楊帆

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡稱《建議》）提出發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，打造具有國際競爭力的數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群。數(shù)據(jù)是數(shù)字時(shí)代最核心的要素之一，如何有效推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)的共享開放、融合應(yīng)用、安全流動(dòng)，是能否推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展及城市運(yùn)管智慧化的關(guān)鍵所在。本文結(jié)合重慶數(shù)據(jù)聚通用工作實(shí)際，針對(duì)數(shù)據(jù)領(lǐng)域立法進(jìn)度滯后、數(shù)據(jù)共享效果還不盡人意、跨層級(jí)數(shù)據(jù)協(xié)同難統(tǒng)籌、政企數(shù)據(jù)融合開放任重道遠(yuǎn)等難點(diǎn)痛點(diǎn)問題，提出構(gòu)建一體化數(shù)據(jù)聚通用體制機(jī)制的對(duì)策建議，堅(jiān)定不移推進(jìn)數(shù)據(jù)大集中、質(zhì)量大提升，更好地挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，釋放數(shù)據(jù)紅利，助力數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

一、準(zhǔn)確識(shí)變：數(shù)據(jù)已成為高質(zhì)量發(fā)展的重要?jiǎng)恿?/p>

黨的十九屆五中全會(huì)公報(bào)明確了產(chǎn)業(yè)升級(jí)、要素流動(dòng)、擴(kuò)大消費(fèi)等多種發(fā)展路線，在其背后是未來10年壯大數(shù)字經(jīng)濟(jì)的美好愿景。習(xí)近平總書記高度重視數(shù)據(jù)聚通用工作，要求“以數(shù)據(jù)集中和共享為途徑，建設(shè)全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心，推進(jìn)技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)?！秉h的十九屆五中全會(huì)《建議》中明確指出要“建立數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)、交易流通、跨境傳輸和安全保護(hù)等基礎(chǔ)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，推動(dòng)數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用”“擴(kuò)大基礎(chǔ)公共信息數(shù)據(jù)有序開放，建設(shè)國家數(shù)據(jù)統(tǒng)一共享開放平臺(tái)”。分析導(dǎo)致發(fā)生大變局的各種變量，其中一個(gè)關(guān)鍵變量就是科技創(chuàng)新推動(dòng)的數(shù)字時(shí)代的到來，形成了以數(shù)據(jù)為核心要素的生產(chǎn)力和生產(chǎn)方式的巨大變革。數(shù)字時(shí)代的核心特征就是用數(shù)據(jù)說話、靠數(shù)據(jù)決策、依數(shù)據(jù)行動(dòng)。有了數(shù)據(jù)就可以轉(zhuǎn)化成信息，就可以產(chǎn)生知識(shí)、智慧，就可以決策和行動(dòng)。

（一）數(shù)據(jù)聚通用是數(shù)字時(shí)代的基礎(chǔ)

根據(jù)國際數(shù)據(jù)公司統(tǒng)計(jì)，2019年全球數(shù)據(jù)量達(dá)41ZB（1ZB=1萬億GB），過去十年復(fù)合年均增長率近50%。其中，我國數(shù)據(jù)量年均增速超過50%，數(shù)據(jù)總量全球占比達(dá)到20%，成為數(shù)據(jù)量最大、數(shù)據(jù)類型最豐富的國家之一?；跀?shù)據(jù)共享開放與政企數(shù)據(jù)融合，形成全量、準(zhǔn)確、實(shí)時(shí)的全社會(huì)數(shù)據(jù)湖，是數(shù)字時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

（二）數(shù)據(jù)聚通用是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心

數(shù)字經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，已成為引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)增長的主引擎。2019年我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)增加值達(dá)到35.8萬億元，占GDP比重由2005年的14.2%提升達(dá)到36.2%;數(shù)字經(jīng)濟(jì)增加值增長15.6%，高于同期GDP增速7.9個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率達(dá)到67.7%，明顯高于三次產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)。而數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)據(jù)高效匯聚與價(jià)值發(fā)現(xiàn)、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)數(shù)字化的有序推進(jìn)，是助推數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心驅(qū)動(dòng)力。

（三）數(shù)據(jù)聚通用是城市智慧化的關(guān)鍵

從大邏輯來看，智慧城市建設(shè)分為依次漸進(jìn)的四個(gè)階段的迭代，從數(shù)字化到網(wǎng)絡(luò)化再到智能化，最終到智慧化。實(shí)踐證明，建設(shè)智慧城市綜合效益巨大，比如可降低超過15%的整體運(yùn)營成本;縮短平均通勤時(shí)間15%～20%;提升辦公效率50%以上;縮短應(yīng)急響應(yīng)時(shí)間20%～35%。實(shí)現(xiàn)城市智慧化的關(guān)鍵，是實(shí)現(xiàn)全量、準(zhǔn)確、及時(shí)的數(shù)據(jù)匯聚分析與監(jiān)測預(yù)警，如此才能為城市智慧化管理與決策提供有力支撐。

二、主動(dòng)求變：重慶市數(shù)據(jù)聚通用工作取得顯著實(shí)效

2017年7月以來，重慶市委市政府大力實(shí)施以大數(shù)據(jù)智能化為引領(lǐng)的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃，加快數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，圍繞壯大“芯屏器核網(wǎng)”全產(chǎn)業(yè)鏈、完善“云聯(lián)數(shù)算融”全要素群、打造“住業(yè)游樂購”全場景集，全市數(shù)字經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)加速發(fā)展的良好態(tài)勢，引領(lǐng)重慶經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。重慶市出臺(tái)兩方案兩辦法（《重慶市全面推行“云長制”實(shí)施方案》《重慶市新型智慧城市建設(shè)方案（2019—2022年）》《重慶市政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法》《重慶市公共數(shù)據(jù)開放管理暫行辦法》重要文件），加快建立“管云管數(shù)管用”機(jī)制，數(shù)據(jù)聚通用取得顯著成效。

（一）數(shù)字重慶云平臺(tái)建設(shè)加快

一是初步構(gòu)建起以5家云服務(wù)商為支撐、134項(xiàng)云服務(wù)清單為內(nèi)容的政務(wù)云服務(wù)體系。二是整合關(guān)停信息系統(tǒng)1569個(gè)，系統(tǒng)整合率達(dá)到50.6%;推動(dòng)首批云長單位1942個(gè)信息系統(tǒng)遷移上云，上云比例由2018年29.4%提高到85.7%，整合上云水平居全國領(lǐng)先。

（二）率先實(shí)現(xiàn)國家—市—區(qū)縣三級(jí)共享體系全覆蓋

全市有76個(gè)市級(jí)部門、所有區(qū)縣（開發(fā)區(qū)）接入共享系統(tǒng);實(shí)現(xiàn)川渝共享系統(tǒng)聯(lián)通，完成省市共享目錄掛接工作;數(shù)據(jù)共享成效顯著，市級(jí)共享數(shù)據(jù)突破3500類，增長31.4%;累計(jì)調(diào)用93.9億條數(shù)據(jù)，增長168.3%，居全國中上水平。

（三）加快實(shí)施一批智能化應(yīng)用場景建設(shè)

緊緊圍繞民生服務(wù)、城市治理、政府管理、產(chǎn)業(yè)融合、生態(tài)宜居等重點(diǎn)領(lǐng)域，加快實(shí)施一批智能化應(yīng)用場景建設(shè)，讓廣大群眾共建共享智慧生活。比如，“渝快融”助企融資，注冊(cè)用戶超過23萬家，服務(wù)中小微企業(yè)融資超280億元;“渝快辦”在線辦理事項(xiàng)增至1875項(xiàng)，用戶突破1200萬人;“渝康碼”累計(jì)申碼量超過2213萬次、訪問量達(dá)到11.79億次，在疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)中發(fā)揮了重要作用。

三、信息孤島：支撐“三融五跨”的數(shù)據(jù)共享還未實(shí)現(xiàn)

通過一系列的舉措，數(shù)據(jù)資源共享與開放融合取得了一定成效，但信息孤島的問題仍然存在，即數(shù)據(jù)孤島、系統(tǒng)孤島、業(yè)務(wù)孤島、管控孤島，與習(xí)近平總書記提出的“三融五跨”戰(zhàn)略目標(biāo)差距較大，還不能滿足數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新型智慧城市建設(shè)的現(xiàn)實(shí)緊迫需求。

（一）數(shù)據(jù)共享效果有待提升

盡管國家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)2017年已經(jīng)上線，但共享決定權(quán)仍在數(shù)據(jù)擁有方，平臺(tái)只起到通道作用。一是共享不及時(shí)。有些部門主要通過查詢方式提供數(shù)據(jù)，存在查詢條件嚴(yán)格、查詢次數(shù)有限等問題，很難支撐“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”。二是數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確。仍存在共享數(shù)據(jù)錯(cuò)誤、數(shù)據(jù)重復(fù)、空字段等問題。三是數(shù)據(jù)不完整。如涉企數(shù)據(jù)未基于統(tǒng)一社會(huì)信用代碼、涉及公民的數(shù)據(jù)未基于身份證號(hào)碼進(jìn)行采集和匯聚，導(dǎo)致部門之間的數(shù)據(jù)無法相互聯(lián)通，后續(xù)數(shù)據(jù)治理無法有效開展。

（二）跨層級(jí)數(shù)據(jù)協(xié)同難統(tǒng)籌

多頭管理、重復(fù)管理現(xiàn)象較為突出。有些部門反映要同時(shí)向多個(gè)專項(xiàng)工作組歸集共享同樣的數(shù)據(jù)，而且大部分仍舊采用點(diǎn)對(duì)點(diǎn)歸集而非通過共享系統(tǒng)，不僅增加部門工作量，也容易產(chǎn)生新的數(shù)據(jù)孤島和數(shù)據(jù)安全問題?？v橫協(xié)同不到位，國家垂直管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享困難，長期以來，中央各部委的信息系統(tǒng)建設(shè)以縱向業(yè)務(wù)為主，數(shù)據(jù)資源通過縱向系統(tǒng)匯聚到中央部委，存在省市數(shù)據(jù)無法回家的問題。省市之間的區(qū)域數(shù)據(jù)共享也是困難重重。

（三）政企數(shù)據(jù)融合開放任重道遠(yuǎn)

國家開放系統(tǒng)尚未建立，有102個(gè)省級(jí)、副省級(jí)和地級(jí)政府雖推出了政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)，但仍舊存在數(shù)據(jù)調(diào)用難度高、優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)少、數(shù)據(jù)容量小、更新頻率低等問題。只有不到10%的地方開放平臺(tái)能每季度持續(xù)新增數(shù)據(jù)集。數(shù)據(jù)利用率低，僅5.62%的平臺(tái)提供少量的利用開放數(shù)據(jù)產(chǎn)生的有效服務(wù)應(yīng)用。

四、科學(xué)應(yīng)變：以一體化數(shù)據(jù)聚通用體系推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展

針對(duì)上述難點(diǎn)痛點(diǎn)問題，應(yīng)切實(shí)用好兩方案兩辦法，強(qiáng)化各部門依法治數(shù)的意識(shí)和能力，抓實(shí)抓細(xì)政務(wù)數(shù)據(jù)資源規(guī)范管理和共享開放相關(guān)工作，堅(jiān)定不移推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)大集中，堅(jiān)定不移推進(jìn)數(shù)據(jù)質(zhì)量大提升。

（一）推進(jìn)“五大體系”建設(shè)

一是建立健全管理監(jiān)督體系。全面落實(shí)云長制，現(xiàn)有市政府主要領(lǐng)導(dǎo)任“總云長”，6位市政府領(lǐng)導(dǎo)任“系統(tǒng)云長”，55個(gè)市級(jí)部門、40個(gè)區(qū)縣政府（管委會(huì)）主要負(fù)責(zé)人任“云長”。在此基礎(chǔ)上，爭取將更多從事公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)納入云長制管理體系，建立健全上下聯(lián)動(dòng)、齊抓共管的“云長”組織體系。建立改革督促檢查機(jī)制，深入市級(jí)部門和區(qū)縣督查云長單位“管云、管數(shù)、管用”工作情況。

二是建立健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。加強(qiáng)普法力度，用好市政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法、市公共數(shù)據(jù)開放管理暫行辦法，抓緊出臺(tái)市大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例，全面規(guī)范數(shù)據(jù)資源采集、匯聚、共享、開放、應(yīng)用、監(jiān)督、安全管理，依法治數(shù)、有序促進(jìn)數(shù)據(jù)商用民用政用。出臺(tái)《重慶市大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)實(shí)施方案》，充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化在推動(dòng)大數(shù)據(jù)技術(shù)創(chuàng)新、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、提升政府治理能力等方面的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、引領(lǐng)性作用。

三是建立健全數(shù)據(jù)匯聚體系。推動(dòng)城市大數(shù)據(jù)資源中心建設(shè)，實(shí)現(xiàn)自然人、法人、自然資源和空間地理庫、電子證照基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫集中部署;構(gòu)建企業(yè)融資、營商環(huán)境、疫情防控、脫貧攻堅(jiān)等主題數(shù)據(jù)庫;用好“三清單”制度，持續(xù)推進(jìn)全市政務(wù)數(shù)據(jù)大集中、數(shù)據(jù)質(zhì)量大提升。有序推動(dòng)川渝等省市間的數(shù)據(jù)共享，推動(dòng)跨層級(jí)、跨區(qū)域、跨領(lǐng)域的數(shù)據(jù)互通共享。

四是建立健全數(shù)據(jù)安全保障體系。建立數(shù)據(jù)安全態(tài)勢感知和監(jiān)控平臺(tái)，從數(shù)據(jù)安全與發(fā)展、數(shù)據(jù)安全制度、數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)、數(shù)據(jù)安全與開放等方面建立健全相關(guān)安全保障體系，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)匯聚、數(shù)據(jù)整合與處理、數(shù)據(jù)挖掘分析、數(shù)據(jù)共享以及數(shù)據(jù)管理與治理全過程的安全防護(hù)。

五是建立規(guī)范有序的數(shù)據(jù)要素市場體系。探索建設(shè)西部數(shù)據(jù)交易中心，建立數(shù)據(jù)登記、確權(quán)、評(píng)估、定價(jià)、交易、溯源、爭議仲裁的全流程數(shù)據(jù)要素流動(dòng)與監(jiān)管平臺(tái)。有效推動(dòng)數(shù)據(jù)高效集聚，加強(qiáng)數(shù)據(jù)處理加工，促進(jìn)數(shù)據(jù)順暢融通，推進(jìn)數(shù)據(jù)開放共享，深度挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值。

（二）促進(jìn)“四個(gè)統(tǒng)一”

一是統(tǒng)一建設(shè)規(guī)劃。根據(jù)《重慶市新型智慧城市建設(shè)方案（2019—2022年）》，制定《城市大數(shù)據(jù)資源中心重點(diǎn)任務(wù)實(shí)施計(jì)劃》，按照“兩個(gè)系統(tǒng)+四大基礎(chǔ)庫+N個(gè)主題庫+N個(gè)部門數(shù)據(jù)池+N個(gè)區(qū)縣數(shù)據(jù)資源池”為架構(gòu)，統(tǒng)籌全市數(shù)據(jù)匯聚治理工作，形成“對(duì)接國家、覆蓋全市、統(tǒng)籌利用、統(tǒng)一接入”的數(shù)據(jù)共享開放機(jī)制。

二是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。制定政務(wù)數(shù)據(jù)資源目錄編制規(guī)范，建立數(shù)據(jù)資源“三清單”制度。各部門各區(qū)縣按規(guī)范要求上報(bào)目錄清單和需求清單，由市大數(shù)據(jù)發(fā)展局統(tǒng)一審核、匯總、發(fā)布全市統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)資源目錄，并分解形成責(zé)任清單，切實(shí)明確數(shù)據(jù)共享開放相關(guān)責(zé)任。

三是統(tǒng)一歸口管理。統(tǒng)籌把好政務(wù)信息化項(xiàng)目的“總開關(guān)”，加大管理力度，對(duì)不符合政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享開放、集約化建設(shè)等要求的項(xiàng)目不予審批、不予安排運(yùn)維經(jīng)費(fèi)，科學(xué)有序推動(dòng)政務(wù)信息化項(xiàng)目建設(shè)。

四是統(tǒng)一評(píng)價(jià)體系。制定政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理工作情況評(píng)價(jià)辦法，形成績效評(píng)價(jià)、行政問責(zé)、經(jīng)費(fèi)約束、動(dòng)態(tài)審計(jì)、目標(biāo)考核相聯(lián)動(dòng)的管理機(jī)制，推動(dòng)形成長效化的高質(zhì)量的政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享開放機(jī)制。

（三）壓實(shí)“六個(gè)責(zé)任”

一是壓實(shí)整合責(zé)任。落實(shí)云長責(zé)任，按照“上云為原則、不上云為例外”的要求，推動(dòng)各級(jí)各部門非涉密政務(wù)信息系統(tǒng)向“數(shù)字重慶”云平臺(tái)遷移。加大部門內(nèi)部信息系統(tǒng)整合力度，促進(jìn)信息系統(tǒng)互聯(lián)互通。按照“縱向到底，橫向到邊”的要求，加快推動(dòng)各級(jí)各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)遷移至電子政務(wù)外網(wǎng)。

二是壓實(shí)匯聚責(zé)任。各級(jí)各部門根據(jù)責(zé)任清單落實(shí)采集匯聚、共享開放責(zé)任，按照“一數(shù)一源、一源多用”的原則，加快建設(shè)部門數(shù)據(jù)池、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、主題數(shù)據(jù)庫，并統(tǒng)一部署至城市大數(shù)據(jù)資源中心，實(shí)現(xiàn)集中存儲(chǔ)和治理。

三是壓實(shí)共享責(zé)任。建立完善市區(qū)兩級(jí)共享系統(tǒng)，“以共享為原則、不共享為例外”，對(duì)屬于有條件共享類和不予共享類的數(shù)據(jù)，必須有法律、行政法規(guī)或者黨中央、國務(wù)院政策依據(jù)。

四是壓實(shí)開放責(zé)任。加快建設(shè)市級(jí)開放系統(tǒng)，推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)有效對(duì)接，為公民、法人和其他組織提供政務(wù)數(shù)據(jù)資源開放服務(wù)，各級(jí)各部門不再建設(shè)其他開放系統(tǒng)。

五是壓實(shí)質(zhì)量責(zé)任。按照“誰提供、誰負(fù)責(zé)”的原則，落實(shí)政務(wù)數(shù)據(jù)資源質(zhì)量責(zé)任，建立政務(wù)數(shù)據(jù)疑義、錯(cuò)誤快速校核機(jī)制，確保數(shù)據(jù)的完整性、準(zhǔn)確性、及時(shí)性。

六是壓實(shí)安全責(zé)任。按照“誰管理、誰使用、誰負(fù)責(zé)”的原則，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)據(jù)安全體系建設(shè)，壓實(shí)各級(jí)各部門、建設(shè)運(yùn)維單位的數(shù)據(jù)使用、保密管理、網(wǎng)絡(luò)安全等責(zé)任，定期開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)急演練，提升應(yīng)急處置能力，確保政務(wù)數(shù)據(jù)資源全流程安全可控。

作 者：重慶市大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展管理局黨組成員、副局長

責(zé)任編輯：粟 超