○張賽群

十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視貧困問題，把脫貧攻堅(jiān)作為全面建成小康社會(huì)的底線目標(biāo)。2015年11月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》明確提出今后一段時(shí)期內(nèi)脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)：到2020年，確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。

僑務(wù)扶貧指對(duì)貧困歸僑(含部分貧困僑眷)的救助和幫扶。截至2010年，我國低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€的歸僑僑眷總?cè)藬?shù)為118萬余人，在全國3000萬歸僑僑眷中占3.93%。(1)楊子巖：《祖國施善政 華僑根有依》，《人民日?qǐng)?bào)海外版》2011年08月12日第12版。與其他貧困群體相比，歸僑、僑眷致貧原因復(fù)雜，影響波及海內(nèi)外。因此，做好僑務(wù)扶貧工作，不僅是全面建設(shè)小康社會(huì)的客觀需要，也是我國凝聚僑心、樹立良好國際形象的需要。

作為國家扶貧工作的重要組成部分，政界和媒體對(duì)僑務(wù)扶貧工作向來熱心，相關(guān)成果以扶貧政策、措施及其成效的宣傳和介紹為主。學(xué)界則因僑務(wù)扶貧對(duì)象有限對(duì)其關(guān)注不多，個(gè)別學(xué)者(2)丁有權(quán)：《廣西歸僑、僑眷扶貧攻堅(jiān)芻議》，《八桂僑史》1997年第1期；陳友喬等：《東江流域歸僑僑眷困難群體民生關(guān)愛初探——以河源市為例》，《惠州學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第4期；張賽群：《僑務(wù)精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)狀、難點(diǎn)和對(duì)策——以泉州市僑務(wù)精準(zhǔn)扶貧為例》，《八桂僑刊》2018年第1期等?？疾炝藚^(qū)域性僑務(wù)扶貧工作的成效，但甚少對(duì)僑務(wù)扶貧政策進(jìn)行專門探討?；诖?，本文欲對(duì)新中國成立以來僑務(wù)扶貧政策的演變、特征及影響因素等進(jìn)行初步考察。

一 新中國僑務(wù)扶貧政策的發(fā)展演變

根據(jù)政策內(nèi)容和特征的不同，大致可將新中國僑務(wù)扶貧政策分為以下四個(gè)時(shí)期。

(一)從建國初期到70年代：安置中救濟(jì)

從20世紀(jì)50年代起，新中國政府開始大規(guī)模接受來自東南亞等國的歸難僑，并實(shí)行集中安置和分散安置相結(jié)合的政策。這些歸難僑多倉促回國，又經(jīng)長途跋涉，所剩無幾，需要政府救助。因此，安置歸難僑的過程，本身也是一個(gè)救濟(jì)歸難僑的過程。如1960年安置在廣西的印尼歸僑，從入境上岸到安置點(diǎn)20天內(nèi)生活費(fèi)(包括住宿、伙食、醫(yī)藥、車船、搬運(yùn)、衣物補(bǔ)助等)由國家包下來，之后集中安置這批歸難僑的六個(gè)華僑農(nóng)場的基本建設(shè)費(fèi)用由國家劃撥，1960—1977 年共投入4447.97萬元。而20世紀(jì)70年代接待和安置越南難僑時(shí)，政府投入了更多的資金。根據(jù)民政部門的數(shù)據(jù)，1978年農(nóng)場每安置一個(gè)難僑，需下?lián)馨仓觅M(fèi) 2020元。(3)張靜：《中國為什么不設(shè)難民營》，《鳳凰周刊》2005年10月20日。在各部門的努力下，歸難僑的基本生活得以保障。

對(duì)于歸難僑中的困難群體，政府在安置時(shí)也有所關(guān)注。早在1952年7月，在《關(guān)于安置歸僑、難僑的幾點(diǎn)意見》的報(bào)告中，中央人民政府華僑事務(wù)委員會(huì)(以下簡稱“中僑委”)主任何香凝強(qiáng)調(diào)要“妥善救濟(jì)”孤兒殘老。(4)國務(wù)院僑務(wù)辦公室政策法規(guī)司：《新中國僑務(wù)政策六十年回顧與探析》，北京：國務(wù)院僑務(wù)辦公室政策法規(guī)司，2009年，第179頁。這部分人，根據(jù)1956年初內(nèi)務(wù)部批復(fù)中僑委《關(guān)于過渡時(shí)期國內(nèi)僑務(wù)工作若干政策問題的意見(草稿)》，以及同年3月中僑委《關(guān)于旅外及歸國難僑救濟(jì)事業(yè)費(fèi)的使用范圍和標(biāo)準(zhǔn)的通知》，主要由民政部門按一般社會(huì)救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)分類救濟(jì)。(5)河北省地方志編纂委員會(huì)：《河北省志·僑務(wù)志》，石家莊：河北人民出版社，1995年，第119頁。1959—1961年三年自然災(zāi)害，一些散居歸僑生活異常困難，民政部門按照當(dāng)?shù)厣鐣?huì)標(biāo)準(zhǔn)給予救濟(jì)后，問題仍未解決，1962年7月內(nèi)務(wù)部發(fā)出《關(guān)于適當(dāng)提高散居在城市和農(nóng)村的歸國華僑的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的通知》，確立了“略高于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)困難戶”的適當(dāng)照顧原則。具體高出多少，由各地“根據(jù)實(shí)際情況決定”(6)民政部法規(guī)辦公室：《中華人民共和國民政法規(guī)大全》(貳)國家民政法規(guī)(2)，北京：中國法制出版社，2002年，第1247頁。。

地方政府也及時(shí)關(guān)注到了歸僑僑眷救助問題。福建省僑務(wù)部門及時(shí)救濟(jì)貧苦歸僑和受災(zāi)的歸僑、僑眷，1955年1月省僑委撥款6萬元，救濟(jì)福州臺(tái)江區(qū)85戶308名因臺(tái)灣飛機(jī)轟炸而受災(zāi)的僑眷、歸僑。次年9月，同安、泉州、南安等地洪災(zāi)，省僑委又撥款2.5萬元救濟(jì)歸僑、僑眷。另1950—1958年間全省共發(fā)放歸僑生產(chǎn)救濟(jì)款275萬元；(7)福建省地方志編纂委員會(huì)編：《福建省志·僑務(wù)志》，福州：福建人民出版社，1992年，第252頁。江蘇省自20世紀(jì)50年代始就設(shè)有華僑補(bǔ)助費(fèi)，用于貧困歸難僑的定期救濟(jì)和臨時(shí)救濟(jì)；云南大理建州初期，歷年都有歸僑救濟(jì)款，僅1966年撥給各縣市歸僑救濟(jì)費(fèi)就有8000元。(8)大理白族自治州人民政府編：《大理四十年》，昆明：云南民族出版社，1996年，第277頁。而在1962年內(nèi)務(wù)部“適當(dāng)照顧”標(biāo)準(zhǔn)提出后，河北、江蘇、安徽等省相繼表示：散居困難歸僑由民政部門按一般社會(huì)救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)給予救濟(jì)后仍不能解決困難的，由僑務(wù)部門酌情再給予適當(dāng)救濟(jì)。(9)河北省地方志編纂委員會(huì)：《河北省志·僑務(wù)志》，第125頁。由于實(shí)踐中各省多將施救對(duì)象延伸到了困難僑眷，如浙江文成縣1963年以民政救濟(jì)費(fèi)救濟(jì)了歸僑4戶、僑眷2戶，合計(jì)250元。(10)《浙江省華僑志》編纂委員會(huì)編：《浙江省華僑志》，杭州：浙江古籍出版社，2010年，第313頁。中僑委要求此項(xiàng)救濟(jì)僅限于歸僑。

受國內(nèi)政治運(yùn)動(dòng)的影響，這一時(shí)期的僑務(wù)扶貧政策有所反復(fù)。如“大躍進(jìn)”期間，僑務(wù)扶貧工作出現(xiàn)偏激傾向。1958年8月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于取消對(duì)日本歸僑生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的通知》(11)本文未加注釋之僑務(wù)文件，散見于《涉僑法規(guī)政策文件匯編》(董傳杰，2014)，《河北省志·僑務(wù)志》(河北省地方志編纂委員會(huì)，1995)，《新中國僑務(wù)政策六十年回顧與探析》(國務(wù)院僑務(wù)辦公室政策法規(guī)司，2009)，《僑務(wù)法規(guī)文件匯編》(國務(wù)院僑務(wù)辦公室政策研究室，1989)等。，各地也相繼取消或降低歸僑補(bǔ)助以及救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。直到1962年內(nèi)務(wù)部“適當(dāng)照顧”標(biāo)準(zhǔn)提出后，這一局面才有所改觀。“文革”初期，僑務(wù)部門受到?jīng)_擊，歸僑救濟(jì)工作無法正常開展。

生產(chǎn)扶持曾進(jìn)入政府的關(guān)注視野。1952年何香凝指出：對(duì)歸僑實(shí)施長久救濟(jì)不是積極的辦法，如何組織他們參加生產(chǎn)，才是我們今后積極的步驟。(12)國務(wù)院僑務(wù)辦公室政策法規(guī)司：《新中國僑務(wù)政策六十年回顧與探析》，北京：國務(wù)院僑務(wù)辦公室政策法規(guī)司，2009年，第179頁。1955年全國人大一屆二次會(huì)議上，華僑代表組主張歸僑救濟(jì)款應(yīng)主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與開荒，盡量少用消極發(fā)放救濟(jì)金辦法。但由于精力和財(cái)力所限，除集中安置在華僑農(nóng)(林)場的歸難僑外，生產(chǎn)扶持工作未普遍展開。

總之，由于新中國初建，歸僑安置工作又應(yīng)接不暇，這一時(shí)期的僑務(wù)扶貧以歸難僑生活救助為主。在救助對(duì)象上，中央層面強(qiáng)調(diào)歸僑，而地方往往延伸到了部分僑眷。同時(shí)，受國內(nèi)政治運(yùn)動(dòng)的影響，此期的僑務(wù)扶貧政策還有所反復(fù)。

(二)“文革”后期至80年代中期：補(bǔ)償性生活救助

“文革”后期，考慮到一些回國后未予安置的革命老歸僑生活存在困難，1972年河北省決定給予這部分群體生活補(bǔ)貼。在職的，由所在單位解決；非在職的，在社會(huì)救濟(jì)中予以補(bǔ)助。個(gè)別解決不了的，可在僑務(wù)經(jīng)費(fèi)中適當(dāng)解決，但要防止特殊化。(13)河北省地方志編纂委員會(huì)：《河北省志·僑務(wù)志》，第126頁。但受環(huán)境影響，實(shí)踐中多片面強(qiáng)調(diào)“防止特殊化”，適當(dāng)照顧的政策未能貫徹。直至1975年6月，外交部、財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于對(duì)原在國外僑團(tuán)、僑校、僑報(bào)長期工作的老歸僑生活補(bǔ)助問題的規(guī)定》，由民政部門給予這部分群體每人每月20～30元的定期生活救助。(14)廣東省僑務(wù)辦公室：《僑務(wù)工作手冊(cè)》(二)，廣州：廣東省僑務(wù)辦公室，1979年，第60頁。1986年調(diào)整為每人每月50～70元。又由于“文革”期間不少歸僑遭受無端迫害，1980年9月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國僑辦、公安部《關(guān)于對(duì)刑滿釋放、解除勞教后留勞改單位就業(yè)的歸僑處理意見的報(bào)告》，要求對(duì)刑滿釋放、解除勞教后的歸僑視情況予以妥善就業(yè)安置或由民政部門給予救濟(jì)。(15)陜西省地方志編纂委員會(huì)：《陜西省志(第五十三卷)》(民政志)，西安：陜西人民出版社，2003年，第412頁。上述規(guī)定體現(xiàn)了對(duì)歸僑的照顧，同時(shí)也是對(duì)以往過激做法的糾正。

1982年3月，民政部等部門發(fā)出《關(guān)于分散居住的歸國華僑救濟(jì)費(fèi)的通知》，強(qiáng)調(diào)各地社會(huì)救濟(jì)福利事業(yè)費(fèi)應(yīng)包括散居歸僑救濟(jì)費(fèi)，各地應(yīng)本著適當(dāng)照顧的精神自行辦理散居歸僑救濟(jì)問題。(16)國務(wù)院僑務(wù)辦公室政策研究室：《僑務(wù)法規(guī)文件匯編》，北京：國務(wù)院僑務(wù)辦公室，1989年，第505頁。從而恢復(fù)了以往對(duì)散居歸僑“適當(dāng)照顧”的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。

總之，由于“文革”時(shí)期一些歸僑受到無端迫害，改革初期的僑務(wù)扶貧政策帶有明顯的撥亂返正和補(bǔ)償性質(zhì)，救濟(jì)層面仍主要限于貧困歸僑的生活。

(三)80年代中期至20世紀(jì)末：以生產(chǎn)扶持為重

1986年國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成立，由此開啟了全國性的開發(fā)式扶貧工作。伴隨著國內(nèi)對(duì)生產(chǎn)力的日益關(guān)注以及開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略的確立，此期在繼續(xù)堅(jiān)持對(duì)貧困歸僑生活救助的同時(shí)，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)對(duì)他們的生產(chǎn)扶持。

僑務(wù)扶貧領(lǐng)域開始強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)扶貧始于1984年。這一年的11月，國僑辦下發(fā)《關(guān)于解決貧苦歸僑生活困難問題的意見》，強(qiáng)調(diào)對(duì)貧困歸僑要克服單純依賴救濟(jì)思想，著重于“扶志”“扶本”。(17)河北省地方志編纂委員會(huì)：《河北省志·僑務(wù)志》，第134、137頁。1986年國僑辦下?lián)芨魇》鲐氀a(bǔ)助款時(shí)，重申這一款項(xiàng)主要用于農(nóng)村歸僑貧困戶的生產(chǎn)扶持。國僑辦并要求各地僑務(wù)機(jī)構(gòu)訂出扶貧規(guī)劃和可行措施，分期分批幫助當(dāng)?shù)貧w僑貧困戶盡快脫貧致富。這標(biāo)志著僑務(wù)扶貧工作由“扶貧”向“脫貧”方向轉(zhuǎn)變。

生產(chǎn)扶貧最先在華僑農(nóng)(林)場展開。為集中安置回國歸難僑，新中國政府先后興辦了84 個(gè)華僑農(nóng)場(含林場)。針對(duì)華僑農(nóng)場普遍落后于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的實(shí)際情況，1985 年中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于國營華僑農(nóng)場經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，試圖通過改變農(nóng)場的經(jīng)濟(jì)體制，調(diào)整農(nóng)場產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)場自我脫貧。這與早先全國層面通過體制改革推動(dòng)扶貧的做法如出一轍。與此同時(shí)，中央還給予了農(nóng)場免稅、貼息貸款、開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等一系列優(yōu)惠政策，以提升農(nóng)場自我發(fā)展的能力。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，此期每年國家扶持華僑農(nóng)場的資金達(dá)1.48億元。(18)國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院僑辦等部門關(guān)于繼續(xù)給華僑農(nóng)場以政策支持請(qǐng)示的通知，正保法律教育網(wǎng)，http://www.chinalawedu.com/falvfagui/fg22016/214446.shtml，1990年4月17日。1995 年《關(guān)于深化華僑農(nóng)場經(jīng)濟(jì)體制改革的意見》進(jìn)一步剝離農(nóng)場社會(huì)事務(wù)，將農(nóng)場扶貧納入地方扶貧規(guī)劃。鑒于農(nóng)場的特殊情況和當(dāng)?shù)氐膶?shí)際困難，國家計(jì)委等部門同意在今后若干年內(nèi)，繼續(xù)給予農(nóng)場基本建設(shè)投資、華僑事業(yè)費(fèi)及農(nóng)業(yè)貸款等方面必要的扶持。

國家也出臺(tái)生產(chǎn)扶持政策，鼓勵(lì)一般歸僑發(fā)展生產(chǎn)。又由于擺脫貧困通常需要?dú)w僑家庭的整體投入，相關(guān)的政策也延伸到了僑眷。如根據(jù)1987年國務(wù)院《關(guān)于大力開展扶持歸僑、僑眷治窮致富工作的通知》及1989年國僑辦《關(guān)于歸僑僑眷在經(jīng)商辦企業(yè)中給予優(yōu)惠照顧的通知》，歸僑、僑眷經(jīng)商辦廠可以獲得優(yōu)待。根據(jù)中央精神，一些省市出臺(tái)了鼓勵(lì)僑屬企業(yè)發(fā)展的政策法規(guī)，如1987年《廣州市僑屬集資企業(yè)管理辦法》，1992年《廣東省僑屬企業(yè)管理規(guī)定》，1995年《福建省鼓勵(lì)歸僑僑眷興辦企業(yè)的若干規(guī)定》等，以減免稅費(fèi)等優(yōu)惠措施鼓勵(lì)歸僑僑眷創(chuàng)辦企業(yè)。一些地方嘗試著出臺(tái)一些具體的扶持政策，并由此推動(dòng)了國家相關(guān)政策的出臺(tái)。如1984年粵閩兩省相繼規(guī)定歸僑、僑眷接受海外親人贈(zèng)送價(jià)值不超過兩萬元的進(jìn)口生產(chǎn)設(shè)備，經(jīng)審批后可免稅或減稅驗(yàn)收。1985年初海關(guān)總署《對(duì)城鄉(xiāng)個(gè)體工商業(yè)者進(jìn)口小型生產(chǎn)工具的管理規(guī)定》對(duì)此予以確認(rèn)，1988年6月后將免稅進(jìn)口額增至10萬元。(19)廣東省地方志編纂委員會(huì)：《廣東省志·華僑志》，廣州：廣東人民出版社，1996年，第224頁。實(shí)即利用海外華僑華人資源來促進(jìn)僑鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及僑鄉(xiāng)貧困問題的解決。

實(shí)踐中，各地也開始引導(dǎo)和支持有勞動(dòng)能力的貧困歸僑僑眷生產(chǎn)自救。如從1984年起，廣東省撥出扶貧?？钜龑?dǎo)農(nóng)村貧困歸僑發(fā)展生產(chǎn)；1986年后，江西省僑辦將國僑辦下?lián)芊鲐殞？钜詿o息或低息貸款形式支持貧困僑戶，定期收回，循環(huán)使用；廣西自治區(qū)從20世紀(jì)80年代末到1995年，共實(shí)施扶貧項(xiàng)目84個(gè)，投入扶貧資金120多萬元，使8000多名歸僑、僑眷脫貧。(20)丁有權(quán)：《歸僑、僑眷扶貧攻堅(jiān)芻議》，《八桂僑史》1997年第1期，第48頁。

對(duì)無勞動(dòng)能力歸僑群體的救助仍然必不可少。1984年國僑辦要求各地對(duì)貧困孤老歸僑生活困難情況進(jìn)行調(diào)查，而后撥款予以救濟(jì)。1992年8月國僑辦、民政部轉(zhuǎn)發(fā)廣東省僑辦、民政廳《關(guān)于做好鰥寡孤獨(dú)、年老歸僑生活困難照顧的通知》，要求各地將鰥寡孤獨(dú)、年老歸僑納入五保戶范圍。(21)海南年鑒編輯委員會(huì)：《海南年鑒 (1994 )》卷7，?？冢汉Ｄ夏觇b社，1994年，第67頁。此外，考慮到許多企業(yè)安置歸僑工資偏低、生活困難，各地對(duì)退休歸僑職工多加發(fā)一次性補(bǔ)助，或按人按月給予定額補(bǔ)貼。這一傳統(tǒng)一直沿襲至今。

(四)20世紀(jì)末以來：全面救助體系的初步構(gòu)建

此期僑務(wù)扶貧政策十分豐富，各級(jí)僑辦單獨(dú)或者聯(lián)合扶貧，民政等部門出臺(tái)了大量相關(guān)的政策文件，內(nèi)容涉及貧困歸僑僑眷的生活補(bǔ)助、住房、醫(yī)療救助、就業(yè)培訓(xùn)、扶貧開發(fā)、子女教育等各個(gè)方面，其中具有統(tǒng)領(lǐng)性質(zhì)的有：2007年國僑辦、扶貧辦《關(guān)于將散居農(nóng)村貧困歸僑僑眷納入扶貧規(guī)劃的通知》，2008年國僑辦《關(guān)于實(shí)施“歸僑僑眷關(guān)愛工程”的意見》，2010年國僑辦等九部門《關(guān)于做好散居困難歸僑僑眷的扶貧救助工作的意見》，2016年國僑辦《貧困歸僑僑眷脫貧攻堅(jiān)五年計(jì)劃》等，這些均為此期僑務(wù)扶貧工作指明了方向。如《貧困歸僑僑眷脫貧攻堅(jiān)五年計(jì)劃》則明確提出“前三年基本脫貧、后兩年鞏固提高”的工作計(jì)劃，并對(duì)生產(chǎn)扶貧、培訓(xùn)扶貧、教育扶貧、人才扶貧、公益扶貧等扶貧方式予以具體規(guī)劃。值得一提的是，這一時(shí)期，隨著城鄉(xiāng)低保制度的日益普及，貧困僑眷也被納入僑務(wù)扶貧規(guī)劃當(dāng)中。

為解決扶貧經(jīng)費(fèi)問題，2002年11月財(cái)政部、國僑辦頒布《華僑事業(yè)費(fèi)管理暫行辦法》，于華僑事業(yè)費(fèi)中單列歸僑生活困難補(bǔ)助費(fèi)，并于2002年頒布《華僑事業(yè)費(fèi)管理暫行辦法》。不少省份下?lián)芰藲w僑扶貧專項(xiàng)資金，用于困難歸僑僑眷救助，并出臺(tái)了專門的經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定予以規(guī)范，如2003年福建省《歸僑社會(huì)補(bǔ)助費(fèi)使用管理暫行辦法》、2011年《廣東省扶持貧困歸僑專項(xiàng)資金管理暫行辦法》等。一些省市還發(fā)動(dòng)社會(huì)力量扶貧，尤其是閩粵等重點(diǎn)僑鄉(xiāng)善借僑力扶貧，這使得扶貧經(jīng)費(fèi)來源更加多元化。

華僑農(nóng)場的發(fā)展問題最先得到關(guān)注，繼續(xù)減輕農(nóng)場社會(huì)性、政策性負(fù)擔(dān)仍是首要任務(wù)。如廣東省，根據(jù)2002年省政府《轉(zhuǎn)發(fā)廣東省人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)扶持貧困華僑農(nóng)場經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作的決議的通知》和《關(guān)于華僑農(nóng)場改革工作若干問題的補(bǔ)充通知》，省市兩級(jí)籌措資金，基本解決了 17 個(gè)困難華僑農(nóng)場職工養(yǎng)老保險(xiǎn)納入地方統(tǒng)籌的一次性補(bǔ)繳統(tǒng)籌金和解除勞動(dòng)關(guān)系后的一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。與此同時(shí)，省政府還出臺(tái)了農(nóng)場歸難僑危房改造、加快基礎(chǔ)建設(shè)等扶持性政策，并撥款扶持農(nóng)場特困戶發(fā)展生產(chǎn)。其它各省也大致如此。

鑒于集中安置歸僑問題已初步解決，2007年3月國僑辦、扶貧辦聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于將散居農(nóng)村貧困歸僑僑眷納入扶貧規(guī)劃的通知》，自此散居貧困歸僑成為僑務(wù)扶貧的重點(diǎn)對(duì)象。此前，自20世紀(jì)末以來，國務(wù)院僑辦即在全國推行社區(qū)僑務(wù)工作，城鎮(zhèn)散居困難歸僑僑眷的扶貧工作也被納入其中，主要依靠社區(qū)的力量實(shí)施僑務(wù)扶貧。2010年12月，國僑辦等九部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好散居困難歸僑僑眷的扶貧救助工作的意見》，為此后的散居歸僑救助工作指明了方向。各地?fù)?jù)此出臺(tái)了相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，強(qiáng)調(diào)“因人施策、分類救濟(jì)”的原則，并加強(qiáng)了僑務(wù)扶貧領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和工作機(jī)制建設(shè)，散居貧困歸僑僑眷的救助體系日趨完善。

實(shí)踐中，各地主要根據(jù)中央政策精神，將貧困歸僑僑眷優(yōu)先納入扶貧規(guī)劃，并在就業(yè)培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)扶貧等方面對(duì)之實(shí)行同等優(yōu)先照顧。近年來，在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的推動(dòng)下，各地更加注重“因戶施策”，為具有勞動(dòng)能力的貧困歸僑僑眷推出“個(gè)性化”的幫扶措施，僑務(wù)扶貧日益“精準(zhǔn)”。如近年來云南省僑務(wù)機(jī)構(gòu)推出的“小額貸免扶補(bǔ)”項(xiàng)目，有助于解決貧困歸僑僑眷發(fā)展特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)“貸款難”的問題。另教育扶貧既是為今后的生產(chǎn)脫貧作儲(chǔ)備，也有助于解決因教育不足而導(dǎo)致的代際貧困問題，不少愛心人士為此不遺余力，如致福慈善基金會(huì)、港胞邱季端等常年資助在讀困難僑界大學(xué)生。

此期，制度化的生活救助機(jī)制已初步形成，這歸功于各項(xiàng)城鄉(xiāng)社保制度的建立。各地僑務(wù)部門在民政、社保及財(cái)政等部門的支持下，將符合條件的困難歸僑僑眷同等優(yōu)先納入城鄉(xiāng)低保和醫(yī)保體系，并積極引導(dǎo)和幫助困難歸僑僑眷參加各類養(yǎng)老保險(xiǎn)。同時(shí)，中央和各地還安排華僑事業(yè)費(fèi)，對(duì)低保歸僑僑眷或有特殊困難的老歸僑進(jìn)行補(bǔ)助。近年來，全國絕大部分省份加大了對(duì)貧困老歸僑的救助力度，并對(duì)貧困歸僑僑眷患病、建房進(jìn)行補(bǔ)助，這有助于解決貧困歸僑僑眷的燃眉之急。

總之，不同時(shí)期中國政府對(duì)貧困歸僑僑眷的關(guān)注程度、救助范圍和救助方式有所不同。大致說來，新中國成立至改革初期，主要關(guān)注其生活救助問題，救助標(biāo)準(zhǔn)略高于國內(nèi)其他貧困群體。但期間相關(guān)政策曾因國內(nèi)政治運(yùn)動(dòng)有所反復(fù)，至改革初期，基于補(bǔ)償考慮，救濟(jì)范圍有所擴(kuò)大；20世紀(jì)80年代中期開始，政府在繼續(xù)關(guān)注其生活救濟(jì)的同時(shí)，更關(guān)注其生產(chǎn)幫扶問題，并通過政策傾斜鼓勵(lì)其生產(chǎn)自救；21世紀(jì)以來，生活救濟(jì)和生產(chǎn)扶貧、臨時(shí)救助和制度救濟(jì)、政府救助和社會(huì)救助等多管齊下，對(duì)貧困歸僑僑眷的全面救助體系初步形成。

二 新中國僑務(wù)扶貧政策的特點(diǎn)

與其它領(lǐng)域扶貧政策相比較，新中國僑務(wù)扶貧政策具有如下主要特征：

(一)與國家扶貧戰(zhàn)略基本同步。僑務(wù)扶貧是新中國扶貧戰(zhàn)略的一部分，大部分時(shí)間里也與新中國扶貧戰(zhàn)略步調(diào)一致。如在新中國建立初期，對(duì)貧困歸僑僑眷的救濟(jì)主要依靠民政部門按照一般社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)救助；改革開放之初，注重通過華僑農(nóng)場體制改革促進(jìn)農(nóng)場生產(chǎn)力發(fā)展，提升農(nóng)場歸僑僑眷生活水平；1995年華僑農(nóng)場改為由地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)之后，農(nóng)場扶貧更是直接納入地方扶貧規(guī)劃，緊跟國家扶貧戰(zhàn)略安排。但另一方面，僑務(wù)扶貧工作又有一定的特殊性，這不僅因?yàn)椤皟S務(wù)”本身的涉外性和政治性，也因?yàn)闅w僑僑眷致貧有其特定的歷史背景，加之華僑農(nóng)場長期相對(duì)獨(dú)立運(yùn)作，因此，在1995 年之前，僑務(wù)扶貧戰(zhàn)略在與國家扶貧戰(zhàn)略基本保持一致的同時(shí)，在扶貧戰(zhàn)略落實(shí)時(shí)間，扶貧內(nèi)容、方式等的選擇上又有一定的特殊性，“適當(dāng)照顧”原則也長期貫穿于僑務(wù)扶貧戰(zhàn)略當(dāng)中。

(二)階段性和承繼性。如前所述，新中國僑務(wù)扶貧政策呈現(xiàn)出明顯的階段性，幫扶的主客體、方式、程度等在不同時(shí)期有所不同，尤其是受國內(nèi)政治運(yùn)動(dòng)的影響，新中國成立初期僑務(wù)扶貧政策還有所反復(fù)，這使得新中國僑務(wù)扶貧政策未能連貫。雖然如此，但在大部分時(shí)間里，有一些基本的精神和原則始終貫穿各個(gè)階段，體現(xiàn)了僑務(wù)扶貧政策的承繼性，如分類救濟(jì)和適當(dāng)照顧原則即是如此。從20世紀(jì)50年代起，中國政府在安置歸難僑的同時(shí)即開始關(guān)注貧困歸僑的救助問題。其時(shí)，分類救濟(jì)主要體現(xiàn)在對(duì)單位安置歸僑和散居歸僑救濟(jì)費(fèi)來源和救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的不同規(guī)定上。1962年3月，中僑委等部門在《關(guān)于歸僑的安置和困難補(bǔ)助以及僑務(wù)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的預(yù)算范圍問題的復(fù)函》中提出：集中安置在國營農(nóng)場的歸僑補(bǔ)助費(fèi)列入中央預(yù)算，零星安置在國營農(nóng)場、機(jī)關(guān)、工礦企業(yè)的歸僑補(bǔ)助費(fèi)由所在單位解決；散居城鄉(xiāng)的困難歸僑僑眷，由民政部門按當(dāng)?shù)厣鐣?huì)困難戶救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)給予救濟(jì)。(22)民政部法規(guī)辦公室：《中華人民共和國民政法規(guī)大全(二)》，北京：中國法制出版社，2002年，第1246頁。對(duì)集中安置歸僑與散居歸僑的分類救助在改革開放后得以沿用，有所不同的是，近年來“分類救濟(jì)”還體現(xiàn)在對(duì)不同背景貧困歸僑僑眷的救濟(jì)方式不同，如對(duì)于有勞動(dòng)能力和無勞動(dòng)能力貧困歸僑僑眷的救助方式不同，甚至于同類群體不同個(gè)體的救助方式、方法也有差異，這是近年來僑務(wù)“精準(zhǔn)”幫扶的要求。又如“適當(dāng)照顧”原則，由于貧困歸僑僑眷的形成有其特殊的歷史背景和環(huán)境因素，加之海外影響較大，因而對(duì)其“適當(dāng)照顧”有其必要性與合理性。這一原則最早于1962年提出，此前，河北、江蘇、云南等省對(duì)貧困歸僑的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)就略高于國內(nèi)一般貧困群體。此原則在改革開放之后得以堅(jiān)持，無論是對(duì)低保歸僑的額外生活補(bǔ)助，還是強(qiáng)調(diào)將貧困歸僑同等優(yōu)先列入扶貧規(guī)劃、優(yōu)先安排扶貧資金、優(yōu)先實(shí)施扶貧項(xiàng)目等，均充分體現(xiàn)了“適當(dāng)照顧”的精神。再如 “因地制宜”“由各地自行處理”等字眼一直為不同時(shí)期的僑務(wù)扶貧政策所強(qiáng)調(diào)，相比“一刀切”的做法，“因地制宜”更符合各地的實(shí)際情況，也更能保證相關(guān)政策的貫徹落實(shí)。此外，生產(chǎn)和生活救助雖在不同時(shí)期重心有所不同，但二者也一直在政府的關(guān)注視野之內(nèi)?？梢姡轮袊鴥S務(wù)扶貧政策從一開始就確立了一些基本的原則和精神，但其執(zhí)行在建國初期有所反復(fù)，改革開放之后則較為持續(xù)。

(三)常態(tài)扶貧與臨時(shí)扶貧相結(jié)合。新中國成立以來，對(duì)貧困歸僑僑眷的幫扶一直就呈現(xiàn)出常態(tài)扶貧與臨時(shí)扶貧相結(jié)合的做法，不同的是，初期常態(tài)扶貧主要體現(xiàn)為按照相關(guān)政策享受生活補(bǔ)助，自20世紀(jì)90年代開始，隨著中國社會(huì)保障制度的逐漸完善，對(duì)貧困歸僑的生活救助轉(zhuǎn)向由各類社會(huì)保障制度(低保、醫(yī)保和養(yǎng)老保險(xiǎn))統(tǒng)籌管理，統(tǒng)一支付。不僅如此，隨著政府專項(xiàng)扶貧基金及民間各類基金會(huì)的設(shè)立，一些制度外的僑務(wù)扶貧做法也呈常態(tài)化發(fā)展趨勢，如無論是政府部門還是民間組織的節(jié)日慰問做法目前均已形成一種慣例。另一方面，對(duì)于因?yàn)?zāi)因病陷入艱難處境的歸僑僑眷，新中國政府的臨時(shí)救助也從未中斷。值得一提的是，常態(tài)扶貧與臨時(shí)扶貧并非截然分開。改革開放之后，為配合黨和國家的相關(guān)扶貧戰(zhàn)略，或?yàn)榧泄タ四骋环鲐氹y題，某些地區(qū)或某些領(lǐng)域還會(huì)開展僑務(wù)扶貧的集中治理。如為落實(shí)“關(guān)愛工程”，2010年5月廣西百色市提出《解決散居歸僑僑眷生活生產(chǎn)困難問題工作方案》，決定于當(dāng)年5—8月集中解決散居歸僑僑眷生活生產(chǎn)困難問題。這種集中治理既是對(duì)制度扶貧的落實(shí)，也含有一些臨時(shí)救助的內(nèi)容，因而是常態(tài)扶貧與臨時(shí)救助的結(jié)合?？傊?，常態(tài)扶貧和臨時(shí)扶貧相結(jié)合，一個(gè)注重持續(xù)發(fā)力但涉及面或受益度有限，一個(gè)注重臨時(shí)助力但效果難以持續(xù)，合則有互補(bǔ)效果。

(四)靈活務(wù)實(shí)和日臻完善。如前所述，新中國成立以來僑務(wù)扶貧的對(duì)象、主體、內(nèi)容、方式、程度等并非一成不變，而是隨著僑情、國情及中國扶貧戰(zhàn)略的變化而適時(shí)調(diào)整的，因而是靈活、務(wù)實(shí)的。一些政策的出臺(tái)本身也是務(wù)實(shí)之舉，如20世紀(jì)80年代初僑務(wù)扶貧政策明顯增多，對(duì)貧困歸僑僑眷的關(guān)照內(nèi)容也有所擴(kuò)展，這顯然與其時(shí)恢復(fù)僑心及挽留歸僑僑眷知識(shí)分子的務(wù)實(shí)需求有關(guān)；又如在大力倡導(dǎo)生產(chǎn)扶貧的同時(shí)，考慮到不少歸僑已步入年老體弱階段，對(duì)其生活方面也格外有所眷顧。如今，在生活救濟(jì)方面，隨著物價(jià)的不斷上揚(yáng)，各地對(duì)貧困歸僑的生活救助標(biāo)準(zhǔn)逐漸提高，一些地方還建立了動(dòng)態(tài)化補(bǔ)助機(jī)制，如河南平頂山市規(guī)定困難歸僑及其配偶的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費(fèi)支出，將根據(jù)各地城鎮(zhèn)最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)的變化和補(bǔ)助人數(shù)的變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。這種做法顯然更加合理，也合乎貧困歸僑僑眷的實(shí)際需求。

日臻完善主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是扶貧內(nèi)容和扶貧對(duì)象更加全面。整體而言，1984年之前僑務(wù)扶貧偏重于生活救濟(jì)和物質(zhì)層面，1984年之后在繼續(xù)關(guān)注其生活救助的同時(shí)，開始重視生產(chǎn)幫扶和精神層面，強(qiáng)調(diào)“扶貧要先扶志”，從教育、培訓(xùn)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等多方面著手徹底解決其“脫貧”問題。即便是生活層面，愈到后期也愈從單一的生活補(bǔ)貼延伸至醫(yī)療、住房、子女求學(xué)等多個(gè)方面，體現(xiàn)了對(duì)貧困歸僑的全方位關(guān)注。在扶貧對(duì)象方面，初期主要是歸難僑本身，地方層面涉及到貧困僑眷。1984年以后鑒于歸僑貧困并非歸僑個(gè)人所致，其脫貧更非歸僑個(gè)人所能實(shí)現(xiàn)，因此生產(chǎn)扶貧政策延伸到了僑眷。2000年以后隨著國內(nèi)低保制度的日漸普及，符合低保條件的僑眷也被納入僑務(wù)扶貧政策當(dāng)中。尤其是社會(huì)資源的僑務(wù)扶貧，對(duì)貧困并無類似政府那樣的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分，這使得扶貧對(duì)象更加全面。二是生活救助趨于制度化、統(tǒng)籌化。如前所述，從20世紀(jì)90年代開始，隨著中國社會(huì)保障制度的逐漸完善，對(duì)貧困歸僑的生活救助從以前由民政、僑務(wù)部門臨時(shí)救助轉(zhuǎn)向由各類社會(huì)保障制度負(fù)責(zé)，并實(shí)行同等優(yōu)先和適當(dāng)補(bǔ)助保費(fèi)的做法，這種制度化扶貧方式不僅便于相關(guān)部門統(tǒng)籌管理，而且也使生活救助更加穩(wěn)定和可持續(xù)。不僅如此，對(duì)貧困歸僑的一些臨時(shí)救助近年來也日益制度化，如按照2011年泉州市《關(guān)于做好對(duì)發(fā)生大病大災(zāi)的貧困歸僑給予資金救助工作的通知》，此后該市發(fā)生大病大災(zāi)的貧困歸僑都將獲得一次性資金救助；三是扶貧主體由單一到多元。新中國建立之初，扶貧主要由僑務(wù)部門和民政部門負(fù)責(zé)，主體相對(duì)單一。20世紀(jì)80年代中期生產(chǎn)扶貧受到重視之后，扶貧、教育、金融、海關(guān)等多元主體相繼卷入，這不僅有利于多方籌措資金，而且也能從多方面對(duì)貧困歸僑僑眷予以救助。近年來，各地還積極爭取社會(huì)力量的支持和參與，一種多方聯(lián)動(dòng)的關(guān)愛機(jī)制正逐漸形成；四是扶貧工作更有規(guī)劃，機(jī)制更加完善。近年來，僑務(wù)扶貧方案自上而下頻繁出臺(tái)，并初步形成以2010年國僑辦等九部門《關(guān)于做好散居困難歸僑僑眷的扶貧救助工作的意見》及《貧困歸僑僑眷脫貧攻堅(jiān)五年計(jì)劃》為指導(dǎo)、各地貧困歸僑僑眷救助政策為主體的僑務(wù)扶貧政策體系，同時(shí)還加強(qiáng)了僑務(wù)扶貧的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和工作機(jī)制建設(shè)，使得僑務(wù)扶貧政策更有實(shí)效。

三 新中國僑務(wù)扶貧政策評(píng)析

新中國僑務(wù)扶貧政策的發(fā)展歷程整體上反映了我國國情、國力和社會(huì)發(fā)展程度的變化，也體現(xiàn)了黨和政府僑務(wù)理念和扶貧戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變。首先，我國國情、國力和社會(huì)發(fā)展程度的變化對(duì)僑務(wù)扶貧政策影響深遠(yuǎn)。新中國建立初期，百廢待興，老百姓普遍貧困。在此環(huán)境下大規(guī)模接待安置歸難僑已屬不易，對(duì)貧困歸難僑的救助也僅限保障貧困歸僑的基本生活需要。之后因國內(nèi)政治運(yùn)動(dòng)影響，僑務(wù)扶貧政策一波三折。80年代中期之后，伴隨著國內(nèi)對(duì)生產(chǎn)力的持續(xù)關(guān)注，黨和政府開始關(guān)注貧困歸僑僑眷的生產(chǎn)問題，僑務(wù)扶貧從單純的“扶貧”向“脫貧”轉(zhuǎn)變。之后，隨著中國國力的不斷提升以及社會(huì)保障制度的不斷完善，僑務(wù)扶貧范圍擴(kuò)展，力度加大，并逐漸納入制度化、系統(tǒng)化的軌道。同時(shí)，隨著上世紀(jì)90年代之后民眾慈善意識(shí)的增強(qiáng)及社會(huì)組織的發(fā)展，社會(huì)力量也頻繁參與到僑務(wù)扶貧當(dāng)中，使新時(shí)期僑務(wù)扶貧主體更加多元化。其次，黨和政府對(duì)“僑”的看法直接影響到僑務(wù)扶貧政策的發(fā)展。新中國建立初期，基于對(duì)海外華僑強(qiáng)烈的責(zé)任感，中國政府將大批歸難僑接回安置，并對(duì)困難歸僑進(jìn)行救助。之后，由于“左”的觀念影響，黨和政府對(duì)“海外關(guān)系”的看法有所改變，“文革”期間更是完全執(zhí)否定態(tài)度，這也導(dǎo)致僑務(wù)扶貧工作被中斷，僑務(wù)扶貧政策難以貫徹。改革開放之后，黨和政府對(duì)華僑華人的重要性有了充分的認(rèn)識(shí)，鄧小平并明確提出華僑華人是中國發(fā)展的“獨(dú)特機(jī)遇”，僑務(wù)扶貧工作也受到格外關(guān)注和優(yōu)先保障，相關(guān)政策獲得較大的發(fā)展。再次，黨和政府的扶貧戰(zhàn)略和扶貧觀念直接影響到僑務(wù)扶貧戰(zhàn)略。如建國初期近乎平均主義似的分配與社會(huì)救濟(jì)相結(jié)合的反貧困戰(zhàn)略，決定了僑務(wù)扶貧主要以生活補(bǔ)助為主。改革開放之后，中國扶貧先后經(jīng)歷了1978—1985年間體制改革扶貧、大規(guī)模開發(fā)式生產(chǎn)扶貧(1986—2012年)、精準(zhǔn)扶貧(2013年以來)等幾個(gè)階段，這一歷程在僑務(wù)扶貧工作中得到充分體現(xiàn)。如體制改革扶貧設(shè)想在1985年后華僑農(nóng)場體制改革中得到充分體現(xiàn)，生產(chǎn)扶貧和精準(zhǔn)扶貧也在隨后的僑務(wù)扶貧工作中陸續(xù)開展。

無論如何，發(fā)展至今，僑務(wù)扶貧工作已被納入中國整體扶貧規(guī)劃當(dāng)中，僑務(wù)扶貧政策也已日臻完善，僑務(wù)扶貧實(shí)效顯著。至2017年底，全國貧困歸僑僑眷人數(shù)降至9.9萬，貧困發(fā)生率為0.28%。(23)南如卓瑪：《國僑辦推進(jìn)僑務(wù)扶貧：兩年逾百萬貧困歸僑僑眷脫貧》，中國僑網(wǎng)，http://www.chinaqw.com/sqjg/2018/01-26/176769.shtml。

當(dāng)然，新中國僑務(wù)扶貧政策也還需要完善，如各地現(xiàn)有的低保標(biāo)準(zhǔn)，仍足以將一批生活狀況堪憂的低保歸僑邊緣戶拒之門外；又如現(xiàn)今華僑農(nóng)場普遍落后于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，相對(duì)貧困問題突出，因而仍然需要持續(xù)關(guān)注等。而且，從現(xiàn)實(shí)的角度看，一些政策特點(diǎn)本身就具有兩面性，如靈活性強(qiáng)，穩(wěn)定性就不夠。典型如20世紀(jì)80年代中期以后出臺(tái)的僑屬企業(yè)政策和小型生產(chǎn)設(shè)備免稅進(jìn)口等政策，當(dāng)時(shí)對(duì)歸僑僑眷家庭脫貧致富功不可沒，但也因?yàn)椴环瞎礁偁幵瓌t及國家稅改精神而先后被廢止。近年來僑務(wù)扶貧政策頻出，也說明扶貧政策還未進(jìn)入一個(gè)成熟穩(wěn)定的時(shí)期；因地制宜、分類救濟(jì)可能導(dǎo)致各地政策發(fā)展參差不齊或各類群體救濟(jì)不均衡，貧困歸僑相互攀比等。此外，目前我國僑務(wù)扶貧政策執(zhí)行方面也仍然存在著幫扶工作不平衡、政策執(zhí)行避難就易、長效幫扶機(jī)制有待進(jìn)一步健全等問題。但任何政策的完善都需要一個(gè)過程，從近年來僑務(wù)扶貧的成績和僑務(wù)扶貧政策的積極、趨好態(tài)勢來看，新中國僑務(wù)扶貧政策仍是值得肯定和期待的。