鄭麗莊

基于大數(shù)據(jù)視角的基層社會治理創(chuàng)新

鄭麗莊

（寧德市委黨校，福建 寧德 352100）

在傳統(tǒng)社會治理中，存在治理效率不高、治理效果不佳、公眾參與度低等問題。大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，考驗(yàn)著各級政府的執(zhí)政能力，同時(shí)也為社會治理實(shí)現(xiàn)源頭治理、精準(zhǔn)治理、高效治理提供必要的數(shù)據(jù)支持。作為基層，在社會治理頂層設(shè)計(jì)等方面能夠發(fā)揮的作用并不突出，所以要在現(xiàn)有的條件下，通過變革思維方式、提升數(shù)據(jù)應(yīng)用水平、重構(gòu)數(shù)據(jù)整合流程等，對已有大數(shù)據(jù)應(yīng)用和相關(guān)信息技術(shù)手段加以充分地利用。

大數(shù)據(jù)；社會治理；變革思維

引 言

黨的十八屆三中全會把推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)要“創(chuàng)新社會治理體制、提高社會治理水平”，表明我國進(jìn)入了“社會治理”這樣一個(gè)新的發(fā)展階段；黨的十八屆五中全會首次提出了“構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”；黨的十九大報(bào)告中再次提出：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)……提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！边@些論述表明我國的社會治理模式從傳統(tǒng)的自上而下的“管理”向多元化“治理”的轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著我們黨執(zhí)政理念的新變化。

隨著國家層面的重視，以及信息技術(shù)的發(fā)展，我國社會治理模式發(fā)生顯著變化。大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，顛覆了傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)和信息處理方式，使得政府的治理模式與能力隨之發(fā)生變化。大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，為社會治理體制創(chuàng)新提供了新的思路和更全面的技術(shù)支持，開啟了社會治理“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的新時(shí)代[1]。大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，為政府創(chuàng)新和改善公共服務(wù)帶來更多的機(jī)遇，既能夠使政府以創(chuàng)新的方式和形式提供服務(wù)，又能讓一些原本很難實(shí)現(xiàn)的方法在公共治理中得以實(shí)現(xiàn)、讓許多棘手的公共問題得以解決，從而不斷提升公共管理效能與公眾滿意度。

一 傳統(tǒng)社會治理模式面臨的難題

在傳統(tǒng)社會治理模式下，主要以“管理”為主，以“管控”為手段，在政府主導(dǎo)下，按照分部門、分層級的模式來進(jìn)行社會治理。在這種模式下，社會治理面臨三個(gè)方面的難題。

（一）社會治理效率不高

傳統(tǒng)社會治理模式依托于政府管理體系的層級劃分結(jié)構(gòu)。從人類社會進(jìn)入工業(yè)時(shí)代開始，為了提高生產(chǎn)效率，人們將復(fù)雜的生產(chǎn)任務(wù)分解成小的、相互獨(dú)立的部分，當(dāng)每一個(gè)相互獨(dú)立的小部分完成并組合后，就完成了總體的生產(chǎn)任務(wù)。這種分而治之的模式在經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)領(lǐng)域得到了效率的極大提升，自然而然，人們也開始將這種模式引入到社會管理領(lǐng)域，將社會管理劃分到不同的職能部門，試圖達(dá)到簡化、高效的目的。這在初期取得了一定的效果。但是，社會管理所面對的更多的是公共問題，而這些問題幾乎都是不可分解的。強(qiáng)行將一個(gè)公共問題，采取分而治之的管理模式，試圖將公共問題分解到一個(gè)個(gè)具體的職能部門進(jìn)行管理，一方面增加了部門間的溝通、協(xié)調(diào)任務(wù)，另一方面層級劃分的管理體系，使得任何一個(gè)職能部門又都無法對其它部門進(jìn)行指揮與管理，最終陷入死循環(huán)，導(dǎo)致治理效率低下。

（二）治理的體驗(yàn)不佳

傳統(tǒng)治理方式下，對政府而言，不論是實(shí)施管理還是提供服務(wù)，都難以滿足每個(gè)居民具體化、個(gè)性化的需求；而另一方面，由于我國在長期的發(fā)展歷程中，缺少對社會化組織的支持與鼓勵，NGO、NPO等非政府組織還不夠成熟。這造成了我國社會治理的諸多“詬病”：社會服務(wù)覆蓋不足、社會政策簡單粗暴“一刀切”、社會管理缺乏人性化等等。這些不足反過來又進(jìn)一步加劇了社會治理中的緊張關(guān)系[2]。從縣級城市的社會綜合治理情況看，一些非政府機(jī)構(gòu)，像醫(yī)院偶爾進(jìn)社區(qū)開展相對簡單的服務(wù)——如：講座、義診等，其形式依然比較單一，覆蓋面不廣。

（三）公眾參與治理不足

從基層社會治理的具體情況看，一方面居民的參與度并不高，各地社會治理主體仍然是以政府、非政府機(jī)構(gòu)以及社區(qū)“兩委”為主,居民群體中僅一些退休婦女能夠積極參與。雖然有些社區(qū)人口素質(zhì)相對較高，不乏專業(yè)人士，但在目前的社區(qū)治理中沒有他們的身影。另一方面在形式上，僅僅是以文化娛樂和義務(wù)幫扶為主。隨著城市化的發(fā)展，城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)發(fā)生很大變化，老齡化嚴(yán)重、留守人員增多、外來務(wù)工人員聚集。這些人群參與社會治理的能力有限。同時(shí)，在“大政府、小社會”的環(huán)境下，公眾參與社會治理后，最終能夠有效解決的實(shí)際問題并不多。由于公眾參與社會治理所付出的時(shí)間、精力與實(shí)際治理的效果形成鮮明反差，這就使得公眾參與的熱情并不高。

二 利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行社會治理的必要性分析

（一）實(shí)現(xiàn)源頭治理需要大數(shù)據(jù)支持

當(dāng)前，我國正處于發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，隨之而來是整體的社會風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)變高，繼續(xù)延用傳統(tǒng)的管控、管理方式，很難應(yīng)對頻發(fā)的各類大小社會沖突。尤其是在信息傳播速度快、傳播主體與傳播對象不可控的環(huán)境下，如果沒有及時(shí)對原本微小的社會沖突進(jìn)行合理、適當(dāng)?shù)南绕谔幹?，將極有可能因?yàn)槭录环降膯畏矫嫘畔U(kuò)散，造成巨大社會影響。因此，從源頭上防止矛盾的產(chǎn)生和進(jìn)一步激化，實(shí)現(xiàn)源頭治理顯得尤為重要。通過大數(shù)據(jù)應(yīng)用，能夠及時(shí)對各類信息發(fā)布進(jìn)行預(yù)警，對信息的擴(kuò)散速度與擴(kuò)散方式進(jìn)行監(jiān)控，及時(shí)了解事件進(jìn)程，對相關(guān)事件進(jìn)行分析，實(shí)現(xiàn)由事后處置向源頭預(yù)防的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)社會風(fēng)險(xiǎn)防控，提高社會治理的預(yù)警能力和應(yīng)急能力，為政府、企業(yè)和社會等治理主體提供基礎(chǔ)條件和治理新思路。

（二）實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)治理需要大數(shù)據(jù)支持

精準(zhǔn)治理的目的，就是為了解決“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。將社會治理從傳統(tǒng)的“大水漫灌”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬珳?zhǔn)滴灌”的精細(xì)化治理模式，沒有大數(shù)據(jù)應(yīng)用的支持是很難實(shí)現(xiàn)的。要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)、精細(xì)化治理，首先要解決的就是各類數(shù)據(jù)的分析問題。沒有大數(shù)據(jù)應(yīng)用支持，依靠傳統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)模式，只能得到各類離散的、片面的數(shù)據(jù)，對于社會治理能力的提升幫助極其有限。以精準(zhǔn)扶貧為例，如果僅僅以獨(dú)立的某個(gè)年份收入作為衡量依據(jù)，而忽略了其教育水平、各類信貸資金的流動性、目前從事職業(yè)的特殊性等，僅從表面的數(shù)字進(jìn)行判斷，出現(xiàn)“一刀切”的情況幾乎是不可避免的。如果要進(jìn)行各類數(shù)據(jù)的綜合分析，又必然會對傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)獲得方式進(jìn)行否決，不能再用傳統(tǒng)的入戶走訪獲取數(shù)據(jù)的方式，需要綜合金融、交通、支付、教育、民政等各方面的數(shù)據(jù)；而如此眾多的數(shù)據(jù)一旦匯總，沒有大數(shù)據(jù)應(yīng)用的綜合分析能力，數(shù)據(jù)也只能是數(shù)據(jù)，無法得到真正有效的信息。利用大數(shù)據(jù),借力大數(shù)據(jù)，才能真正有效提升社會治理精細(xì)化水平，推進(jìn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（三）實(shí)現(xiàn)高效治理需要大數(shù)據(jù)支持

源頭治理和精準(zhǔn)治理，帶來的將是高效治理。大數(shù)據(jù)應(yīng)用條件下的源頭治理，將社會風(fēng)險(xiǎn)防范進(jìn)行前置處理，保證了有預(yù)期、有預(yù)警、有預(yù)案的防范模式，將會極大地減少治理成本，將出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)終止于萌芽階段；而大數(shù)據(jù)應(yīng)用條件下的精準(zhǔn)治理，將治理對象、治理目標(biāo)明確化，保證了治理資源的合理利用，避免出現(xiàn)無效治理。比如我國的“天網(wǎng)工程”，其對于人臉的識別能力極其準(zhǔn)確迅速，利用“天眼”大數(shù)據(jù)分析，無需人工查看錄像就可以在海量信息中快速找出可疑人物或目標(biāo)人物的軌跡，并進(jìn)行定位，極大地提高了辦案效率。

三 推進(jìn)基層社會治理創(chuàng)新的方式選擇

從“社會管理”到“社會治理”的模式轉(zhuǎn)變，再到利用大數(shù)據(jù)驅(qū)動的社會治理方式形成，需要基于具體的社會環(huán)境與條件，仍然是一種“社會需求”與“技術(shù)能力”相互適應(yīng)、相互制約的關(guān)系，不可避免地會受到具體環(huán)境下的技術(shù)水平、文化特點(diǎn)、制度結(jié)構(gòu)、應(yīng)用能力等方面的影響[3]。具體到縣級市，由于分層管理體制與結(jié)構(gòu)、傳統(tǒng)行政運(yùn)行方式、經(jīng)濟(jì)投入能力、技術(shù)運(yùn)用水平等方面的原因，作為基層政府，其相關(guān)部門對于可直接操控的大數(shù)據(jù)及相關(guān)應(yīng)用并不多。絕大多數(shù)的應(yīng)用項(xiàng)目還需要地市一級、省級、甚至國家級相關(guān)部門通過統(tǒng)一建設(shè)、共享使用的方式來實(shí)現(xiàn)。在這樣的條件制約下，作為一個(gè)基層政府，妄談大數(shù)據(jù)應(yīng)用的頂層設(shè)計(jì)、數(shù)據(jù)分享、APP應(yīng)用開發(fā)等內(nèi)容是不現(xiàn)實(shí)的，需要做到和做好的是——在現(xiàn)有的條件下，通過以下幾種方式，對已有大數(shù)據(jù)應(yīng)用和相關(guān)信息技術(shù)手段加以充分利用。

（一）變革思維方式

有數(shù)據(jù)，但沒有數(shù)據(jù)思維，這是大多數(shù)政府部門在大數(shù)據(jù)應(yīng)用中普遍存在的問題。大數(shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)正在逐步建立健全，積累的各方面的數(shù)據(jù)也越來越多。然而，在處置具體問題時(shí)，仍然還是延用以往的思維方式，習(xí)慣于憑經(jīng)驗(yàn)判斷，而不是憑數(shù)據(jù)來進(jìn)行決策和應(yīng)對。面對各類應(yīng)用所采集、提供的大量數(shù)據(jù)，缺乏利用數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、提取價(jià)值的能力，缺乏將“一堆數(shù)據(jù)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按髷?shù)據(jù)”的能力。造成思維方式局限的原因，一方面是在認(rèn)識層面，對大數(shù)據(jù)在具體案例中的應(yīng)用沒有具體而形象的體會，沒有認(rèn)識到大數(shù)據(jù)能夠帶來的思維高度上的提升；另一方面則表現(xiàn)在大數(shù)據(jù)思維方式訓(xùn)練的缺失。知道“一堆數(shù)據(jù)”能夠帶來價(jià)值，也確實(shí)擁有數(shù)據(jù)，但是卻無法從“一堆數(shù)據(jù)”中分析得到真正有價(jià)值的結(jié)果。這些都需要基層政府不斷開拓自己的眼界，同時(shí)加強(qiáng)地方政府官員的大數(shù)據(jù)意識，學(xué)習(xí)新的本領(lǐng)，掌握新的能力，才能夠在信息洪流中挖掘出數(shù)據(jù)應(yīng)有的價(jià)值并加以利用。

（二）提升數(shù)據(jù)應(yīng)用水平

地方政府官員的大數(shù)據(jù)技術(shù)使用水平有待提升。不論是傳統(tǒng)的計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng),還是現(xiàn)在的大數(shù)據(jù)，政府部門作為整個(gè)社會發(fā)展的管理者和秩序的維護(hù)者，實(shí)質(zhì)上一直處于對新技術(shù)應(yīng)用需求最迫切的前沿。然而由于傳統(tǒng)官僚制的政府組織形式，對于文字記錄、批閱簽字等流程管理方面的大量要求，造成了地方政府官員在新技術(shù)應(yīng)用能力方面的缺失，面對放在面前的大數(shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)，卻因?yàn)椴粫?，所以不敢用，甚至由此而產(chǎn)生不想用的情況非常普遍。這是擺在大數(shù)據(jù)應(yīng)用面前的又一大難題。

解決應(yīng)用水平的提升問題，一方面要針對大數(shù)據(jù)應(yīng)用留出足夠的時(shí)間和資金預(yù)算進(jìn)行系統(tǒng)化的分級培訓(xùn)，針對決策層、領(lǐng)導(dǎo)層、基層等不同層級干部需求，分別進(jìn)行思維方式、管理能力和應(yīng)用能力等不同層面的培訓(xùn)。有條件的情況下，通過建立大數(shù)據(jù)應(yīng)用模擬實(shí)驗(yàn)室和案例式教學(xué)的模式，通過類似應(yīng)急演練、模擬新聞發(fā)布等實(shí)景式訓(xùn)練方式，培養(yǎng)各級政府官員掌握所需的技術(shù)應(yīng)用能力，以適應(yīng)大數(shù)據(jù)環(huán)境下的的分析、決策和管理水平。

解決應(yīng)用水平提升，另一方面在于人才培養(yǎng)與使用。思維方式的訓(xùn)練和能力培訓(xùn)，解決的只是一個(gè)方向性的問題，訓(xùn)練和培訓(xùn)也只是面對當(dāng)下的環(huán)境。而具體的機(jī)制問題的解決，需要依靠一批既有傳統(tǒng)的管理能力、又有著現(xiàn)代的數(shù)據(jù)思維方式的各類政府人員。這仍然是選人、用人的問題，要通過選人和用人來解決大數(shù)據(jù)應(yīng)用上的傳統(tǒng)弊端。大數(shù)據(jù)的應(yīng)用可以為決策提供參考，可以減少決策的草率、失誤和主觀上的偏差，但并不能取代人的思考，也只有人的思維，才能夠讓大數(shù)據(jù)應(yīng)用真正落到實(shí)處。同時(shí)，還應(yīng)該將選拔任用具有大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用能力的專家進(jìn)入政府管理層，通過研究、解決社會治理中的一些相關(guān)重大問題的方式，持續(xù)強(qiáng)化運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行調(diào)查、分析、決策的能力，正面、積極促進(jìn)人才在大數(shù)據(jù)應(yīng)用中的重要作用。

（三）重構(gòu)數(shù)據(jù)整合流程

在推進(jìn)基于大數(shù)據(jù)應(yīng)用的社會治理過程，還需要注重相關(guān)機(jī)構(gòu)和職能部門的數(shù)據(jù)重組整合。對于大數(shù)據(jù)應(yīng)用而言，目前存在的另一個(gè)問題就是有數(shù)據(jù)，但是沒有大數(shù)據(jù)。經(jīng)歷了各次的信息化建設(shè)，各部門各單位普遍都建立了自己的數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)，但是在條塊分割的傳統(tǒng)層級管理體制下，單位部門之間的數(shù)據(jù)仍然還存在著不互通不互聯(lián)的情況，這與大數(shù)據(jù)的特性——數(shù)據(jù)類型繁多(Variety)是背道而馳的。不同部門按照各自的職能范圍，采集存儲了自己的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，但是單獨(dú)一個(gè)部門的海量數(shù)據(jù)，并不能稱之為大數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)并不是僅僅指數(shù)據(jù)在數(shù)量上的巨大，更重要的是指數(shù)據(jù)類型的繁多。當(dāng)然，基于目前大數(shù)據(jù)應(yīng)用在我國的現(xiàn)實(shí)條件，仍然需要通過自頂向下的設(shè)計(jì)、部署與逐步實(shí)施，在此前提下，片面苛求基層部門在大數(shù)據(jù)應(yīng)用的系統(tǒng)層面去共享數(shù)據(jù)，一方面既不可行，另一方面也會對數(shù)據(jù)安全造成影響。在這種前提下，能夠有機(jī)整合各業(yè)務(wù)部門數(shù)據(jù)的方式之一，就是進(jìn)行整合重組，對于縣市一級政府來說，體制上的機(jī)構(gòu)整合重組困難較大，但是可以從運(yùn)作機(jī)制上，從管理與功能的層面進(jìn)行重組與整合，實(shí)現(xiàn)部門間的數(shù)據(jù)共享，形成包含各部門數(shù)據(jù)類型的真正意義上的大數(shù)據(jù)。按照大數(shù)據(jù)應(yīng)用本身的技術(shù)規(guī)律，對傳統(tǒng)的工作流程和處置機(jī)制進(jìn)行重塑，在重塑的過程中注入大數(shù)據(jù)管理思維，綜合運(yùn)用各部門的數(shù)據(jù)及分析結(jié)果，從政府部門的運(yùn)作機(jī)制上避免部門各管各事。通過合理的運(yùn)作機(jī)制，跨過所謂的“數(shù)據(jù)壁壘”，同時(shí)也避免出現(xiàn)“數(shù)據(jù)現(xiàn)代、手段傳統(tǒng)”的怪圈，以此來形成規(guī)模效應(yīng)，強(qiáng)化大數(shù)據(jù)的綜合應(yīng)用。

結(jié) 語

社會治理創(chuàng)新是一項(xiàng)復(fù)雜、長期的系統(tǒng)化過程。充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段和工具，對于高效提升社會治理能力，具有重要作用。大數(shù)據(jù)應(yīng)用的效能，一方面體現(xiàn)在其“大”，包含各種類型的數(shù)據(jù)，更重要的則體現(xiàn)在“應(yīng)用”。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，通過數(shù)據(jù)挖掘和分析處理，可以為決策帶來參考答案，但是并不能取代人的思考。從基層政府的角度來看，大數(shù)據(jù)應(yīng)用的頂層設(shè)計(jì)、數(shù)據(jù)分享、APP應(yīng)用開發(fā)等并非其能完全掌握的范圍，能夠真正落到實(shí)處、走在前列的，是在大數(shù)據(jù)應(yīng)用的前提下，改變自身的思維模式，提高應(yīng)用水平，通過重構(gòu)數(shù)據(jù)整合流程，真正實(shí)現(xiàn)源頭治理、精準(zhǔn)治理和高效治理。

[1]國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知[Z].國發(fā)[2015]50號.

[2]張海波.大數(shù)據(jù)驅(qū)動社會治理[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較,2017 (3):64-73.

[3]戴金梁.“大數(shù)據(jù)”助推“慧治理”——“運(yùn)用大數(shù)提升社區(qū)治理智能化水平”調(diào)研報(bào)告[J].黨政論壇,2018(9): 52-54.

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1673-2219（2020）06-0070-03

2020－02－01

鄭麗莊（1982－），女，福建福安人，寧德市委黨校管理學(xué)教研室講師，碩士研究生，研究方向?yàn)榈胤秸芾?、基層治理?/p>

（責(zé)任編校：張京華）