關(guān)于河長制推動(dòng)基層黃河清違整治的思考

孫源璟，吳 華，丁 山

（濟(jì)南黃河河務(wù)局章丘黃河河務(wù)局，山東 濟(jì)南 250200）

章丘黃河河務(wù)局作為黃河流域基層單位，擔(dān)負(fù)著章丘轄區(qū)黃河治理開發(fā)、轄區(qū)黃河水行政管理和工程管理的職責(zé)，以及轄區(qū)黃河防汛抗旱日常管理工作等。

2018年以來，章丘河務(wù)局認(rèn)真貫徹落實(shí)上級文件精神，緊扣主題，狠抓亂占、亂采、亂堆、亂建“四亂”的排查、上報(bào)和清理工作。在“清四亂”專項(xiàng)行動(dòng)中，河長為責(zé)任主體，區(qū)河長辦、河務(wù)局聯(lián)力，區(qū)政府、檢察院及相關(guān)部門共同參與，有效整改了章丘黃河范圍內(nèi)的重點(diǎn)難點(diǎn)問題。在此過程中，河長制在流域治理中凸顯了極大地優(yōu)勢和作用，同時(shí)，也暴露了一些不足之處。如何更好發(fā)揮河長制平臺作用，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)消極管護(hù)向積極治理轉(zhuǎn)變，仍需要繼續(xù)探索。

1 河長制打開流域治理新局面

長期以來，章丘黃河河務(wù)局黃河水政監(jiān)察大隊(duì)、黃河派出所聯(lián)合執(zhí)法，承擔(dān)了懲處河道范圍內(nèi)各類違法亂紀(jì)行為的主要職責(zé)，但基層流域單位治河中面臨一些亂堆、亂占問題時(shí)，難以得到有效解決。以“清四亂”專項(xiàng)行動(dòng)為契機(jī)，河長制做為主要推手，為流域治理體系注入了新的活水，促進(jìn)了多方協(xié)調(diào)機(jī)制的有效運(yùn)行。

1.1 建立河湖清障“2+1+N”模式

河湖清障“2+1+N”模式，即兩個(gè)主體部門，一個(gè)監(jiān)督部門，N個(gè)地方有關(guān)職能部門進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法的模式。兩個(gè)主體部門，即區(qū)河長辦為主導(dǎo)部門、黃河河務(wù)局為主要執(zhí)行部門，二者同為“清四亂”專項(xiàng)行動(dòng)的主體，承擔(dān)“四亂”問題的清理整治責(zé)任；一個(gè)監(jiān)督部門，即檢察院作為第三方，對兩個(gè)主體部門清障過程進(jìn)行監(jiān)督，避免懈怠消極、防止漏報(bào)瞞報(bào)等；在河湖清障過程中，遇到較復(fù)雜問題，僅靠三個(gè)部門無法完成，需要其他職能部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，即模式里的“N”。

本次專項(xiàng)行動(dòng)中，個(gè)別“四亂”案例存在違法活動(dòng)時(shí)間不固定、串通當(dāng)?shù)卮迕?、態(tài)度野蠻等情況，造成水政執(zhí)法取證困難的現(xiàn)象。而借助“2+1+N”河湖清障模式，章丘區(qū)檢察院為監(jiān)督部門，章丘區(qū)政府、章丘區(qū)河長制辦公室可協(xié)調(diào)章丘區(qū)公安局、綜合行政執(zhí)法局及其他相關(guān)部門，多方聯(lián)動(dòng)、簡化流程、綜合取證，在最短的時(shí)間內(nèi)找出并處理違法人員，有效遏制此類事件的發(fā)生。

1.2 聯(lián)力破除歷史遺留難點(diǎn)問題

長期以來，由于多部門職能交錯(cuò)、權(quán)責(zé)不夠明晰等原因，部分歷史遺留難點(diǎn)問題得不到有效解決，為河湖管理造成了極大困難。在章丘黃河灘區(qū)內(nèi)，多處蔬菜大棚、養(yǎng)殖大棚亂占灘區(qū)面積為河道正常行洪埋下隱患。河務(wù)局雖有心整治此類問題，但由于灘區(qū)土地具備多重屬性、村莊情況復(fù)雜、尋找涉事人員困難等多方面原因，無法找到著力點(diǎn)。

河長制基于統(tǒng)籌各涉水部門開展治水工作的目標(biāo)而生，要求地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，協(xié)調(diào)整合各方力量解決我國復(fù)雜水問題[1]。在此次“清四亂”專項(xiàng)行動(dòng)中，章丘區(qū)政府、河長辦高位推動(dòng)，多次組織河務(wù)局和兩鎮(zhèn)街、涉事大棚所在村莊村委會(huì)等部門，就黃河灘區(qū)內(nèi)大棚亂占問題召開專題座談會(huì)，為各部門之間的聯(lián)系、溝通、配合創(chuàng)建了平臺。以此為突破口，深入開展拆除違建大棚的集中行動(dòng)，解決了大棚整治問題。

1.3 多樣信息化平臺落實(shí)清違整治實(shí)效

自河長制推行以來，河長制信息化平臺搭建日趨完善。多種科技手段的引用，如河長巡河軟件、河湖長制管理信息系統(tǒng)、無人機(jī)航拍等，使考察河長治河各項(xiàng)工作進(jìn)展情況更加方便，促進(jìn)各級河長從“有名”到“有實(shí)”的轉(zhuǎn)變。

“清四亂”專項(xiàng)行動(dòng)中，黃河問題被納入山東省河長制湖長制管理信息系統(tǒng)，從類型、現(xiàn)狀、地理位置等角度對問題定性、定量描述。該系統(tǒng)的應(yīng)用方便，河長及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)進(jìn)行處理，并隨時(shí)查看銷號情況，隨時(shí)跟進(jìn)、更新。借助無人機(jī)航拍，上級部門對系統(tǒng)內(nèi)的“四亂”問題復(fù)核時(shí)，可以精準(zhǔn)定位，避免錯(cuò)報(bào)、瞞報(bào)等，實(shí)現(xiàn)了對河長治河的有效監(jiān)督。

此外，通過對系統(tǒng)問題的整合，可以更方便快捷地統(tǒng)計(jì)出黃河流域治理過程中的重點(diǎn)、難點(diǎn)，為上級部門提供參考，從而更有針對性地制定出解決方案，確保清違清障工作，有的放矢，順利進(jìn)行。

2 河長制在基層流域推進(jìn)中的問題

河長制的推行給河務(wù)部門提供了新的解決思路和辦法。同時(shí)，作為一種新制度，河長制在推進(jìn)過程中也暴露出一些不足之處。河長制原為打破“九龍治水”的管理體制而產(chǎn)生，強(qiáng)化落實(shí)，一抓到底，有效開展河湖管理保護(hù)工作。但從目前實(shí)施情況來看，不同部門之間仍然存在權(quán)責(zé)不清晰、管理范圍不明確等問題。到底管什么、怎么管？權(quán)力范圍有多大、任務(wù)目標(biāo)怎么考核？都是需要綜合考慮的問題。河長制相關(guān)配套法律制度尚不夠健全，對河長這個(gè)角色缺乏準(zhǔn)確的認(rèn)知和定位，治河效率未達(dá)到最大化。

3 意見和建議

3.1 加強(qiáng)河長制專門立法

河長制在實(shí)施推進(jìn)過程中面臨諸多問題，如河長職責(zé)與政府部門法定職責(zé)間的關(guān)系、地方立法不同等原因造成河長職責(zé)差異較大、跨地域性河流治河過程中產(chǎn)生意見分歧等，解決上述問題，需要國家出臺專門的法律進(jìn)行統(tǒng)一管制[2]。具體實(shí)施時(shí)，在此基礎(chǔ)上，各地再根據(jù)本地情況作出具體規(guī)定，全面建立完善省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系，通過立法明確不同層級的河長所應(yīng)擔(dān)負(fù)的具體職責(zé)[3]，真正實(shí)現(xiàn)河長制由“人治”走向“法治”。

3.2 網(wǎng)格化管理確定范圍

在清違整治過程中，由于土地具有農(nóng)田、灘區(qū)等多種不同屬性，導(dǎo)致河長在治河過程中對遇到的部分問題難以定性。河湖屬于典型的公共資源，確權(quán)劃界是河湖有效管理的前提[4]。水利部門牽頭土地涉權(quán)部門，如國土、規(guī)劃、住建、交通、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等，對河湖管理范圍和保護(hù)范圍進(jìn)行明確劃界，各級河長據(jù)此進(jìn)行網(wǎng)格化監(jiān)管，可大大簡化河長治河過程，提高河湖管理效率。

4 結(jié)語

河長制是公共資源管理制度創(chuàng)新的成功實(shí)踐，自下而上推動(dòng)，由應(yīng)急工作上升到日常工作，并在全國范圍內(nèi)全面鋪開[5]。河長制在嘗試和探索中逐漸成功，但法律制度的建立健全、績效評價(jià)體系的構(gòu)建，仍是河長制穩(wěn)步發(fā)展需要解決的問題。同時(shí)，在河長制框架下，地方水利部門與流域管理部門之間如何建立長久有效的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，也是破解河道管理和行政執(zhí)法的重要命題，需要時(shí)間和實(shí)踐來進(jìn)一步探索和求證。