印 子

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院, 湖北 武漢 430073)

一、鄉(xiāng)村自治單元的理論爭(zhēng)議

自1987年《村民委員會(huì)組織法(試行)》頒布以來(lái)，村民自治制度在我國(guó)已經(jīng)實(shí)施了三十余年，歷經(jīng)了從民主選舉、監(jiān)督式參與到有效治理等制度演進(jìn)階段[1]。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期，鄉(xiāng)村治理體制服從和服務(wù)于農(nóng)業(yè)稅費(fèi)體制，形成了典型的汲取型基層政權(quán)，帶來(lái)了國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的緊張[2]。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，國(guó)家權(quán)力在一段時(shí)間內(nèi)保持后撤，但很快國(guó)家權(quán)力又開(kāi)始全面下沉，以資源輸入的方式滲入鄉(xiāng)村社會(huì)[3]。盡管村民自治制度在1998年和2010年經(jīng)歷過(guò)兩次調(diào)整，村民自治制度不斷強(qiáng)調(diào)村級(jí)治理事務(wù)的民主監(jiān)督和民主管理，但民主化的村級(jí)治理方式很大程度上都受制于國(guó)家權(quán)力的控制和主導(dǎo)[4]。與此同時(shí)，鄉(xiāng)村社會(huì)近三十年來(lái)發(fā)生巨大變遷，鄉(xiāng)村社會(huì)的人財(cái)物快速流失，逐漸成為所謂的“無(wú)主體熟人社會(huì)”[5]。國(guó)家權(quán)力的重新回歸和鄉(xiāng)村社會(huì)的空心化，使得原本被寄予厚望的村民自治制度陷入死結(jié)，甚至有學(xué)者認(rèn)為村民自治走進(jìn)了死胡同[6]。

為重新激活村民自治，地方政府自發(fā)開(kāi)始了村民自治單元下沉的鄉(xiāng)村治理試驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上，從2014年開(kāi)始，中央一號(hào)文件連續(xù)四年鼓勵(lì)地方以村民小組或自然村為單位開(kāi)展村民自治，探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，這進(jìn)一步激發(fā)了地方政府推動(dòng)村民自治試驗(yàn)的政治熱情。不少學(xué)者對(duì)此開(kāi)展實(shí)地調(diào)查和研究，紛紛認(rèn)為央地推動(dòng)的鄉(xiāng)村治理試驗(yàn)促使村民自治進(jìn)入新階段。有學(xué)者指出村民自治單元的下沉，實(shí)際上是鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展的第三波[7]。在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者從理論上將上述村民自治現(xiàn)象稱(chēng)為“微自治”或“小微治理”，并對(duì)其治理機(jī)制予以分析，對(duì)其治理價(jià)值予以肯定[8-9]。同時(shí)，也有學(xué)者對(duì)“微自治”的可行性和制度空間提出質(zhì)疑，認(rèn)為基層民主的基本單元不僅不應(yīng)該下沉，還應(yīng)該上移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)[10]。以中央連續(xù)推出的村民自治單元下沉試驗(yàn)為契機(jī)，鄉(xiāng)村“微自治”理論對(duì)小微治理給予極高的理論期待，其核心觀點(diǎn)是希望通過(guò)對(duì)村組層面的治理激活，來(lái)提高社會(huì)民主化程度。但是，鄉(xiāng)村“微自治”理論存在以下三點(diǎn)明顯的不足：

首先，鄉(xiāng)村“微自治”理論放大了“微自治”治理現(xiàn)象生成的特殊社會(huì)條件。有研究專(zhuān)門(mén)研究了湖北秭歸村民自治下沉的案例，對(duì)這一經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了正面的分析，認(rèn)為自治單元內(nèi)的社會(huì)關(guān)聯(lián)、利益相關(guān)和精英收益是村民自治的三重社會(huì)動(dòng)力機(jī)制，以自然村為單位開(kāi)展村民自治無(wú)疑能夠最大限度地激活這些社會(huì)動(dòng)力機(jī)制。但最后這些學(xué)者也指出，村民自治單元下沉的成功經(jīng)驗(yàn)都發(fā)生在散居特征比較明顯的山區(qū)農(nóng)村，而在非山區(qū)農(nóng)村，自治單元的下沉并無(wú)必要[11]。如果以特殊社會(huì)條件生成而出的“微自治”現(xiàn)象來(lái)推定村組治理復(fù)興的應(yīng)然性，顯然忽視了我國(guó)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)條件的復(fù)雜性。

其次，鄉(xiāng)村“微自治”理論忽視了行政力量的推動(dòng)作用。也有不少研究發(fā)掘了比如非山區(qū)的一些案例。但仔細(xì)追究之后，可以發(fā)現(xiàn)不少案例成功的背后都有行政力量的介入和推動(dòng)。如果村民自我組織起來(lái)的背后是資源的輸入和政府的政績(jī)工程，那么就應(yīng)該對(duì)村組治理的復(fù)興保持理性?；蛘呖梢赃@樣理解，學(xué)者看到的成功的經(jīng)驗(yàn)本身是一種地方性的政策試點(diǎn)，即便是中央政策部署的村民自治創(chuàng)新也是一種政策試點(diǎn)。從這個(gè)中國(guó)獨(dú)特的政策試驗(yàn)的邏輯來(lái)看，就不應(yīng)該對(duì)鄉(xiāng)村“微自治”現(xiàn)象期待過(guò)高，至少不要認(rèn)為這種現(xiàn)象就應(yīng)該在全國(guó)推廣。正是如此，中央在政策表述上格外強(qiáng)調(diào)村民自治實(shí)現(xiàn)形式探索的條件性，不是盲目全面推開(kāi)。

最后，鄉(xiāng)村“微自治”理論對(duì)技術(shù)治理的不可逆性和治理有效性估計(jì)不足。如果仔細(xì)梳理流行的鄉(xiāng)村“微自治”理論，幾乎看不到對(duì)整個(gè)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的分析。鄉(xiāng)村治理極為復(fù)雜，如果缺乏整體論、系統(tǒng)論的思維看鄉(xiāng)村治理，而只從局部的村落層面的基層民主現(xiàn)象入手去推斷這種現(xiàn)象在建設(shè)現(xiàn)代化基層治理能力中的巨大作用，只可能是一葉障目。從技術(shù)治理的不可逆性來(lái)看，我國(guó)中西部農(nóng)村和技術(shù)治理之間的契合度并不高，但是基層政權(quán)在整個(gè)國(guó)家治理體系中承擔(dān)了過(guò)多的行政事務(wù)，必然造成村級(jí)組織的過(guò)度行政化，尤其是項(xiàng)目制的運(yùn)作更是強(qiáng)化了這一點(diǎn)。結(jié)合前文的分析，中西部農(nóng)村在村民小組或自然村層面出現(xiàn)的“微自治”現(xiàn)象，其實(shí)是技術(shù)治理的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)物。所以，技術(shù)治理在中西部農(nóng)村的治理不僅不會(huì)減弱，反而會(huì)不斷得到強(qiáng)化，尤其是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，技術(shù)治理將以、更加會(huì)以更強(qiáng)勢(shì)的方式重塑基層治理體系。從技術(shù)治理的治理有效性來(lái)看，我國(guó)東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村與技術(shù)治理總體相契合，即技術(shù)治理在這些農(nóng)村具有重要的不可替代的位置，尤其是對(duì)鄉(xiāng)村治理事務(wù)具有巨大的治理優(yōu)勢(shì)。那么，技術(shù)治理在東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村便能夠?qū)崿F(xiàn)較高的治理有效性。以此反觀鄉(xiāng)村“微自治”理論，其似乎只是看到了技術(shù)治理的缺陷，而沒(méi)有看到一旦社會(huì)條件允許，技術(shù)治理就會(huì)釋放出巨大的治理效用。

國(guó)家治理轉(zhuǎn)型對(duì)鄉(xiāng)村治理體系進(jìn)行了全方位的改造，村組治理在鄉(xiāng)村治理體系中的定位需要以現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理的整體環(huán)境為基礎(chǔ)?？v貫學(xué)界研究，可以發(fā)現(xiàn)圍繞自治單元展開(kāi)的爭(zhēng)論，不僅未曾深入討論村組治理在鄉(xiāng)村治理體系中的基礎(chǔ)性治理功能及其治理機(jī)制，而且對(duì)村組治理在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中所面臨的治理語(yǔ)境缺乏整體性反思。新一波鄉(xiāng)村民主試驗(yàn)，究竟能否代表村民自治制度的發(fā)展方向？鄉(xiāng)村治理中的“微自治”現(xiàn)象對(duì)于建構(gòu)現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理體系具備何種理論意義？這都需要對(duì)村組治理的功能定位、治理機(jī)制這類(lèi)基礎(chǔ)問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)分析?；谝陨虾?jiǎn)要梳理，本文將首先討論村民自治制度實(shí)踐歷史中村組治理的功能定位和運(yùn)作機(jī)理，著重考察被政策激活后的村組治理在面對(duì)技術(shù)治理時(shí)所遭遇的挑戰(zhàn)。最后，文章將提供優(yōu)化村組治理的簡(jiǎn)要思路。

二、村組治理的功能定位

村組治理的功能定位并非僅僅指村民自治制度對(duì)村組治理在功能上的制度規(guī)定，而是包含了以村民小組為基本單元的村級(jí)治理的諸多功能。明確村組治理在村民自治制度實(shí)踐歷史中的功能定位，不僅有助于把握當(dāng)前開(kāi)展的村民自治基本單元下沉試驗(yàn)的政策意義，也有利于加深對(duì)新時(shí)期鄉(xiāng)村治理體系轉(zhuǎn)型的理解。

追溯村民自治制度的源起，村民小組在制度設(shè)置上一度被認(rèn)定為村民自治的核心治理單元。1987年頒布的《村民委員會(huì)組織法(試行)》第七條規(guī)定：“村民委員會(huì)根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設(shè)立。村民委員會(huì)一般設(shè)在自然村；幾個(gè)自然村可以聯(lián)合設(shè)立村民委員會(huì)；大的自然村可以設(shè)立幾個(gè)村民委員會(huì)?！钡珵榱擞行С薪尤嗣窆珞w制時(shí)期的公社—生產(chǎn)大隊(duì)—生產(chǎn)小隊(duì)的三級(jí)管理體制，建制村對(duì)應(yīng)原先的生產(chǎn)大隊(duì)，村民小組則對(duì)應(yīng)原先的生產(chǎn)小隊(duì)。最終，建制村在村民自治制度體系中占據(jù)主導(dǎo)地位，村民小組成為隸屬于建制村層面村民委員會(huì)下設(shè)的微治理單元。從基層治理變遷的角度來(lái)看，村組治理只能被視為村民自治制度實(shí)踐的一項(xiàng)歷史遺產(chǎn)。當(dāng)前村民自治試驗(yàn)?zāi)撤N程度上是對(duì)村組治理的重新激活。不過(guò)，在鄉(xiāng)村治理體制改革和資源輸入的背景下，村組治理的功能定位發(fā)生了較大的變化，需要結(jié)合新時(shí)期的基層治理語(yǔ)境予以把握。

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期，村民委員會(huì)權(quán)力的運(yùn)作圍繞縣鄉(xiāng)政治體制所設(shè)定的稅費(fèi)收繳、計(jì)劃生育等中心工作來(lái)展開(kāi)。按理想類(lèi)型來(lái)看，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期的村民小組在村級(jí)組織架構(gòu)上是一個(gè)相對(duì)全能的基本治理單元，不僅設(shè)置了村民小組組長(zhǎng)，還有小組會(huì)計(jì)、小組出納和小組婦女干部。在鄉(xiāng)村治理體制中，村組治理的功能定位至少包含體制性權(quán)力生成的政治功能、中心工作完成的行政功能、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序維系的生產(chǎn)功能、鄉(xiāng)村社會(huì)整合的社會(huì)功能四個(gè)方面。

第一，村組治理是村級(jí)體制性權(quán)力生成的基本構(gòu)成。在村級(jí)民主選舉體制中，村級(jí)體制性權(quán)力主要是指村民委員會(huì)的選舉。在法律制度上，村民委員會(huì)的選舉由村民選舉委員會(huì)主持，而村民選舉委員會(huì)的成員由村民會(huì)議或村民小組推選產(chǎn)生。這意味著，村民小組在村級(jí)民主選舉中具有推選村民選舉委員會(huì)的功能。更重要的是，除了完成選舉委員推選的制度性角色，村民小組還是基層民主政治重要的政治選區(qū)。村民小組大多按照地緣、血緣集中分布，很容易傾向于選舉本村民小組的候選人。如果本村民小組無(wú)人競(jìng)選，村民小組在小組長(zhǎng)的號(hào)召下也很容易將選票投給特定的候選人，而村民小組具有政治傾向性的號(hào)召，大多數(shù)時(shí)候都是對(duì)鄉(xiāng)村干部政治意圖的傳達(dá)。就調(diào)研經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在競(jìng)爭(zhēng)性選舉較為激烈的農(nóng)村，村民小組長(zhǎng)甚至成為候選人賄賂村民的重要社會(huì)力量，即被候選人收買(mǎi)的村民小組長(zhǎng)在選舉過(guò)程中會(huì)以各種方式來(lái)拉攏村民，以獲取選票。因此，就民主選舉而言，村民小組是村級(jí)民主政治實(shí)踐中重要的基本政治單元，村組治理是村級(jí)體制性權(quán)力生成的重要構(gòu)成。

第二，村組治理是中心工作完成的重要抓手。以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收繳為例，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期鄉(xiāng)村社會(huì)成為舉國(guó)體制下汲取財(cái)政資源的重要對(duì)象。為了完成農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的收繳，村民小組被賦予了較大的資源汲取功能。這意味著，村民小組成為農(nóng)業(yè)稅費(fèi)體制中的稅費(fèi)收繳單元。實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，村民小組長(zhǎng)的重要職責(zé)就是協(xié)助鄉(xiāng)村兩級(jí)干部收繳農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，村民小組長(zhǎng)不僅帶頭上繳農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，還需要對(duì)小組村民進(jìn)行分類(lèi)治理，對(duì)于稅費(fèi)收繳中的“釘子戶(hù)”，還需要辨明農(nóng)戶(hù)的真實(shí)情況，并及時(shí)向鄉(xiāng)村干部匯報(bào)。當(dāng)然，在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收繳過(guò)程中，也有不少村民小組長(zhǎng)損公肥私，甚至故意不積極收繳稅費(fèi)，利用自己的私款向村級(jí)組織放高利貸，以此獲取暴利?？傮w來(lái)看，就農(nóng)業(yè)稅費(fèi)體制而言，村組治理無(wú)疑是基層政權(quán)向鄉(xiāng)村社會(huì)汲取資源，完成一系列中心工作的重要手段。在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，村組治理在熟人社會(huì)內(nèi)部發(fā)揮了重要的國(guó)家代理人的作用，以當(dāng)家人的面貌為國(guó)家的汲取體制服務(wù)，很好地潤(rùn)滑了國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)之間的張力，構(gòu)成了防止社會(huì)沖突向上蔓延的重要社會(huì)屏障。

第三，村組治理是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序維系的組織機(jī)制。村民小組由人民公社體制中的生產(chǎn)小隊(duì)演化而來(lái)，因而本質(zhì)上是一個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位。村民小組不僅是村集體土地的重要所有者，而且是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本灌溉單元和籌工籌勞單位。在農(nóng)忙時(shí)節(jié)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中牲畜的利用、機(jī)械的使用、病蟲(chóng)害的防治、勞動(dòng)力的互助、水費(fèi)的收繳、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)糾紛的解決等都是在村民小組內(nèi)完成；在農(nóng)閑時(shí)節(jié)，機(jī)耕道的休整、水渠的養(yǎng)護(hù)、土地的調(diào)整等也都在村民小組內(nèi)完成。一旦遇到無(wú)法在村民小組內(nèi)部解決的問(wèn)題，村民組長(zhǎng)能夠向村兩委反映農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的突出問(wèn)題并尋求幫助，村級(jí)組織也有責(zé)任為村民小組解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的困難，否則在農(nóng)忙之后就很難完成國(guó)家交代的稅費(fèi)任務(wù)，也無(wú)法動(dòng)員農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施的維護(hù)。可見(jiàn)，村民小組構(gòu)成了鄉(xiāng)村社會(huì)中基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單元，村組治理成為維系農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序的重要組織機(jī)制。

第四，村組治理是鄉(xiāng)村社會(huì)整合的內(nèi)生力量。村民小組是鄉(xiāng)村社會(huì)的基本生活單元，農(nóng)民的公共娛樂(lè)、婚喪嫁娶都在村民小組內(nèi)完成，農(nóng)戶(hù)之間的家長(zhǎng)里短、愛(ài)恨情仇、互幫互助都在村民小組內(nèi)發(fā)生。對(duì)于農(nóng)民而言，村民小組是最重要的生活共同體，是“生于斯，長(zhǎng)于斯”的地方。農(nóng)民也許常年在外務(wù)工，但農(nóng)民生活的意義就局限在自己生活長(zhǎng)大的村民小組范圍或是臨近的幾個(gè)村民小組范圍之內(nèi)。以此來(lái)看，村組治理不僅要實(shí)現(xiàn)村民小組內(nèi)的基本生活秩序，在村民小組范圍內(nèi)劃分宅基地、菜園地、修建生活用道，而且要在鄉(xiāng)村生活中維持鄉(xiāng)村正義，要為弱者撐腰，對(duì)越軌者施以懲罰。就鄉(xiāng)村社會(huì)整合而言，村組治理無(wú)疑是最為基礎(chǔ)性的內(nèi)生力量。

值得注意的是，以上梳理突出了村組治理在理想類(lèi)型意義上的治理功能，而且需要明確的是，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期，村組治理很大程度上是村級(jí)治理在熟人社會(huì)的延伸，村組治理的功能可以視為村級(jí)治理在村民小組范圍內(nèi)的投射。甚至可以認(rèn)為，當(dāng)時(shí)的村組治理和村級(jí)治理是高度重合的，具有內(nèi)在的統(tǒng)一性。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，鄉(xiāng)村治理體制的變革直接導(dǎo)致了村組治理的功能發(fā)生變遷?；鶎诱?quán)為了減少財(cái)政壓力，開(kāi)始推行合村并組，大多數(shù)省份直接取消了村民小組的建制，這產(chǎn)生的后果是村組治理的政治功能被弱化、行政功能被村民委員會(huì)全面接管，村組治理的生產(chǎn)功能不復(fù)存在。在村民小組規(guī)模擴(kuò)大后，原本的熟人社會(huì)變?yōu)榘胧烊松鐣?huì)，村組治理的社會(huì)整合功能也極大弱化[12-13]。

結(jié)合村組治理在村民自治制度實(shí)踐歷史中的功能定位，理應(yīng)斷定，由于基層治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整和鄉(xiāng)村社會(huì)的變遷，村組治理不可能恢復(fù)其原有的治理功能，當(dāng)前的村組治理功能需要重新予以界定。從當(dāng)前基層治理形勢(shì)來(lái)看，被政策激活之后的村組治理，其治理功能發(fā)生了較大變化。資源下鄉(xiāng)過(guò)程中，村組治理最主要的功能是承接自上而下的國(guó)家項(xiàng)目資源，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資源與農(nóng)民治理需求的有效對(duì)接。此外，在中央和地方鄉(xiāng)村治理政策試驗(yàn)的直接推動(dòng)下，一個(gè)自然而然的治理結(jié)果就是村組治理的社會(huì)整合功能的恢復(fù)。

三、村組治理的運(yùn)作機(jī)理

盡管村組治理的功能在具體的治理?xiàng)l件下發(fā)生變化，鄉(xiāng)村治理的運(yùn)作機(jī)理卻相對(duì)穩(wěn)定。村民小組屬于村民自治制度設(shè)立的群眾性自治單位，本身是國(guó)家行政權(quán)力調(diào)控的結(jié)果，但是村民小組本身和鄉(xiāng)村社會(huì)的生產(chǎn)、生活單元高度重合。村組治理是復(fù)雜而微妙的社會(huì)系統(tǒng)治理：一方面，村組治理是近乎熟人社會(huì)的治理，熟人社會(huì)中的權(quán)威、面子、人情都具有重要的治理資源意義，熟人社會(huì)的內(nèi)生秩序構(gòu)成了村組治理的基礎(chǔ)；另一方面，村組治理是“政黨下鄉(xiāng)”、“行政下鄉(xiāng)”的政治成果，這決定了村組治理本身是社會(huì)主義基層治理傳統(tǒng)的有機(jī)構(gòu)成[14-15]。如果將村組治理的運(yùn)作機(jī)理拆分為治理資源和治理技術(shù)兩個(gè)基本構(gòu)成要件，熟人社會(huì)是村組治理得以維系的治理資源，而群眾路線則是村組治理高度倚賴(lài)的治理技術(shù)。需要說(shuō)明的是，實(shí)施群眾路線的主體一般是國(guó)家機(jī)構(gòu)尤其是基層政權(quán)。在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，包括村組治理在內(nèi)的村級(jí)治理則成為基層政權(quán)實(shí)施群眾路線的重要載體，從這個(gè)意義上看，村組治理很大程度上就不是完全的無(wú)為而治，而是具有社會(huì)主義治理傳統(tǒng)的重要構(gòu)成，群眾路線成為村組治理技術(shù)的核心要件。

(一)熟人社會(huì)：村組治理的治理資源

“熟人社會(huì)”是費(fèi)孝通對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的經(jīng)典概括，熟人社會(huì)具有地方性、信息高度對(duì)稱(chēng)等特點(diǎn)?！班l(xiāng)土社會(huì)的生活是富于地方性的。地方性是指他們活動(dòng)范圍有地域上的限制，在區(qū)域間接觸少，生活隔離，各自保持著孤立的社會(huì)圈子”，“鄉(xiāng)土社會(huì)在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社會(huì)。”[16]9熟人社會(huì)“是靠親密和長(zhǎng)期的共同生活來(lái)配合各個(gè)人的相互行為，社會(huì)的聯(lián)系是長(zhǎng)成的，是熟悉到某種程度使人感覺(jué)到是自動(dòng)的”[16]44。正由于熟人社會(huì)是一個(gè)相對(duì)封閉的社會(huì)系統(tǒng)，村組治理就不太可能強(qiáng)調(diào)絕對(duì)公平和法律規(guī)則，而需要充分借助鄉(xiāng)村社會(huì)中的本土資源來(lái)開(kāi)展治理。熟人社會(huì)實(shí)際上為村組治理提供了豐富的治理資源。費(fèi)孝通曾經(jīng)提出長(zhǎng)老權(quán)力，認(rèn)為傳統(tǒng)中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的時(shí)間是靜止不變的，生活經(jīng)驗(yàn)本身就是一種權(quán)力，所以年長(zhǎng)者就具有重要的社會(huì)權(quán)力。費(fèi)老的認(rèn)識(shí)對(duì)于認(rèn)識(shí)當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)具有啟發(fā)意義。只是中國(guó)農(nóng)村區(qū)域差異顯著，不同地域的村組治理所面對(duì)的熟人社會(huì)有很大的不同，按照申端鋒的研究，村民小組與鄉(xiāng)村社會(huì)的血緣、地緣具有復(fù)雜的關(guān)系：我國(guó)兩湖平原地區(qū)的村民小組包含了多個(gè)自然村，自然村之間相對(duì)獨(dú)立，形成分散的聚集型狀態(tài)；江西和山東農(nóng)村是一個(gè)自然村被劃分為幾個(gè)村民小組；江淮平原農(nóng)村村民小組與自然村高度對(duì)應(yīng)[17]。這是費(fèi)孝通意義上理想型的“鄉(xiāng)土中國(guó)”所無(wú)法囊括的。這意味著，熟人社會(huì)中的治理資源具有區(qū)域性，需要進(jìn)一步展開(kāi)。

從村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)的區(qū)域差異來(lái)看，我國(guó)農(nóng)業(yè)型村莊可以區(qū)分為血緣性極強(qiáng)的團(tuán)結(jié)型村莊、血緣性較強(qiáng)的分裂型村莊和地緣性較強(qiáng)的原子化村莊[18]。這無(wú)疑構(gòu)成了村組治理的社會(huì)基礎(chǔ)，其中團(tuán)結(jié)型村莊中傳統(tǒng)權(quán)力較為強(qiáng)大，村組治理可以等同于宗族房頭的治理，村民小組在村民心中的認(rèn)同度較低，村組治理基本上依靠傳統(tǒng)的宗族網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)治理；分裂型村莊中小親族或房頭的勢(shì)力決定了村級(jí)治理的基本格局，這種類(lèi)型村莊的村莊治理等同于小親族治理，村民小組的行動(dòng)單位被小親族所替代；原子化村莊村組治理具有較強(qiáng)的動(dòng)員能力，能夠得到村民較大的認(rèn)同。相比較而言，團(tuán)結(jié)型村莊和分裂型村莊的村組治理容易被血緣關(guān)系消解，因而在這兩種類(lèi)型的村莊中村組治理很難直接發(fā)揮治理作用，而原子化農(nóng)村因?yàn)榇迩f社會(huì)發(fā)育歷史較為短暫，國(guó)家力量很容易進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)，村組治理就更容易發(fā)揮治理作用。進(jìn)一步，團(tuán)結(jié)型和分裂型村莊的村組治理就更多發(fā)揮上傳下達(dá)的作用，在資源對(duì)接、社會(huì)整合上的功能遠(yuǎn)不如宗族和房頭。原子化村莊的村組治理在理想狀態(tài)下就能夠發(fā)揮更多治理功能。

從治理資源上看，村組治理首先是依靠村民自治制度的制度賦權(quán)，但在實(shí)際運(yùn)作中主要依靠熟人社會(huì)。如果結(jié)合我國(guó)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的區(qū)域差異，村組治理與熟人社會(huì)契合程度最高的應(yīng)該是兩湖平原、江淮平原地區(qū)的農(nóng)村。熟人社會(huì)成為村組治理治理資源的前提是在特定區(qū)域的農(nóng)村，而非指所有農(nóng)村。作為村組治理的治理資源，熟人社會(huì)內(nèi)部的農(nóng)民群體、社會(huì)關(guān)系、甚至村莊記憶都能夠作為解決特定治理問(wèn)題的重要資源。在鄉(xiāng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中，熟人社會(huì)的長(zhǎng)老權(quán)力是日漸消退的，而村民小組長(zhǎng)大多數(shù)是年齡偏大的老人。如果要激活熟人社會(huì)的村組治理，村民小組長(zhǎng)應(yīng)該讓在村生活的中青年農(nóng)民來(lái)?yè)?dān)任，比如可以將所謂的中農(nóng)群體視為村組治理的重要治理主體[19]。在村組治理中，社會(huì)關(guān)系主要是指建構(gòu)性的關(guān)系，這種建構(gòu)性的社會(huì)關(guān)系依靠人情、面子甚至是利益來(lái)潤(rùn)滑。中農(nóng)群體生產(chǎn)、生活利益在村，村組公共品供給與其緊密度最高，而且土地流轉(zhuǎn)、人情往來(lái)中中農(nóng)群體最積極最活躍，能夠最大限度地接觸村民。也正是因?yàn)橹修r(nóng)群體是農(nóng)村社會(huì)中具有建設(shè)性力量的農(nóng)民力量，其因?yàn)殚L(zhǎng)期在村而知曉鄉(xiāng)村事務(wù)、能夠“說(shuō)得起話(huà)”、“辦得起事”，因?yàn)橹修r(nóng)群體需要充分利用熟人社會(huì)來(lái)發(fā)展自己的家戶(hù)利益，所以，村民對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)中的中農(nóng)群體具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)預(yù)期，因而便于中農(nóng)群體能夠在日常生產(chǎn)、生活中不斷累積人情、面子資源，逐步形成社會(huì)權(quán)威，并以此來(lái)推動(dòng)村組治理的良性循環(huán)。

以上分析有兩個(gè)點(diǎn)值得注意：一是需要明確，村組治理即便在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期也并不是村級(jí)治理中的單一構(gòu)成，宗族、門(mén)頭成為與村組治理并列甚至是主導(dǎo)村級(jí)治理的內(nèi)生性力量，那么，以政策激活的方式恢復(fù)村組治理，也不可能在全國(guó)范圍內(nèi)突破例如團(tuán)結(jié)型村莊、分裂型村莊中原生性的社會(huì)結(jié)構(gòu)；二是村組治理的復(fù)興，在原子化村莊也面臨新的熟人社會(huì)結(jié)構(gòu)，即人財(cái)物的大量外流和留守農(nóng)民并存的人口基礎(chǔ)。就此而言，村組治理需要在熟人社會(huì)中尋找新生的治理資源，生產(chǎn)生活利益在村的中農(nóng)群體成為鄉(xiāng)村社會(huì)治理的重要主體資源。

(二)群眾路線：村組治理的治理技術(shù)

村組治理依托于熟人社會(huì)開(kāi)展治理，但是即便在熟人社會(huì)的理想類(lèi)型下，村組治理也并不可能完全是一種社會(huì)系統(tǒng)的自我治理。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)不是公民社會(huì)，而是經(jīng)歷社會(huì)主義革命傳統(tǒng)洗禮之后逐步進(jìn)入現(xiàn)代化進(jìn)程的鄉(xiāng)村共同體。社會(huì)主義革命對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)改造的最大成果在于以權(quán)力的組織網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)了對(duì)文化的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的成功替代[20]，現(xiàn)在可見(jiàn)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度、農(nóng)村社會(huì)民主政治制度等等，都?xì)w功于社會(huì)主義革命。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村的政經(jīng)制度發(fā)生了很大變化，其中最鮮明的就是國(guó)家權(quán)力以可見(jiàn)的方式整體性地撤出鄉(xiāng)村社會(huì)，以村民自治的方式實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村社會(huì)相對(duì)于國(guó)家權(quán)力的適度分離。但應(yīng)該看到，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)體制長(zhǎng)期存在及其有效運(yùn)轉(zhuǎn)，又使得國(guó)家以資源汲取的方式實(shí)現(xiàn)了“基礎(chǔ)性權(quán)力”向鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透[21]，村組治理則恰好在其中扮演了重要的治理接點(diǎn)的角色。

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)體制對(duì)鄉(xiāng)村治理體系提出的要求是“從群眾中來(lái)，到群眾中去”，即鄉(xiāng)村治理通過(guò)群眾路線的治理技術(shù)完成農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的收繳，并向農(nóng)村供給基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)公共品。很多學(xué)者認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)稅費(fèi)體制使國(guó)家與農(nóng)民之間一直保持著緊密的互動(dòng)，但很少提及鄉(xiāng)村治理中的群眾路線實(shí)踐邏輯。理論上講，群眾路線是中國(guó)共產(chǎn)黨的政治路線，是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)自身和官僚體系的政治倫理要求。這意味著，即便是國(guó)家治理體系運(yùn)作中的半行政組織體系(農(nóng)村基層黨組織)，在中國(guó)共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，也需要踐行群眾路線。就群眾路線的意涵來(lái)說(shuō)，不僅有黨委的集中領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)的分工負(fù)責(zé)，也有中心工作機(jī)制和群眾動(dòng)員機(jī)制[22]。如果將群眾路線作為鄉(xiāng)村治理的治理技術(shù)，村組治理實(shí)際上也包含了群眾路線的工作方法。村組治理并非完整的村級(jí)組織，但卻是黨政體制借助鄉(xiāng)村治理系統(tǒng)深入鄉(xiāng)村社會(huì)的真正末端。在村民小組中，小組長(zhǎng)很多由黨員擔(dān)任，即便不是黨員，也是在政治上傾向于共產(chǎn)黨的積極分子。這決定了村組治理一定具備政治性和公共性，也決定了村組治理的邏輯是一種融合了熟人社會(huì)信息和公共治理目標(biāo)的基層治理邏輯，群眾路線在其中具有重要的治理技術(shù)的意義。

村組治理中最為基礎(chǔ)性的治理事務(wù)是對(duì)人地關(guān)系的調(diào)整。農(nóng)村土地屬于村集體所有，村集體既可以是建制村層面的集體所有，也可以是村民小組層面的集體所有?？紤]到生產(chǎn)的便利性，我國(guó)農(nóng)村在農(nóng)業(yè)用地的村級(jí)管理上，基本以村民小組為單位來(lái)進(jìn)行鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的土地管理。一旦遇到人口增減、機(jī)耕道修建、公共設(shè)施建設(shè)，便會(huì)涉及到村組內(nèi)部的土地調(diào)整。在村組內(nèi)部，土地調(diào)整涉及到農(nóng)民的切身利益，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身，這不僅要求村民小組長(zhǎng)摸透村民的家庭背景、性格等等，而且要在做工作時(shí)準(zhǔn)確把握工作時(shí)機(jī)，做好群眾動(dòng)員工作，最終能夠公平、合理的對(duì)土地這一生產(chǎn)資料進(jìn)行配置。有研究發(fā)現(xiàn)，土地調(diào)整包含了村莊動(dòng)員(精英動(dòng)員、群眾動(dòng)員)、矛盾激活(人地關(guān)系矛盾、日常生活矛盾)、利益平衡等復(fù)雜的政治過(guò)程[23]。土地調(diào)整看似村組內(nèi)部的自我治理，但是需要明確的大前提是，集體土地依托村民自治的調(diào)整實(shí)際上是社會(huì)主義土地集體所有制度的實(shí)踐形式，就此而言，土地調(diào)整中秉持的社區(qū)公正、集體平均等原則就是一種具有社會(huì)主義特征的土地政治原則。為了通過(guò)土地調(diào)整貫徹土地政治原則，就需要以群眾路線來(lái)激活熟人社會(huì)內(nèi)的治理資源，并將其整合進(jìn)入村組治理的治理過(guò)程中?；蛘哒f(shuō)，也只有通過(guò)群眾路線的方式，土地調(diào)整才能真正以不破壞社會(huì)秩序甚至是強(qiáng)化社會(huì)整合的方式完成。

基于以上討論，可以認(rèn)為，村組治理并非社會(huì)系統(tǒng)的自我治理。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)本身是國(guó)家權(quán)力改造之后的結(jié)果，即便是最為微小的治理單元，也包含了具有社會(huì)主義傳統(tǒng)的集體主義面向。無(wú)論是作為治理資源的熟人社會(huì)，亦或是作為基層治理技術(shù)重要構(gòu)件的群眾路線，都是現(xiàn)代化力量進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)后的產(chǎn)物。熟人社會(huì)中的能人治理現(xiàn)象，實(shí)際上應(yīng)該放置于現(xiàn)代社會(huì)主義國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)深刻改造的大背景下來(lái)加以理解。如果看到1998年正式實(shí)施的村民自治制度以積極的姿態(tài)主動(dòng)承接了人民公社體制的制度遺產(chǎn)，村組治理實(shí)際上延續(xù)了社會(huì)主義國(guó)家權(quán)能主義的制度基因。曾有學(xué)者以?shī)W斯特羅姆的西方自組織理論來(lái)解釋村組治理，其實(shí)是以去政治化的視野選擇性地忽視了村組治理所蘊(yùn)含的社會(huì)主義政治屬性[24]。之所以如此，很大程度上是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)稅費(fèi)體制的取消消解了村組治理在村民自治實(shí)踐中的制度地位，而技術(shù)治理的全面興起又極大地壓縮了村組治理的運(yùn)作空間，以至于很容易使人將被政策激活后的村組治理與農(nóng)村社會(huì)的自我治理畫(huà)上等號(hào)。

四、村組治理復(fù)興面臨的挑戰(zhàn)

村組治理的復(fù)興一方面源于地方政府對(duì)基層治理體系的改造，一方面源于國(guó)家層面的政策推動(dòng)。從時(shí)間節(jié)點(diǎn)來(lái)看，地方政府復(fù)興村組治理的創(chuàng)新在先，國(guó)家層面的推動(dòng)很大程度上是對(duì)地方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的選擇性吸納。本節(jié)將首先分析村組治理緣何在特定的地域得以復(fù)興，并以此為基礎(chǔ)重點(diǎn)討論復(fù)興后的村組治理所身處的基層治理環(huán)境，其中技術(shù)治理對(duì)具有社會(huì)主義傳統(tǒng)屬性的村組治理的沖擊和挑戰(zhàn)是以下分析的重點(diǎn)。

(一)村組治理復(fù)興典型案例的限度

村組治理的復(fù)興并非是對(duì)小組長(zhǎng)制的直接恢復(fù)，而是采取了以國(guó)家資源輸入激活熟人社會(huì)的方式。雖然具體形式多樣，但本質(zhì)上卻是對(duì)村組治理某些治理功能的恢復(fù)。就目前全國(guó)各地的治理創(chuàng)新而言，基本思路是在自然村重新設(shè)立民主自治組織，在條件允許的前提下嵌入黨小組進(jìn)行治理創(chuàng)新。例如，湖北秭歸以全縣“幸福村落”建設(shè)為契機(jī)，在自然村落建立村落理事會(huì)，在部分自然村建立黨小組，由黨員和村民選舉黨小組長(zhǎng)、理事會(huì)理事長(zhǎng)，推選理事會(huì)“八大員”，簡(jiǎn)稱(chēng)“兩長(zhǎng)八員”[25]。自然村層面的“兩長(zhǎng)八員”的核心是充分動(dòng)員農(nóng)民參與社會(huì)治理，回應(yīng)村莊內(nèi)生性治理需求。與之類(lèi)似的是廣東云浮模式，在村民小組(自然村)建立村民理事會(huì)，由村民選舉老黨員、老教師、老干部、復(fù)員退伍軍人、經(jīng)濟(jì)文化能人等鄉(xiāng)村精英為理事會(huì)成員。江西分宜的“村民小組建黨支部+村民理事會(huì)”和廣東清遠(yuǎn)的自治重心下移至自然村，將自然村設(shè)置為行政村[26]。還有少數(shù)民族地區(qū)也出現(xiàn)了類(lèi)似的村組治理復(fù)興的現(xiàn)象，如西藏嘉絨藏區(qū)“拉斯巴”制度的創(chuàng)新[27]。傳統(tǒng)“拉斯巴”制度是在村寨中輪流推舉拉斯巴，負(fù)責(zé)組織村寨的集體活動(dòng)，現(xiàn)在則是由拉斯巴履行村民組長(zhǎng)的職責(zé)，并發(fā)揮經(jīng)營(yíng)集體經(jīng)濟(jì)、組織村莊娛樂(lè)等公益性功能。

從全國(guó)各地經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，村組治理復(fù)興的最大特點(diǎn)不在于激活自然村村民的治理，而在于背后地方政府行政力量的推動(dòng)。可以說(shuō)，村組治理的復(fù)興是地方政府在“三農(nóng)”工作上的政績(jī)工程，而之所以得到了較好的治理效果，則是村組治理回應(yīng)了廣大農(nóng)業(yè)型農(nóng)村尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)、山區(qū)農(nóng)村社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)情況。從現(xiàn)在的情形來(lái)看，原先開(kāi)展相關(guān)試點(diǎn)的地方，目前也無(wú)法單獨(dú)通過(guò)行政力量全面推動(dòng)村組治理的復(fù)興；而且很多自發(fā)的村民自治組織，因?yàn)楸患{入到改革先進(jìn)地區(qū)后，行政力量可謂輸入過(guò)剩，反而破壞了復(fù)興中的村莊治理。更為重要的是，根據(jù)不少學(xué)者的深入調(diào)研和后續(xù)觀察，通過(guò)行政力量輸入后的村組治理，在較短的時(shí)間內(nèi)便出現(xiàn)了治理行政化的趨勢(shì)，即自然村層面的村民自治組織開(kāi)始被迫承擔(dān)來(lái)自鄉(xiāng)村兩級(jí)的行政性治理事務(wù)。為了激勵(lì)村組治理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至開(kāi)始通過(guò)行政管理的方式干預(yù)村組治理[28]。

就當(dāng)前基層治理形勢(shì)來(lái)看，村組治理的復(fù)興具有必要性，村組治理的優(yōu)勢(shì)不需要過(guò)分討論，很多研究已經(jīng)反復(fù)提及[29-31]。問(wèn)題是，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期村組治理主要被農(nóng)業(yè)稅費(fèi)體制撬動(dòng)，現(xiàn)在村組治理的運(yùn)作則更需要外部資源的輸入。某些村組治理依然能夠?qū)崿F(xiàn)籌工籌勞，一方面是鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)允許，社會(huì)動(dòng)員成本相對(duì)較低；另一方面是農(nóng)村治理狀況極差，農(nóng)民為了改善生產(chǎn)生活被逼無(wú)奈而在社會(huì)精英的組織下參與治理。全國(guó)試點(diǎn)的村組治理，地方政府投入了大量的財(cái)力物力，整合了大量的項(xiàng)目資源，如果取消外部行政資源的輸入，村組治理很難獲得良性運(yùn)轉(zhuǎn)。所以，即便單純考慮村組治理在當(dāng)前的復(fù)興，一定需要對(duì)資源激活這一重要條件保持清醒的認(rèn)識(shí)。

退一步，如果在外部資源條件允許的前提下，即國(guó)家有足夠財(cái)力來(lái)激活鄉(xiāng)村社會(huì)的村組治理，村組治理也很難保持一個(gè)低成本的運(yùn)作。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期村組治理運(yùn)作成本低，是因?yàn)榇迕裥〗M和村民之間有權(quán)利義務(wù)平衡機(jī)制?，F(xiàn)在治理形勢(shì)是，農(nóng)民自己的生活系統(tǒng)和公共治理系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)度較低時(shí)，動(dòng)員農(nóng)民的成本過(guò)高。比如村組范圍內(nèi)需要修建一條路，需要農(nóng)民參與，最優(yōu)解當(dāng)然是農(nóng)民出工出資，但現(xiàn)在農(nóng)民都不愿意出錢(qián)，其中一個(gè)原因是很多農(nóng)民常年外出務(wù)工，只有過(guò)年時(shí)才會(huì)回家。如果農(nóng)民對(duì)村莊的生活預(yù)期并不長(zhǎng)遠(yuǎn)，那么他就不會(huì)愿意出錢(qián)。次優(yōu)的解決方案是國(guó)家出錢(qián)，農(nóng)民出地。不過(guò)，這樣也會(huì)出現(xiàn)土地利益糾紛，最后也可能導(dǎo)致“一事一議”制度的破產(chǎn)。成都地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)是在行政村和村民小組范圍內(nèi)制定出一套分配民主的議事規(guī)則，由村民決定資源的配置。經(jīng)驗(yàn)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這種分配型民主治理最大的特點(diǎn)是議事效果最好而議事規(guī)則極為復(fù)雜，這也可以說(shuō)是一個(gè)很難規(guī)避的治理成本[32]。如果議事規(guī)則無(wú)法維持，比如出現(xiàn)議事中的釘子戶(hù)或是村民普遍覺(jué)得議事規(guī)則過(guò)于繁瑣而選擇規(guī)避議事，那么外部資源輸入也很難真正激活村組治理。

(二)技術(shù)治理對(duì)村組治理的結(jié)構(gòu)性擠壓

以下將從鄉(xiāng)村治理體系轉(zhuǎn)型的角度分析村組治理在外部治理環(huán)境上遭遇的更大挑戰(zhàn)。村組治理復(fù)興遠(yuǎn)遠(yuǎn)晚于鄉(xiāng)村治理體系的整體轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后地方政府推動(dòng)村組合并，從轉(zhuǎn)移支付下鄉(xiāng)到中央明確提出要確保村級(jí)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，國(guó)家開(kāi)始用財(cái)政經(jīng)費(fèi)將村級(jí)組織供養(yǎng)起來(lái)，起初是以支付村干部補(bǔ)貼的形式，但很多地區(qū)不斷提高村干部補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，以至于最后的補(bǔ)貼事實(shí)上成為村干部穩(wěn)定可靠的工資。不過(guò)，全國(guó)各地政府給村干部的補(bǔ)貼以地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為基礎(chǔ)，但不論高低，財(cái)政支出在村干部的補(bǔ)貼上是有增無(wú)減。以財(cái)政維持村干部的工作只是最低水平，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革后責(zé)權(quán)利不匹配程度進(jìn)一步加劇，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不僅強(qiáng)化了對(duì)村支書(shū)的任命權(quán)，而且不斷向下轉(zhuǎn)移行政事務(wù)，通過(guò)目標(biāo)管理責(zé)任制來(lái)考核建制村，使得村級(jí)組織成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“派出機(jī)構(gòu)”。

在此基礎(chǔ)上，國(guó)家向鄉(xiāng)村社會(huì)開(kāi)始輸入大量的項(xiàng)目資源，以促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展，尤其是2008年金融危機(jī)后，國(guó)家開(kāi)始大幅度增加政府基礎(chǔ)建設(shè)投資，這為鄉(xiāng)村社會(huì)的快速發(fā)展提供了重要契機(jī)，最后社會(huì)工商資本向鄉(xiāng)村大舉進(jìn)軍，即便后來(lái)政府基礎(chǔ)建設(shè)投資降溫，但項(xiàng)目制深深嵌入到鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系之中。按照項(xiàng)目制的邏輯，村級(jí)組織主要發(fā)揮項(xiàng)目資金落地的協(xié)調(diào)工作，充當(dāng)了財(cái)政資源下鄉(xiāng)中的“眼睛”，村組治理在其中成為負(fù)責(zé)提供社會(huì)信息的邊緣角色而非重要的治理環(huán)節(jié)[33]。

以上邏輯歸結(jié)起來(lái)，就是國(guó)家成功地將以技術(shù)治理為核心的現(xiàn)代治理術(shù)安放到鄉(xiāng)村治理體系之中，并完全改變了原有鄉(xiāng)村治理的邏輯。其中帶來(lái)的一個(gè)最主要的后果便是村級(jí)組織的高度行政化。正是因?yàn)榇寮?jí)組織的高度行政化，村級(jí)組織在鄉(xiāng)村治理中被吸納進(jìn)入到基層政權(quán)的科層制體系中，很難發(fā)揮治理上的主體性和主動(dòng)性，與鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)生性治理需求日漸脫離[34]。應(yīng)該說(shuō)，在這樣一個(gè)大背景下，雖然村組治理在治理理念、治理方式上都是反技術(shù)治理的，但村組治理的復(fù)興本身卻是技術(shù)治理下鄉(xiāng)過(guò)程中的衍生型產(chǎn)物。進(jìn)一步，技術(shù)治理下鄉(xiāng)后生產(chǎn)出的村組治理，從復(fù)興之日起，就必然會(huì)生產(chǎn)出行政化了的村級(jí)組織。從行政力量激活村組治理本身的取向來(lái)看，行政化了的村級(jí)組織便成為村組治理向上擴(kuò)展的天花板。

從另一個(gè)方面來(lái)看，如果鄉(xiāng)村社會(huì)本身對(duì)技術(shù)治理存在高度需求，那么技術(shù)治理在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的廣泛存在就具有必要性。技術(shù)治理通常與格式化程度較高的社會(huì)相契合，技術(shù)治理的優(yōu)勢(shì)是規(guī)則化、標(biāo)準(zhǔn)化，這種科層體制的治理方式，對(duì)解決高度格式化的社會(huì)治理問(wèn)題具有低成本、低特殊主義的天然優(yōu)勢(shì)。村組治理主要依靠身體在場(chǎng)的治理，甚至是依靠治理主體的德行在發(fā)揮治理功能。當(dāng)社會(huì)高度格式化之后，鄉(xiāng)村社會(huì)就和外部社會(huì)系統(tǒng)融合起來(lái)，鄉(xiāng)村社會(huì)中的每個(gè)人都需要進(jìn)入到現(xiàn)代化的社會(huì)系統(tǒng)中才能獲得更好的生活。如此，社會(huì)治理就不太需要人的治理，而是需要系統(tǒng)化的治理，比如在江蘇無(wú)錫農(nóng)村，醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助、勞動(dòng)爭(zhēng)議、就業(yè)安置等等，都可以通過(guò)信息技術(shù)系統(tǒng)來(lái)快速地以標(biāo)準(zhǔn)化的方式加以解決。此外，鄉(xiāng)村社會(huì)的高度格式化也意味著，鄉(xiāng)村社會(huì)中的個(gè)體本身也更加認(rèn)可通過(guò)技術(shù)信息系統(tǒng)來(lái)解決問(wèn)題的方式，對(duì)規(guī)則化治理的認(rèn)同度更高，這無(wú)疑會(huì)不斷壓縮村組治理的空間。

以上分析表明，技術(shù)治理實(shí)際上對(duì)村組治理實(shí)現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的擠壓。結(jié)合我國(guó)鄉(xiāng)村治理面貌的多樣性和復(fù)雜性，這種擠壓有的是不符合鄉(xiāng)村社會(huì)治理需求的，也有的是與鄉(xiāng)村社會(huì)治理需求高度契合的。前面一種情形村組治理面臨諸多約束，后面一種情形運(yùn)作的最大的社會(huì)條件不在財(cái)政資源，而在社會(huì)結(jié)構(gòu)本身，正是高度格式化的社會(huì)對(duì)村組治理的需求度在不斷降低，而凸顯出技術(shù)治理對(duì)村組治理的結(jié)構(gòu)性擠壓。需要辨證看待的是，即便在技術(shù)治理適用于鄉(xiāng)村治理的情況下，村組治理也不會(huì)很快失去存續(xù)的理由，因?yàn)榇褰M治理與熟人社會(huì)天然共生，這決定了鄉(xiāng)村社會(huì)的熟人社會(huì)屬性一天不徹底瓦解，村組治理就具備存在和運(yùn)作的根基。只有農(nóng)民被徹底地從村莊社會(huì)中剝離出來(lái)，全方位地進(jìn)入到現(xiàn)代社會(huì)體系中，村組治理就可以伴隨著熟人社會(huì)的徹底瓦解而退出歷史舞臺(tái)。

五、優(yōu)化村組治理的總體思路

(一)基于村組治理與技術(shù)治理關(guān)系的村治類(lèi)型劃分

鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，需要正確處理村組治理與技術(shù)治理之間的關(guān)系，為村組治理設(shè)定科學(xué)的治理區(qū)間，確保村組治理與技術(shù)治理互聯(lián)互通，共同致力于鄉(xiāng)村治理能力的提升。結(jié)合前文分析，村組治理與技術(shù)治理之間的關(guān)系可以按照我國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平予以分類(lèi)，以此可以對(duì)村治類(lèi)型進(jìn)行劃分。

目前來(lái)說(shuō)，我國(guó)農(nóng)民社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平可以初步區(qū)分為發(fā)達(dá)型農(nóng)村和發(fā)展型農(nóng)村，這決定了村組治理在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中的結(jié)構(gòu)性地位。在典型的發(fā)達(dá)型農(nóng)村，社會(huì)格式化程度較高，社會(huì)治理與現(xiàn)代治理系統(tǒng)之間具有較高的兼容性。發(fā)達(dá)型農(nóng)村的人口早已從農(nóng)業(yè)文明中解放出來(lái)，將人的發(fā)展全面引入現(xiàn)代社會(huì)系統(tǒng)之中。發(fā)達(dá)型農(nóng)村在社會(huì)結(jié)構(gòu)上已經(jīng)進(jìn)入到工業(yè)文明和信息文明的體系之中，依靠傳統(tǒng)的治理方式和方法已經(jīng)很難實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有效治理。現(xiàn)代治理系統(tǒng)強(qiáng)調(diào)對(duì)治理對(duì)象的信息化，傳統(tǒng)的依靠人與人之間的身體化治理，變?yōu)橄到y(tǒng)對(duì)人的治理。在現(xiàn)代治理系統(tǒng)中，人的社會(huì)信息被按照標(biāo)準(zhǔn)化的方式進(jìn)行分類(lèi)和編碼，治理系統(tǒng)則根據(jù)治理資源、治理目標(biāo)來(lái)確定治理規(guī)則，并通過(guò)信息平臺(tái)來(lái)實(shí)現(xiàn)治理規(guī)則與治理對(duì)象的對(duì)接。

因此，在現(xiàn)代治理系統(tǒng)中，操作治理系統(tǒng)或信息平臺(tái)的治理者不再具有充分的自由裁量權(quán)，很大程度上成為治理系統(tǒng)的操作工。進(jìn)一步，由于治理系統(tǒng)極大地減少了上下級(jí)治理主體之間的信息不對(duì)稱(chēng)，使得監(jiān)管者可以通過(guò)信息平臺(tái)直接和基層社會(huì)中的治理對(duì)象有效對(duì)接，這就弱化了監(jiān)管者對(duì)執(zhí)行者的依賴(lài)，提高了治理規(guī)則的執(zhí)行力度。就此而言，發(fā)達(dá)型農(nóng)村與技術(shù)治理之間高度親和。

發(fā)展型農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)還處于快速變動(dòng)之中，同時(shí)這類(lèi)農(nóng)村還處于被國(guó)家力量大規(guī)模改造過(guò)程中，國(guó)家力量進(jìn)入發(fā)展型農(nóng)村，本身就需要鄉(xiāng)村治理體系完成既定的發(fā)展型治理任務(wù)，因而需要主動(dòng)地與農(nóng)民進(jìn)行互動(dòng)。最典型的比如鄉(xiāng)村土地的規(guī)模流轉(zhuǎn)和村莊集中居住，這類(lèi)治理事務(wù)需要做好人的思想工作，需要在現(xiàn)代行政體系和鄉(xiāng)村社會(huì)之間達(dá)成利益分配上的均衡。所以這類(lèi)基層治理事務(wù)無(wú)法通過(guò)系統(tǒng)平臺(tái)的方式加以應(yīng)對(duì)。更重要的是，發(fā)展型農(nóng)村中人的經(jīng)濟(jì)信息無(wú)法系統(tǒng)化，這就增加了信息系統(tǒng)治理的難度。這決定了以信息技術(shù)為依托的技術(shù)治理很難在發(fā)展型農(nóng)村扎根。目前看來(lái)，發(fā)展型農(nóng)村的治理也廣泛采用了技術(shù)治理的思路，不同于發(fā)達(dá)型農(nóng)村的是，發(fā)展型農(nóng)村的技術(shù)治理主要是對(duì)治理資源的“數(shù)目字”管理，即采用項(xiàng)目制的運(yùn)作方式。從目前的研究發(fā)現(xiàn)來(lái)看，項(xiàng)目制實(shí)踐的效果并不理想，產(chǎn)生了不少問(wèn)題，很多時(shí)候都走向了技術(shù)治理的反面[35]?？梢哉J(rèn)為，發(fā)展型農(nóng)村與以信息技術(shù)為核心的技術(shù)治理系統(tǒng)不兼容，也無(wú)法有效對(duì)接以項(xiàng)目制為核心的技術(shù)治理思路。

從以上分析來(lái)看，可以在對(duì)村組治理和技術(shù)治理的關(guān)系進(jìn)行類(lèi)型劃分的基礎(chǔ)上，進(jìn)行村治類(lèi)型的劃分，將我國(guó)農(nóng)村的治理模式區(qū)分為技術(shù)治理主導(dǎo)型和村組治理主位型兩種村治類(lèi)型。就村組治理的社會(huì)經(jīng)濟(jì)而言，我國(guó)農(nóng)村可以區(qū)分為發(fā)達(dá)型農(nóng)村和發(fā)展型農(nóng)村，其中發(fā)達(dá)型農(nóng)村對(duì)以信息技術(shù)為核心的技術(shù)治理存在高度需求，發(fā)展型農(nóng)村對(duì)其則并不存在顯著的需求。就技術(shù)治理的實(shí)施而言，地方政府在發(fā)達(dá)型農(nóng)村主要采用以信息技術(shù)為核心的技術(shù)治理，而在發(fā)達(dá)型農(nóng)村主要采用以項(xiàng)目制為核心的技術(shù)治理思路。在兼容性上，發(fā)達(dá)型農(nóng)村全面兼容技術(shù)治理，而發(fā)展型農(nóng)村對(duì)技術(shù)治理的兼容度普遍較低。就此來(lái)看，發(fā)達(dá)型農(nóng)村通過(guò)采用技術(shù)治理就可以實(shí)現(xiàn)很好的治理效果，而發(fā)展型農(nóng)村則需要依靠傳統(tǒng)的治理方式，有針對(duì)性地引入現(xiàn)代治理技術(shù)。

(二)村組治理的制度前景

村組治理在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系中的制度定位，需要根據(jù)以上村組治理與技術(shù)治理關(guān)系的類(lèi)型來(lái)區(qū)別對(duì)待?？傮w來(lái)看，技術(shù)治理主導(dǎo)型村治類(lèi)型決定了技術(shù)治理應(yīng)該在鄉(xiāng)村治理體系中占據(jù)主導(dǎo)地位?？紤]到大量的行政資源會(huì)不斷投入技術(shù)治理平臺(tái)，村組治理不僅很難獲得足夠的外部性治理資源，而且也很難在重要的鄉(xiāng)村治理事務(wù)中發(fā)揮核心作用。就此而言，在技術(shù)治理主導(dǎo)型村治類(lèi)型中，村組治理具有輔助技術(shù)治理的功能。相比之下，村組治理主位型村治類(lèi)型決定了，鄉(xiāng)村治理需求對(duì)技術(shù)治理沒(méi)有過(guò)高要求，行政化的村級(jí)組織在對(duì)接國(guó)家項(xiàng)目資源上需要發(fā)揮好協(xié)調(diào)作用。在村級(jí)組織日益行政化的背景下，村組治理已經(jīng)獲得實(shí)體化的治理意涵。進(jìn)而言之，鄉(xiāng)村治理體系應(yīng)該賦予村組治理以主位性，充分激活村組治理在對(duì)接資源下鄉(xiāng)和治理需求表達(dá)上的作用。

對(duì)于技術(shù)治理主導(dǎo)型村治，村組治理與技術(shù)治理高度兼容。由于這些農(nóng)村地區(qū)的治理主要依靠技術(shù)治理，村組治理在鄉(xiāng)村社會(huì)秩序控制機(jī)制上具有維持性，需要與技術(shù)治理之間形成有機(jī)融合，共同服務(wù)于特定的基層治理事項(xiàng)，兩者之間不存在絕對(duì)屬于各自的治理領(lǐng)域。在這種關(guān)系類(lèi)型中，村組治理最主要的功能是實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合，同時(shí)服務(wù)于技術(shù)治理實(shí)踐。在鄉(xiāng)村治理體系的制度設(shè)計(jì)上，這類(lèi)地區(qū)的村組治理需要由熟悉村組社會(huì)信息的村民來(lái)?yè)?dān)任，主要是負(fù)責(zé)組織村民的生活?yuàn)蕵?lè)，并在信訪、征地拆遷、農(nóng)民安置等工作中提供基本信息。

對(duì)于村組治理主位型村治，村組治理與技術(shù)治理無(wú)法有效兼容，技術(shù)治理在行政村層面發(fā)揮作用，主要體現(xiàn)為項(xiàng)目制和目標(biāo)管理責(zé)任制的運(yùn)作實(shí)踐，為村組治理的運(yùn)作提供了村民小組或自然村層面的治理空間。如果從基層治理體系設(shè)計(jì)的角度來(lái)看，可以考慮推動(dòng)村級(jí)治理的雙軌制，即在村級(jí)組織行政化不可逆的前提下，建制村層面主要按照技術(shù)治理的思路來(lái)運(yùn)作，而在村民小組或自然村層面推行村組治理。為了確保村組治理的良性互動(dòng)，技術(shù)治理層面需要為村組治理適度輸入公共資源，并強(qiáng)化民主規(guī)則的輸入。在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，村組治理則一方面承接技術(shù)治理下放的公共資源，另一方面更重要的是實(shí)現(xiàn)對(duì)村民治理需求的制度化表達(dá)。在技術(shù)治理與村組治理的關(guān)系上，雖然技術(shù)治理占據(jù)強(qiáng)勢(shì)地位，但應(yīng)當(dāng)避免將村組治理行政化，需要在技術(shù)治理與村組治理之間設(shè)定制度屏障，確保兩者在各自分工的前提下平行運(yùn)轉(zhuǎn)。從操作層面來(lái)講，這要求地方政府既保持對(duì)村組治理的資源輸入，同時(shí)又需要克制積極行政導(dǎo)向的政績(jī)沖動(dòng)，尤其是應(yīng)當(dāng)防止行政手段對(duì)村組治理的干預(yù)，嚴(yán)格禁止將資源輸入與行政事務(wù)捆綁下放至村組治理領(lǐng)域。

六、結(jié)語(yǔ)

既有研究對(duì)技術(shù)治理大多持反思甚至是否定態(tài)度，使得村組治理被給予了過(guò)高的理論期待；而主張復(fù)興村組治理的思路，很大程度上受到了西方民主思想和公民社會(huì)理論的影響。對(duì)技術(shù)治理思路的全盤(pán)否定，又是過(guò)度相信來(lái)自本土的基層治理經(jīng)驗(yàn)而忽視了治理經(jīng)驗(yàn)的全局，是一種視野狹窄的本土經(jīng)驗(yàn)主義。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的村組治理，不僅攜帶了社會(huì)主義革命傳統(tǒng)下權(quán)能主義治理技術(shù)的制度基因，同時(shí)也面臨著技術(shù)治理所設(shè)定的一系列制度約束。從基層治理體系建構(gòu)的角度看，村組治理不可能在復(fù)雜的村治形態(tài)上保持治理形式上的單一化，也無(wú)法用治理技術(shù)多元化的語(yǔ)詞來(lái)界定村組治理在基層治理體系中的恰當(dāng)位置。優(yōu)化村組治理的可行路徑，是對(duì)我國(guó)農(nóng)村治理現(xiàn)狀保持類(lèi)型化的理解思路，結(jié)合具體的社會(huì)治理?xiàng)l件，來(lái)思考鄉(xiāng)村治理體系的重構(gòu)，以為村組治理的運(yùn)行提供合適的治理空間和制度環(huán)境。