如何有效防止基層黨的領導虛化弱化

文_ 田改偉

黨的十九大報告提出，加強基層黨組織建設，要以提升組織力為重點，突出政治功能，著力解決一些基層黨組織弱化、虛化、邊緣化問題，為新形勢下加強基層黨組織建設明確了方向?；鶎狱h組織建設中存在的問題，首要的就是解決基層黨的領導虛化、弱化的問題。

一、基層黨的領導弱化、虛化的主要表現(xiàn)

基層黨的領導弱化、虛化，往往是在基層擔負的各項事業(yè)中表現(xiàn)出來的，尤其是農(nóng)村基層黨組織處在社會變革的前沿，擔負的任務更多，表現(xiàn)往往也就更明顯。

（一）有的基層黨組織領導班子能力不足，擔當不起凝聚群眾、引領群眾的作用，使黨組織在群眾中的威望不高。尤其是在有些農(nóng)村，領導班子自身能力有限，引領發(fā)展沒有思路，致富沒有項目。群眾長期看不到發(fā)展變化，追隨意愿就不強烈。還有些村干部在實際工作中習慣“為民作主”，使群眾成為“旁觀者”，對黨組織倡導的事情無動于衷甚至反感。有的基層黨組織決策時把村民代表當擺設，滿足于不提反對意見，村民代表參與村級事務管理的渠道不寬、熱情不高。在推動精準扶貧工作上，有些低收入村，黨組織對低收入戶脫貧上不能對癥下藥、精準施策，往往是送錢送物以解“燃眉之急”，忽視增強造血機能，造成村與村之間、戶與戶之間差距逐漸拉大，形成“困難群眾年年不能解決困難、救助對象年年需要進行救助”的困局。

（二）有的基層黨組織黨建工作碎片化、封閉化，造成黨的領導實際上的弱化、虛化。隨著我國市場化、現(xiàn)代化的發(fā)展，社會的聯(lián)系性、流動性進一步加強，各領域系統(tǒng)性、整體性特征更加明顯，農(nóng)村之間、社區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的溝通聯(lián)系交流越來越緊密。適應這種社會發(fā)展的新形勢，不少地方基層黨組織改進黨組織的設置方式和黨建工作的運行機制，推動區(qū)域化黨建工作，但是有些基層干部依然把黨建工作碎片化、封閉化，不能以開放的視野推動黨建工作。有些地方雖然推動區(qū)域化黨建，但只是簡單地認為區(qū)域化黨建就是將轄區(qū)內(nèi)的黨員每年集中在一起組織幾場活動、開幾次會、看幾次電教片，沒有將構建黨建區(qū)域化上升到更好地服務區(qū)內(nèi)廣大黨員群眾、提升基層治理水平的高度上來。有的基層干部只把目光盯在本地發(fā)展上，加上有些地方利益關系復雜糾結，很難順利與其他基層組織一起謀劃共同發(fā)展，不能形成資源上的優(yōu)勢互補，黨的領導實際上處在無力的狀態(tài)。

（三）有的基層黨組織未能很好發(fā)揮服務功能?；鶎狱h的領導力的強弱，關鍵看服務群眾能力的高低。不少地方的基層干部任務繁重，主要精力用于抓綜治維穩(wěn)、消防安全等一票否決事務，謀劃黨建服務地方經(jīng)濟社會建設的時間和精力相對較少。隨著城鎮(zhèn)化的推進，城市社區(qū)黨員的數(shù)量越來越多，不少社區(qū)的黨建工作仍然停留在黨員組織關系轉(zhuǎn)接、開黨員大會等日常工作業(yè)務范圍內(nèi)，有的書記把黨務工作當作黨的建設的全部內(nèi)容，很難提供更多的其他服務。農(nóng)村黨員尤其是年輕黨員數(shù)量往往不足，面對復雜繁重的各項工作，不少基層黨組織往往感覺人手不夠，很難充分發(fā)揮基層黨組織服務群眾的功能。

（四）基層黨組織工作者隊伍整體素質(zhì)有待提高，工作方式缺乏創(chuàng)新。一是基層黨建隊伍年齡普遍偏大，尤其是農(nóng)村和部分城市社區(qū)這一問題比較突出?；鶎狱h組織工作者工作起來往往“心有余、力不足”，沒有足夠精力參與村黨建工作和黨的活動。二是基層黨建工作者工作積極性不高。有的基層黨組織成為安置閑置人員的地方，加上有些黨務工作者收入較低，享受不到相應待遇，影響工作積極性。三是基層黨組織工作方式主動性、創(chuàng)新性不足。不少基層黨組織工作方式還是停留在開會、傳達文件、讀報等方式上，傳達中央或上級文件，內(nèi)容層層遞減。對于一些地方推行的黨建責任制，尚未形成科學的、量化的、操作性強的評價標準與考核體系，不重視甚至忽視黨建考核結果的運用。

二、造成基層黨的領導弱化、虛化的原因

基層黨的領導弱化、虛化的多種表現(xiàn)，背后的原因各不一樣，很多都是相互交織的，深層次的原因主要有以下幾個方面。

一是經(jīng)濟體制改革使農(nóng)村基層黨組織失去發(fā)揮作用的物質(zhì)基礎。任何一個組織發(fā)揮作用都離不開一定的物質(zhì)支持，強大的物力和財力支持是一個組織發(fā)揮作用的前提，決定著組織作用發(fā)揮的狀況，對廣大的農(nóng)村黨組織而言更是如此。農(nóng)村黨組織物質(zhì)基礎被削弱主要有兩次大的沖擊：第一次是改革開放之初的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革，除土地外，農(nóng)村幾乎把集體資產(chǎn)分光分凈，很多農(nóng)村成為集體經(jīng)濟空殼村，黨組織很難再有強大的物質(zhì)手段去服務群眾，黨組織對群眾的組織力和影響力急劇收縮；第二次是取消農(nóng)業(yè)稅和村提留后，不少農(nóng)村不僅沒有了集體經(jīng)濟，還成為債務村。由于經(jīng)濟體制改革導致的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織長期缺失，抽空了一些基層黨組織的物質(zhì)基礎，使其成為一個掛著牌子的空殼組織，組織空轉(zhuǎn)、被動轉(zhuǎn)成為常態(tài)。有一些地方通過政府財政撥款的方式，給基層黨組織輸血，起到一定的作用，但一般都是財力有限，長期也難以為繼。

二是城市化抽空農(nóng)村精英。中國的現(xiàn)代化也是城市化的過程，改革開放后城市化加速，主要表現(xiàn)就是農(nóng)村人口去城市就業(yè)、居住、生活，已經(jīng)成為時代大潮，并且這一趨勢還在加強。這種情況造成農(nóng)村基層黨組織黨員老齡化，村優(yōu)秀黨員、后備干部普遍乏人。有些農(nóng)村甚至成為年輕人的“空心村”，嚴重程度超出想象。這種農(nóng)村人口單向度地向城市流動，不僅使農(nóng)村黨員流動、使村黨組織成為擺設、發(fā)揮黨員作用成為空話，而且給黨員管理、開展正常的黨組織活動都帶來難以克服的困難?，F(xiàn)在有不少地方都通過派駐第一書記來加強基層黨組織的作用，補充基層黨組織干部能力不強、力量不足的問題，但是很難整體扭轉(zhuǎn)這種狀況。還有大學生村官、選調(diào)生、鼓勵干部去艱苦地區(qū)等，但目前來看，沒有根本性好轉(zhuǎn)。

三是其他組織力量沖擊基層黨組織的組織力，降低或弱化了基層黨組織的領導力。一個有系統(tǒng)性、嚴密性、紀律性的組織，就會形成一種權力和強力。影響基層黨組織領導力的其他組織有宗教組織、宗族勢力、社會組織、企業(yè)組織和黑社會組織等。一個時期，有些基層黨組織在基層群眾中的影響力、領導力被這些組織削弱甚至取代，失去了黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。在有些非公有制企業(yè)和社會組織，黨組織作用發(fā)揮的大小，基本上是聽命于企業(yè)出資人的意志，黨組織自身應該有的功能很難發(fā)揮出來?；鶎狱h組織組織力量被各種社會組織沖擊，其損害的不僅是黨的建設工作本身，更深刻的危機是對國家基層政治組織的破壞。組織產(chǎn)生權力。我國權力系統(tǒng)是一元的，政權是由中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)掌的。如果基層其他社會組織，其組織性、嚴密性不亞于甚至超過了黨組織和政府，會在基層形成各種亞權力圈，如果有些社會化組織與黨組織和政府不能相向而行，就會沖擊和破壞黨組織的組織力和領導力，基層黨組織的堅強堡壘作用和政治功能就會被削弱甚至喪失。

四是市場化催生利益?zhèn)€體化，集體意識難以培養(yǎng)，黨的意識也在弱化。在市場經(jīng)濟體制下，群眾在就業(yè)、教育、醫(yī)療、生活等方面要么是遵守制度化的規(guī)定，要么是向市場、社會尋求出路，基層黨組織能發(fā)揮作用的地方很少。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的瓦解，在客觀上除了村公共服務和公共設施外，村民之間、居民之間較難形成共同的利益紐帶，集體意識在消解，黨組織對此往往無能為力。有些地方，基層黨組織和領導職務本身就成了少數(shù)人謀取個人利益的工具，甚至憑此去侵害集體利益、群眾利益，黨的意識、組織意識淡化，造成小官巨貪等現(xiàn)象出現(xiàn)。

三、基層加強黨的領導的一些思考

這些影響基層黨組織建設的深層次原因，在現(xiàn)實表現(xiàn)上往往是相互疊加的，使許多問題都表現(xiàn)出復雜的面貌。黨的十八大以來，我們黨逐步出臺了多部涉及基層黨組織的黨內(nèi)法規(guī)，為加強基層黨的領導、規(guī)范基層黨內(nèi)生活提供了很好的制度保障。進一步加強基層黨組織建設，防止黨的領導弱化、虛化、邊緣化，我們必須有更寬廣的眼光和創(chuàng)新的思維，不能就黨建抓黨建，而是要把黨的建設納入國家改革和發(fā)展的整體布局之中，強化系統(tǒng)思維、整體思維和戰(zhàn)略思維。

（一）加強黨的領導，必須把基層黨組織建設與履行好承擔的社會職能結合起來，防治黨建與業(yè)務“兩張皮”?！罢谓y(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去?！保ā恶R克思恩格斯文集》第9卷，人民出版社2009年版，第187頁）中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，基層加強黨的領導，重要的是基層黨組織要履行好擔負的社會職能，把黨的建設新的偉大工程與社會主義建設新的偉大事業(yè)緊密結合起來。黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)這一總目標無疑成為各級黨的領導班子和領導干部的中心任務，也成為黨的建設的中心任務。把黨的建設與黨的事業(yè)的總目標結合起來，是防止黨建工作與業(yè)務“兩張皮”的根本之法。各領域基層黨組織在實際工作中都要結合自身特點，協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，并且用全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國的成效，檢驗全面從嚴治黨的效果?；鶎狱h組織領導班子和領導干部要提高用黨的建設去統(tǒng)領具體業(yè)務工作的本領，履行好黨建主體責任，在促進業(yè)務工作的開展方面作好表率。黨委書記是黨建工作的主體責任人，把黨建與業(yè)務聯(lián)系起來，以黨建的成就推動業(yè)務工作的開展，黨委書記也應該是第一責任人。同時，基層黨組織也要緊密結合業(yè)務工作開展黨的經(jīng)常性活動。要改善經(jīng)常性黨內(nèi)生活的內(nèi)容，提升“三會一課”內(nèi)容的針對性，把“三會一課”的內(nèi)容與基層日常工作緊密結合起來。創(chuàng)新“三會一課”的載體，拓寬黨員參與的途徑和方式，探索利用新媒體平臺，方便黨員積極參與黨內(nèi)事務的渠道，不斷提升“三會一課”的吸引力。

（二）加強對基層黨組織治理的頂層設計，凈化基層加強黨的領導的軟環(huán)境。要用兩到三年的時間，系統(tǒng)排查、清理基層黨員干部侵害群眾利益問題，提升基層黨組織領導班子在群眾中的威信。要清理基層干部尤其是農(nóng)村“兩委”成員侵害群眾利益問題，充分發(fā)動群眾，發(fā)現(xiàn)問題要及時糾正，根據(jù)情節(jié)給予黨紀處分，嚴重的要移送司法機關。處理結果要及時向社會公開，接受群眾監(jiān)督。嚴厲打擊危害和沖擊黨組織組織力發(fā)揮的違法組織，對涉黑的組織要堅決打擊、嚴厲整頓那些欺行霸市的、欺壓殘害百姓的和宗族宗派勢力。對地下宗教要堅決取締，堅決拆除非法、違規(guī)宗教場所。以整頓清理村務居務財務管理為切入點，帶動基層治理的提升，提升基層黨組織的公信力。重點整頓征地拆遷、土地發(fā)包、拍賣集體資產(chǎn)、招待費等重大事項的賬目，規(guī)范村務居務公開的范圍和程序，回應群眾訴求。把黨和國家的惠民利民政策宣傳到位，使利益涉及的農(nóng)戶和居民家家知曉。清理基層黨組織“兩面人”，提升基層黨組織的組織力。

（三）積極發(fā)展形式多樣的村集體經(jīng)濟，為加強黨的領導提供物質(zhì)和平臺保障。各級政府加大對村級集體經(jīng)濟發(fā)展的政策傾斜和扶持力度，幫助村級組織立足本地資源，通過發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、扶持發(fā)展養(yǎng)殖、流轉(zhuǎn)閑置土地、興辦經(jīng)濟實體、開展有償服務等途徑，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟，盤活農(nóng)村閑置的集體建設用地，所得土地收益歸集體和農(nóng)民所有。創(chuàng)新基層黨組織活動方式，積極探索新形勢下黨組織和黨員在產(chǎn)業(yè)鏈上發(fā)揮作用的有效途徑，充分發(fā)揮農(nóng)村專業(yè)合作社黨組織和黨員致富帶頭人的作用。努力創(chuàng)建村級集體經(jīng)濟發(fā)展平臺。衡量建設農(nóng)村服務型黨組織是否取得實效，評價黨組織是否先進和優(yōu)秀，很重要的是看能不能加快科學發(fā)展，能不能提高農(nóng)民和村集體經(jīng)濟收入水平。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須搭建村級集體經(jīng)濟的發(fā)展平臺，讓基層“有錢干事、有平臺干事”，健全村集體與村民之間的利益聯(lián)結機制，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度，把加強黨的領導體現(xiàn)在發(fā)展集體經(jīng)濟與農(nóng)民增收相統(tǒng)一上，體現(xiàn)在讓群眾得到更多實惠上。

（四）建立全面從嚴治黨長效機制，轉(zhuǎn)變基層干部作風、搭建聯(lián)系群眾的工作平臺。完善基層黨建工作責任制。首先是建立和完善領導體制機制。加強黨委對本地區(qū)本部門黨建工作統(tǒng)一領導，充分發(fā)揮各責任部門作用，整合資源、形成合力，構建統(tǒng)一謀劃、統(tǒng)一運行、統(tǒng)一考核、統(tǒng)一問責的大黨建工作格局。其次是進一步健全黨建工作責任制體系。黨建責任制建設要層層壓緊、環(huán)環(huán)相扣，消除工作盲點，形成體制機制的銜接。構建黨建責任清單和黨建工作績效指標，把黨建作為基層干部績效考核的最主要內(nèi)容。再次是大力提升黨建工作信息化水平，提升黨建工作的科學化水平。搭建黨建網(wǎng)絡環(huán)境，建設黨建工作應用平臺，建設信息共享互通的平臺。最后是提高黨建責任主體的黨建專業(yè)化能力建設。大力提升基層黨組織領導班子黨建工作能力。加強對農(nóng)村基層黨組織干部的培訓，完善考核監(jiān)督和激勵保障機制，充分調(diào)動廣大基層干部履職盡責、干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

（五）把加強基層黨組織建設與深化黨和政府機構改革統(tǒng)籌考慮，一體推進。在體制機制上，完善基層黨組織承接各種涉農(nóng)資金的制度渠道。結合黨政機構的改革，拓寬和理順基層黨組織與各類涉農(nóng)機構溝通對接的渠道，擴大基層組織統(tǒng)籌使用涉農(nóng)資金以發(fā)展集體經(jīng)濟、服務群眾的自由裁量權。把黨組織建設與精準扶貧和鄉(xiāng)村振興等工作結合起來。在短期內(nèi)不能解決集體經(jīng)濟發(fā)展問題的情況下，主要依靠國家資源和資金的下沉逐步打牢黨的領導的物質(zhì)基礎，扭轉(zhuǎn)基層黨組織服務群眾沒有資源、沒有抓手的狀況。同時，在貫徹落實中央政策落地上下功夫，錘煉基層黨組織和領導班子的領導力、組織力，識別和培養(yǎng)大批優(yōu)秀基層干部。