朱 景 文

(中國人民大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100872)

引 言

十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢步伐步入了快車道，根據(jù)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第2個(gè)五年規(guī)劃(2018—2022年)》，到2021年，形成以黨章為根本、以準(zhǔn)則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。近年來，黨內(nèi)法規(guī)制度體系制定的步伐進(jìn)一步加快，僅2018年，就印發(fā)中央黨內(nèi)法規(guī)74部。[1]中共中央在2012—2014年和2018—2019年還對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了兩次集中清理：一次是完備良善的黨內(nèi)法規(guī)體系，這是依規(guī)治黨的重要前提和基礎(chǔ)；另一次是提升黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力、提高實(shí)施效果，這是考察黨內(nèi)法規(guī)的生命力的重要體現(xiàn)，猶如霍姆斯所說的：“法律的生命不是邏輯，而是經(jīng)驗(yàn)”[2]1。十八屆四中全會(huì)又提出，把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績的重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系,[3]并且首次在黨的重要文件中提出把完善的黨內(nèi)法規(guī)體系納入到中國特色的社會(huì)主義法治體系之中，與完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系和強(qiáng)有力的法治保障體系并列成為社會(huì)主義法治體系不可或缺的內(nèi)容，因此，黨內(nèi)法規(guī)體系無疑已經(jīng)成為中國特色的社會(huì)主義法治體系的重要內(nèi)容。

然而，黨內(nèi)法規(guī)體系的逐步建立和規(guī)模的不斷擴(kuò)大并不代表黨內(nèi)法規(guī)就能夠自動(dòng)產(chǎn)生實(shí)際效果，更不意味著它能夠滿足加強(qiáng)黨的政治紀(jì)律、從嚴(yán)治黨實(shí)踐的需要。對(duì)中國特色的社會(huì)主義法治體系進(jìn)行宏觀量化評(píng)估，可以使我們掌握我國法治體系的底數(shù);對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施量化評(píng)估，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施進(jìn)行比較系統(tǒng)的宏觀評(píng)估，則可以掌握各類主體對(duì)近年來黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的真實(shí)感受和評(píng)價(jià)。把脈近年來我國法治發(fā)展中黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的成績與不足，已成為一項(xiàng)極為迫切的研究課題。

在過去的十多年中，我國法學(xué)界極為重視法治的量化評(píng)估和指標(biāo)設(shè)置問題，關(guān)于法治的評(píng)估先后產(chǎn)生了各種指標(biāo)體系(如余杭法治指數(shù))和法治發(fā)展報(bào)告成果(如中國社科院法治藍(lán)皮書、中國政法大學(xué)法治政府發(fā)展報(bào)告等)。這些法治指標(biāo)和法治發(fā)展報(bào)告，大多數(shù)以傳統(tǒng)的方法來設(shè)置，沒有將黨內(nèi)法規(guī)尤其是其實(shí)施效果納入評(píng)價(jià)指標(biāo)，不符合當(dāng)代中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的國情和實(shí)際情況。

中國人民大學(xué)法治評(píng)估研究中心先后依托中國人民大學(xué)調(diào)查與數(shù)據(jù)中心和零點(diǎn)公司，連續(xù)3年(2015—2017)對(duì)全國各地28個(gè)省市自治區(qū)中國法治滿意度進(jìn)行評(píng)估，其中包括對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的評(píng)價(jià)進(jìn)行問卷調(diào)查，每年發(fā)出問卷4 000多份，3年共計(jì)12 000多份公眾卷和專業(yè)卷。根據(jù)3年的調(diào)研和評(píng)估結(jié)果，中國人民大學(xué)出版社在2016—2018年，先后出版了《中國人民大學(xué)中國法律發(fā)展報(bào)告2015：中國法治評(píng)估指標(biāo)》(2016)、《中國人民大學(xué)中國法律發(fā)展報(bào)告2016：基于九個(gè)省數(shù)據(jù)的法治指數(shù)》(2017)和《中國人民大學(xué)中國法律發(fā)展報(bào)告2018：2015—2017年中國法治滿意度評(píng)估》(2018)。了解被訪者對(duì)法治特別是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施各個(gè)方面的評(píng)價(jià), 即對(duì)它們的主觀感受。[4]習(xí)近平總書記在談到司法體制綜合配套改革的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)指出，要看人民群眾在司法案件中對(duì)公平正義的感受。[5]人民群眾對(duì)法治和司法的主觀切身的感受，反映了法治的民意和訴求。對(duì)法治和黨內(nèi)法規(guī)的評(píng)價(jià)也是如此，人民群眾對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的評(píng)價(jià)，不但體現(xiàn)了法治的效果，也成為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)和依規(guī)治黨實(shí)效的一把重要的“標(biāo)尺”，如果人民群眾對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的主觀感受和評(píng)價(jià)差，再多再嚴(yán)厲的黨規(guī)黨紀(jì)，再好的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)字也是沒有用的。雖然主觀評(píng)價(jià)存在因人而異的風(fēng)險(xiǎn)，但是，如果在精心設(shè)計(jì)的抽樣調(diào)查中某一種評(píng)價(jià)結(jié)果反復(fù)出現(xiàn)，則其所表現(xiàn)的就是一個(gè)共性的問題。[6]本文以中國人民大學(xué)法治評(píng)估研究中心的評(píng)價(jià)報(bào)告為基礎(chǔ)，著力探討黨內(nèi)法規(guī)的作用范圍、實(shí)施原則以及實(shí)施情況、主要形式和效果評(píng)估等問題，以期為加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施、依規(guī)治黨、從嚴(yán)治黨提供助力。

一、 黨內(nèi)法規(guī)的作用范圍

黨內(nèi)法規(guī)，顧名思義，是在黨內(nèi)實(shí)施的規(guī)范，作用的領(lǐng)域是黨內(nèi)生活，是調(diào)整黨內(nèi)生活各個(gè)方面的行為規(guī)則。比如有關(guān)黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律的規(guī)定，共產(chǎn)黨員不得信仰宗教的規(guī)定，有關(guān)從嚴(yán)治黨的規(guī)定，都只是限于黨內(nèi)生活，針對(duì)黨員或黨的領(lǐng)導(dǎo)干部提出的，不能把這樣的規(guī)定實(shí)施于黨外，不能對(duì)非黨群眾提出像對(duì)共產(chǎn)黨員一樣的要求。

但是，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，有些黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施也必然包含國家生活和社會(huì)生活的重要領(lǐng)域。比如《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》，它不僅涉及中國共產(chǎn)黨對(duì)各級(jí)政法委的領(lǐng)導(dǎo)，而且還涉及對(duì)審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)等政法單位黨組的領(lǐng)導(dǎo)問題，黨組是相應(yīng)國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)核心，對(duì)國家機(jī)關(guān)的運(yùn)作起到至關(guān)重要的作用。又如《中共中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)密切聯(lián)系群眾的規(guī)定》(即“八項(xiàng)規(guī)定”)，涉及開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，反對(duì)形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)，它首當(dāng)其沖影響到黨風(fēng)建設(shè)，影響到國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織的所有公職人員的作風(fēng)，而且對(duì)整個(gè)社會(huì)風(fēng)氣的改變都起到巨大的作用。在一個(gè)共產(chǎn)黨執(zhí)政的國家，無論在理論上還是在實(shí)踐上，都不可能把全部黨內(nèi)法規(guī)的作用只局限在黨內(nèi)生活領(lǐng)域，它還對(duì)整個(gè)國家生活和社會(huì)生活都發(fā)揮著巨大的作用。(1)延安時(shí)期，陜甘寧邊區(qū)政府已經(jīng)在這方面做出了很好的示范并積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，參見張小軍《延安時(shí)期黨規(guī)黨紀(jì)與陜甘寧邊區(qū)政府的法治實(shí)踐及其啟示》，《陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2019年第4期。

十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，把黨內(nèi)法規(guī)體系放在中國特色社會(huì)主義法治體系之內(nèi)，反映了黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于整個(gè)國家政治生活的重要影響。反之，如果把黨內(nèi)法規(guī)體系僅僅局限在黨內(nèi)生活的范圍內(nèi)，則是形而上學(xué)的，這樣做無疑會(huì)導(dǎo)致無視執(zhí)政黨對(duì)治國理政的決定性影響。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國最關(guān)鍵、最核心的制度，黨對(duì)法治具有重要的指引和保證作用，無視黨的領(lǐng)導(dǎo)就根本談不上法治，這無異是用西方的法治觀念來割裂和肢解我國的法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)。因此，黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施是黨內(nèi)法規(guī)的要求，不能僅僅局限于黨內(nèi)生活，還應(yīng)該在國家生活和社會(huì)生活中獲得實(shí)現(xiàn)。

二、 黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的不抵觸原則

黨章在黨內(nèi)法規(guī)中具有最高效力，黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施要貫徹不抵觸原則，即其他任何黨內(nèi)法規(guī)都不得同黨章相抵觸；中央黨內(nèi)法規(guī)效力高于中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市各部門黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)的效力；省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)不得同中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)相抵觸；同一機(jī)關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)，一般規(guī)定和特別規(guī)定不一致的，使用特別規(guī)定；舊的規(guī)定與新的規(guī)定不一致的，使用新的規(guī)定；中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致的，提請(qǐng)中央處理。中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)有下列情形之一的，由中央責(zé)令改正或者予以撤銷： (1) 同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸的； (2) 同憲法和法律不一致的； (3) 同中央黨內(nèi)法規(guī)相抵觸的。[7]1 364

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的不抵觸原則本身就包含著黨規(guī)國法的協(xié)調(diào)性。執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，審理有關(guān)違紀(jì)案件時(shí)，必須注意合法性，不得違法，執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)要在憲法法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，注意黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行與行政執(zhí)法、司法的有機(jī)鏈接，注意依規(guī)治黨與依法治國的統(tǒng)一。監(jiān)察法充分說明了黨規(guī)、國法協(xié)調(diào)的重要性。根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》，監(jiān)察機(jī)關(guān)由同級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，對(duì)同級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并受到其監(jiān)督，監(jiān)察機(jī)關(guān)與同級(jí)黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公。對(duì)一切行使公權(quán)力的機(jī)關(guān)和人員包括中國共產(chǎn)黨的機(jī)關(guān)和黨員行使監(jiān)察權(quán)。監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)的公職人員和其他有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)察，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)可以向本級(jí)中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察人員，他們?cè)趯?duì)中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)和人員實(shí)行監(jiān)察時(shí)，必須按照《中華人民共和國監(jiān)察法》有關(guān)權(quán)限和程序，依法辦事。我國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國家，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)治國理政的基本方略。一些領(lǐng)域發(fā)生的黨規(guī)國法之間的矛盾只是暫時(shí)的。我們相信，在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌安排下，有黨章和憲法的保證，這種現(xiàn)象一定會(huì)得到解決。

近年來我國黨規(guī)國法的協(xié)調(diào)性有了很大改善，中國人民大學(xué)法治評(píng)估研究中心2015—2017年對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的評(píng)估，其結(jié)果如圖1所示。

圖1黨規(guī)國法協(xié)調(diào)性好評(píng)率的變化(2015—2017)

數(shù)據(jù)來源：朱景文主編《中國人民大學(xué)中國法律發(fā)展報(bào)告2018：2015—2017年中國法治滿意度評(píng)估》，中國人民大學(xué)出版社2018年版，第193頁。

從圖1中可以看出，在2015年，黨規(guī)國法的協(xié)調(diào)性好評(píng)率只有13.7%，2016年上升至33.3%，到2017年好評(píng)率已經(jīng)過半，達(dá)到52.4%。盡管近年來黨規(guī)國法之間的協(xié)調(diào)性好評(píng)率有大幅提升，但是它仍然是黨內(nèi)法規(guī)體系中評(píng)價(jià)較低的指標(biāo)，有待于進(jìn)一步改善和提高。

三、 黨內(nèi)法規(guī)在制定與實(shí)施之間的差距

黨內(nèi)法規(guī)制定是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的前提和依據(jù)。沒有黨內(nèi)法規(guī)的制定，黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施則無從談起，黨內(nèi)生活也必然處于無規(guī)可依的狀態(tài)。但是有了黨內(nèi)法規(guī)而不實(shí)施，黨內(nèi)法規(guī)則形同虛設(shè)，黨內(nèi)生活必然會(huì)處于有規(guī)不循的狀態(tài)。隨著黨內(nèi)法規(guī)體系的健全，在黨內(nèi)生活的各個(gè)領(lǐng)域現(xiàn)在已經(jīng)基本做到了有規(guī)可依，能夠把紙面上的規(guī)定落到實(shí)處，真正做到有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴(yán)、違規(guī)必究就顯得更為緊迫。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)的制定取得了很大成就，出臺(tái)了一批標(biāo)志性、關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性的法規(guī)制度，有規(guī)可依的問題基本得到解決。如何使黨內(nèi)法規(guī)真正落地，使黨內(nèi)法規(guī)的紙面規(guī)定切實(shí)可行，就顯得尤為突出。[8]

從黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施狀態(tài)來講，中國人民大學(xué)的調(diào)查評(píng)估也顯示了這種趨勢(shì)，2015—2017年對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系整體狀態(tài)的評(píng)估好評(píng)率從2015年的32.1%上升到2017年的60.7%，有了明顯提高，反映了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的成就，但是這種評(píng)價(jià)在黨內(nèi)法規(guī)制定和實(shí)施領(lǐng)域的分布還是有差異的(如表1所示)。

表1 黨內(nèi)法規(guī)完善性與執(zhí)行力好評(píng)率及其差距(2015—2017)

數(shù)據(jù)來源：朱景文主編《中國人民大學(xué)中國法律發(fā)展報(bào)告2018：2015—2017年中國法治滿意度評(píng)估》，中國人民大學(xué)出版社2018年版，第191—192頁。

由表1可知，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)完善性的好評(píng)率從2015年的43.2%上升到2017年的70.4%，上升了27.2%，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的好評(píng)率從2015年的29.6%上升至2017年的57.6%，上升了28%。從縱向歷時(shí)性比較來看，黨內(nèi)法規(guī)的完善性和執(zhí)行力和好評(píng)率均有大幅度提升，執(zhí)行力的好評(píng)率略低于完善性的好評(píng)率。不過，雖然人們對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的制定與實(shí)施的評(píng)價(jià)有了明顯的提高，但是二者之間仍然存在著明顯的差距。2015年黨內(nèi)法規(guī)制定與實(shí)施的好評(píng)率之間的差距為13.6個(gè)百分點(diǎn)，2016年二者間差距為17.1個(gè)百分點(diǎn)，2017年二者的差距為12.5個(gè)百分點(diǎn)，也就是說黨內(nèi)法規(guī)完善性的好評(píng)率總體上明顯低于其執(zhí)行的好評(píng)率，但是從總體上說二者差距區(qū)域縮小，說明了近年來從嚴(yán)治黨所產(chǎn)生的明顯效果。

四、 黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的主要形式

黨內(nèi)法規(guī)的遵守和執(zhí)行是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的兩種基本形式，黨內(nèi)法規(guī)的遵守依靠的是共產(chǎn)黨員和黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的信念和覺悟，以身作則，身體力行；黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行要依靠黨的政治和組織權(quán)威和紀(jì)律。

(一) 黨內(nèi)法規(guī)的遵守

中國共產(chǎn)黨是一個(gè)靠共產(chǎn)主義的遠(yuǎn)大理想和中國特色社會(huì)主義的共同理想組織起來的、由工人階級(jí)先鋒隊(duì)和全民族的先鋒隊(duì)組成的組織，自覺遵守黨章、黨紀(jì)是信仰使然，黨的性質(zhì)使然，是全體黨員責(zé)無旁貸的義務(wù)，是每一名黨員在入黨時(shí)就向黨表白的誓言。因此，信仰和覺悟是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的最主要原因，黨內(nèi)法規(guī)的遵守是黨內(nèi)法規(guī)得到實(shí)施的最主要形式。為了保證黨內(nèi)法規(guī)得到遵守，必須在全黨加強(qiáng)黨的路線、方針、政策的學(xué)習(xí)，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)習(xí)，提高黨內(nèi)法規(guī)遵守的自覺性，特別是要提高黨員干部，關(guān)鍵少數(shù)遵守黨內(nèi)法規(guī)的自覺性，帶頭遵規(guī)守法。

從中國人民大學(xué)的最近調(diào)查評(píng)估的情況看，黨員帶頭守法的好評(píng)率有了明顯提高，平均值從2015年的40.4%，上升到2016年的41.1%，2017年上升至62.5%，但是這種評(píng)價(jià)在領(lǐng)導(dǎo)干部、辦事人員和普通黨員中分布是不平衡的：2015年領(lǐng)導(dǎo)干部守法好評(píng)率為34.3%，辦事人員為37.0%，普通黨員為49.9%，普通黨員的好評(píng)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于領(lǐng)導(dǎo)干部和辦事人員；2016年領(lǐng)導(dǎo)干部守法好評(píng)率40.3%，辦事人員為39.6%，普通黨員為43.4%，三者基本處于同一水平，40%左右；2017年領(lǐng)導(dǎo)干部守法好評(píng)率為64.3%，辦事人員為62.3%，普通黨員為60.9%，3項(xiàng)的好評(píng)率都超過了60%，有了大幅度提升(見表2)。

表2黨員帶頭守法好評(píng)率的變化(2015—2017)

數(shù)據(jù)來源：朱景文主編《中國人民大學(xué)中國法律發(fā)展報(bào)告2018：2015—2017年中國法治滿意度評(píng)估》，中國人民大學(xué)出版社2018年版，第193—194頁。

3年的評(píng)估數(shù)據(jù)顯示，2015年對(duì)普通黨員帶頭守法的好評(píng)率最高，領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭守法的好評(píng)率最低，2016年和2017年領(lǐng)導(dǎo)干部、辦事人員和普通黨員的帶頭守法好評(píng)率基本處于同一水平。從提高幅度來講，領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭守法好評(píng)率提高幅度最大，上升了30個(gè)百分點(diǎn)。這說明從嚴(yán)治黨對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部遵紀(jì)守法所起到的實(shí)實(shí)在在的作用。

(二) 黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行

這是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的另一重要形式，是黨的各級(jí)、各類組織依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的權(quán)限和程序，把黨內(nèi)法規(guī)落實(shí)到具體案件、具體事項(xiàng)的活動(dòng)。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行與遵守有著必然的聯(lián)系，黨內(nèi)法規(guī)遵守依賴于黨員的信仰和覺悟，而黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行則依賴于黨的鐵的紀(jì)律，這恰恰是我們黨得以維系的兩個(gè)重要法寶。沒有信仰和覺悟，黨就不是一個(gè)靠信仰、靠主義凝結(jié)的團(tuán)體；沒有紀(jì)律，黨就會(huì)變成一盤散沙，甚至變成沒有任何力量的空談俱樂部。

黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行要遵循習(xí)近平總書記所反復(fù)強(qiáng)調(diào)的，堅(jiān)持“老虎”“蒼蠅”一起打，堅(jiān)持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，[5]堅(jiān)持重遏制、強(qiáng)高壓、長震懾。堅(jiān)決糾正有令不行、有禁不止的各種行為。要堅(jiān)持在黨的紀(jì)律面前沒有例外，執(zhí)行制度沒有例外，堅(jiān)決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，不管涉及誰，都要一查到底，絕不姑息。所有黨員，無論職務(wù)高低、黨齡長短、貢獻(xiàn)大小，在黨內(nèi)法規(guī)面前一律平等，沒有任何黨員能夠凌駕于黨組織之上，超越于黨內(nèi)法規(guī)之上。要按照黨章的要求，在黨組織討論決定對(duì)黨員的黨紀(jì)處分或者做出鑒定時(shí)，本人有權(quán)參加和進(jìn)行申辯，其他黨員可以為他作證和辯護(hù)。向黨的上級(jí)組織直至中央提出請(qǐng)求、申訴和控告，并要求有關(guān)組織給以負(fù)責(zé)的答復(fù)。黨的任何一級(jí)組織直至中央都無權(quán)剝奪黨員的上述權(quán)利。黨內(nèi)嚴(yán)格禁止用違反黨章和國家法律的手段對(duì)待黨員，嚴(yán)格禁止打擊報(bào)復(fù)和誣告陷害。違反這些規(guī)定的組織或者個(gè)人，必須受到黨的紀(jì)律和國家法律的追究。[9]第4條

從中國人民大學(xué)調(diào)查和評(píng)估的數(shù)據(jù)來看，這些年黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行取得了較大進(jìn)展，人們對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的滿意度有了比較大的提高。違紀(jì)處理的好評(píng)率2015年為21.4%，只有1/5多一點(diǎn)的被訪者滿意或比較滿意；2016年好評(píng)率上升到38.5%，超過1/3；2017年則上升到57.7%，超過半數(shù)的被訪者對(duì)違紀(jì)處理給予滿意或比較滿意的評(píng)價(jià)(見圖2)，這體現(xiàn)了人們對(duì)近年來從嚴(yán)治黨所取得成績的肯定性評(píng)價(jià)。

圖2 違紀(jì)處理好評(píng)率變化(2015—2017)

數(shù)據(jù)來源：朱景文主編《中國人民大學(xué)中國法律發(fā)展報(bào)告2018：2015—2017年中國法治滿意度評(píng)估》，中國人民大學(xué)出版社2018年版，第191—192頁。

五、 對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督及其存在問題

監(jiān)督是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施機(jī)制的必不可少的環(huán)節(jié)，是黨內(nèi)法規(guī)得以實(shí)施的保障。沒有監(jiān)督，無論是黨內(nèi)法規(guī)的遵守還是執(zhí)行，都是不可能實(shí)現(xiàn)的。

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施監(jiān)督按照主體不同可以分為黨內(nèi)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督的主要形式有黨委監(jiān)督(包括黨的中央組織和地方組織)、紀(jì)委監(jiān)督、黨的工作部門監(jiān)督、黨員監(jiān)督等，其中黨委(黨組)在黨內(nèi)監(jiān)督中負(fù)主體責(zé)任，書記是第一責(zé)任人；黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)職責(zé)；黨的工作部門負(fù)責(zé)本部門本單位的內(nèi)部監(jiān)督，又負(fù)責(zé)對(duì)本系統(tǒng)的日常監(jiān)督；黨員則履行民主監(jiān)督的責(zé)任。社會(huì)監(jiān)督則包括民主黨派、無黨派人士監(jiān)督和新聞?shì)浾摫O(jiān)督等形式。[10]

從中國人民大學(xué)的調(diào)查和評(píng)估來看，近年來黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督的好評(píng)率有了明顯提高，2015年監(jiān)督的好評(píng)率為37.8%，2016年為44.1%，2017年為57.4%，黨委監(jiān)督、紀(jì)委監(jiān)督、黨員監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的好評(píng)率都提高了不少，但是也表現(xiàn)出各種形式的黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督之間的差距。2015年黨委監(jiān)督、紀(jì)委監(jiān)督、黨員監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的好評(píng)率分別是56.7%、62.1%、7.2%和25.2%，平均值為37.8%，然而黨委、紀(jì)委監(jiān)督與黨員、社會(huì)監(jiān)督好評(píng)率差距明顯，其中最高的紀(jì)委監(jiān)督(62.1%)與最低的黨員監(jiān)督(7.2%)之間的差距高達(dá)54.9個(gè)百分點(diǎn)。2016年4項(xiàng)監(jiān)督好評(píng)率分別是53.6%、71.6%、19.7%和31.5%，平均值是44.1%，再次顯示了黨委、紀(jì)委監(jiān)督與黨員、社會(huì)監(jiān)督好評(píng)率的差別，評(píng)價(jià)最高的紀(jì)委監(jiān)督(71.6%)與評(píng)價(jià)最低的黨員監(jiān)督(19.7%)之間相差51.9個(gè)百分點(diǎn)；2017年4項(xiàng)監(jiān)督好評(píng)率分別是68.5%、80.8%、36.7%和43.8%，平均值為57.4%，黨委監(jiān)督和紀(jì)委監(jiān)督的好評(píng)率與黨員監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的好評(píng)率不在一個(gè)數(shù)量級(jí)，前者接近70%，甚至超過80%，后兩者只有百分之三四十的水平，差距相當(dāng)明顯(見表3)。

表3 黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施監(jiān)督好評(píng)率變化(2015—2017)

數(shù)據(jù)來源：朱景文主編《中國人民大學(xué)中國法律發(fā)展報(bào)告2018：2015—2017年中國法治滿意度評(píng)估》，中國人民大學(xué)出版社2018年版，第192—193頁。

上述評(píng)估結(jié)果在一定程度上顯示了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督的現(xiàn)狀：一方面對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施監(jiān)督的評(píng)價(jià)有了明顯提高，對(duì)監(jiān)督評(píng)價(jià)的提高是在全面從嚴(yán)治黨的大背景下發(fā)生的，加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督是全面從嚴(yán)治黨的有力手段，對(duì)全面從嚴(yán)治黨的成績起到關(guān)鍵作用；另一方面，黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督在很大程度上是通過黨委監(jiān)督和紀(jì)委監(jiān)督實(shí)現(xiàn)的，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)專門責(zé)任，它們都屬于自上而下的監(jiān)督，在黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施監(jiān)督方面所起的作用有目共睹，這也是近年來我國監(jiān)督評(píng)價(jià)獲得較大提高，監(jiān)督狀況獲得較大改善的主要原因。

盡管黨委、紀(jì)委監(jiān)督得以加強(qiáng)，但是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施監(jiān)督方面存在的問題是，黨員的民主監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督卻顯得相對(duì)薄弱。如何提高黨員監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，提高自下而上的監(jiān)督的效能，使它們?cè)邳h內(nèi)法規(guī)監(jiān)督方面確實(shí)能起到作用，這需要理順各種形式的黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督之間的關(guān)系，改善黨內(nèi)民主生活，目前仍然有大量的工作要做。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮黨員監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的作用，絕不是要弱化黨委監(jiān)督和紀(jì)委監(jiān)督，在當(dāng)前情況下，弱化黨委和紀(jì)委監(jiān)督的作用，走回頭路，只能斷送全面從嚴(yán)治黨已經(jīng)取得的成就，而是要兩手抓，兩手都要硬。

通過對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施狀況所作的主觀量化評(píng)估及對(duì)相關(guān)指標(biāo)的歷時(shí)性的比較，基本上摸清了近年來我國黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的效果，印證和肯定了十八大以來在加強(qiáng)黨的紀(jì)律、從嚴(yán)治黨和黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)方面所取得的成績。同時(shí)，通過其間有關(guān)二級(jí)和三級(jí)指標(biāo)之間的比較分析，發(fā)現(xiàn)了近年來黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的弱項(xiàng)和不足。當(dāng)然本文對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的幾個(gè)問題主觀性評(píng)價(jià)研究及其與相關(guān)指標(biāo)的比較尚屬初步和比較粗略的研究，得出的結(jié)論尚待有關(guān)研究進(jìn)一步佐證和實(shí)踐中檢驗(yàn)。