為法治的決定主體、實(shí)踐主體、價(jià)值主體和受益主體，對(duì)一切公權(quán)力主體作為受權(quán)主體、義務(wù)主體、職權(quán)主體和行為主體的監(jiān)督、評(píng)價(jià)、督促、推動(dòng)。恩格斯曾簡(jiǎn)明指出：“歷史活動(dòng)是群眾的事業(yè)。決定歷史發(fā)展的是‘行動(dòng)著的群眾’”[41]?！叭嗣袷情喚砣恕盵42]。因此，評(píng)估，既有其技術(shù)維度又不能脫離法治的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。法治評(píng)估最根本的應(yīng)當(dāng)是作為一種實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)、評(píng)估(substantive assessment)，就是將法治實(shí)踐活動(dòng)狀況及其結(jié)果與法治的價(jià)值圖景、體制機(jī)制及其理念原則、實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)相比對(duì)的評(píng)價(jià)類型，由此判斷法治改革、建設(shè)等舉措對(duì)法治的保障與改善進(jìn)展，判斷執(zhí)政、決策、執(zhí)法、審判、監(jiān)督和治理、自治等活動(dòng)的法治化進(jìn)度與程度，評(píng)定法治秩序、水平和質(zhì)量，以及其中的短板和可期的任務(wù)。

在效應(yīng)論上，評(píng)價(jià)具有中介性，重視評(píng)價(jià)結(jié)果使用和推廣等后續(xù)過(guò)程，即將實(shí)踐(領(lǐng)導(dǎo)、支配和受益)主體的價(jià)值尺度及其理想預(yù)設(shè)導(dǎo)入實(shí)踐活動(dòng)過(guò)程之中，實(shí)現(xiàn)對(duì)實(shí)踐影響因素的控制和對(duì)實(shí)踐質(zhì)量與成效的增進(jìn)。因此，在法治、法理的意義上，法治評(píng)估不同于教育評(píng)估。教育評(píng)估歷經(jīng)其測(cè)量、描述、判斷而至于建構(gòu)的歷程和階段，在新一代教育評(píng)價(jià)(估)中更加強(qiáng)調(diào)受教育主體的能動(dòng)性、差異性及其自我型塑的創(chuàng)造性，因此，教育評(píng)價(jià)、評(píng)估是一種雙向協(xié)商、溝通進(jìn)而產(chǎn)生共識(shí)的心理建構(gòu)過(guò)程，其雙方或多方的參與性、價(jià)值包容性等更為突出。法治評(píng)估則不同，其必然是“濃厚的管理主義色彩”[43-44]的，盡管不是如法治考核那樣可問(wèn)責(zé)性的，但卻是實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)的。目標(biāo)導(dǎo)向決定其結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性和協(xié)同性；問(wèn)題導(dǎo)向決定其補(bǔ)強(qiáng)性、可及性和獲得感。作為結(jié)果評(píng)價(jià)，要評(píng)價(jià)法治的公平、有序的治理結(jié)果，也要評(píng)價(jià)法治建設(shè)的資源配置及其改革過(guò)程是否產(chǎn)生增量增值、提質(zhì)增效的效益，實(shí)現(xiàn)對(duì)法治的實(shí)質(zhì)、綜合評(píng)價(jià)。實(shí)質(zhì)評(píng)價(jià)要求法治評(píng)估重視評(píng)估技術(shù)、方法和機(jī)制的科學(xué)性，更要重視增強(qiáng)法治評(píng)估指標(biāo)的適切性和指引性。

在系統(tǒng)論上，作為“系統(tǒng)工程”[45]，或曰國(guó)家和社會(huì)的規(guī)范型治理實(shí)踐的系統(tǒng)工程，法治的發(fā)生發(fā)展的內(nèi)生性在于社會(huì)主體對(duì)良善價(jià)值及其制度化、實(shí)效化的需求；而作為社會(huì)實(shí)踐，其客觀性在于必須面對(duì)具體的、歷史的、特定的國(guó)情因素中的諸多積極或者相反的、直接或間接、淺表或深層的成分，受到其不可忽視的影響甚至左右；其能動(dòng)性在于黨和國(guó)家治理體系自覺(jué)地追求、適應(yīng)和發(fā)揮法治運(yùn)行機(jī)制對(duì)人民權(quán)益、公民權(quán)利維護(hù)和保障的根本職能，不斷優(yōu)化完善法治實(shí)現(xiàn)機(jī)制，使得國(guó)家治理、社會(huì)運(yùn)行以法治實(shí)現(xiàn)機(jī)制為媒介，與法治運(yùn)行機(jī)制之間實(shí)現(xiàn)銜接和協(xié)調(diào)，從而導(dǎo)入法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)、法治文化的系統(tǒng)推進(jìn)之中。這一能動(dòng)性必然要求不斷增強(qiáng)法治系統(tǒng)工程內(nèi)部的信息回流、動(dòng)力暢通，這就要求必須運(yùn)用社會(huì)工程的認(rèn)識(shí)、評(píng)價(jià)、規(guī)劃、建設(shè)、監(jiān)督、調(diào)控、檢驗(yàn)、反饋等的一系列科學(xué)的技術(shù)與方法。法治系統(tǒng)工程中，法治評(píng)估即是處于法治實(shí)現(xiàn)機(jī)制之中的一種方法。

法治實(shí)現(xiàn)機(jī)制，集中體現(xiàn)了對(duì)法治在立法、執(zhí)法、司法等法律創(chuàng)制和實(shí)施本身一系列專門(mén)化職權(quán)活動(dòng)的保障、輔助、支撐、接納等，是針對(duì)法律與社會(huì)銜接融合的制度、體制和機(jī)制。從法制到法治的歷史過(guò)程，更多的不是法制本身的問(wèn)題、不完全是法律專門(mén)領(lǐng)域的問(wèn)題，很重要的是在如何保障、保證嚴(yán)格實(shí)施、公正實(shí)施的體制、機(jī)制與法制的治理方面、社會(huì)方面的問(wèn)題。正是在調(diào)查研究、法治評(píng)估的實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)，區(qū)域法治進(jìn)程中法制的價(jià)值、規(guī)范及其體制機(jī)制在法律調(diào)整活動(dòng)中生成和確立為法治的權(quán)威與秩序，實(shí)現(xiàn)法治對(duì)人民權(quán)益和公民權(quán)利的保障與增進(jìn)，一方面有著與社會(huì)生活中的主體意識(shí)、文化氛圍、交際秩序、利益流轉(zhuǎn)之間施加影響的作用關(guān)系；另一方面有著需要和受到來(lái)自政治、行政、社會(huì)等多方面在資源配置、理解接受、對(duì)接承受等的反作用關(guān)系(其中既有相向而行、支持輔助的正相關(guān)關(guān)系，又有排斥規(guī)避、消解異化的負(fù)相關(guān)關(guān)系)。前者表現(xiàn)為法律所主導(dǎo)的法治運(yùn)行機(jī)制；后者表現(xiàn)為社會(huì)所提供的法治實(shí)現(xiàn)機(jī)制。前者依賴后者，后者支持(或相反)前者。二者之間的匹配度和互動(dòng)性表征著法律與社會(huì)之間的基本矛盾。

在法的執(zhí)行和適用中，維系法的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和統(tǒng)一性、明確性，對(duì)法律規(guī)范予以法釋義學(xué)的方法進(jìn)行解析，是其基本立場(chǎng)。在法的實(shí)施和實(shí)現(xiàn)上，則應(yīng)以法社會(huì)學(xué)的方法對(duì)專門(mén)法律實(shí)踐活動(dòng)即法律運(yùn)行機(jī)制的狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)(評(píng)估)，使得法律與社會(huì)之間避免或降低沖突或排異反應(yīng)，并在識(shí)別其因果關(guān)系的基礎(chǔ)上進(jìn)而以法政策學(xué)(立法學(xué))的方法和視角進(jìn)行法律規(guī)范設(shè)計(jì)更新的證成。這樣，才能夠提升法律適用的精準(zhǔn)度、法治作用的覆蓋率和法治運(yùn)行的影響力，全面提高法治中的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)與整體效能。因此，以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，發(fā)揮法治評(píng)估的參與、監(jiān)督、檢驗(yàn)、評(píng)價(jià)以至于規(guī)范、促進(jìn)和指引功能，以期促使法治實(shí)現(xiàn)機(jī)制與法治運(yùn)行機(jī)制之間發(fā)揮同向發(fā)力、相向契合的積極效應(yīng)，形成以評(píng)估為紐帶、連通法律供給和法律執(zhí)行、適用和遵守等活動(dòng)，形成反作用力或者說(shuō)反饋?zhàn)饔脤?duì)法律運(yùn)行機(jī)制的閉環(huán)系統(tǒng)的動(dòng)力輸入，增進(jìn)法治運(yùn)行機(jī)制本身對(duì)社會(huì)生活的引接度、吸納度和黏合度，一方面，檢驗(yàn)和發(fā)現(xiàn)法治實(shí)踐中的異化，剔除法治實(shí)施和實(shí)踐中的內(nèi)卷化情形，防范機(jī)械實(shí)施法律及其與社會(huì)生活之間的排斥反應(yīng)；同時(shí)防范社會(huì)生活中的非法治規(guī)則、慣習(xí)與文化因子對(duì)法治的侵襲和腐蝕及其引發(fā)的偽法治情形。一方面，為破解阻撓法治、改革的制度性、政策性、體制性、機(jī)制性的障礙，推動(dòng)法律規(guī)范體系和社會(huì)規(guī)范體系合理適時(shí)更新提供實(shí)踐素材和生動(dòng)經(jīng)驗(yàn)。以問(wèn)題提取回應(yīng)在法治運(yùn)行的各環(huán)節(jié)、各領(lǐng)域甄別其中影響法治實(shí)施效果的堵點(diǎn)、痛點(diǎn)、盲點(diǎn)，進(jìn)而既要在系統(tǒng)性上把握結(jié)構(gòu)性矛盾，又要在特定性上解析聚合性矛盾，提高法治及其社會(huì)環(huán)境之間的適配性，尤其是法律對(duì)社會(huì)生活調(diào)整的資源要素的整合力度，紓解和治理社會(huì)問(wèn)題，打通法治運(yùn)行和社會(huì)運(yùn)行的雙重“栓塞”節(jié)點(diǎn)。既要以制度執(zhí)行力為主衡量縣域法治狀況，又要以制度創(chuàng)新性衡量實(shí)踐原發(fā)的創(chuàng)新創(chuàng)造，不能扼殺實(shí)踐一線的積極性，要將制度、機(jī)制及其創(chuàng)新是否符合客觀規(guī)律、實(shí)踐發(fā)展、人民權(quán)益作為科學(xué)評(píng)價(jià)和價(jià)值評(píng)價(jià)的基本尺度。通過(guò)縣域法治評(píng)估，著力提升法律制度遵守、執(zhí)行和創(chuàng)新的能力，本質(zhì)上是通過(guò)運(yùn)用法律、踐行法治應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新問(wèn)題、新風(fēng)險(xiǎn)、新挑戰(zhàn)、服務(wù)和保障高質(zhì)量發(fā)展的法治思維、法治能力的反映。這樣使得縣域法治作為一個(gè)體系，著力釋放法治實(shí)施的系統(tǒng)效應(yīng)，展現(xiàn)縣域法治以法的執(zhí)行和實(shí)施為中心而應(yīng)有的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性。

(三)更新完善縣域法治評(píng)估指標(biāo)

1.縣域法治評(píng)估指標(biāo)亟需補(bǔ)強(qiáng)

法治評(píng)估是對(duì)法治實(shí)踐的畫(huà)像，勾勒或白描，都應(yīng)是對(duì)現(xiàn)實(shí)法治的復(fù)原，但這種復(fù)原并非是碎片化的，而應(yīng)是協(xié)調(diào)、整體和系統(tǒng)的，這一系統(tǒng)本身是法治的基礎(chǔ)“架構(gòu)”。這種評(píng)估，就是要尋求其實(shí)踐信息并使之一體化。所以法治評(píng)估是一種對(duì)事實(shí)認(rèn)識(shí)和價(jià)值評(píng)價(jià)的對(duì)接，是一種對(duì)法治在地化情境的締結(jié)和型構(gòu)。并且，不是拼盤(pán)式的，而是對(duì)法治實(shí)存狀況的審辨、選擇、組合和展現(xiàn)。是將法治的印痕信息以數(shù)據(jù)、事件等收集起來(lái)，經(jīng)過(guò)審視、鑒別、組編和排列，塑造為一地一時(shí)的切面上的法治圖景，記載并評(píng)定該法治的實(shí)存狀況及其在縱向橫向上的進(jìn)步刻度、發(fā)展質(zhì)素、價(jià)值取向。因此，法治評(píng)估既有其寫(xiě)實(shí)的客觀性、真實(shí)性，又有以何種視角、何種指標(biāo)衡量和評(píng)判、聚合和映現(xiàn)的主觀性、規(guī)范性，評(píng)估及其成果的記載，實(shí)際上是對(duì)法治實(shí)踐的描摹中蘊(yùn)含和發(fā)揮法治理想觀照現(xiàn)實(shí)的評(píng)判、比較、批評(píng)作用。一段時(shí)間以來(lái)，法治評(píng)估應(yīng)用發(fā)展較快，但偏離實(shí)質(zhì)問(wèn)題的情形應(yīng)予矯正，評(píng)估指標(biāo)的理性共識(shí)有待形成。

法治評(píng)估是構(gòu)筑法治共同體、治理共同體的一個(gè)連接橋梁、一個(gè)傳導(dǎo)環(huán)節(jié)。共同體，是指認(rèn)同法治理念、法治體制及其價(jià)值追求，有相同或者相近的法治信仰、法治思維和法治方法的意識(shí)和能力，在社會(huì)利益關(guān)系調(diào)整中信奉和遵循法律、行業(yè)規(guī)范和社會(huì)公共規(guī)則的社會(huì)群體及其公共社會(huì)生活場(chǎng)域。法治、治理的共同體并非是特定職業(yè)和群體的，而是廣域、泛在并應(yīng)當(dāng)具有極強(qiáng)的輻射度和吸納度的社會(huì)生活共同體；法治、治理共同體的整合度越高，法治的傳播越廣、基礎(chǔ)越牢、“領(lǐng)地”越大、黏性越強(qiáng)，法治的進(jìn)展、累積及其對(duì)社會(huì)公共生活的介入、影響以至于支配越有力度，法治的漸進(jìn)性、積極性和權(quán)威性才會(huì)越有社會(huì)土壤。法治評(píng)估旨在鑒定法治、評(píng)價(jià)法治、引領(lǐng)法治。汲取議程設(shè)置理論，可知法治評(píng)估指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)在客觀上，能夠更加凸顯法治運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)中的堵點(diǎn)與痛點(diǎn)，將問(wèn)題浮出水面，形成對(duì)該議題的社會(huì)討論與決策優(yōu)化，以其為焦點(diǎn)搭建該法治議題關(guān)聯(lián)的思想輻射結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社會(huì)癥結(jié)、法治議題以評(píng)估指標(biāo)的鎖定和呈現(xiàn)為中介，轉(zhuǎn)而成為“受眾議題”的不斷轉(zhuǎn)換與“升格”，從而具有對(duì)法治發(fā)展的牽引力。在主觀上，有助于媒體、公眾等對(duì)特定法治環(huán)節(jié)、條件及其改善等議題的強(qiáng)調(diào)，提高這些議題、質(zhì)點(diǎn)及其實(shí)踐情形在公眾注目、感知中的顯性度、聚焦度，增強(qiáng)公權(quán)力主體特別是公職人員作為行為主體的法治自覺(jué)性以及自我調(diào)適度，影響社會(huì)公眾對(duì)法治在構(gòu)造要素、實(shí)際狀況、價(jià)值導(dǎo)向、獲得程度及其中重要性差異的判斷，促使法治生態(tài)、法治文化的改善并助益法治成效。所以，在這種意義上，法治評(píng)估(標(biāo)準(zhǔn))指標(biāo)就是“關(guān)口”，發(fā)揮和扮演著“是不是符合法治”“法治是不是實(shí)際獲得進(jìn)步”“公眾是不是感受到法治的權(quán)威、公信與可及”這樣的反觀、反思和追問(wèn)，即作為“把關(guān)人(gate-keeper)”角色。盡管不同于法治考核所具有的影響干部使用的組織建設(shè)功能，但是其在法治形成和奠立的歷史情境和時(shí)代語(yǔ)境中的指引、引導(dǎo)甚至一定的批評(píng)、構(gòu)建的作用，是必須予以揭示和澄清的。舍此，法治評(píng)估的積極功能將是蒼白的、羸弱的。一方面，“優(yōu)化法治評(píng)估的方法、技術(shù)”是必需的，但是另一方面，法治評(píng)估的指標(biāo)內(nèi)容、要點(diǎn)更是顯豁的。

2.縣域法治評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)基準(zhǔn)

黨的十八屆四中全會(huì)提出，“把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系?！边@為法治評(píng)估提供了基本政策依據(jù)，即統(tǒng)合在政績(jī)考核的管道途徑之中。有學(xué)者認(rèn)為，“法治評(píng)估轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)在于法治評(píng)估的正確定位、法治評(píng)估機(jī)制的創(chuàng)新、法治量化難題的破解等”[46]。但更為具體地把握，則應(yīng)是以指標(biāo)內(nèi)容、指標(biāo)結(jié)構(gòu)、指標(biāo)體系為重心，即“合理界定法治指數(shù)的評(píng)價(jià)對(duì)象及其評(píng)估范圍”[47]，指標(biāo)的確定，是法治評(píng)估的定位、功能、理念、原則的具體立足點(diǎn)。有學(xué)者提出由“目標(biāo)考核型”到“績(jī)效評(píng)估型”的轉(zhuǎn)變是創(chuàng)新我國(guó)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的基本路向[48]。又有學(xué)者提出，法治評(píng)估應(yīng)建立“法治環(huán)境評(píng)估”“法治實(shí)施評(píng)估”“法制價(jià)值評(píng)估”三種理想類型“三類一體”評(píng)估模型[49]。這些觀點(diǎn)都是力圖在邏輯上對(duì)法治評(píng)估指標(biāo)的結(jié)構(gòu)予以解剖而在主觀上有一定的分解或割裂。在指標(biāo)體系中，考核評(píng)估的目標(biāo)決定了法治評(píng)估指標(biāo)的分布域及其權(quán)重，績(jī)效則是法治評(píng)估指標(biāo)的實(shí)際來(lái)源，對(duì)于績(jī)效的評(píng)估首先表現(xiàn)在對(duì)法治實(shí)施狀況的判斷上，而這又映照在法治作為保障、促進(jìn)和規(guī)范力量作用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活之中，即法治就成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的環(huán)境、背景因素，對(duì)此進(jìn)行的積極或消極的實(shí)效、有利或相反的價(jià)值判斷透射出法治價(jià)值的評(píng)估、評(píng)價(jià)，所以，在指標(biāo)的結(jié)構(gòu)、構(gòu)成上，必然、必須是“三類一體”的。

縣域法治的根本在于法律的實(shí)施和實(shí)現(xiàn)。法律實(shí)現(xiàn)的過(guò)程不是“去空間化”，而是相反，即法律必是來(lái)自和回歸于一定的社會(huì)空間，這一空間甚至是被擬制的，而不僅僅是地理意義上的地點(diǎn)、場(chǎng)所、資源等客觀條件或背景因素，是地理、文化、精神甚至心理(輿情)和制度等多重空間的疊加或復(fù)合形態(tài)，其中諸多變量都將發(fā)生衍生和聯(lián)動(dòng)的后果波及，從而使得法律的實(shí)施被置于高度的不確定之下，比如土地征收征用中的利益博弈及其可能受到正反兩方面的法律“支持”就會(huì)使得或朝著調(diào)解、實(shí)質(zhì)性化解的方向轉(zhuǎn)；或朝著高烈度對(duì)抗的方向“惡化”進(jìn)而甚至越過(guò)復(fù)議訴訟而出現(xiàn)群體性事件。其實(shí)，法的內(nèi)容設(shè)計(jì)已經(jīng)蘊(yùn)含著以怎樣的社會(huì)—空間作為其調(diào)整對(duì)象，在實(shí)施過(guò)程中更加表現(xiàn)出強(qiáng)烈的社會(huì)—空間構(gòu)成性，即既嵌入、改革所處的特定社會(huì)空間，又依賴、受制進(jìn)入的社會(huì)空間特征，甚至這一空間的多重性、異質(zhì)性使得法律規(guī)范的抽象性、確定性嵌套和執(zhí)行之中會(huì)受到異變或扭曲?？臻g思維(thinking spatially)下的法治觀，愈發(fā)表明作為制度的法律與作為對(duì)象的社會(huì)以空間作為二者的鏈接媒介和調(diào)整活動(dòng)的“定在”，在此其間法律與其調(diào)整的社會(huì)行為、社會(huì)關(guān)系得以“互動(dòng)”，因此，法治評(píng)估指標(biāo)的設(shè)定尤其是其評(píng)估的對(duì)象質(zhì)點(diǎn)的選取和定量程度的賦值，必須在如此多維合一的空間單元中進(jìn)行“計(jì)量”，既要有法治的共通指標(biāo)及其量表，又要有法治在縣域等實(shí)存社會(huì)環(huán)境中的特殊要求反映在其指標(biāo)的質(zhì)和量的規(guī)定性預(yù)設(shè)之上。

時(shí)下某些縣域法治評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)，一方面，遵從分解、細(xì)化的路線，如法治政府方面，以《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》以及《市縣法治政府建設(shè)示范指標(biāo)體系》為指引底本，強(qiáng)調(diào)對(duì)標(biāo)對(duì)表，這有利于統(tǒng)一推進(jìn)全國(guó)范圍內(nèi)法治縣區(qū)的示范創(chuàng)建，樹(shù)立標(biāo)桿；一方面，又存在著一定的泛化情形，如有主張法治政府評(píng)價(jià)應(yīng)“強(qiáng)化中央與地方的權(quán)限劃分，尊重公民權(quán)利，政府的行政效能以及國(guó)際規(guī)則的遵守等四方面內(nèi)容”[50]。有學(xué)者則指出法治評(píng)估指標(biāo)的“普遍性盲點(diǎn)”至少有：忽視對(duì)民間社會(huì)法治狀況的考察;對(duì)人大等政府外的權(quán)力機(jī)關(guān)的法治化研究較少;對(duì)法治精神、法治文化關(guān)注不夠;對(duì)民間法的運(yùn)行生態(tài)有所忽視[51]。這一論述有一定的啟發(fā)，盡管其中因民間法的不確定性而似乎不宜作為評(píng)估考察對(duì)象。我們認(rèn)為，緊密結(jié)合基層實(shí)際，體現(xiàn)法治在社會(huì)中的“生長(zhǎng)”，注目黨政治理實(shí)踐與社會(huì)公共生活兩大領(lǐng)域、強(qiáng)調(diào)法治政府、法治社會(huì)在基層的“一體化”，應(yīng)當(dāng)成為縣域法治評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)有別于其他層級(jí)的側(cè)重所在。

3.縣域法治評(píng)估指標(biāo)結(jié)構(gòu)內(nèi)容

具體而言，在縣域法治評(píng)估指標(biāo)內(nèi)容上，應(yīng)突出以下四個(gè)方面：

第一，依法執(zhí)政。黨內(nèi)法規(guī)體系是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分。其中包括依規(guī)治黨、從嚴(yán)治黨，以及加強(qiáng)黨對(duì)法治等各方面工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)等內(nèi)容。依規(guī)治黨的考核、評(píng)估要求“把法治素養(yǎng)和依法履職情況納入考核評(píng)價(jià)干部的重要內(nèi)容?！薄皩⒙男型七M(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)情況列入年終述職內(nèi)容”，與之相銜接，在縣域法治評(píng)估中，應(yīng)當(dāng)就領(lǐng)導(dǎo)干部依法履職方面設(shè)置正向加分和負(fù)向減分，將依規(guī)治黨落到對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)活動(dòng)是否破壞法治的統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性的合法性評(píng)價(jià)上?？梢詫?duì)縣委全面依法治縣委員會(huì)及其辦公室職能作用發(fā)揮情況設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)，使之在法治縣域全局上強(qiáng)規(guī)劃、重謀劃、全監(jiān)測(cè)、用評(píng)估，以查法情、應(yīng)民需、找差距、補(bǔ)短板、激發(fā)法治內(nèi)生動(dòng)力、增強(qiáng)協(xié)調(diào)發(fā)展合力，補(bǔ)足在依規(guī)治黨方面縣域法治評(píng)估指標(biāo)的疏失。

第二，依法行政。基于縣域?qū)嶋H，應(yīng)當(dāng)在以下考核指標(biāo)和建設(shè)節(jié)點(diǎn)上加大力度：(1)執(zhí)法輔助人員管理規(guī)范化。(2)政府內(nèi)部權(quán)力制約體系形成，對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門(mén)和崗位在事權(quán)、人事以及監(jiān)督制約制度上的規(guī)范化。習(xí)近平總書(shū)記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》中指出“加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約”[52]。內(nèi)部監(jiān)督法制化是法治政府在內(nèi)控機(jī)制上的延伸，而不是僅僅將法治政府停留在公民法人和其他組織對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督以保障不侵害自身合法權(quán)益的外在的、外部行政法的關(guān)系層面。(3)強(qiáng)化政府投資行為的法律規(guī)制。廉潔政府是法治政府的應(yīng)有之義和恪守底線。應(yīng)在內(nèi)外部行政領(lǐng)域中全面加強(qiáng)法制的調(diào)整與約束，應(yīng)更加重視和加強(qiáng)《政府投資條例》的貫徹實(shí)施。在預(yù)算編制、資金安排、信息共享、績(jī)效管理、事中事后監(jiān)管等方面有序完善工作機(jī)制和管理制度。(4)鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政中的決策、執(zhí)法活動(dòng)規(guī)范化。黨的十八屆三中全會(huì)提出“對(duì)吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)”。2018年《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確提出，推動(dòng)治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有人有權(quán)有物，保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦[52]。對(duì)此執(zhí)法權(quán)下移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道是否按法定程序和要求辦理的狀況，應(yīng)予評(píng)估。(5)把握營(yíng)商環(huán)境法治化的切入點(diǎn)和突破口，實(shí)現(xiàn)營(yíng)商環(huán)境的持續(xù)改善與完善。以《民法典》、《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于營(yíng)造更好發(fā)展環(huán)境支持民營(yíng)企業(yè)改革發(fā)展的意見(jiàn)》、《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》為依據(jù)，消除依法平等保護(hù)產(chǎn)權(quán)和自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，依法招標(biāo)投標(biāo)、公平競(jìng)爭(zhēng)的隱形障礙。

第三，依法監(jiān)督。包括縣級(jí)人大及常委會(huì)重大事項(xiàng)決策、票決制決定民生實(shí)事和行使監(jiān)督權(quán)活動(dòng)，以及以法治實(shí)效指標(biāo)促進(jìn)監(jiān)察、審判、檢察監(jiān)督等發(fā)揮保障縣域法治的協(xié)同效應(yīng)。比如2020年以來(lái)，德清法院《關(guān)于進(jìn)一步建立健全“村巷法官”工作機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》實(shí)施中對(duì)170個(gè)行政村(社區(qū))全面鋪開(kāi)法官聯(lián)系制度，建立“村巷法官”工作機(jī)制。村巷法官行使巡回審判、司法調(diào)解、指導(dǎo)調(diào)解、司法確認(rèn)、訴訟服務(wù)、法治宣傳、參與基層社會(huì)治理等方面的職責(zé)，重在訴前化解糾紛。習(xí)近平總書(shū)記指出：“‘心結(jié)’沒(méi)有解開(kāi)，案件也就沒(méi)有真正了結(jié)”[52]。村巷法官制度，是延安時(shí)期馬錫五審判方式優(yōu)良司法傳統(tǒng)的展現(xiàn)，是新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在審判職能中的載體?？梢砸詢?yōu)化法官聯(lián)系制度、村巷法官制度為指標(biāo)，激發(fā)司法資源再下沉，為矛盾糾紛多元化解和鄉(xiāng)村法治提供更強(qiáng)司法保障的積極性，也是實(shí)質(zhì)性“修復(fù)”社會(huì)利益關(guān)系、社會(huì)價(jià)值關(guān)系等經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系，是以疏浚型治理理念對(duì)孤立審判理念的揚(yáng)棄和超越，而不是橫斷面式的僅僅就特定案件在當(dāng)事人之間的紛爭(zhēng)對(duì)立進(jìn)行法律裁斷。再比如，檢察機(jī)關(guān)在保障公共利益中的職能活動(dòng)方式可以作為評(píng)估對(duì)象。如文物保護(hù)公益訴訟訴前聽(tīng)證會(huì)，即是履行公益訴訟法律監(jiān)督職責(zé)的開(kāi)放、協(xié)商、論證與凝聚檢察建議的前期階段與必要載體。第一階段，揭示違法性，表明違法行政行為及其對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益的危害。按照違法行政行為的構(gòu)成要件，明確其法定職責(zé)，細(xì)化到不可移動(dòng)文物及其歷史文化風(fēng)貌的文物督察、周邊建設(shè)項(xiàng)目需開(kāi)展文物影響評(píng)估(評(píng)價(jià))等職責(zé)及其規(guī)范；明確未履行法定職責(zé)的具體行為表現(xiàn)、時(shí)間節(jié)點(diǎn)要素；明確違法建設(shè)與違法行政不作為一并造成的危害結(jié)果；明確應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。進(jìn)而由違法性的舉證到問(wèn)責(zé)性的論證。第二階段，揭示監(jiān)督性，即對(duì)檢察監(jiān)督對(duì)其發(fā)現(xiàn)、固定、啟動(dòng)和開(kāi)展檢察(民事、行政)公益訴訟的依據(jù)、條件、程序等機(jī)制，表明對(duì)違法行政行為進(jìn)行檢察監(jiān)督，使之“案件化”于法有據(jù)、依法開(kāi)展。這是一個(gè)起承轉(zhuǎn)合的環(huán)節(jié)，不可或缺。第三階段，揭示協(xié)同性，即確立檢察監(jiān)督、履行公益訴訟職能的正當(dāng)性、合法性之后，聚焦“怎樣”實(shí)現(xiàn)對(duì)違法行政、違法建設(shè)等的全面治理、綜合消解，從而寓社會(huì)治理于法律監(jiān)督之中，避免由此引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益訴求，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展、文化保護(hù)與生態(tài)保護(hù)、公共利益與當(dāng)?shù)厝罕娎娴募骖?，?shí)現(xiàn)點(diǎn)面結(jié)合的“法律監(jiān)督”?？梢?jiàn)，這樣的評(píng)估指標(biāo)對(duì)象選取能夠見(jiàn)微知著、發(fā)揮杠桿效應(yīng)。

第四，依法自治。“基層是一切工作的落腳點(diǎn)，社會(huì)治理的重心必須落實(shí)到城鄉(xiāng)、社區(qū)”[53]。自治不僅對(duì)應(yīng)法治鄉(xiāng)村、法治社區(qū)，所對(duì)應(yīng)的是法治社會(huì)建設(shè)，系指社會(huì)組織、基層群眾自治組織依法管理、依法運(yùn)行、依法監(jiān)督。這方面尤其是縣域法治評(píng)估中不可或缺的。要針對(duì)“加大培育社會(huì)組織力度”，“發(fā)揮社區(qū)社會(huì)組織在創(chuàng)新基層社會(huì)治理中的積極作用”[54]，以及政府向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)機(jī)制運(yùn)行狀況等進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)估。如“縣域數(shù)字治理試驗(yàn)區(qū)法治保障問(wèn)題研究”調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，自2013年12月被浙江省民政廳確定為現(xiàn)代社會(huì)組織體制建設(shè)創(chuàng)新示范觀察點(diǎn)以來(lái)，德清縣創(chuàng)建現(xiàn)代社會(huì)組織體制，“培育富有地方特色和時(shí)代精神的新鄉(xiāng)賢文化”[55]，以“德清嫂”本土品牌為引領(lǐng)，豐富充實(shí)常態(tài)化志愿服務(wù)活動(dòng)[56]；晨曦社會(huì)工作服務(wù)中心等十余家專業(yè)社會(huì)組織，滲透進(jìn)各個(gè)幸福鄰里中心，通過(guò)“民間力量”推動(dòng)公共服務(wù)高質(zhì)量開(kāi)展。幸福鄰里、鄉(xiāng)賢參事會(huì)、寸草心、德清嫂、社區(qū)發(fā)展基金會(huì)等各類社會(huì)組織活躍[57]。2019年5月，德清縣制定《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理高質(zhì)量打造“五治一體”幸福社區(qū)的實(shí)施意見(jiàn)》[58]確立通過(guò)“政治、自治、法治、德治、智治”融合的基層治理體系?？梢?jiàn)，“探索建立民主法治示范村(社區(qū))第三方評(píng)價(jià)機(jī)制”[59]，除去制訂修訂村規(guī)民約等指標(biāo)外，還要針對(duì)百姓議事會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、法律服務(wù)團(tuán)等“加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層干部隊(duì)伍的監(jiān)督管理”方面設(shè)定評(píng)估指標(biāo)。

在縣域法治評(píng)估指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)、類型上，可以歸納為三類：一是基礎(chǔ)性指標(biāo)。這類指標(biāo)現(xiàn)狀已達(dá)到或接近的，尤其是法治領(lǐng)域的基礎(chǔ)配置要素，甚至已經(jīng)進(jìn)入鞏固已有成果階段的，如國(guó)家工作人員憲法宣誓、重大行政決策目錄化管理、合法性審查制度、“一證通辦”、法律顧問(wèn)等服務(wù)人員配比、掌上執(zhí)法應(yīng)用、政法一體化辦案系統(tǒng)應(yīng)用、司法所建設(shè)等。應(yīng)當(dāng)實(shí)行法治指標(biāo)年度更新的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。二是限定性指標(biāo)。這類指標(biāo)選取法治薄弱環(huán)節(jié)就其亟待加強(qiáng)的建設(shè)舉措或改善要求設(shè)定一定比例或者數(shù)值，實(shí)現(xiàn)在法治發(fā)展的內(nèi)容與正向上超過(guò)或者低于這個(gè)值的評(píng)價(jià)判斷和指引，比如黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制全覆蓋、規(guī)范性文件備案糾錯(cuò)率低于3%、政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)公共組織服務(wù)簽約率逐年增長(zhǎng)1%、行政訴訟一審敗訴率低于10%、一審服判息訴率達(dá)到90%以上、公眾行政執(zhí)法滿意度達(dá)到90分、政府失信行為發(fā)生率低于千分之一等。三是引領(lǐng)性指標(biāo)。這類指標(biāo)是基于維護(hù)和保障公眾權(quán)益、公民權(quán)利，在實(shí)質(zhì)性地強(qiáng)化依規(guī)治黨、加強(qiáng)黨對(duì)法治的領(lǐng)導(dǎo)、促進(jìn)深層次健全和細(xì)化政府依法行政各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約、煥發(fā)縣級(jí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履職效能、活化社會(huì)公共生活空間、依法保障社會(huì)運(yùn)行的自主性和積極性、規(guī)范和維護(hù)基層群眾自治等方面的高質(zhì)量、高效能的指導(dǎo)性質(zhì)的指標(biāo)。同時(shí)與黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估[60]等評(píng)估測(cè)評(píng)錯(cuò)位互補(bǔ)、有機(jī)結(jié)合。在指標(biāo)的系統(tǒng)性和側(cè)重性上，我們認(rèn)為，毋寧更加傾向后者，突出階段重點(diǎn)和區(qū)域重點(diǎn)，如依法執(zhí)政、依規(guī)治黨優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程、行政決策、營(yíng)商環(huán)境、法治社會(huì)、法治文化等。

綜上，通過(guò)法治評(píng)估的意義反思、功能重設(shè)、指標(biāo)重構(gòu)與基層植入，我們認(rèn)為，評(píng)估指標(biāo)中的基礎(chǔ)條件指標(biāo)可以采取逐年遞減的方式不斷剔除業(yè)已基本達(dá)標(biāo)的成分；創(chuàng)建行動(dòng)指標(biāo)應(yīng)避免會(huì)議、文件等的考核識(shí)別，而應(yīng)選取著眼破解法治運(yùn)行機(jī)制、法治實(shí)現(xiàn)機(jī)制難點(diǎn)的、更有意義的行動(dòng)；治理結(jié)果指標(biāo)中既要重視主觀感受指標(biāo)、也要重視對(duì)各個(gè)指標(biāo)結(jié)果的綜合研判、延伸因果鏈條分析。并且，應(yīng)有不同樣本之間的比較，比如就一般農(nóng)業(yè)偏重的縣域和處于快速城市化進(jìn)程中的近郊縣在依法行政、依法治理和法治社會(huì)生成、創(chuàng)建的實(shí)際情形和經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行比對(duì)分析，使得對(duì)于縣域法治的業(yè)績(jī)與特色等能夠橫向的對(duì)照與特點(diǎn)的提煉，使得評(píng)估判斷更具有客觀性和公允度，提高對(duì)策建議的適宜性和操作性。

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”[61]?！斗ㄖ沃袊?guó)建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》提出“研究制定法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”[62]。要完善法治評(píng)估的指標(biāo)體系，使之在民主、科學(xué)和實(shí)質(zhì)評(píng)估上能夠切實(shí)有效，則至少應(yīng)當(dāng)采取三種舉措：首先，社會(huì)公眾是法治的受益者和評(píng)判者，在指標(biāo)設(shè)定是否周延、精準(zhǔn)和合理上，公眾的意見(jiàn)建議和需求愿望，是檢驗(yàn)尺度和衡量標(biāo)準(zhǔn)，因此，應(yīng)當(dāng)就法治評(píng)估指標(biāo)本身以協(xié)商民主的方式和途徑征詢社會(huì)各方面意見(jiàn)建議，而不僅是進(jìn)行由法制規(guī)劃或法治文件的推演。其次，法治評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等于指標(biāo)加權(quán)重。指標(biāo)是評(píng)價(jià)的法律實(shí)踐活動(dòng)的行為事實(shí)，權(quán)重是對(duì)其肯定或否定及其量化占比。應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)評(píng)估，對(duì)評(píng)估指標(biāo)本身進(jìn)行“評(píng)估”、檢驗(yàn)和論證，即既要以評(píng)估團(tuán)隊(duì)的知識(shí)優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮其主體性，在指標(biāo)設(shè)置的預(yù)選、組合、相關(guān)關(guān)系假定與檢證、板塊結(jié)構(gòu)及其可檢測(cè)性等方面進(jìn)行深入論證；又要更具開(kāi)放性，借鑒世界銀行關(guān)于營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)體系指標(biāo)一級(jí)指標(biāo)10個(gè)二級(jí)指標(biāo)40個(gè)左右的簡(jiǎn)潔、精準(zhǔn)并且在量化與比較方面優(yōu)勢(shì)明顯的數(shù)值化表征特點(diǎn)，更能與法治專業(yè)實(shí)踐所對(duì)應(yīng)的民眾社會(huì)公共生活直接感觸、感知和感悟相對(duì)接，而不是過(guò)多的指標(biāo)、過(guò)多甚至基本囿于向公共權(quán)力部門(mén)、法治職能部門(mén)去提取可能過(guò)于溢美的數(shù)據(jù)并賦予數(shù)值權(quán)重。最后，既要有國(guó)家或體現(xiàn)法治統(tǒng)一的一致指標(biāo)、規(guī)定動(dòng)作，又要有地方或針對(duì)地方法治特殊情形的獨(dú)有指標(biāo)、自選動(dòng)作。甚至，相較于法治考核而言，法治評(píng)估“既做編年史也是建言書(shū)，提供建設(shè)性解決方案”[63]。應(yīng)能夠更體現(xiàn)其地方性、類型化和適應(yīng)性，體現(xiàn)共通性與特殊性相結(jié)合。

法治評(píng)估的生命力在于其指標(biāo)的針對(duì)性、引領(lǐng)性與測(cè)評(píng)的科學(xué)性、公允性。法治評(píng)估與法治考核相輔相成，分別在體制內(nèi)外，分別以強(qiáng)制性和批評(píng)性的指標(biāo)體系和目標(biāo)導(dǎo)引形成區(qū)域(地方)法治績(jī)效的累進(jìn)、改善的評(píng)價(jià)、反饋與促進(jìn)機(jī)制，成為法治實(shí)現(xiàn)機(jī)制中的重要環(huán)節(jié)，與法治建設(shè)規(guī)劃、法治資源配置、法治體制改革、法治文化營(yíng)建、法治需求感知等環(huán)節(jié)共同構(gòu)成法治運(yùn)行機(jī)制即法的解釋、執(zhí)行、適用等實(shí)施的“自體”運(yùn)動(dòng)過(guò)程與社會(huì)生活實(shí)踐之間的對(duì)接、保障機(jī)制。在統(tǒng)一、剛性指標(biāo)的前提下，更倡導(dǎo)縣域法治評(píng)估的指標(biāo)更新、動(dòng)態(tài)調(diào)整、模擬評(píng)估，使得指標(biāo)更加在地化。并完善評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和使用機(jī)制，有必要的進(jìn)行復(fù)核，重點(diǎn)推動(dòng)有關(guān)問(wèn)題整改，將評(píng)估建議與后續(xù)決策結(jié)合起來(lái)。完整地分析，評(píng)估結(jié)論除去對(duì)法治建設(shè)進(jìn)展、問(wèn)題及其癥結(jié)的研判之外，應(yīng)當(dāng)包含至少以下三個(gè)方面的對(duì)策見(jiàn)解：第一，法治運(yùn)行機(jī)制如何做出基于法定職能的適應(yīng)型調(diào)整；第二，法治實(shí)現(xiàn)機(jī)制如何做出更有利于法治的補(bǔ)足和跟進(jìn)；第三，社會(huì)公共生活、社會(huì)文化氛圍如何予以更加信任和納入法治的移風(fēng)易俗。