我國地方政府購買公共文化服務政策:歷程、困境與創(chuàng)新

方永恒，李今今

一、問題提出與文獻回顧

公共文化服務是基于社會效益，不以營利為目的，為社會提供非競爭性、非排他性的公共文化產(chǎn)品的資源配置活動[1]。政府購買公共文化服務由政府主導，將服務事項交由具備資質的社會力量(社會組織、企業(yè)組織、自然人等)生產(chǎn)和承擔，遵循市場規(guī)律及運作機制，按照提供的服務數(shù)量和質量來支付產(chǎn)品和服務費用。20 世紀60 年代，政府購買公共文化服務開始興起，隨后被西方發(fā)達國家廣泛采用，美國、日本和歐洲各國先后出臺了諸多政府購買公共文化服務的相關政策，并根據(jù)自身特點發(fā)展起各種迎合時代的實踐操作范式[2]。近年來，我國公共文化服務體系建設步入發(fā)展快車道，文化產(chǎn)業(yè)與文化事業(yè)蓬勃發(fā)展，公共文化服務體系日臻完善。然而我國在這一領域的政策制定和實施尚處于不斷完善與創(chuàng)新發(fā)展的階段，黨的十九大報告明確指出“完善公共文化服務體系，深入實施文化惠民工程，豐富群眾性文化活動?！边@既是對新時代公共文化服務建設提出的新要求，也是解決“對美好生活的需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的必然要求。因此，研究我國地方政府購買公共文化服務政策問題，是踐行黨在新時期文化建設的總要求，也是建設和完善我國公共文化服務體系的必然選擇。

近年來，隨著政府購買公共服務的實踐在全國范圍內如火如荼的展開，地方政府購買公共服務成為我國學術界關注的焦點議題，國內學者基于政治學、管理學、經(jīng)濟學、行政學等不同的學科理論基礎，從多個方面、多個角度、多個層面對地方政府購買公共服務的相關問題展開了大量研究。從研究范圍而言，目前我國學者針對地方政府購買公共服務的研究主要集中在發(fā)展模式、困境與對策、風險、路徑、參與主體、成效評估、國外比較研究等七個方面；從研究視角而言，學者們從不同角度研究地方政府購買公共服務相關問題，如多元價值追求視角、公眾參與視角、合法性與有效性視角等；從研究層面而言，學者們對地方政府購買公共服務所展開的研究既有宏觀層面基于分析框架的理論研究，又有微觀層面基于案例經(jīng)驗的實證研究。研究范圍、研究視角、研究層面的多樣化豐富了該領域的研究成果，積累了諸多值得借鑒提煉的理論觀點。在對既有研究成果肯定的同時，我們也注意到對于地方政府購買公共服務這一問題研究熱潮的形成，在很大程度受到我國政府改革實踐和政策環(huán)境的影響，這一問題的研究起步較晚、研究歷時較短，學界對于地方政府購買公共服務的研究仍存在不足，值得進一步豐富和深化。目前學者們對于地方政府購買公共服務這一問題的基礎理論研究已相對成熟，不過其中的核心內容和關鍵問題仍處在研究的初步階段，需要聚焦專項問題，不斷促進我國地方政府購買公共服務這一問題研究的深化和細化。其中僅有鄭旗[3]、楊靜[4]、劉瀟陽[5])、劉春華[6]等學者對于購買公共服務政策的執(zhí)行機制、執(zhí)行阻滯因素、擴散路徑與行動策略等方面予以探討，遺憾的是，相較于地方政府購買公共服務的政策執(zhí)行研究，學者們從政策制定角度對于地方政府購買公共文化服務的探討相對匱乏。然而，地方政府購買公共文化服務政策是保障我國公共文化服務水平和效率提高的關鍵，因此對我國地方政府購買公共文化服務政策展開相關研究有重要的理論及實踐意義。

二、我國地方政府購買公共文化服務政策的實踐徑路

21 世紀初，各級地方政府的文化部門大力響應國家文化惠民政策，逐步出臺和完善了政府購買公共文化服務方面的一系列政策文件。這些政策性文件的具體形式涵蓋部門規(guī)章、發(fā)展規(guī)劃、規(guī)范性文件以及政策法規(guī)解讀等不同類型。我國有關地方政府購買公共文化服務的政策文件最早出臺于21 世紀初，自此之后，在公共文化服務發(fā)展的各個時期均有不同類型的政策文件相繼出臺。特別的，作為“十二五”時期的伊始之年，2011 年成為我國地方政府購買公共文化服務政策數(shù)量快速增長的分界點。隨著2015 年一系列購買公共文化服務的關鍵性國家政策出臺，我國地方政府購買公共文化服務政策的實踐歷程進入新的發(fā)展階段。

縱觀我國各級地方政府購買公共文化服務的實踐，結合不同時期地方政府購買公共文化服務政策文本內容和特色以及政策出臺數(shù)量的變化，可以將我國地方政府購買公共文化服務政策的實踐歷程大致劃分為三個階段:第一階段(2000-2010 年)為起步探索階段；第二階段(2011-2014 年)為快速發(fā)展階段；第三階段(2015 年-現(xiàn)在)為創(chuàng)新提升階段。

(一)政府購買公共文化服務政策的起步探索階段(2000-2010 年)

本世紀初，隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和行政管理體制改革的不斷深入，各級地方政府開始了購買公共文化服務的政策制定和實踐探索，并取得初步經(jīng)驗。2000 到2010 年，地方政府的公共服務采購方式主要以豐富公眾文化活動為目的，但由于起步和探索階段而無法針對性地解決人民群眾的文化訴求。因而，地方政府購買公共文化服務相關政策的制定在一定程度上只停留在表達上級意志層面，而不具有長效性和穩(wěn)定性。政策內容多以口號式、鼓勵式表達方式存在，政策專業(yè)性較弱而不能有效規(guī)范地方政府的采購行為，加之國家級相關政策并未出臺，地方政府所制定的采購政策服務對象局限于政策出臺地區(qū)，輻射面相對較小。如2003 年，長沙市地方政府文化部門率先實施文化惠民工程，推行“政府埋單、群眾看戲”活動，對群眾文化活動給予支持；2004 年，杭州市各級政府文化部門統(tǒng)一確定公益類屬性，購買公共文化產(chǎn)品與公益性服務；2005 年，為響應文化下鄉(xiāng)活動，寧波市政府開展萬場電影下鄉(xiāng)活動；同年，深圳市政府鼓勵采購公共文化大項目，推廣公益性活動，形成“文化鐘點工”采購特色，頒布《重大公益性文化活動實行社會化運作試行辦法》。

(二)政府購買公共文化服務政策的快速發(fā)展階段(2011-2014 年)

2011 年伊始，國家層面出臺了數(shù)量越來越多涉及政府購買公共文化服務的政策文件，地方政府也陸續(xù)出臺貫徹落實部門文件的實施意見。政策文件的密集出臺表明政府對購買公共文化服務的管理日益重視，推動其規(guī)范發(fā)展。在這個階段，政府購買公共文化服務逐步成為我國公共文化服務供給的重要方式。

基于前期碎片化的探索階段，2011-2014 年地方政府公共文化服務的購買政策初步呈現(xiàn)制度化建設趨勢，此時的政策內容的準確性與有效性明顯增強，明確界定了我國地方政府購買公共文化服務的范圍，加大了政府購買力量的投入。政策文件的密集出臺，為購買政策的實施提供了堅實的保障。2011年1 月2 日，文化部、財政部印發(fā)《關于開展國家公共文化服務體系示范區(qū)(項目)創(chuàng)建工作的通知》(文社文發(fā)〔2010〕49 號)，標志著以公共文化服務為主題的，國家級示范區(qū)(項目)的創(chuàng)建工作正式展開[7]。2013 年7 月31 日，李克強總理在國務院常務會議上，專題研究推進政府向社會力量購買公共文化服務事宜[8]。隨后，國務院辦公廳印發(fā)《政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發(fā)〔2013〕96 號)、財政部印發(fā)《關于政府購買服務有關預算管理問題的通知》《政府購買服務管理辦法(暫行)》(財綜〔2014〕96 號)、財政部會同民政部印發(fā)了《關于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務的通知》等一系列的新政策，完整界定了政府購買服務的原則、機制及資金管理等問題。以上文件的出臺表明，地方政府加大了對購買公共文化服務的投入力度，同時積極引導和動員社會力量積極參與政府文化服務購買。在分析與解決群眾的文化需求同時，將購買服務質量作為政府購買的重點問題，并明確多元化的文化提供方式將成為“十三五”時期公共文化服務發(fā)展的趨勢，國家層面將逐步重視政府購買與社會力量參與問題。

然而，這些政策文件內容多為原則性的規(guī)定，沒有具體的實施細則，政策可操作性不強，并且地方政府購買服務的形式、監(jiān)督、評估都缺乏具體統(tǒng)一的標準，地方政府自主權過大，政策可控性不強。即便如此，在政策的快速發(fā)展階段，地方政府購買公共文化服務政策在制度層面勾勒了政府購買公共文化服務的輪廓，并對購買公共文化服務的重點內容與主要方向進行了整體把控，地方政府購買公共文化服務政策得到快速發(fā)展并逐漸走向規(guī)范。

(三)政府購買公共文化服務政策的創(chuàng)新提升階段(2015 年-現(xiàn)在)

“十二五”末期至“十三五”初期，政府購買凸顯制度建設創(chuàng)新，重點展現(xiàn)公共文化項目的公益性和公開性，服務質量和行政效率不斷得到提升。政府購買公共文化服務成為創(chuàng)新政府服務供給模式與加快現(xiàn)代公共文化服務體系建設的必然邏輯與實踐訴求[9]。這一階段我國針對地方政府購買公共文化服務出臺的政策文件逐步增多并初步形成體系，推動了地方政府購買公共文化服務工作的蓬勃發(fā)展。

隨著中央政府的重視和地方政府的投入，公共文化服務購買政策逐漸細化，購買種類愈加齊全、覆蓋面更廣、操作性更強。地方政府購買公共文化服務政策目標逐步回歸理性，更加強調立足群眾需求，注重服務實效。政策內容也具有鮮明的科學化、具體化的特征。如2015 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加快構建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見》，明確提出增強政府向文化類社會團體購買服務力度，加強行政管理和監(jiān)督檢查[10]；同年，國務院辦公廳發(fā)布《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作意見》(國辦發(fā)〔2015〕37 號)，提出以改革的思維對國家文化供給模式創(chuàng)新進行專門部署，確保誰來買、向誰購買、怎么購買、購買數(shù)量等含義及責任；《關于2015 年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》(國發(fā)〔2015〕26 號)逐步推進基本公共文化服務標準化、均等化，推動政府購買能力；《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發(fā)〔2015〕42 號)，倡導多種形式投入與社會組織的參與，鼓勵社會力量與政府合作模式；2016 年，《關于做好事業(yè)單位政府購買服務改革工作的意見》(財綜[2016]53 號)出臺，將政府購買服務公益性崗位改革工作作為重點，以政府為主導，突出解決文化事業(yè)單位的分類，特別是公益二類服務部門的轉型問題[11]，探索與政府購買指導名錄相適應的編制崗位與管理制度，提升了公共文化服務部門的供給及承擔能力，提升了服務效率；截至2018 年底，全國31 個省份相繼出臺地方政府購買公共文化服務政策的相關文件，各省(區(qū)、市)按照本地區(qū)改革實施方案，敦促文化職能轉變，規(guī)范各級政府的購買工作，扎實推進改革并及時總結經(jīng)驗，取得了良好的示范及推廣作用。然而，這一階段地方政府購買公共文化服務政策的質量和效果缺少評估，政策層次并未隨著實踐的發(fā)展得到較為明顯的提升。我國地方政府購買公共文化服務政策還需要進一步向公共文化服務的各個領域延伸，政策體系仍需繼續(xù)完善，相關法律的制定也應得到重視。

通過對我國地方政府購買公共文化服務政策實踐徑路的回顧，可以看出我國地方政府購買公共文化服務政策不斷完善，政策體系從零散、粗放逐步轉向體系化、系統(tǒng)化方向發(fā)展，政策內容總體上呈現(xiàn)出與時俱進的時代特征。但是，我國地方政府購買公共文化服務政策的發(fā)展歷程不過十余年，其在政策供給的充分性、體系完備性等諸多方面仍存在問題。值得注意的是，我國地方政府購買公共文化服務政策的演變是各級政府根據(jù)不同時期公共文化服務發(fā)展的特點和公眾對公共文化服務的需求制定的，反映了不同時期的價值理念、政策目標，研究地方政府購買公共文化服務政策的實踐歷程對今后的相關政策的制定具有重要的借鑒意義。

三、地方政府購買公共文化服務政策面臨的現(xiàn)實困境

地方政府購買公共文化服務政策是構筑現(xiàn)代公共文化服務體系不可忽視的內容，具有重大的必要性與實踐價值，已成為政府供應優(yōu)良的公共文化服務義不容辭的重要職責[12]。然而，我國地方政府購買公共文化服務政策在具體實踐操作過程中，依然存在著諸多困境，亟待進一步認識和突破。

(一)供給與需求之間的張力

我國城鎮(zhèn)化水平、信息化程度與市場化步伐都已進入高速發(fā)展階段，公眾日益增長的美好生活需要與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾逐漸凸顯，尤其是公共文化方面的訴求與需要急速升溫，亟待優(yōu)良高效的服務方式和服務內容與之相適應。公眾文化訴求是開展政府購買公共文化服務政策創(chuàng)新、創(chuàng)制的動力與邏輯起點，沒有公眾信任與現(xiàn)實的訴求，政策創(chuàng)新便無法推進[13]。但遺憾的是，目前我國地方政府購買公共文化服務政策供給與需求之間存在張力，并不能有效滿足公眾文化訴求。耿達的研究顯示，我國政府在購買公共文化服務過程中，居民公共文化需求表達嚴重不足，進而導致公共文化設施與居民文化需求不能有效對接[14]。其中，在公共文化服務政策制定過程中，由于政策制定主體的單一性導致人民群眾對公共文化服務的真實需求較難通過政策的制定得到反映，從而造成公共文化服務供給與民眾需求之間的匹配度較低[15]。此外，在我國地方政府購買公共文化服務政策的實施過程中，受傳統(tǒng)文化管理觀念和體制的影響，較多的采用了政府自上而下的灌輸方式提供公共文化服務，服務范圍/方式受限、服務內容基礎、服務方式有限，造成了公共文化服務供給與需求之間的脫節(jié)。地方政府購買公共文化服務政策供給與需求之間的張力既給國家財政造成了不必要的浪費，又無法更好地滿足人民群眾的文化需求，成為制約我國地方政府購買公共文化服務的主要瓶頸。因此，對群眾的文化需求做出快速而準確的判斷，有針對性地提供公共文化服務，提高公共文化服務供給與公眾訴求之間的契合性，已成為當前我國地方政府購買公共文化服務政策需要重點加強的環(huán)節(jié)。

(二)政策體系建構的缺失

政府購買公共文化服務政策體系是指不同購買政策之間和同一購買政策內部不同要素之間的關聯(lián)性及其與人民群眾文化訴求相互作用而形成的系統(tǒng)，具有整體性、相關性和層次性等特點。地方政府能夠科學有效地購買公共文化服務，必然需要系統(tǒng)完善的政策體系的引導與保障。縱觀我國地方政府購買公共文化服務政策的發(fā)展歷程，短短十余年從無到有，逐漸成熟、規(guī)范。但畢竟發(fā)展歷時較短，目前我國地方政府購買公共文化服務政策體系構建不盡完善，地方政府購買公共文化服務尚無立法保障，購買工作時常依據(jù)紅頭文件進行，缺乏法律依據(jù)的剛性。國家層面統(tǒng)一性的政策文件屈指可數(shù)，地方層面具有地方特色、符合地方實際的指導意見和實施細則也在少數(shù)，政策間配套性較弱?？傮w而言，目前我國地方政府購買公共文化服務政策體系并不具有整體性、相關性和層次性等特點。首先，整體性不高。由于政府購買公共文化服務政策出臺時間不同，制定主體各異，各類政策相互之間存在交叉重疊甚至沖突現(xiàn)象，尚未形成一個有機的整體。其次，相關性不強。政府購買公共文化服務政策以及政策與人民群眾的文化訴求之間存在脫節(jié)現(xiàn)象。第三，層次性不明顯。從縱向結構看，政府購買公共文化服務政策體系從高層到低層未能劃分出若干等級，高層級政策對低層級政策的基礎作用和低層級政策對高層級政策的具體化作用不明顯；從橫向結構看，政策體系內部間相互補充、配合、協(xié)調度偏低[15]。為此，政府購買公共文化服務政策還需通過借鑒較為成熟的教育、醫(yī)療、社保等領域的采購經(jīng)驗進一步加以完善。

(三)政策的結構性瓶頸

十一屆三中全會以來，我國政府逐步轉向“服務型政府”建設。政府購買方式通過有機整合社會資源，調動多元合作主體的積極性，發(fā)揮公共資金支持，在政策法規(guī)的制定和文化資源的配置上發(fā)揮“服務型政府”的主導角色[14]。地方政府購買公共文化服務政策有利于政府重新定位文化管理職能，從直接“辦”文化向間接“管”文化轉變，盡可能減少直接生產(chǎn)或者干預公共文化服務的職能。在地方政府購買公共文化服務的工作中，政府的職能應從大包大攬轉變?yōu)榭傤I引導，從直接生產(chǎn)公共文化服務轉變?yōu)橹贫ㄙ徺I規(guī)則，保障購買過程，協(xié)調主體間利益，推動購買公共文化服務長效機制建設[16]。然而在傳統(tǒng)行政體制的制度慣性下，政府缺乏對于非政府組織的合作信任，只是有限地向社會力量開放公共文化服務資源，地方政府購買公共文化服務職能轉變并不到位。目前地方政府在購買公共文化服務政策職能的轉變過程仍受制于各種阻力而不夠徹底[9]。

(四)現(xiàn)代管理理念與政府購買之間的糾結

政府購買方式轉變了供應途徑，實現(xiàn)了服務供給的現(xiàn)代轉向，有利于政府內部的改革創(chuàng)新，有利于實現(xiàn)行政效益最大化[17]。雖然引入市場競爭機制、轉變供應途徑有利于政府提高公共文化服務效率，但是購買政策績效提升的關鍵還在于政府能否有效利用市場競爭機制而成為購買公共文化服務的“精明買者”，因此地方政府購買公共文化服務對相關政府部門的行政管理能力及效率提出了更高的要求。目前，我國地方政府購買公共文化服務雖然在逐步引入現(xiàn)代企業(yè)管理思想，運用目標管理、績效評估、成本核算等方法以提高組織運作效率，但是在實際運行過程中，與現(xiàn)代企業(yè)管理重視效率與產(chǎn)出、重視市場需求與顧客反饋等方面還存在較大差距，尤其是在反映人民群眾文化實際需求及提高服務滿意度水平的公共文化供給績效方面，差距更為突出。黃麗娟以江蘇省南通市為例，研究政府購買公共文化服務時指出，政府投入的資金使用效率不高、操作不是很規(guī)范[18]。而政府在購買公共文化服務的過程中無法確定公眾的真實需求，無法準確地定義“買什么”這一問題，使政府所購買的公共物品不一定是作為最終需求者的公眾所真正需要的物品，造成資源的浪費和低效[19]。此外，由于我國政府購買公共文化服務發(fā)展歷程較短，尚未培育出足夠規(guī)模和數(shù)量的公共文化服務供應商。同時供應商的數(shù)量、專業(yè)性、合法性，以及對政府購買公共文化服務的認識和參與度，又直接影響市場競爭的發(fā)育程度，制約最終的績效[20]。為此，地方政府購買公共文化服務應盡可能引入現(xiàn)代企業(yè)管理思想和方法，了解公眾真實文化需求并反映到購買政策中，扶持賣方成長以培育競爭性的公共文化服務市場，從而提高地方政府購買公共文化服務的政策供給效率。

四、地方政府購買公共文化服務政策的創(chuàng)新路徑

在公共政策環(huán)境發(fā)生變化并產(chǎn)生新的需求時期，政策的主體以創(chuàng)新的價值理念為指導，突破傳統(tǒng)政策體系的主體、內容、手段、程序，以其有效地解決社會公共問題以及對稀缺社會資源進行最優(yōu)化的配置，這即是政策創(chuàng)新內涵[21]。地方政府購買公共文化服務政策的創(chuàng)新是激勵社會資本參與動力和創(chuàng)新精神的助推手段，是實現(xiàn)社會福祉最大化的制度化方式，是反映公共文化服務領域執(zhí)政能力的有效途徑。其具體主要體現(xiàn)在政策理念、政策價值、政策工具和政策方式四個方面。

(一)政府購買公共文化服務政策理念的創(chuàng)新

政策理念是國家或社會權威表達的政治意志，創(chuàng)新政策的理念包括政治、經(jīng)濟、管理和公共政策等許多社會科學的研究成果[22]。政府購買公共文化服務政策的理念創(chuàng)新，將幫助相關部門科學地選擇購買行為，確定政策制定主要方向，構筑政策創(chuàng)新的理論引領。政府購買公共文化服務政策理念應堅定中國先進文化的前進方向，堅定社會主義核心價值觀的引導，將服務人民群眾作為理念創(chuàng)新的出發(fā)點。具體應做到以下三點:(1)明確政府主導、社會力量參與的理念。在購買公共文化服務的實踐中，政府依然是公共文化服務供給的最終責任主體，需強化政府公共文化服務職責，充分發(fā)揮其自身主導性[9]；同時，應重視社會力量的參與，堅持完善政策制度保障，積極鼓勵社會參與，做到政府購買面向人民群眾，購買形式依靠社會。(2)均等公平的服務理念。政府購買公共文化服務政策理念應能體現(xiàn)公共文化服務普惠均等的本質，保障人民群眾合法文化權益。在購買公共文化服務政策制定中，應重視過程、結果、機會公平，公眾無論區(qū)域、城鄉(xiāng)、群體之間的差異都能平等享受政府所購買的公共文化服務，從而有效緩解社會矛盾，體現(xiàn)社會公平正義。確保群眾公平、持續(xù)地享有政府購買成果，共享公共文化帶來的福利與便捷。(3)統(tǒng)籌協(xié)調，共建共享的政策理念。政府購買公共文化服務政策理念應能統(tǒng)籌協(xié)調購買作主體間的關系，發(fā)揮不同主體的優(yōu)勢力量，從而推動購買工作的順利開展。政府內部應明晰各級政府的公共文化服務職責，建立健全分級負責管理體制，對公共文化服務的購買工作進行統(tǒng)籌協(xié)調和分級管理，使不同層級政府分工各有側重[23]。此外，應完善多元主體協(xié)同合作的公共文化服務購買關系網(wǎng)絡，并著力培育社會組織與市場企業(yè)力量參與網(wǎng)絡化治理的能力[24]。

(二)政府購買公共文化服務政策價值的創(chuàng)新

政策價值是指公共政策的價值取向模式，包含政策愿景及目標等[25]。政府購買公共文化服務政策的價值創(chuàng)新，將幫助相關部門系統(tǒng)地選擇購買行為，提高社會福祉，構筑政策創(chuàng)新的動力來源。政府購買公共文化服務政策價值創(chuàng)新以追求社會福祉最大化為目標，應具備文化善治、效率和正義三點要義。(1)引導購買政策的文化善治價值。文化善治本質在于優(yōu)化行政手段，多角度多元化滿足人民群眾的文化訴求，實現(xiàn)人民利益福祉最大化。公共政策的本質特征是公共性，調整的是公共利益，目標是要最大限度地顯示、聚合公共利益和公共需求[21]。而提倡政府購買政策的文化善治價值將體現(xiàn)公共文化服務政策的公共性特征，維護不同利益階層利益，協(xié)調不同利益階層關系，從而提升政府購買的公共性和公益性。(2)注重政府購買政策的效率價值。效率價值應避免高昂的購買投入成本，減少公共文化資源浪費，監(jiān)督政府購買服務人員購買行為及政策實施效率。政府購買公共文化服務的初衷就在于通過引入競爭機制，克服政府完全供給的低效率弊端，達到有效供給的結果，而提倡政府購買政策的效率價值有利于最大限度體現(xiàn)購買行為的優(yōu)勢，減少公共文化資源浪費，爭取公共利益最大化。(3)強調政府購買政策的正義價值。正義價值是統(tǒng)領公共文化政策文化善治與效率價值訴求的基礎。我國地方政府購買公共文化服務過程面臨權錢交易、權利尋租等問題，破壞了公共文化服務公平性，導致政府購買價值危機重重，不公正、非社會化的分配問題屢屢發(fā)生。政府購買政策的正義價值將有效鞏固公共文化服務政策的價值內核，有利于加強采購資金的管理監(jiān)督，完善政務信息公開，強化購買政策的正義感與責任感。

(三)政府購買公共文化服務政策工具的創(chuàng)新

政策工具是被決策者及實踐者所采用的，或潛在意義上可能用于實現(xiàn)一個或更多政策目標的手段[26]。政府購買政策工具的優(yōu)化配合與完善創(chuàng)新，是將政策意圖轉變?yōu)檎邎?zhí)行的中介環(huán)節(jié)，考驗合理轉化與靈活運用可用資源的能力。政府購買公共文化服務政策工具是完成公共文化建設的有效手段，具備文化性、公益性、服務性和改革性等特點。政策工具創(chuàng)新包括三個方面:(1)強制性政策工具創(chuàng)新。強制性政策工具是由政府通過優(yōu)惠的財政、貸款、稅收等一系列手段，推動公共文化服務購買實踐。張菊梅在調查中發(fā)現(xiàn)，部分地方政府在購買公共服務的制度建設、資金供應、服務監(jiān)管、協(xié)調各方利益等諸多方面能力不足，導致一些地方購買活動難以有效開展[27]。因此，應積極推動強制性政策工具創(chuàng)新，做到合理配置公共文化服務購買人員，嚴格制定購買市場準入條件，通過督促文化事業(yè)單位改革，完善制度性建設，鞏固政府的主導作用。(2)自愿性政策工具創(chuàng)新。自愿性政策工具是由社會多種經(jīng)營團體及非營利性組織自愿承擔政府的委托，承辦公共文化活動。政府購買公共服務的成功與否，有賴于是否有合格的企業(yè)和社會組織來承接公共服務[28]。培育和發(fā)展社會組織、構建多元化供給體系對于政府購買公共文化服務實踐的順利開展至關重要。因此，應積極推動自愿性政策工具創(chuàng)新，壯大社會組織力量，合理利用市場機制，不斷降低政府干預，確保政府購買公共文化服務政策有序合理地實施。(3)混合性政策工具的創(chuàng)新。結合前兩者政策工具的特性，混合性政策工具強調政府在購買過程中的介入應保持一個平衡狀態(tài)。不僅通過優(yōu)惠的財政、貸款、稅收等強制性政策工具，加強公共資金的跟隨義務，同時公開發(fā)布購買消息以吸引自愿性社會力量積極參與，最終確立購買承接主體及購買服務項目，與人民群眾文化訴求相匹配。

(四)政府購買公共文化服務政策方式的創(chuàng)新

政府購買公共文化服務政策方式的創(chuàng)新，將幫助相關部門有效地選擇購買行為，提高公共文化服務供給水平，構筑政策創(chuàng)新的重要抓手。按照分類方式劃分，體制內購買和體制外購買、競爭購買和非競爭購買、單位制購買和項目制購買是我國政府購買公共服務政策的基本方式[29]。為提升購買方式的質量與效果，政府購買公共文化服務政策方式的創(chuàng)新要在現(xiàn)有購買方式的基礎上，具體做到以下幾個方面:(1)搭建需求預約服務及采購招標平臺。依據(jù)服務需求制定公共服務購買計劃以及通過公開招標方式簽訂購買合同，能有效實現(xiàn)政府購買服務的風險防控，保證政府購買活動的良性運作[27]。因此，政府購買公共文化服務政策方式創(chuàng)新應聘請運營技術團隊專業(yè)化采集及發(fā)布購買信息，嚴審公共文化供給力量資質，確保菜單式服務按需供給，保障社會公平參與。(2)購買服務型人員崗位。加強政府購買公共文化服務的公共管理人才隊伍建設，有利于提高政府購買公共文化服務的科學性與有效性，保障政府成為“精明買主”[9]。因此，政府購買公共文化服務政策方式創(chuàng)新應出臺聘用編制外服務人員、文化藝術性人才、行政人員及社工類型人員崗位政策，填補人才缺口，合理有效配置服務崗位與人員。(3)構建完備的監(jiān)督機制。公共服務外包使得政府角色從“運動員”轉變?yōu)椤安门袉T”，必須建立完善的過程監(jiān)管和績效評估機制，確保購買的公共服務有效供給[23]。因此，政府購買公共文化服務政策方式創(chuàng)新應完善法律、社會、輿論的多重監(jiān)督機制。此外，規(guī)范政府購買誠信檔案，建立質量管理數(shù)據(jù)庫，做到定期跟蹤監(jiān)管。(4)引入第三方評估機制。我國政府購買服務的實踐正處于發(fā)展初期，要避免購買服務中可能出現(xiàn)的一系列陷阱與負面效應，就必須引入獨立的第三方評估機制[30]。因此，政府購買公共文化服務政策方式創(chuàng)新應建立健全政府購買項目評價管理體系，定期了解公眾對購買項目的滿意度，公開調查分析結果，嚴肅處理購買公共文化服務過程中的不合法、不遵規(guī)、不守紀等現(xiàn)象。

結語

從21 世紀初期地方政府購買公共文化服務在我國公共文化服務體系中初現(xiàn)端倪開始發(fā)展至今，購買公共文化服務已經(jīng)逐步成為我國公共文化服務供給的重要方式。各級政府對于公共文化服務購買工作日益重視，逐步出臺和完善了相關政策文件。我國地方政府購買公共文化服務政策經(jīng)過十余年的演進與發(fā)展，從最初的起步探索階段到快速發(fā)展階段，目前進入創(chuàng)新提升階段，政策數(shù)量明顯增多，政策條文越來越規(guī)范，政策內容也更加豐富，推動了地方政府購買公共文化服務工作的發(fā)展。然而，在具體實踐操作過程中依然存在著如政策供給與需求之間存在張力、政策體系構建不盡完善、政策職能轉變受阻、政策績效仍需提升等諸多困境，阻礙了對我國公共文化服務購買工作的進一步推進，還需總結實踐經(jīng)驗與探索創(chuàng)新。在社會主要矛盾轉化的新時代背景下，政府可以利用政策創(chuàng)新這一手段，解決矛盾問題，突破現(xiàn)實困境，以推動政府購買公共文化服務政策的優(yōu)化完善。我國政府購買公共文化服務政策的創(chuàng)新，要綜合考慮政策理念、政策價值、政策工具與政策方式等多種要素的相互關聯(lián)，樹立全局意識，既要做到將政府購買公共文化服務與人民群眾文化訴求相匹配，又要做到不斷提升地方政府服務效率和服務質量，并最終實現(xiàn)公共文化服務的精準有效供給。