◎舒全峰

黨的十八大以來(lái)，中國(guó)脫貧攻堅(jiān)事業(yè)取得了舉世矚目的成就。這離不開各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是基層一線干部的辛勤付出與無(wú)私奉獻(xiàn)。尤其是2015 年以來(lái)，從中央到地方各級(jí)黨委政府開始大規(guī)模下派干部駐村，由外向內(nèi)為領(lǐng)導(dǎo)力嚴(yán)重不足的農(nóng)村基層注入了活力與能力，推動(dòng)我國(guó)脫貧攻堅(jiān)與農(nóng)村事業(yè)發(fā)展走入快車道。[1]但是隨著脫貧攻堅(jiān)工作進(jìn)入下半場(chǎng)，越來(lái)越多的貧困村莊開始脫貧摘帽，以第一書記為代表的駐村干部和工作隊(duì)任期也將陸續(xù)結(jié)束，這種外源領(lǐng)導(dǎo)力的供給將不可持續(xù)。要鞏固脫貧攻堅(jiān)的成果，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興，關(guān)鍵是要依靠農(nóng)村基層組織自身的力量。[2]因此，在加強(qiáng)和鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的同時(shí)，必須提升我國(guó)農(nóng)村基層組織的內(nèi)生領(lǐng)導(dǎo)力。

一、中國(guó)農(nóng)村基層組織領(lǐng)導(dǎo)力短板的現(xiàn)象

脫貧攻堅(jiān)，落實(shí)靠基層，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)。全面考察村莊貧困，一個(gè)重要的誘因是農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)力供給不足。所帶來(lái)的一個(gè)重要后果就是黨組織渙散、集體經(jīng)濟(jì)衰敗和農(nóng)村公共事務(wù)治理低效。反貧困的難處也正是在此。

（一）基層干部隊(duì)伍老齡化嚴(yán)重，人力資源水平偏低

年齡和知識(shí)儲(chǔ)備是領(lǐng)導(dǎo)力的重要基礎(chǔ)。筆者曾于2015 年8 月針對(duì)福建沙縣、湖北陽(yáng)新縣、廣西田東縣——東中西部三個(gè)縣所有行政村黨支部書記進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查結(jié)果顯示：鄉(xiāng)村干部平均年齡為47.2 歲，年齡結(jié)構(gòu)以中老年為主，其中50 歲以上的占比高達(dá)33.86%，60 歲以上的占比1.59%。由此可見(jiàn)干部隊(duì)伍老齡化情況相當(dāng)嚴(yán)重。而與此同時(shí)，鄉(xiāng)村干部的學(xué)歷普遍較低，以小學(xué)、初中和高中、中專文化程度為主，占比高達(dá)85.45%。2017 年清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院在全國(guó)范圍內(nèi)的住戶調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，村里一把手（村支書或者村主任）的文化程度大專以下占比82.8%，比2015 年的三縣調(diào)查數(shù)據(jù)低2.65個(gè)百分點(diǎn)，而平均年齡則達(dá)到了48 歲，反而比2015 年還增加了0.8 歲。農(nóng)村基層干部老齡化嚴(yán)重且文化程度普遍較低，無(wú)法適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代下基層治理變革，無(wú)法滿足現(xiàn)代化的農(nóng)村治理需求。因此，成為我國(guó)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)偉大事業(yè)、促進(jìn)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展所面臨的現(xiàn)實(shí)難題。

（二）基層干部業(yè)務(wù)能力普遍較弱，領(lǐng)導(dǎo)勝任力不強(qiáng)

領(lǐng)導(dǎo)勝任力是考察領(lǐng)導(dǎo)力的重要指標(biāo)。農(nóng)村基層干部領(lǐng)導(dǎo)勝任力不足主要體現(xiàn)在3 個(gè)方面：一是思想觀念差，跟不上農(nóng)村發(fā)展的步伐，對(duì)于新理念、新政策的理解和接受能力弱；二是學(xué)習(xí)能力差，對(duì)于新的治理技術(shù)如“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、大數(shù)據(jù)信息管理平臺(tái)等掌握不了，甚至普遍存在不會(huì)使用電腦的情況；三是執(zhí)行力不強(qiáng)，不能及時(shí)準(zhǔn)確地把各類涉農(nóng)政策落實(shí)到農(nóng)村基層。筆者在中部某村調(diào)研時(shí)，竟出現(xiàn)村兩委干部以“破壞風(fēng)水”的名義反對(duì)駐村幫扶干部的產(chǎn)業(yè)發(fā)展計(jì)劃。2017 年清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院“百村調(diào)查”數(shù)據(jù)顯示，有43%的村民認(rèn)為村莊一把手對(duì)于村莊的發(fā)展沒(méi)什么貢獻(xiàn)，44.2%的村民認(rèn)為現(xiàn)任村一把手很少能提出新的想法，37.1%的村民認(rèn)為村里一把手不能嚴(yán)格地落實(shí)政府的政策。從這些宏觀數(shù)據(jù)上看，農(nóng)村基層干部的領(lǐng)導(dǎo)勝任力普遍不高。

（三）基層干部“贏利”與“避責(zé)”思維比較普遍

“贏利”思維表現(xiàn)在熱衷于有獲利空間的集體項(xiàng)目或工程事務(wù)。例如積極組織和主動(dòng)參與新農(nóng)村建設(shè)、“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)、土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等各種工程建設(shè)項(xiàng)目，進(jìn)而獲取利益回報(bào)。有的甚至不惜借機(jī)實(shí)施貪腐行為?！氨茇?zé)”思維則體現(xiàn)為在沒(méi)有獲利空間的集體事務(wù)上，村干部明顯缺乏積極性和主觀能動(dòng)性。有的村兩委干部甚至把精準(zhǔn)扶貧的責(zé)任完全推給了駐村第一書記，出現(xiàn)“一人苦干，三人加油”的情況。正是農(nóng)村基層干部的這種“贏利”與“避責(zé)”思維，不僅弱化了領(lǐng)導(dǎo)力，而且讓農(nóng)民對(duì)他們產(chǎn)生不信任和不關(guān)心。2017 年清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院的“百村調(diào)查”數(shù)據(jù)顯示，高達(dá)44.1%的農(nóng)民對(duì)村干部履職情況并不關(guān)心，31.5%的農(nóng)民對(duì)村干部的政治信任處于不信任狀態(tài)。華中地區(qū)某村莊一個(gè)外出工作的企業(yè)家愿意捐贈(zèng)40 萬(wàn)元用于村莊的雨污分流改造，但因?yàn)椴恍湃?，明確拒絕將這筆資金的使用和工程的實(shí)施委托給村委會(huì)。由于村內(nèi)其他村民更缺乏領(lǐng)導(dǎo)能力，最后這項(xiàng)利民的公益事業(yè)也不得不以失敗告終。

二、農(nóng)村基層組織領(lǐng)導(dǎo)力何以存在短板

圖1 鄉(xiāng)村干部年齡分布（2015 年抽樣調(diào)查）

（一）城鄉(xiāng)發(fā)展失衡，優(yōu)質(zhì)人力資源大規(guī)模流出

中國(guó)農(nóng)村基層組織內(nèi)生領(lǐng)導(dǎo)力短板最根本的原因在于農(nóng)村地區(qū)人力資源的大規(guī)模外流。改革開放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出持續(xù)高速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素配置方式的演變，其核心為中國(guó)農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力的大規(guī)模非農(nóng)化流轉(zhuǎn)。自1982 年國(guó)家政策允許農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村地區(qū)外出務(wù)工的勞動(dòng)力數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)。截至2017 年年末，我國(guó)農(nóng)民工數(shù)量高達(dá)2.86 億，占農(nóng)村總?cè)丝诘?9.69%。這些人群的流出本質(zhì)上是鄉(xiāng)村青壯年勞動(dòng)力、先進(jìn)知識(shí)、先進(jìn)思想和富余資本等各類優(yōu)質(zhì)資源的流出，為農(nóng)村的公共治理留下了嚴(yán)重的人力資源短缺難題，農(nóng)村地區(qū)形成了典型的“三留守”人口結(jié)構(gòu)。農(nóng)村基層干部的選拔自然就走向了老齡化和低學(xué)歷化，呈現(xiàn)出一種“矮子里面拔將軍”的態(tài)勢(shì)。有些地區(qū)甚至都沒(méi)有人愿意當(dāng)村干部。這些老齡化和低學(xué)歷化嚴(yán)重的農(nóng)村基層干部，在面對(duì)日趨復(fù)雜和現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理事務(wù)時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)力不足的問(wèn)題就尤為凸顯。

（二）基層干部基本保障不足，缺乏有效激勵(lì)

當(dāng)前農(nóng)村基層干部的基本待遇難以形成有效工作激勵(lì)。隨著鄉(xiāng)村治理工作內(nèi)容越來(lái)越繁雜，工作量越來(lái)越大，尤其是開展精準(zhǔn)扶貧工作以來(lái)，擔(dān)任村干部幾乎成為一份全職工作。但從實(shí)地調(diào)研情況來(lái)看，我國(guó)給予農(nóng)村基層干部的經(jīng)濟(jì)收入和職業(yè)空間等基本保障明顯不足，使得基層干部缺乏敢干事、愿干事、能干事、要干事的有效激勵(lì)。2018 年初，筆者針對(duì)全國(guó)基層扶貧干部開展了抽樣問(wèn)卷調(diào)查。結(jié)果顯示，絕大部分村干部的月收入水平低于1500 元。尤其是在經(jīng)濟(jì)越落后、扶貧工作壓力越大的地方，村干部的工資收入反倒越低。例如甘肅省位于“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)的某縣，其村委會(huì)主任的月工資僅為1000 元左右。而村兩委干部的職業(yè)空間小讓這一群體更加缺了“盼頭”。江西某村干部坦言：“我何必要那么苦了自己，我干得好最多也是個(gè)支書，是個(gè)農(nóng)民；我干得不好，你把我處理了，我還是個(gè)農(nóng)民，我反而還能出去打工掙得更多。”在一定程度上，干與不干都能看到職業(yè)天花板。

（三）基層民主缺陷降低農(nóng)民對(duì)基層干部的政治信任

農(nóng)村群眾不信任基層組織干部的一個(gè)重要誘因是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村基層民主的缺陷。我國(guó)農(nóng)村治理最基本的制度安排是以成文法為基礎(chǔ)的《村民委員會(huì)組織法》，核心在于“四個(gè)民主”（民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督）；還有非成文法的村規(guī)民約、民風(fēng)民俗、宗族文化、宗教文化等多種非正式制度。從全國(guó)層面而言，雖然“四個(gè)民主”中的民主選舉已成為社會(huì)共識(shí)和農(nóng)村的基本政治文化，但是民主決策、民主管理和民主監(jiān)督卻未能及時(shí)跟進(jìn)，造成當(dāng)前基層民主運(yùn)轉(zhuǎn)乏力，農(nóng)民的民主參與機(jī)會(huì)甚少。2015 年清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院“百村調(diào)查”項(xiàng)目數(shù)據(jù)顯示，民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的均值顯著低于民主選舉。缺少了民主參與的機(jī)會(huì)，村民跟農(nóng)村基層干部的接觸機(jī)會(huì)和時(shí)間太太減少，必然會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民不夠信任農(nóng)村基層干部，反過(guò)來(lái)使得農(nóng)村基層干部的領(lǐng)導(dǎo)力大打折扣。而由于基層民主監(jiān)督和制裁機(jī)制的不完善和農(nóng)村社會(huì)的封閉特性，使得基層干部政策尋租的實(shí)際成本和機(jī)會(huì)成本都大為減小。尤其是當(dāng)前舉全國(guó)之力推進(jìn)的精準(zhǔn)扶貧政策，大量的資金和項(xiàng)目通過(guò)自上而下的渠道向農(nóng)村注入，在治理制度不完善的背景下，“精英俘獲”的政策尋租現(xiàn)象普遍出現(xiàn)。例如一些村組干部挪用貪污扶貧資金、撈取扶貧項(xiàng)目回扣、借職務(wù)之便為私人謀取不當(dāng)利益等，又必然會(huì)進(jìn)一步降低農(nóng)民的信任感。

三、補(bǔ)齊農(nóng)村基層組織領(lǐng)導(dǎo)力短板的對(duì)策措施

圖2 村莊一把手文化程度分布（2017 年抽樣調(diào)查）

2018 年8 月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確指出，要堅(jiān)持脫貧攻堅(jiān)與錘煉作風(fēng)、鍛煉隊(duì)伍相統(tǒng)一，把脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)場(chǎng)作為培養(yǎng)干部的重要陣地，強(qiáng)化基層幫扶力量，密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，提高干部干事創(chuàng)業(yè)本領(lǐng)，培養(yǎng)了解國(guó)情和農(nóng)村實(shí)際的干部隊(duì)伍。這一意見(jiàn)顯然是對(duì)農(nóng)村基層組織領(lǐng)導(dǎo)力的重視。從短期來(lái)看，發(fā)揮駐村幫扶干部的外源領(lǐng)導(dǎo)力優(yōu)勢(shì)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)2020 年完全消除絕對(duì)貧困的脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)有重要價(jià)值；而從長(zhǎng)期來(lái)看，提升農(nóng)村基層組織的內(nèi)生領(lǐng)導(dǎo)力，打造脫貧攻堅(jiān)“不走的工作隊(duì)”，對(duì)于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的穩(wěn)定脫貧、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展則更有深遠(yuǎn)意義。

（一）深入貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，以發(fā)展吸引領(lǐng)導(dǎo)力回流

隨著我國(guó)全面進(jìn)入新時(shí)代，鄉(xiāng)村開始走向全面振興的道路，對(duì)優(yōu)秀人力資源和領(lǐng)導(dǎo)人才的需求大大提升。我們需要深入貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，以發(fā)展吸引領(lǐng)導(dǎo)力資源回流，用好回流領(lǐng)導(dǎo)力資源，進(jìn)一步促進(jìn)高質(zhì)量脫貧和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)村有著更大的發(fā)展空間、更多的發(fā)展機(jī)會(huì)和巨大的獲利商機(jī)。只要有合理的制度和機(jī)制，不僅能留得住農(nóng)村人才，召喚回外出人才，同樣還能吸引城市人才到農(nóng)村來(lái)。一方面要因地制宜大力發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)一二三產(chǎn)融合發(fā)展，吸引經(jīng)濟(jì)能人和資本回村，提升村莊領(lǐng)導(dǎo)力資源儲(chǔ)備；另一方面要著力改善和提升村莊環(huán)境建設(shè)，既要改善硬環(huán)境，把基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為融合優(yōu)勢(shì)，又要提升軟環(huán)境，解決好政策和制度體系、教育、治安、醫(yī)療等外部環(huán)境建設(shè)，真正讓鄉(xiāng)村能吸引人才，留住人才，用好人才，增加村莊人力資源儲(chǔ)備，提升基層組織內(nèi)生領(lǐng)導(dǎo)力。

（二）優(yōu)化鄉(xiāng)村干部薪酬體系設(shè)計(jì)，完善制度性激勵(lì)與制裁機(jī)制

薪酬體系的合理設(shè)計(jì)對(duì)干部的公共服務(wù)動(dòng)機(jī)具有至關(guān)重要的作用。目前我國(guó)廣大農(nóng)村基層干部的薪酬是一種狹義上的薪酬，即有“薪”而無(wú)“酬”，并且薪資水平較低，缺乏吸引力和激勵(lì)作用。解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵在于優(yōu)化鄉(xiāng)村干部薪酬體系設(shè)計(jì)，增加公共財(cái)政撥款，將狹義上的固定薪資擴(kuò)展到既包含固定薪資，又包含績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)、扶貧補(bǔ)貼、離任補(bǔ)貼、培訓(xùn)機(jī)會(huì)等多方面酬勞的廣義薪酬。例如河南濮陽(yáng)建立了“村支部書記培訓(xùn)學(xué)院”，成為全國(guó)首家農(nóng)村干部培訓(xùn)基地，專門為農(nóng)村基層干部提供培訓(xùn)項(xiàng)目。同時(shí)要完善激勵(lì)和制裁機(jī)制設(shè)計(jì)：村干部的工作以群眾民主考核為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核為輔，考核優(yōu)秀的可以獲得額外績(jī)效獎(jiǎng)金；村干部離任時(shí)進(jìn)行離任審計(jì)，工作成績(jī)突出的干部離任后可以繼續(xù)享受一定期限的補(bǔ)貼作為獎(jiǎng)勵(lì)；在任期間存在貪腐行為的，則在沒(méi)收所有貪腐所得的基礎(chǔ)上，對(duì)其過(guò)去任該職期間所有的工資和績(jī)效收入進(jìn)行追繳返還。此外，要進(jìn)一步深化人事制度改革，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接選錄村干部比例，破除村干部職業(yè)天花板，促進(jìn)優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)力資源的合理流通。

（三）創(chuàng)新農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，完善發(fā)展農(nóng)村基層民主

黨的工作最堅(jiān)實(shí)的力量支撐在基層，最突出的矛盾問(wèn)題也在基層。要完善基層治理體系，就必須提高基層黨組織公共領(lǐng)導(dǎo)力水平。在勞動(dòng)力外流短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)顯著性扭轉(zhuǎn)的情況下，需要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村流動(dòng)黨員管理，強(qiáng)化黨內(nèi)民主建設(shè)，通過(guò)微信群、QQ 群等互聯(lián)網(wǎng)工具，讓在村務(wù)農(nóng)與在外務(wù)工的黨員都能夠及時(shí)參與到村莊公共事務(wù)的討論與決策中。同時(shí)要大力整頓貧困村和軟弱渙散村黨組織，堅(jiān)決撤換不勝任、不合格、不盡職的村黨組織書記，重點(diǎn)從外出務(wù)工經(jīng)商創(chuàng)業(yè)人員、大學(xué)生村官、本村致富能手中選配。本村沒(méi)有合適人員的，從縣鄉(xiāng)機(jī)關(guān)公職人員中派任。在條件允許的情況下，可以成立村莊顧問(wèn)委員會(huì)，將村莊外出的知識(shí)分子、經(jīng)濟(jì)能人、政治精英以及本村德高望重的老人、老干部納入顧問(wèn)委員會(huì)，為村莊發(fā)展和村干部履職出謀劃策。另外，要全面落實(shí)村兩委聯(lián)席會(huì)議、“四議兩公開”和村務(wù)監(jiān)督等工作制度，將基層民主制度落實(shí)情況和群眾的政治效能感納入績(jī)效考評(píng)范疇。在有條件的地方也可逐步試點(diǎn)推行村干部職業(yè)化改革，村支部書記直接選舉前對(duì)候選人要廣泛聽取村民意見(jiàn)，村委會(huì)主任采取職業(yè)化選聘制，其工資薪酬采取市場(chǎng)定價(jià)，以此來(lái)打通農(nóng)村地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力資源的自由流通，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)力資源的有效配置。