蔡全玲 周冬霞 詹書航

摘要：隨著“全面二孩”政策的落地，國家大力推動3歲以下嬰幼兒機構照護服務，各部委的相關規(guī)定也不斷出臺。鑒于不同類型城市的機構照護服務發(fā)展差異較大，文章以湖北省109家3歲以下嬰幼兒照護機構調查數(shù)據(jù)為基礎，對不同類型城市嬰幼兒照護服務機構發(fā)展狀況及存在的問題進行了深入地分析。整體來看，機構照護服務供給不足，尤其是居民所期待的普惠性照護機構供需缺口大;現(xiàn)有機構照護服務模式單一，難以滿足家長的多樣化需求。從業(yè)人員資質普遍偏低，相關執(zhí)業(yè)資格亂象叢生，機構留不住專業(yè)人才。在照護服務機構數(shù)量快速增長的基礎上，應著力加大對普惠性照護機構的建設和支持，提高相關從業(yè)人員待遇，完善中小城市照護機構服務體系。

關鍵詞：3歲以下嬰幼兒;照護機構;普惠性服務

中圖分類號：C924.21 ?文獻標志碼：A ?文章編號：1672-0768（2020）04-0088-09

一、問題提出與文獻回顧

人生百年，立于幼學。3歲以下嬰幼兒照護服務機構的健康發(fā)展，關乎嬰幼兒健康成長，更關乎舉國人民對“幼有所育”的熱切期盼。習近平總書記在黨的十九大報告中也指出，增進民生福祉是發(fā)展的根本目的，必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補齊民生短板、促進社會公平正義，在幼有所育上不斷取得新進展[1]。

建國初期，毛主席提出“婦女能頂半邊天”的口號，婦女勞動參與率快速提升，全國城鄉(xiāng)掀起了創(chuàng)辦托兒所和農(nóng)忙托兒組織的浪潮[2]，建立了較完善的福利性托育服務體系。1971年國家開始推行計劃生育政策，1982年確立為我國的基本國策。三十多年來生育政策的嚴控，使得我國對于托育服務的需求逐步減少。隨著改革開放，計劃經(jīng)濟的主體地位逐步被市場經(jīng)濟所代替，普惠福利性的托育服務體系消失殆盡。近年來，隨著人口老齡化日趨嚴重、人口紅利逐漸下降等問題的出現(xiàn)，從2013年開始我國逐步實施“二孩”政策，然而實際情況是，除了2016年由于生育堆積帶來出生人口的短暫小幅度上升外，其他年份出生人口在逐年下降。生育意愿不高、二胎生育率低、總和生育率低于世界平均水平，這些現(xiàn)象背后，除了經(jīng)濟壓力大，育齡人口比例等直觀原因之外，還有嬰兒缺乏照護資源、年輕女性擔心因為生育影響自己的職業(yè)發(fā)展、多生孩子會影響自己的生活質量。甚至后面幾個因素的影響更大。在此背景下，國家為鼓勵生育，支持家庭發(fā)展，推出了3歲以下嬰幼兒照護服務政策。

2019年被譽為是新時代背景下中國嬰幼兒照護發(fā)展的元年⑴。我國自1950年至2016年，以3歲為分界點明確劃分了托兒所和幼兒園的界限，其后逐步在工作條例、衛(wèi)生保健制度和建筑設計規(guī)范等方面規(guī)范了托兒所的相關制度，同時也完成了主管部門由教育部到衛(wèi)生部的轉變。2019年初，國務院辦公廳發(fā)布了《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》[3]為照護服務做出頂層設計。2019年3月，國家人力資源和社會保障部組織有關專家頒布了《關于勞動關系協(xié)調員等16個國家職業(yè)技能標準》[4]，其中包括保育員和育嬰員，規(guī)范了從業(yè)人員的準入機制，引導了職業(yè)教育培訓方向。2019年10月，國家住房和城鄉(xiāng)建設部局部修訂了《托兒所、幼兒園建筑設計規(guī)范》[5]，特增加了關于3歲以下嬰幼兒照護服務機構建筑的相關規(guī)定。同月，國家衛(wèi)健委發(fā)布了《嬰幼兒照護服務機構設置標準（試行）》和《嬰幼兒照護服務機構管理規(guī)范（試行）》[6]，為嬰幼兒照護服務機構的規(guī)范化建設提供了指導依據(jù)。2019年已然成為我國嬰幼兒托育事業(yè)發(fā)展的新起點。

我們借助超星發(fā)現(xiàn)學術輔助分析系統(tǒng)，通過對3歲以下嬰幼兒照護服務機構進行文獻篩選和分析，自2016年“全面二孩”政策落地，2017年以來相關文獻數(shù)量快速增長。目前，學界對3歲以下嬰幼兒照護服務機構的研究主要從四個方面展開。一是對發(fā)達國家經(jīng)驗的介紹，典型福利國家的照護政策已日趨完善[7]，引入質量評估體系[8]或是第三方評估機構，促使托育機構在“事前、事中和事后”都得到嚴格的控制，并形成“動態(tài)化”的淘汰機制。二是對我國照護機構的現(xiàn)狀研究，有利用全國十城市和四省市需求和供給抽樣調查數(shù)據(jù)進行照護服務發(fā)展狀況的研究[9]，也有針對發(fā)達地區(qū)照護服務現(xiàn)狀的介紹分析：南京從2011年開始逐步形成了“計生主管、聯(lián)席審查、市場運作、以獎代補”的南京模式[10];上海2018年率先出臺全國首個照護服務地方規(guī)范和標準[11];南昌[12]、大連[13]照護服務機構普遍存在數(shù)量相對不足、從業(yè)人員魚龍混雜的問題。三是對嬰幼兒照護服務市場的理論分析和宏觀構想，認為目前中國托育服務要發(fā)展普惠而有質量的學前教育[14]必須依托“政府主導、市場主體、社會參與、家庭補充”的多元供給體系。四是從供給和需求兩方面對與嬰幼兒照護服務相關的文獻及資料進行整理和歸納，并對我國嬰幼兒機構照護的供給和需求狀況進行描述和測度[15]。認為目前大城市機構照護比重較低，多扮演家庭補缺的角色，但是潛在需求量較大。嬰幼兒月齡較大、母親工作時間較長、頻繁更換照護人且社區(qū)周邊有照護機構的家庭更傾向于選擇機構照護[16]。以往文獻為本研究分析提供了重要的理論基礎，但上述文獻多是有關托育機構研究以往的文獻，多為介紹高福利國家和國內(nèi)發(fā)達城市照護服務和體系建設，缺乏對新政策下不同城市類型的3歲以下嬰幼兒照護服務機構的相關分析。在2019年頂層設計、市場準入、行業(yè)規(guī)范、人員資質等方面日益規(guī)范與健全的政策背景下，早期發(fā)展起來的照護服務機構目前狀況如何？未來發(fā)展方向如何？本研究基于湖北省不同類型城市中嬰幼兒照護服務機構發(fā)展的深入訪談，分析了當前嬰幼兒機構照護服務發(fā)展的現(xiàn)狀以及存在的問題，以期促進新時代我國托育事業(yè)全面、可持續(xù)發(fā)展。

二、調查對象與方法

本文使用的數(shù)據(jù)來自于中南財經(jīng)政法大學人口與健康研究中心聯(lián)合武漢市衛(wèi)健委、湖北省婦幼保健協(xié)會于2019年6月至7月對湖北省3歲以下嬰幼兒照護服務機構的問卷調查。調研采用了多階段分層整群抽樣方法，由武漢市衛(wèi)健委和湖北省婦幼保健協(xié)會提供了全市范圍內(nèi)的照護機構名單。從中篩選出了能夠為3歲以下嬰幼兒群體提供照護服務的被訪樣本。然后由中南財經(jīng)政法大學人口與健康研究中心設計湖北省0-3歲嬰幼兒照護機構調查問卷，并組織實施問卷調研。調查范圍覆蓋湖北省的大中小城市，包括武漢市的15個轄區(qū)，咸寧、宜昌、襄陽等地級市，以及赤壁、云夢、陽新等縣級區(qū)域。調查涉及湖北省109家3歲以下嬰幼兒照護服務機構。調研采用結構式問卷，由行業(yè)協(xié)會召集當?shù)氐恼兆o服務機構負責人進行現(xiàn)場填寫，以保證問卷填寫的質量。本次機構調查共發(fā)放問卷109份，收回有效問卷109份，有效回收率100%。本文采用了109家109份照護服務機構的有效數(shù)據(jù)進行分析研究。

三、調查結果與分析

（一）照護服務機構投資模式運營現(xiàn)狀

根據(jù)不同的教育理念和需求層次的差異，把多種類型的照護機構劃分為三種主要類型。湖北省照護服務機構在總體上呈現(xiàn)出營利性投資為主，普惠性和社會性投資為輔的運營現(xiàn)狀。整體而言，以提供私人物品和服務的營利性投資模式占比最高，多達72.79%;以提供公共物品和服務的普惠性投資次之，占比為16.21%;而提供混合物品和服務的社會性投資占比僅為11%。照護機構的發(fā)展不均衡，更多地側重于營利性投資模式的發(fā)展。營利性照護機構排名前四的依次為個人（家庭幼兒園）、連鎖早教品牌機構、公司企業(yè)和私立幼兒園或幼教集團。但出于經(jīng)濟水平、家庭需求的差異，不同類型城市照護機構發(fā)展各有側重。武漢市呈現(xiàn)出均衡發(fā)展的態(tài)勢;地級市更側重依托公司企業(yè)的投資;而縣級市近五成為家庭化照護模式。在選擇營利性托育機構的偏好中，武漢市更為多元化，不單要求嬰幼兒基本物質需求的滿足，更傾向于保教一體化的專業(yè)服務。而縣級市更傾向于以保育照護為主的家庭式照護模式⑵。

（二）照護服務機構從業(yè)人員資質現(xiàn)狀

總體而言，照護服務機構的從業(yè)人員資質參差不齊。第一，不同類型從業(yè)人員資質呈現(xiàn)出兩極化態(tài)勢。對比園長和衛(wèi)生保健人員發(fā)現(xiàn)，在園長中，近七成的比例取得了兩個及以上資格證書，過一半受教育程度在本科及以上水平。在衛(wèi)生保健人員中有四成的比例沒有取得相關的資格證書，超五成的比例受教育程度低于初中（中專）學歷水平。第二，武漢市和縣級市從業(yè)人員獲得資格證書情況呈現(xiàn)出多元化和單一化的反差?？傮w來看，從業(yè)人員的差異體現(xiàn)在取得資格證書、普遍受教育程度和從事相關工作年限三方面，差異在武漢市更為明顯，而在縣級市則被弱化。

（三）機構照護服務供需缺口現(xiàn)狀

自2016年“全面二孩”政策落地以后，2018年的新生兒比2017年減少了200萬人⑶。造成低生育率的人口新常態(tài)的主要原因之一為高昂的撫養(yǎng)成本，對于城市雙支柱的家庭收入模式而言，托育機構已日漸成為剛需。武漢市現(xiàn)有0-36個月的嬰幼兒237 501人，有27.79%的家庭對機構照護服務有需求⑷。武漢市現(xiàn)有的49家照護服務機構，按照每個機構可容納人數(shù)進行統(tǒng)計，最多可以容納2 224個嬰幼兒，僅占到需求人數(shù)的3%。其中25-36月齡的嬰幼兒，供需比例僅有2%，供給缺口巨大。由此可見，武漢市嬰幼兒照護服務市場需求量巨大，市場容量達到現(xiàn)有照護機構存量的近30倍。這顯然無法滿足武漢市家庭的托育需求。在對中小城市的調研中進一步發(fā)現(xiàn)，有59.63%的家庭需要3歲以下的機構照護服務，以往被忽視的中小城市需求量大。

（四）機構照護服務和保育人員現(xiàn)狀

托育服務是指客觀條件導致正常的家庭照顧功能不足或者家庭照顧功能遭到破壞，3 歲以下嬰幼兒必須在每天的某個時間段離開父母親和家庭，通過其他人或者機構進行替代性照料或看護的機制或制度。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和人民消費水平提升，各類嬰幼兒照護服務機構可根據(jù)家庭的實際需求，為3歲以下嬰幼兒提供全日托、半日托、計時托、臨時托等多樣化的照護服務?？偟膩砜?，嬰幼兒照護機構以全日制為主，尤其是在地級市，全日制機構占了97.3%。半日制、計時制等更為靈活的照護方式在大中小城市的分布具有顯著差異，城市越小，計時制、臨時制照護方式占比更小，嬰幼兒機構照護的服務類型更為單一。以咸寧為例，其半日制機構僅占32.42%，未達到武漢市的一半。

托育機構一般設置乳兒班（6-12個月，10人以下）、托小班（12-24個月，15人以下）、托大班（24-36個月，20人以下）三種班型⑹。保育人員與嬰幼兒的比例應當不低于以下標準：乳兒班1∶3;托小班1∶5;托大班1∶7⑺。對于乳兒班，武漢市、地級市和縣級市的班容不合規(guī)率分別為14.28%、13.52%和17.39%;明顯高于托小班和托大班。在乳兒班⑻內(nèi)，武漢市、地級市和縣級市的人員配比的不合規(guī)率分別為36.73%、27.03%和39.13%，這與托小班和托大班的100%的合規(guī)率形成強烈的反差。整體來看，嬰幼兒月齡越小，嬰幼兒設立的班型的班容合規(guī)率越低，有三成的照護機構在乳兒班中存在保育人員配比不合規(guī)的問題。

（五）從業(yè)人員相關執(zhí)業(yè)資格證書現(xiàn)狀

從業(yè)人員相關資格認證亂象叢生，培訓機構自辦自發(fā)證書。首先，相關培訓機構、早教機構紛紛辦班開課，在短平快的培訓下，早教師、蒙氏教育資格證等花樣繁多證書的含金量值得商榷。其次，在《國家職業(yè)技能標準》目錄中列明的如保育員、育嬰員、教師從業(yè)資格證書等卻鮮有人考。第三，水育早教師資格、水育師雖在相關網(wǎng)站上標明其頒發(fā)機構為全國的職業(yè)能力測評中心，但在全國和各省市的職業(yè)測評中心的官網(wǎng)中卻查詢不到任何相關信息，同時有關的網(wǎng)絡詞條存在假引證⑼。目前關于照護機構從業(yè)人員的資格證書紛繁復雜，相關部門亟需規(guī)范相關證書的認定這一亂象。

（六）機構辦園資質證明和硬件設施現(xiàn)狀

托育機構調查中，整體而言，有七成以上的托育機構無法出示縣級以上衛(wèi)生計生部門指定的醫(yī)療衛(wèi)生機構出具符合相關要求的《托幼機構衛(wèi)生評價報告》;有六成以上的托育機構無法出示由具有中國計量認證（CMA）資質的監(jiān)測單位出具的環(huán)境安全證明和《3歲以下嬰幼兒照護服務機構備案表》;有四成以上的托育機構無法提供縣級以上市場監(jiān)督管理（食品藥品監(jiān)管）部門出具的《餐飲服務許可證》，其中地級市和縣級市缺失相關證明文件的情況尤為突出。從照護機構辦園缺失證明文件情況最嚴重的地級市和縣級市來看：九成以上的照護機構缺失托幼機構衛(wèi)生評價報告;三成左右的照護機構缺失消防審批合格意見或消防檢查合格證明和餐飲服務許可證;六成以上的托育機構缺失環(huán)境安全證明。而環(huán)境、衛(wèi)生以及餐飲安全都是辦園資質的最低紅線，也是提供嬰幼兒照護服務的重中之重，但相關證明文件卻普遍有著四成到六成的缺失。

不同類型城市照護機構建筑規(guī)范難以達到行業(yè)標準⒀，在縣級市和地級市中問題更為明顯。一是從照護機構的總體建筑面積來看：整體有23.85%的照護機構建筑面積不足60平米，僅有24.77%達到國家建筑規(guī)定的適宜標準（建筑面積在300平米以上），地級市和縣級市的建筑面積明顯不合規(guī)率過高。二是從照護機構的活動場地來看：有三成以上的托育機構專用室外活動場地不足60平米或人均面積小于2平米，地級市和縣級市明顯低于行業(yè)標準的情況尤為突出。三是在綠地建設方面，綠化率小于30%的的托育機構多集中在縣級市。四是在日照時長方面，有三成左右的照護機構存在日照時間不充足的問題。五是在建筑布局方面，有近一半的照護機構未把托兒所建在第一層位置。六是從機構的功能房設置來看：有三成的嬰幼兒照護機構受建筑面積所限沒有配備嬰幼兒專門的寢室，縣級市的情況更為嚴重，高達47.83%。有兩成的照護機構沒有配備嬰幼兒獨立的盥洗室，地級市和縣級市的占比分別高達24.32%和39.13%。綜上所述，照護機構無論是在建筑面積、綠化率還是樓層布局和功能房設置上普遍不達標，在中小城市尤為突出。

四、結論與建議

整體來看，照護機構服務供給不足，家長所期待的普惠性照護機構嚴重缺失;機構照護方式難以滿足家庭多樣化需求，乳兒班保育配比失衡;從業(yè)人員資質普遍偏低，近五成衛(wèi)生保健員學歷在初中以下;硬件設施不達標率高，辦園資質普遍缺失。從不同城市類型來看，經(jīng)濟水平越欠發(fā)達的地區(qū)，機構的發(fā)展越單一化和不規(guī)范化。針對上文的現(xiàn)象和問題，本文提出以下對策和建議。

（一）高收費機構與普惠性照護機構比例失調，需要政策的有效支持

普惠性照護服務機構以兜底服務，提供公共物品或服務為價值取向。湖北省普惠性照護服務機構的占比僅為16.21%，分為單位自建、公立幼兒園或幼教集團和社區(qū)服務中心三大類。單位自建照護模式占比僅為6.42%;公立幼兒園或幼教集團提供的托育機構占比僅為9.79%，而社區(qū)服務中心照護為空白區(qū)域，存在托育沙漠現(xiàn)象⒁。社區(qū)服務中心作為天然的家庭托育點，距離家長最近，服務可獲得性最強。在全國十城市調查⒂中，有高達79.87%的家庭希望照護機構在居住社區(qū)或附近社區(qū)。然而，社區(qū)服務中心作為基礎的公共服務機構，沒有提供社區(qū)托育這一功能。

有13%的照護機構表示未接受過任何社會力量的支持。另外，根據(jù)社會支持對服務質量影響的機構意向數(shù)據(jù)顯示，絕大多數(shù)嬰幼兒照護機構認為，社會力量的關注和支持可能會有利于機構服務質量的提升。由此可見，3歲以下嬰幼兒照護機構對于社會力量支持的需求很大，但供給明顯不足。目前，社會支持力量供給處于政府缺位狀態(tài)，部門職責不清，相應的法律法規(guī)和規(guī)章制度缺失。雖然國家出臺了托育機構建立指導意見和服務標準，但是尚未有關于鼓勵和扶持社會力量參與辦園的具體實施意見和落實細則，社會力量參與托育服務的積極性受到極大遏制。

（二）尊重3歲以下嬰幼兒發(fā)展規(guī)律，吸引高質量人才投身于照護服務

目前，大城市家庭對照護服務的需求不但是保育，更多的是雙語教育和智力的開發(fā)。這本來無可厚非，但大城市家庭對機構照護服務的需求已遠超越理性的范疇[17]。調研中我們進一步了解到，早教并非是出自家長的自愿行為，更多的是由于過度社會風氣造成的攀比行為。過度育兒的行為給家庭和孩子都帶來了巨大的壓力和負擔。盡管如此，單個家庭的行為依然會受整個社會環(huán)境的影響，父母往往基于“對得起”孩子，不輸在起跑線上的責任感，不得已隨波逐流。3歲以下的嬰幼兒，有其科學自然的身心發(fā)展規(guī)律，過早的教育和干預，會抑制甚至扼殺嬰幼兒天生的生命力、好奇心和創(chuàng)造力，就其長遠的發(fā)展來看是不利的[18]。國務院辦公廳也在指導意見中指出，照護機構應遵循嬰幼兒發(fā)展規(guī)律，認真貫徹保育為主、保教結合的工作方針。但在現(xiàn)有的照護機構中，出于不同的辦學理念和經(jīng)營模式，五成以上的營利性照護機構卻以早期教育為辦園的特色和亮點，顛覆了原本以提供托育和照護服務為主、以早期教育功能為輔的辦園宗旨。為扭轉過度育兒的現(xiàn)狀，相關部門應利用好互聯(lián)網(wǎng)，結合線上和線下的力量，倡導保育為主的自然養(yǎng)育方式，指導托育家庭不要盲從偏聽于開發(fā)嬰兒智力的過度教育。

從湖北省目前的情況來看，提升從業(yè)人員整體素質，首先，最直接的手段是提高相關從業(yè)者的薪資水平[19]。提高整體的待遇福利能否吸引更多高素質有能力的人員進入照護服務領域，雖然該對策的效果我們尚未驗證，但可以確定的是，低水平的待遇必將不能吸引高質量的專業(yè)人員投身于這一職業(yè)。其次，需要嚴格執(zhí)行相關從業(yè)人員的準入機制，規(guī)范相關從業(yè)人員的培訓體系。嚴格按照2019年國家人社部頒布的《國家職業(yè)技能標準》中關于保育員⒃和育嬰員⒄的相關規(guī)定，做到從業(yè)人員均須持證上崗。最后，建立相關從業(yè)人員的長效化供給體系，鼓勵職業(yè)技術學校開設相關專業(yè)，為照護機構提供人才儲備;倡導家政服務、保姆月嫂等相關從業(yè)人員參加培訓轉崗，為照護機構提供人力供給。

（三）中小城市探索建立以社區(qū)服務中心為依托，靈活化彈性制照護服務體系

湖北省3歲以下嬰幼兒照護服務機構在武漢市、地級市和縣級市的分布呈現(xiàn)出逐級遞減趨勢。武漢市的機構數(shù)占比高達47.70%;咸寧等地級市次之，占比為33.94%;陽新、云夢等周邊縣級市占比為18.36%。照護服務行業(yè)在湖北省屬于新興產(chǎn)業(yè)，在省內(nèi)較發(fā)達地區(qū)分布較為密集，開辦時間較早;在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)普及率較低。整體而言，湖北省照護服務機構選址多集中在住宅小區(qū)和臨街商鋪，占比高達75.23%。分別而言，其中武漢市、地級市和縣級市選址為住宅小區(qū)和臨街商鋪的占比分別為79.59%、81.09%和56.52%。調查研究中我們進一步了解到，在縣級市照護機構中，選址在幼兒園內(nèi)的占比為30.43%，部分存在著托幼機構一體化⒅的現(xiàn)狀。

目前，中小城市的機構照護需求相對不足。不同家庭基于經(jīng)濟條件的差異，對照護機構的需求不一而足。在中小城市，主要表現(xiàn)為兜底型、免費型的托育機構的匱乏。社區(qū)服務中心的存在，有效地填補了中小城市普惠性照護機構的不足。應借助其貼近百姓、就近便利的公共服務特性，給有需要的家庭提供“半日制”“計時制”的臨時性多樣化“喘息服務”，以滿足不同類型嬰幼兒家庭的多層次、多樣化托育服務需求[20]。應明確將照護機構的建設納入新舊小區(qū)規(guī)劃和改造的重點項目中來，作為民生工程的重要考核指標，切實做到符合《托兒所、幼兒園建筑設計規(guī)范》（2019年修訂版）的相關規(guī)定。政府應在規(guī)劃用地時優(yōu)先考慮社區(qū)托育中心，積極向普惠型照護機構提供規(guī)范安全的場地，為居民提供便民就近的公共服務。

（四）降低硬件準入門檻，助力家庭式照護機構走出困境

薄弱的免疫系統(tǒng)和缺失的防護意識，決定了3歲以下嬰幼兒照護機構建筑規(guī)范需要高水準的衛(wèi)生安全要求。我國的托育機構有關工程建筑的規(guī)定——《托兒所、幼兒園建筑設計規(guī)范》從1987年到2019年經(jīng)歷了三次修訂與完善，這些條文的變遷，一方面說明了我國對嬰幼兒健康成長的關注力度是不斷提高的，另一方面也說明了相關部門對托育機構的準入門檻的標準是不斷嚴苛的。2019年修訂版中增加的關于3歲以下嬰幼兒托育機構建筑的相關規(guī)定中，明確要求了托育機構的建筑、綠化、室內(nèi)室外和各功能室的總面積和人均面積，對消防安全、環(huán)保材料、房屋朝向、日照時間、通風設計等等都做出了細致而又全面的要求。

家庭式照護機構多集中分布在住宅小區(qū)，依托其費用較低、服務可達性較強等優(yōu)勢資源。但是，該選址不論是建筑面積還是綠化光照，都難以達到托兒所建筑的行業(yè)標準。這進一步導致無法辦理場地證明文件、消防審批合格文件等辦園資質證明文件。辦園資質的缺失繼而限制了高資質相關從業(yè)人員的流入，無證上崗現(xiàn)象普遍存在。家庭式照護機構硬件和軟件雙缺失，使得來自高收入家庭利潤份額的市場空間不斷被連鎖品牌和大型照護機構所擠占，同時也讓家庭式照護機構“廉價、低水準”這一市場定位形象不斷固化，周而復始，成為循環(huán)困境。目前，照護機構的行業(yè)標準對于家庭式照護機構而言是過于嚴苛的，相關部門應在保證嬰幼兒安全的前提下降低家庭式照護機構硬件準入門檻，放寬建筑面積、綠化率、光照條件、功能房設置等硬性設施要求，幫助其走出困境，為多元化的照護機構市場注入新活力。

（五）完善準入—退出機制，探索建立普惠型照護機構示范點

相關政府主管部門和行業(yè)協(xié)會應該讓照護機構和從業(yè)人員“進得來”的同時“退得去”，實行“事前、事中、事后”動態(tài)化管理，建立完善準入—退出機制，明確準入標準和退出程序。一是政府要建立“黑名單”懲處機制，對質量安全和惡性事件零容忍，對于硬件設施嚴重不達標的照護機構限期不整改或是整改不到位的，應清出托育市場。對于有發(fā)現(xiàn)虐嬰、辱嬰等惡性事件的人員和機構運營者應實行嚴厲懲處，終生禁入相關行業(yè)，從而對其他照護機構起到警示作用，減少甚至杜絕類似事件的發(fā)生。二是引入第三方評估監(jiān)管機構，建立動態(tài)化長效化評估機制，不定期對照護機構和從業(yè)人員進行抽樣評估。設立年檢制度，定期對照護機構和從業(yè)人員予以等級評定，確保托育機構的質量和從業(yè)人員資質。三是通過互聯(lián)網(wǎng)等信用技術強化托育機構的運營監(jiān)測，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、新聞媒體、家長群體等的社會監(jiān)督作用，做到讓家庭放心，社會安心。

發(fā)展多元化多層次的照護服務體系，探索建立普惠型照護機構示范點。一是建議將幼兒入托年齡提前一年。24-36個月齡的嬰幼兒，基本能獨立吃飯、入廁，能表達自己的喜惡和需求，提前一年入托，有助于培養(yǎng)其獨立探索、自主思考、社交自信等較好的性格特質。二是鼓勵早教機構開展普惠性照護服務。目前，湖北省已有部分品牌連鎖早教機構逐步開設普惠性照護服務站點，如咸寧市衛(wèi)健委、計生協(xié)聯(lián)合東方愛嬰開辦托育聯(lián)合服務店，在有政府公信力的支持下，該站點發(fā)展態(tài)勢良好，成為了當?shù)厥着痉饵c，達到了政府與機構共贏惠及民生的初衷。三是疏通信息渠道，搭建政府—機構—家庭三者之間信息溝通橋梁，讓有托育需求的家庭能找到周圍三公里范圍內(nèi)的機構，讓機構及時準確地了解政策規(guī)范并掌握家庭托育的需求動向，讓政府能宏觀準確把控當?shù)貦C構的情況和民生的訴求。

注釋：

（1） 國家衛(wèi)健委人口監(jiān)測與家庭發(fā)展司司長楊文莊在北京師范大學的托育服務發(fā)展論壇中提出。

（2） 家庭式照護模式：在小縣城這種相對封閉的環(huán)境中，“熟人社會”效應強，照護機構私人興辦、熟人托管、家長放心。而在鄰里關系日益疏離、家庭規(guī)模不斷小型化的大城市中，卻鮮有人選擇該模式來照護幼兒。

（3） 數(shù)據(jù)來源于2018年國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)。

（4） 數(shù)據(jù)來源自中南財經(jīng)政法大學人口與健康研究中心課題組2019年6月家庭調查，下同。

（5） 供需比例=現(xiàn)有照護機構最多容納人數(shù)/有照護服務需求人數(shù)。

（6） 《托育機構設置標準（試行）》第四章人員規(guī)模第十九條明文要求。

（7） 《托育機構設置標準（試行）》第四章人員規(guī)模第二十條明文要求。

（8） 保育人員和嬰幼兒配比不合規(guī)現(xiàn)象僅在乳兒班中出現(xiàn)，故未列表說明。

（9） 該網(wǎng)絡詞條的參考官方資料網(wǎng)址為404且不存在中國教育網(wǎng)。

（10） 該表根據(jù)查詢國家人力資源和社會保障部政府公開信息和網(wǎng)絡資訊整理得出。

（11） 主流的有美國蒙特梭利教師資格證、英國蒙特梭利教師資格證、臺灣蒙特梭利教師資格證三大類。

（12） 包括早教指導師資格證、早教班TESOL認證教師、早期教育測評師等。

（13） 具體標準詳見國家住房和城鄉(xiāng)建設部公布的《托兒所、幼兒園建筑設計規(guī)范》JGJ39-2016局部修訂條文（2019年版）。

（14） 托育沙漠（Child Card Desert）一詞來源于美國。這一術語包括兩層涵義，一是指在至少有50名5歲以下兒童的社區(qū)中卻沒有一家托育機構的地區(qū);二是指雖然有托育機構，但師幼比高于1：3的地區(qū)。在這里我們重點分析第一種情況。

（15） 數(shù)據(jù)來源自2016年國家衛(wèi)生計生委十城市（N=10004人）有關托育服務的問卷調查。

（16） 根據(jù)2019年新頒布的《國家職業(yè)技能標準》中把保育員分為三個等級：初級工/五級、中級工/四級、高級工/三級。資格證書的取得在申報方面對于學歷、專業(yè)、相關工作服務年限要求均很低。職業(yè)定義為在托幼園所、社會福利及其他保育機構中，從事兒童基本生活照料、保健、自理能力培養(yǎng)和輔助教育工作的人員。

（17） 根據(jù)2019年新頒布的《國家職業(yè)技能標準》中把育嬰師分為三個等級：初級工/五級、中級工/四級、高級工/三級。資格證書的取得在申報方面對于學歷、專業(yè)、相關工作服務年限要求均很低。職業(yè)定義為在0-3歲嬰幼兒家庭從事嬰幼兒日常生活照料、護理和輔助早期成長的人員。

（18） 托幼機構一體化是托兒所和幼兒園管理體制一體化并把6歲以下學齡前教育視為一個系統(tǒng)的整體。

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