從嵌入到獨(dú)立:督查機(jī)制的模式演化與政策匹配邏輯

李聲宇

一、“督查悖論”與研究問題的提出

具有諸多中觀治理機(jī)制是中國國家治理的顯著特征之一，如政策試點(diǎn)、運(yùn)動式治理、領(lǐng)導(dǎo)小組及工作組等機(jī)制。國家一統(tǒng)體制展現(xiàn)了獨(dú)特的制度韌性與適應(yīng)性[1]，從而呈現(xiàn)出區(qū)別于西方治理模式的中國圖景。近年來，督查在國家治理中所承載的功能日益凸顯，督查頻率、督查范圍及問責(zé)力度均超越以往，“一事一查、臨時授權(quán)”的高規(guī)格督查等模式持續(xù)創(chuàng)新，表明督查已成為政府治理過程中不容忽視的治理行為與治理機(jī)制。能夠預(yù)見，在當(dāng)前及未來一段時期，督查作為嵌入中國政府治理的制度性要素，將持續(xù)影響與重塑各級政府行為。

“督查悖論”是近年來我國督查實(shí)踐中須引起關(guān)注的治理現(xiàn)象。一方面，十八大后中央政府關(guān)于加強(qiáng)督促檢查工作的文件密集發(fā)布，督查成為政府治理愈發(fā)依賴的治理工具之一。在從嚴(yán)治黨治政背景下，督查機(jī)制的運(yùn)用有利于對多層級官僚體系的監(jiān)督與控制，強(qiáng)化高層治理目標(biāo)與中心任務(wù)自上而下的貫徹執(zhí)行。另一方面，督查活動啟動頻密、逐級效仿，也為地方政府治理帶來了負(fù)擔(dān)。督查行為的負(fù)向效應(yīng)逐漸被高層級政府所認(rèn)知，如2018 年10 月中辦下發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》指出，當(dāng)前督查檢查考核工作“存在名目繁多、頻率過高、多頭重復(fù)、重留痕輕實(shí)績等問題，地方和基層應(yīng)接不暇、不堪重負(fù)”[2]?！岸讲殂Ｕ摗狈从吵鲋卫韴鲇騼?nèi)經(jīng)典的委托-代理問題，即作為上級政府的委托人力圖通過督查等機(jī)制對下級政府進(jìn)行控制與糾偏，但督查等控制行為自身具有行政成本，如行政資源損耗、繁文縟節(jié)及對下級政府治理工作的頻繁打斷等。

委托-代理問題難有完美解決方案。在“督查悖論”下，督查何以有為，何以作為?對督查頻率、督查方式等進(jìn)行嚴(yán)格約束是目前治理實(shí)踐所開具的初步“藥方”，但僅對督查活動進(jìn)行單純“數(shù)量化”控制又將制約督查機(jī)制的功能發(fā)揮。面對多元的公共政策子系統(tǒng)，高層級政府應(yīng)該依據(jù)政策屬性選擇契合的督查方式，以達(dá)成督查模式與政策領(lǐng)域間的適配。這要求督查研究對治理實(shí)踐中的諸種督查運(yùn)行方式給予準(zhǔn)確分類識別，并在此基礎(chǔ)上對各督查模式與政策類型間的匹配邏輯原則進(jìn)行理論分析?？v覽我國現(xiàn)有督查主題研究，或從規(guī)范性層面指出督查機(jī)制的治理價值與政策建議[3]，或聚焦于環(huán)境保護(hù)、土地管理等少數(shù)政策領(lǐng)域[4-5]，或出自督查工作人員經(jīng)驗(yàn)介紹性總結(jié)[6]等。以上研究取向?qū)斫舛讲闄C(jī)制有一定意義，但碎片化研究無法統(tǒng)合與解釋共存于治理場域內(nèi)林林總總的督查行為，難以對督查活動進(jìn)行整體性觀察，從而為有效回應(yīng)“督查悖論”設(shè)置了障礙。

基于此，本研究主要有以下研究問題。第一，“何為督查”?論文探討在中國治理場域下，督查機(jī)制具有哪些獨(dú)特的要素特征以區(qū)別于其他治理機(jī)制。第二，督查運(yùn)行模式是否單一?本文引入雙維度分析框架對治理實(shí)踐中的多樣化督查模式進(jìn)行類型學(xué)考察，并初步勾勒各督查模式的核心運(yùn)行特征。第三，面臨不同屬性的公共政策領(lǐng)域，各類督查模式應(yīng)如何與之適配，達(dá)到督查模式與政策領(lǐng)域間的契合，從而在一定程度上緩解“督查悖論”。

二、比較視角下督查機(jī)制的內(nèi)涵及特征

無論在治理實(shí)踐抑或?qū)W術(shù)研究領(lǐng)域，對于督查概念的使用均表現(xiàn)出相當(dāng)程度的隨意性與自由裁量。在政府官方話語體系內(nèi)，督查頻頻指向政府治理實(shí)踐中分散化的組織行為。例如，某些政府部門為凸顯對治理任務(wù)之重視，將各類日常檢查、指導(dǎo)調(diào)研活動等冠以督查之名，導(dǎo)致督查行為泛化。在治理研究中，督查作為研究對象的邊界模糊不清，對“何為督查”這個前置問題缺乏共識。例如，在現(xiàn)有研究中，有的將凡涉及監(jiān)督、控制職能的政府行為均納入督查范疇[7]，有的僅關(guān)注以正式督查機(jī)構(gòu)(如政府督查辦)為主體的督查活動[8]，而有的研究將督查機(jī)制納入臨時性的工作組研究范疇[9]，更多督查研究則直入研究主題而回避對概念的明確界定。這反映出督查研究領(lǐng)域尚不成熟，核心概念的模糊混亂如同“盲人摸象”，導(dǎo)致督查研究僅側(cè)重某些特定的督查運(yùn)行模式，缺少對督查機(jī)制系統(tǒng)化的考察。

表1 三類治理機(jī)制的主要特征比較

本研究認(rèn)為，督查是指在政府治理體系內(nèi)，自上而下開展的對關(guān)鍵政策及重點(diǎn)目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行追蹤、查核及督促，以確保達(dá)成預(yù)期政策執(zhí)行績效的組織控制行為。盡管治理實(shí)踐中督查行為繁雜多樣，但督查機(jī)制具有區(qū)別于其他治理機(jī)制的共享性特征要素。通過將這些特征要素與領(lǐng)導(dǎo)小組、運(yùn)動式治理等我國典型性的治理機(jī)制相比較(表1)，我們能夠更為清晰地識別督查機(jī)制。

首先，在功能定位上，領(lǐng)導(dǎo)小組、運(yùn)動式治理與督查機(jī)制均聚焦于特定時期的中心任務(wù)及關(guān)鍵目標(biāo)，試圖強(qiáng)化國家總體性的動員能力。但上述機(jī)制在治理中所承擔(dān)的角色各異:領(lǐng)導(dǎo)小組在特定政策領(lǐng)域?qū)χ匾马棸l(fā)揮決策形成及合法化、議事協(xié)調(diào)等功能；運(yùn)動式治理本質(zhì)上是政策執(zhí)行過程，力求在短期內(nèi)對科層組織進(jìn)行動員以達(dá)成政策目標(biāo)、化解治理問題；督查不直接介入政府決策與政策執(zhí)行，督查機(jī)制的主要功能是對政策執(zhí)行情況予以監(jiān)督檢查、控制糾偏，對治理工作提出整改意見，一般不直接參與具體公共事務(wù)的決策及管理，不對經(jīng)濟(jì)、社會治理等公共事務(wù)進(jìn)行直接性行政干預(yù)。督查實(shí)踐能夠反映該功能定位，對督查活動中所收集發(fā)現(xiàn)的具體問題，督查組在通常情況下不直接承辦處理，而是依據(jù)管理權(quán)限交由相關(guān)部門限期整改，并通過“回頭看”等方式對整改情況進(jìn)行跟蹤督查。

其次，在治理結(jié)構(gòu)上，科層治理逐級傳導(dǎo)、鏈條式的層級化結(jié)構(gòu)在政府治理實(shí)踐中逐漸顯露出弊端。委托-代理理論指出，公共治理場域并非單個委托人與單個代理人的二元關(guān)系，而呈現(xiàn)出由目標(biāo)偏好不一致的多重委托人、多重代理人構(gòu)成的復(fù)雜格局[10]。彈性化治理機(jī)制嘗試在科層化結(jié)構(gòu)框架內(nèi)進(jìn)行改良。領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制著力對多重委托人進(jìn)行橫向整合，對現(xiàn)有黨政系統(tǒng)組織進(jìn)行重新“排列組合”[11]，科層治理具有跨部門、集中化的政策協(xié)商與形成機(jī)制。運(yùn)動式治理主要關(guān)注橫向整合多重代理人，通過采取組織扁平化結(jié)構(gòu)[12]，打破執(zhí)行機(jī)構(gòu)的常態(tài)化的清晰職責(zé)界限，以緩解“碎片化執(zhí)行”的負(fù)面效應(yīng)。督查機(jī)制則呈現(xiàn)出對科層結(jié)構(gòu)的多向性調(diào)試。在委托人層面，督查機(jī)制通過專門性督查機(jī)構(gòu)或設(shè)立臨時性督查組織高位推動，在短期內(nèi)黏合多重委托人，試圖解決多委托人的權(quán)威分散問題。在代理人層面，橫向上，高強(qiáng)度的督查問責(zé)壓力不僅指向個別政府部門，下級政府常作為整體性對象承擔(dān)督查責(zé)任，黨政系統(tǒng)的主要領(lǐng)導(dǎo)是重點(diǎn)問責(zé)對象。這促使短期內(nèi)專業(yè)分散的代理人被迅速橫向整合以應(yīng)對督查，觸發(fā)運(yùn)動式治理及“科層組織運(yùn)動化”[8]；縱向上，督查機(jī)制“一插到底”、下沉式的督查方式使督查區(qū)域內(nèi)的任何一級政府均存在被追責(zé)的可能，從而對多級代理人進(jìn)行了縱向動員。

最后，在治理要素上，為彌補(bǔ)常規(guī)治理的功能缺失，中觀層面的治理機(jī)制均備有各自依賴的核心治理要素。領(lǐng)導(dǎo)小組的關(guān)鍵路徑在于密集配置多重權(quán)威聚焦于特定政策子系統(tǒng)，促使領(lǐng)導(dǎo)小組的“實(shí)質(zhì)權(quán)威”取代部門的“正式權(quán)威”[13]，強(qiáng)化決策的全面性與政策自身的合法性。運(yùn)動式治理機(jī)制在短期內(nèi)集合了司法、行政、宣傳以及財政資源等諸多資源性要素，通過優(yōu)先、集中配置資源于特定的治理領(lǐng)域以強(qiáng)化政策執(zhí)行[14]。

密集整合的多樣化控制工具是督查機(jī)制的核心要素。在組織管理中，履行控制職能需要開發(fā)行之有效的控制工具，科層治理將制度規(guī)章、績效評估、審計等作為常態(tài)化控制工具。我國政府治理還經(jīng)常性采用會議傳達(dá)、文件傳遞、領(lǐng)導(dǎo)批示等特色性控制工具。督查機(jī)制并不排斥上述治理工具，而是密集吸納既有控制工具進(jìn)入督查工具箱。當(dāng)督查機(jī)制被啟動，短期內(nèi)各類控制工具被高強(qiáng)度整合。信息工具與問責(zé)工具構(gòu)成督查機(jī)制基礎(chǔ)性的治理要素。督查機(jī)制涵蓋了情況通報、下沉基層、組織各類型的座談會及干部談話、直接受理群眾信訪及第三方評估等諸多信息工具。與此同時，剛性的問責(zé)壓力始終是督查機(jī)制最重要的“武器”。脫離正式問責(zé)工具的威懾，督查機(jī)制內(nèi)其他控制工具的啟用效果將嚴(yán)重受損。

三、分析框架與督查模式的類型學(xué)考察

(一)“組織-動力”分析框架的提出

類型學(xué)(typologies)方法已被作為組織管理研究中理論建構(gòu)的重要工具之一[15]。英國公共管理學(xué)者胡德亦指出，系統(tǒng)性地對社會現(xiàn)象進(jìn)行描述和分類是理論建構(gòu)的基礎(chǔ)性活動[16]。這提醒研究者，督查研究應(yīng)努力覆蓋政府治理實(shí)踐中所展現(xiàn)出的多樣化督查行為，并就這些看似繁雜的組織行為做出合理歸類及解釋。這需要構(gòu)建一個具有現(xiàn)實(shí)解釋力的整合性分析框架。審視督查標(biāo)簽之下我國治理場域內(nèi)的各類督查行為，盡管其形態(tài)多變，但始終圍繞組織化水平與動力機(jī)制兩個基礎(chǔ)性維度波動，從而構(gòu)成了“組織-動力”的督查分類框架。

1.組織化水平

組織化水平(institutionalized degree)主要指督查組織的正式化及結(jié)構(gòu)化程度。督查組織是承擔(dān)督查職責(zé)、開展督查行為的主體，其自身組織特征對督查運(yùn)行方式產(chǎn)生重要影響。由督查實(shí)踐可見，各類督查行為的組織形態(tài)有著顯著性差異。一方面，組織化水平較高的督查組織呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)科層化、運(yùn)行常態(tài)化等特征，通常具有常設(shè)的組織機(jī)構(gòu)、固定的人員編制及自有的行政資源等。在當(dāng)前行政體系中，該類型督查組織多為黨政系統(tǒng)內(nèi)部的督查部門抑或區(qū)域性派駐督查機(jī)構(gòu)，通常以“督查局”“督查辦(室)”等機(jī)構(gòu)名稱出現(xiàn)，其組織結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性較強(qiáng)。另一方面，組織化水平較低的督查組織一般具有臨時性組建、間歇性運(yùn)行等運(yùn)動化特征。督查活動的相關(guān)資源高度依賴于正式組織提供支持，如督查人員通常由各單位、部門臨時抽調(diào)組成；同時，督查組織結(jié)構(gòu)相對松散，督查組活躍期與督查任務(wù)執(zhí)行期相當(dāng)。督查工作結(jié)束，督查組即宣告完成使命，處于解散或休眠狀態(tài)。

2.動力機(jī)制

動力機(jī)制指督查行為啟動及運(yùn)行的動力來源。督查機(jī)制作為超越常規(guī)科層治理的治理機(jī)制，有其特定的發(fā)生邏輯。在我國治理環(huán)境下，督查機(jī)制的發(fā)生邏輯并不單一，可歸結(jié)為目標(biāo)驅(qū)動與問題驅(qū)動兩類。當(dāng)督查機(jī)制由目標(biāo)驅(qū)動時，督查對象覆蓋所督查政策領(lǐng)域內(nèi)各重點(diǎn)目標(biāo)、關(guān)鍵任務(wù)的執(zhí)行落實(shí)情況，督查范圍較為全面綜合，被督查對象力求全覆蓋，督查活動啟動的可預(yù)期性較強(qiáng)。除一般意義上的控制功能外，目標(biāo)驅(qū)動的督查活動通常還兼有一定的指導(dǎo)、評價等功能。當(dāng)督查機(jī)制由問題驅(qū)動時，公共管理實(shí)踐中所暴露的具體治理問題或治理風(fēng)險成為督查啟動的源頭。問題驅(qū)動的督查活動不采取綜合式體檢方法，轉(zhuǎn)而精準(zhǔn)靶向定位于少數(shù)重點(diǎn)目標(biāo)或治理問題，其督查指向較為窄化聚焦。因治理風(fēng)險危機(jī)的出現(xiàn)難以準(zhǔn)確預(yù)測，督查機(jī)制經(jīng)由問題啟動時具有一定隨機(jī)性。問題驅(qū)動的督查的主要功能為控制風(fēng)險蔓延、及時處置問題與平息輿論壓力。對目標(biāo)驅(qū)動與問題驅(qū)動的劃分并不絕對，其啟動機(jī)制有可能為兼具目標(biāo)與問題驅(qū)動的混合態(tài)，但通常以某一動力機(jī)制為主、另一機(jī)制為輔。

(二)督查機(jī)制的四類運(yùn)行模式

組織化水平與動力機(jī)制二維變量在不同方向的組合，構(gòu)成了多樣化的督查運(yùn)行模式。本研究區(qū)分了治理實(shí)踐中四類典型性的督查運(yùn)行模式(表2)，即嵌入式、派駐式、機(jī)動式及慣例式運(yùn)行模式。結(jié)合我國政府督查實(shí)踐，本文對四類督查模式的運(yùn)行特征分別進(jìn)行闡述。

表2 “組織-動力”分析框架與四類典型性督查運(yùn)行模式

1.嵌入式督查

當(dāng)督查組織化水平較高、主要由問題驅(qū)動時，督查形成嵌入式模式。嵌入式督查依靠傳統(tǒng)官僚體系運(yùn)作，督查行為嵌入官僚組織的常態(tài)化運(yùn)作之中。嵌入式模式有以下特征:其一，嵌入式督查具有常設(shè)的組織序列及固定的人員編制，一般為一級政府或職能機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)部門。督查組織內(nèi)嵌于既有的行政科層體系之中，行政資源與運(yùn)作制度等均高度依附于母體組織。其二，嵌入式督查以專項督查為主，承擔(dān)對主要領(lǐng)導(dǎo)同志批示交辦事項、重點(diǎn)決策任務(wù)的專項督辦，對重點(diǎn)目標(biāo)進(jìn)行引導(dǎo)、督辦與協(xié)調(diào)。雖然同一級黨委政府系統(tǒng)的嵌入式督查范圍通常能夠覆蓋大多數(shù)政策領(lǐng)域，但其督查事項較為窄化聚焦。嵌入式督查具有周期性，其督查事項隨領(lǐng)導(dǎo)人注意力、現(xiàn)階段重點(diǎn)決策部署、治理風(fēng)險等而轉(zhuǎn)移，一般不會對某一政策領(lǐng)域開展全面、深入而持續(xù)的督查活動。嵌入式模式著力于督促問題的風(fēng)險化解及重點(diǎn)治理任務(wù)的達(dá)成，其問責(zé)強(qiáng)度較為有限。其三，嵌入式督查運(yùn)行模式呈現(xiàn)出較為顯著的科層化特征，多采取領(lǐng)導(dǎo)批示件督促、會議協(xié)調(diào)、文件匯報、實(shí)地調(diào)研等常規(guī)性行政方式開展督查工作。

嵌入式督查是我國治理實(shí)踐中的傳統(tǒng)型督查模式。嵌入式督查專門組織的出現(xiàn)可追溯至上世紀(jì)80 年代中期。1990 年中央、省、市(地)、縣四級常設(shè)性督查機(jī)構(gòu)開始正式建制，至90 年代末嵌入式督查機(jī)構(gòu)的組織設(shè)置、功能定位及運(yùn)行模式等基本成型[17]。在中央層面，中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳分別設(shè)置廳局級別督查室，大多數(shù)中央部委在辦公廳設(shè)置了專門性的督查處室。在地方各級黨政系統(tǒng)，黨委、政府序列一般分開設(shè)置督查機(jī)構(gòu)，其運(yùn)行模式較為類似。自省級及以下政府，通常只在黨委、政府辦公廳內(nèi)設(shè)置督查組織，其他政府組成部門及直屬單位等不再設(shè)置建制性的督查組織，督查工作一般劃入各單位辦公室職能來進(jìn)行統(tǒng)籌管理。

隨著近年來督查工作的治理功能凸顯，關(guān)于嵌入式督查的改革試點(diǎn)開始成為政府治理創(chuàng)新案例，有兩個趨向值得關(guān)注。一是督查組織機(jī)構(gòu)的“黨政合一”，即合并地方黨委、政府系統(tǒng)所屬的督查部門，從辦公廳內(nèi)設(shè)處室升級為相對獨(dú)立的督查機(jī)構(gòu)?！包h政合一”督查體制改革目的在于提升督查效率，強(qiáng)化督查機(jī)構(gòu)權(quán)威。二是“督考合一”機(jī)制，將督促檢查與政府績效考核、目標(biāo)管理的組織機(jī)構(gòu)、職能業(yè)務(wù)等相整合，實(shí)行督查處室與績效辦(目標(biāo)辦)“一套機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”。督查與考核的融合趨勢，表明嵌入式機(jī)制試圖超越傳統(tǒng)的問題驅(qū)動方式，以更為主動、積極的姿態(tài)介入治理事務(wù)之中。

2.派駐式督查

當(dāng)督查組織化水平較高、主要由目標(biāo)驅(qū)動時，督查形成派駐式模式。在派駐式督查中，作為委托人的上級政府將常設(shè)性督查機(jī)構(gòu)派駐至承擔(dān)代理人角色的下級政府區(qū)域，專門履行對特定區(qū)域、特定治理事務(wù)的督查職責(zé)。派駐式與嵌入式模式有共通之處，督查組織均具有較高的正式化水平，組織機(jī)構(gòu)、人員編制及制度規(guī)范等相對固定健全，督查機(jī)制持續(xù)常態(tài)化運(yùn)作。但兩類運(yùn)行模式仍存區(qū)別，與嵌入式督查的依附性特質(zhì)不同，派駐式督查機(jī)構(gòu)獨(dú)立性更強(qiáng)，擁有相對集中的行政資源與自主的督查職能，在督查區(qū)域樹立上級權(quán)威“在場感”的壓力。在督查功能上，派駐式督查通常進(jìn)行全面、深入而持續(xù)的督促檢查工作，對所涉及政策領(lǐng)域內(nèi)的治理目標(biāo)、治理合規(guī)性等進(jìn)行綜合性檢查。派駐式督查關(guān)注地方政府在執(zhí)行過程中的履職行為及治理責(zé)任，其問責(zé)強(qiáng)度一般高于嵌入式督查。在督查方式上，除運(yùn)用常態(tài)化行政工具外，派駐式督查強(qiáng)調(diào)專業(yè)人員對現(xiàn)場實(shí)地的監(jiān)督檢查，充分發(fā)揮督查人員的專業(yè)性優(yōu)勢及派駐機(jī)構(gòu)的屬地化優(yōu)勢，以消解委托-代理鏈條中的信息不對稱。

在我國政府治理中，國家土地區(qū)域督察和環(huán)境保護(hù)區(qū)域督察是派駐式模式的典型代表。國家土地督察制度正式建立于2006 年，由國土資源部向地方派駐9 個區(qū)域性的國家土地督察局。環(huán)境保護(hù)區(qū)域督察于2002 年試點(diǎn)，至2008 年6 個區(qū)域環(huán)境保護(hù)督查中心組建完成，2017 年區(qū)域環(huán)境保護(hù)督查中心由事業(yè)單位轉(zhuǎn)為派駐行政機(jī)構(gòu)，并更名為環(huán)境保護(hù)部區(qū)域督察局。二者具有派駐式模式的共同特征。首先，督查組織形態(tài)獨(dú)立、完備，其職責(zé)、機(jī)構(gòu)與編制等均由中編辦“三定”(定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制)方案明確規(guī)定，行政資源由中央政府負(fù)責(zé)供給，確保派駐組織在督查區(qū)域應(yīng)有的權(quán)威與自主性。其次，督查功能主要定位為“督政”而非“督企”。雖然派駐機(jī)構(gòu)被賦予一定執(zhí)法權(quán)，但區(qū)域督察的主要職責(zé)是對所轄地方政府政策執(zhí)行展開監(jiān)督檢查，介入具體治理事務(wù)有一定限度。如國辦《關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》規(guī)定，派駐國家土地督察局“履行監(jiān)督檢查職責(zé)，不直接查處案件”、“不改變、不取代地方人民政府及其土地主管部門的行政許可、行政處罰等管理職權(quán)”[18]。最后，相較于嵌入式督查的常規(guī)治理特性，區(qū)域督察主要采取專業(yè)性督查方式，依賴專業(yè)人員運(yùn)用專業(yè)知識、專業(yè)工具開展常態(tài)化的監(jiān)督檢查。

3.機(jī)動式督查

當(dāng)督查組織化水平較低且主要由問題驅(qū)動時，督查模式為機(jī)動式。機(jī)動式督查自嵌入式及派駐式模式的專項督查工作演化而來，但在督查實(shí)踐中逐步形塑出自身特質(zhì)。第一，機(jī)動式督查組織形態(tài)靈活。在機(jī)動式督查行為中，督查主體不局限于建制性督查機(jī)構(gòu)，黨政機(jī)關(guān)、職能部門可獨(dú)立或聯(lián)合成立督查組發(fā)起督查活動。機(jī)動式模式通常采取“一督查一方案”方式，督查方案每每不同，督查人員臨時抽調(diào)組合。第二，機(jī)動式模式由治理問題驅(qū)動。作為短期項目制工作，機(jī)動式督查聚焦政策子系統(tǒng)內(nèi)的關(guān)鍵性問題，一般不對督查政策領(lǐng)域內(nèi)治理目標(biāo)進(jìn)行全面綜合的監(jiān)督檢查。作為非常態(tài)化督查，機(jī)動式督查承載較強(qiáng)的政治功能屬性，常因回應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)人注意力轉(zhuǎn)移、治理風(fēng)險預(yù)警或突發(fā)焦點(diǎn)事件而啟動，具有一定隨機(jī)性。如2017 年北京“紅黃藍(lán)”幼兒園虐童事件引發(fā)社會關(guān)切，教育部隨即部署開展全國幼兒園辦園行為專項督查。第三，機(jī)動式督查方式多元混合。在督查期內(nèi)，上級政府組建臨時性督查組派往被督查區(qū)域監(jiān)督檢查，在一定程度上緩解了被官僚制所固化的層級關(guān)系對督查工作的影響。除沿用行政化及專業(yè)化督查手段外，機(jī)動式督查還多借助于社會性渠道，如信訪舉報、利益相關(guān)人座談會及一線暗訪等，尋求在較短督查期內(nèi)準(zhǔn)確掌握督查信息。

機(jī)動式模式被中央政府、地方政府高頻采用，成為近年來我國政府治理所倚仗的重要工具。機(jī)動式模式有兩種常見的組織方法，一是聯(lián)合督查，以一級政府名義展開，督查相關(guān)領(lǐng)域的多個政府部門聯(lián)合組織行動。如2014 年5 月國務(wù)院啟動促進(jìn)民間投資健康發(fā)展實(shí)地督查，由國務(wù)院辦公廳統(tǒng)一協(xié)調(diào)，督查組包括發(fā)改委、財政部、工信部等九部委。二是部門督查，即僅由某一政府職能部門組織開展，其督查問題較為單一。在督查程序上，機(jī)動式模式通常包括自查自糾、實(shí)地檢查、通報反饋及問題整改等幾個階段。全部督查流程完畢后，督查使命即宣告終結(jié)。這可能導(dǎo)致“在督查期間，科層制上下高度緊張，而督查過后，往往又恢復(fù)如初”[19]，較難對被督查對象產(chǎn)生持續(xù)性的問責(zé)壓力。

4.慣例式督查

當(dāng)督查組織水平化較低、主要由目標(biāo)驅(qū)動時，督查形成慣例式模式。慣例式督查對機(jī)動式督查做出改良，將隨機(jī)性較強(qiáng)的督查行為升級為一種組織慣例(organizational routine)。首先，在組織形態(tài)上慣例式督查與機(jī)動式有類似性，采取“一事一授權(quán)”，臨時組建的督查組僅在督查期內(nèi)履職。但無論在督查運(yùn)行抑或休眠期間，慣例式督查一般由特定的常設(shè)性機(jī)構(gòu)承擔(dān)日常的管理、協(xié)調(diào)及保障工作。如新成立的國家環(huán)境保護(hù)督察辦公室負(fù)責(zé)承擔(dān)中央環(huán)境保護(hù)督察相關(guān)工作。臨時性督查組與常設(shè)性保障機(jī)構(gòu)的混合設(shè)置，有助于督查問題的跟蹤、督查制度的穩(wěn)定及組織學(xué)習(xí)的沉淀。其次，慣例式督查的計劃性及綜合性。慣例式督查是一種規(guī)劃性、間斷式運(yùn)行的治理行為，督查行為在一定時間周期內(nèi)慣例化地重復(fù)運(yùn)行及展開。慣例式督查的啟動時機(jī)、督查范圍及運(yùn)作模式具有較高的可預(yù)期性，被督查對象所感知的督查問責(zé)壓力持續(xù)保持高位。同時，慣例式督查范圍較為全面綜合，關(guān)注相關(guān)政策領(lǐng)域內(nèi)被督查對象的整體性治理績效及履職責(zé)任，對具體治理問題的處理僅作為慣例式督查的連帶效應(yīng)。最后，因慣例式督查重復(fù)啟動運(yùn)行，其督查制度、督查工具等在督查實(shí)踐中逐步成熟，易形成可復(fù)制、高效率的運(yùn)作模式，凸顯出相對于機(jī)動式模式的比較優(yōu)勢。

相較于其他督查模式，慣例式督查是黨的十八大后政府治理與督查模式的發(fā)展創(chuàng)新。在中央層面，國務(wù)院綜合大督查、中央環(huán)境保護(hù)督察、中央扶貧督查等均為該模式的典型代表。以國務(wù)院綜合大督查為例，自2014 年開始，每年度中期統(tǒng)一組織全國性政務(wù)督查。國務(wù)院大督查對政府治理進(jìn)行“年度體檢”，檢查上半年工作進(jìn)展、督促下半年工作任務(wù)。督查工作由國務(wù)院辦公廳組織協(xié)調(diào)，督查組成員自國務(wù)院有關(guān)部門和地方政府督查室抽調(diào)。大督查范圍較為全面，涵蓋經(jīng)濟(jì)治理、社會治理及政府管理等各領(lǐng)域。中央環(huán)境保護(hù)督察與中央扶貧督查工作則運(yùn)作于特定的治理場域，督查工作均由中央頂層設(shè)計、高位推動，其組織管理、督查范圍及運(yùn)行模式等相對固化，由正式制度文件予以規(guī)范。

四、督查模式、政策場域與匹配邏輯

如前所述，多元督查模式均定位于對關(guān)鍵治理任務(wù)、公共政策執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督與控制，而督查機(jī)制所作用的政策場域同樣具有多樣性，其所呈現(xiàn)的注意力強(qiáng)度、信息結(jié)構(gòu)及激勵結(jié)構(gòu)等存在諸多差異?！岸讲殂Ｕ摗钡陌l(fā)生源于多重因素，本文從委托-代理視角出發(fā)，指出該現(xiàn)象產(chǎn)生的重要原因之一是，作為委托方的上級政府采用的督查控制策略與特定的政策場域不相匹配，使得督查收益衰減而督查成本過高。這種督查模式與政策子系統(tǒng)錯配，將導(dǎo)致行政資源被無意義損耗與基層治理負(fù)荷加重而督查成效卻難以達(dá)到理想預(yù)期。本節(jié)主要對督查模式與各政策場域的匹配邏輯進(jìn)行討論分析。

(一)控制成本邏輯

控制成本邏輯強(qiáng)調(diào)控制成本與控制收益間的權(quán)衡關(guān)系。委托—代理理論指出，委托人需要付出一定的控制成本以督促代理人達(dá)致委托目標(biāo)，包括對代理人的指導(dǎo)、激勵、監(jiān)控及矯正等成本要素[20]。理性委托人不可能無限制地投入控制成本，而會在控制成本與預(yù)期的結(jié)果偏差成本之間進(jìn)行權(quán)衡比較[21]。結(jié)果偏差成本是代理人行為結(jié)果與委托人預(yù)設(shè)目標(biāo)間差異所導(dǎo)致的損失，其與委托人控制行為的收益呈正相關(guān)。當(dāng)預(yù)期的結(jié)果偏差成本較高，即目標(biāo)偏差一旦發(fā)生，會給委托人帶來較大損失或風(fēng)險，委托人所進(jìn)行的控制行為將帶來較高的控制收益，此時可投入較高的控制成本對代理人行為進(jìn)行引導(dǎo)、監(jiān)控。反之，當(dāng)結(jié)果偏差成本較低，預(yù)期的結(jié)果偏差對委托人的損失較為有限，此時委托人仍投入過高的控制成本是非理性策略。

作為縱向政府間控制機(jī)制，督查行為本身也將發(fā)生控制成本。督查成本不僅包含督查活動自身的人財物投入，還需考慮督查行為對下級政府常規(guī)性事務(wù)的頻繁打斷與暫停[22]。不同類型的督查模式所需支付的控制成本各異，一般而言，組織化水平較高與目標(biāo)驅(qū)動的督查模式將付出更高的控制成本。以派駐式督查為例，盡管派駐模式因其機(jī)構(gòu)獨(dú)立性、人員專業(yè)化及督查頻密化等特點(diǎn)而具備獨(dú)特優(yōu)勢，但因派駐模式需有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)、人員編制及駐地化的組織保障，在各類督查模式中所付出的行政成本無疑較高。因此，鑒于公共管理活動的資源有限性，上級政府需要根據(jù)各政策領(lǐng)域的預(yù)期控制收益決定所意愿付出的督查成本并選擇相應(yīng)的督查策略(圖1)。

圖1 控制成本邏輯下的督查成本策略

如何衡量各政策場域結(jié)果偏差成本抑或控制收益。本研究認(rèn)為各政策子系統(tǒng)的治理目標(biāo)價值度與結(jié)果偏差成本密切相關(guān)。治理目標(biāo)價值度反映了特定政策領(lǐng)域在國家治理議程中的相對位置與次序偏好，其受當(dāng)前中心任務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)人注意力及治理風(fēng)險等多重因素影響。當(dāng)某政策領(lǐng)域的目標(biāo)價值度較高，上級政府對于該領(lǐng)域發(fā)生代理偏差的容忍度低，有意愿付出更高的控制成本，可采取高規(guī)格、高頻率、高成本的督查模式。例如，中央政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域同時配置了派駐式督查與慣例式督查兩種模式，各級政府在扶貧脫困領(lǐng)域?qū)訉诱归_定期的慣例式督查等，均反映出上述政策領(lǐng)域在現(xiàn)有國家治理目標(biāo)體系中具有較高權(quán)重；相反，隨著中國老齡化社會趨勢顯現(xiàn)及人口寬松化政策的推行，計劃生育領(lǐng)域的治理目標(biāo)價值度已處于中下游位置，此時高層政府不宜在該政策目標(biāo)上付出較高的督查成本，而應(yīng)采用常規(guī)治理或低成本督查模式。

(二)政策屬性邏輯

控制成本邏輯對治理目標(biāo)價值度的考察，仍不足以就督查策略做出理性化決策。隨著政府績效考核強(qiáng)調(diào)目標(biāo)的“均好性”與指標(biāo)的綜合性，更多的政策場域在政府治理目標(biāo)函數(shù)中位居前列，其治理目標(biāo)價值水平趨同，此時僅依據(jù)治理目標(biāo)價值度難以選擇所契合的督查方式，研究者應(yīng)尋求更為完整的匹配邏輯。政策屬性作為政策執(zhí)行過程中的關(guān)鍵變量，將直接影響公共政策的執(zhí)行方式與執(zhí)行績效[23]。政策場域的屬性特征各異，預(yù)示發(fā)生結(jié)果偏差的可能性及偏差方向不盡相同。盡管中西方學(xué)者總結(jié)歸納了影響執(zhí)行績效的諸多政策屬性[24][25]，政策目標(biāo)沖突性與政策模糊性是制約督查機(jī)制運(yùn)行的兩個關(guān)鍵性變量，從而指引督查模式的進(jìn)一步選擇策略(圖2)。

圖2 政策屬性邏輯下的督查模式與政策場域匹配策略

1.政策目標(biāo)沖突性

政策目標(biāo)沖突性是指特定政策子系統(tǒng)內(nèi)委托人與代理人之間存在的治理目標(biāo)離散狀態(tài)。盡管經(jīng)典委托-代理理論假設(shè)委托人與代理人天然地存在目標(biāo)不一致，但政治學(xué)、公共管理學(xué)者卻指出，在公共治理領(lǐng)域內(nèi)目標(biāo)沖突性為變量而非常量，委托人與代理人存在目標(biāo)趨同與相容的可能性[26]。應(yīng)注意到，不同政策場域內(nèi)上下級政府間的目標(biāo)沖突程度存在一定差異，作為委托方的上級政府可據(jù)此設(shè)置相應(yīng)的督查策略。

在目標(biāo)沖突性較高的政策領(lǐng)域，作為代理人的下級政府存在較強(qiáng)的目標(biāo)偏差動機(jī)，政策執(zhí)行績效的可控性較低，因此上級政府需要全面、持續(xù)地對代理人行為進(jìn)行監(jiān)控。如前所述，目標(biāo)驅(qū)動督查含派駐式、慣例式等模式，具有督促檢查范圍全面、督查頻率密集以及問責(zé)強(qiáng)度高等特性，能夠?qū)ο录壵掷m(xù)性地施加高強(qiáng)度壓力，較為適合應(yīng)對高目標(biāo)沖突性政策場域。這能夠解釋緣何派駐式督查模式應(yīng)用于環(huán)境治理、土地管理等央地目標(biāo)存在較大差異的政策子系統(tǒng)。相反，在目標(biāo)沖突性較低的政策場域，委托方、代理人動機(jī)及目標(biāo)趨向一致，作為代理人的下級政府達(dá)成委托任務(wù)的動力較強(qiáng)，如啟動高成本、高強(qiáng)度督查機(jī)制將徒增控制成本，對基層政府治理造成不必要的壓力與干擾。在低目標(biāo)沖突性領(lǐng)域，政府治理應(yīng)主要依靠科層治理，督查機(jī)制的使用需受到限制，主要定位于常規(guī)治理之外可能出現(xiàn)的突發(fā)性風(fēng)險或臨時性任務(wù)動員，并采取靈活、彈性、督查成本較低的問題驅(qū)動性督查模式。

2.政策模糊性

政策模糊性是指公共政策在政策路徑分解及結(jié)果評估標(biāo)準(zhǔn)等政策要素上的清晰度。委托-代理理論指出，信息在委托人與代理人之間的不均衡分布將催生一系列的代理問題[27]。政策模糊性代表了縱向治理主體間的信息不對稱程度，將影響委托人對代理人行為進(jìn)行控制糾偏的能力及后續(xù)的應(yīng)對策略。面對中國國家治理的多層級委托代理鏈條，政策模糊性問題難以避免[28]。因各政策子系統(tǒng)在模糊性程度上存有區(qū)別，這種政策場域的信息結(jié)構(gòu)差異將引導(dǎo)委托人做出不同的督查模式匹配策略。

當(dāng)特定公共政策場域的總體模糊性較強(qiáng)，政策目標(biāo)及任務(wù)無法程序化分解、政策績效難以準(zhǔn)確衡量，作為代理人的下級政府就能夠憑借信息優(yōu)勢而發(fā)生信息隱藏、行為扭曲等行為，從而增加委托任務(wù)的結(jié)果偏差概率。此時，理性的上級政府應(yīng)采取派駐式、嵌入式等高組織化水平督查模式進(jìn)行控制，通過高組織化模式緩解信息不對稱性。從時間維度看，國家治理場域內(nèi)的委托—代理關(guān)系不是單次行為，它表現(xiàn)為長時間、重復(fù)性博弈。職務(wù)穩(wěn)定的行政官僚在長時間段中累積了關(guān)于特定治理事務(wù)的專業(yè)知識與組織流程，信息優(yōu)勢往往集中在他們手中[29]。高組織化督查機(jī)制具有相對穩(wěn)定的機(jī)構(gòu)和人員，有助于積累長時段博弈中的治理信息，以消解代理人的信息優(yōu)勢，促使治理場域內(nèi)的信息結(jié)構(gòu)趨于均衡。當(dāng)公共政策場域的模糊性較低，上級政府通過文件簡報、內(nèi)部信息管理系統(tǒng)及績效考核等常規(guī)信息渠道，即可準(zhǔn)確掌握下級政府行為與結(jié)果的相關(guān)信息，基于降低控制成本考量，上級政府應(yīng)選擇常規(guī)治理或低組織化水平模式。

(三)“督查悖論”的回應(yīng)與消解

“督查悖論”反映了政府治理實(shí)踐中的一種現(xiàn)象，因督查機(jī)制有助于上級政府對下級政府行為及政策執(zhí)行績效進(jìn)行監(jiān)督、控制與糾偏，督查工具被愈發(fā)倚重，但督查機(jī)制在各政策場域的頻密使用也加重了基層治理負(fù)荷及資源損耗，從而對治理績效產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。何以規(guī)避或緩解“督查悖論”現(xiàn)象的發(fā)生?本研究從委托—代理視角出發(fā)提供了初步應(yīng)對思路。其核心觀點(diǎn)是，督查功能的有效發(fā)揮，取決于上級政府能否將多元督查模式靈活應(yīng)用于具有不同屬性特征的政策場域之中。當(dāng)督查策略與政策場域相契合，督查機(jī)制在獲得預(yù)期督查成效的同時限制了督查成本的支出，有利于降低“督查悖論”的發(fā)生概率。

具體而言，本文提出兩項主要的選擇邏輯?？刂瞥杀具壿嬛赋龆讲椴呗赃x擇與各政策場域的預(yù)期控制收益密切相關(guān)。當(dāng)特定督查模式所付出的控制成本超出督查收益，督查工具的效用將被抵消，“督查悖論”現(xiàn)象的發(fā)生難以避免。這提醒上級政府可根據(jù)政策場域的治理目標(biāo)價值度考察所意愿付出的督查成本。如在治理目標(biāo)價值度位于中下游的政策領(lǐng)域不應(yīng)匹配高強(qiáng)度督查模式及高密度督查頻率。上級政府在各政策子系統(tǒng)均采取高成本督查策略的做法，將會徒增地方政府治理的負(fù)荷，催生“督查悖論”。政策屬性邏輯關(guān)注各政策場域影響執(zhí)行績效的重要屬性特征，它們預(yù)示了治理任務(wù)的結(jié)果偏差概率。研究繼而指出，在目標(biāo)沖突性屬性較高與政策信息模糊度較強(qiáng)的政策場域，應(yīng)該分別配置高組織化水平與目標(biāo)驅(qū)動類型的督查模式，督查類型的錯配可能導(dǎo)致付出的督查成本難以獲得委托人理想的督查成效，同樣將導(dǎo)致“督查悖論”的發(fā)生。

簡而言之，單純對督查行為規(guī)模及數(shù)量的削減無法在真正意義上回應(yīng)“督查悖論”，消解“督查悖論”需要未來政府治理的精細(xì)化、精準(zhǔn)化。其中，關(guān)鍵策略之一是結(jié)合各政策場域的屬性特征對督查策略做出謹(jǐn)慎而理性的選擇。

五、結(jié)語與建議

督查作為中國政府治理的一項特色性機(jī)制，具有其獨(dú)特的功能定位、組織結(jié)構(gòu)與治理工具。從早期的傳統(tǒng)嵌入式模式發(fā)展為多樣化督查模式并存于國家治理場域內(nèi)，體現(xiàn)了督查機(jī)制在國家治理體系中獨(dú)特的適應(yīng)性與生命力。督查機(jī)制反映了高層級政府的主觀能動性，中國國家治理并非僅僅推行訴訟式與調(diào)解式的“簡約治理”[30]，而是還會在特定政策領(lǐng)域展開“能動治理”，對中心任務(wù)開展督查等積極主動的控制方式，并投入可觀的控制成本。

本研究區(qū)分了我國督查實(shí)踐中四類典型的督查運(yùn)行模式。嵌入式督查運(yùn)行的關(guān)鍵詞是“行政化”，其運(yùn)行模式本質(zhì)上仍呈現(xiàn)出理性官僚制特征。行政化邏輯導(dǎo)致專職督查部門在官僚體系內(nèi)部自上而下不斷孵化，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府亦被要求設(shè)立督查部門或?qū)Ｂ殟徫灰詫?shí)現(xiàn)“上下一致”[31]。嵌入式組織的官僚化再造健全了督查體系，但也使得督查機(jī)制喪失了相對于科層機(jī)制的比較優(yōu)勢。派駐式督查的運(yùn)行邏輯是“專業(yè)化”，依靠專業(yè)督查人員進(jìn)行專業(yè)化核查。派駐式督查提升了督查行為的獨(dú)立性，為督查人員在專業(yè)化的政策領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)督檢查提供了制度設(shè)施與組織保障。機(jī)動式督查的關(guān)鍵邏輯是“運(yùn)動化”，該模式運(yùn)行靈活，有助于提升各級政府的回應(yīng)性及治理合法性，但臨時性的運(yùn)動式督查的影響效果難以持續(xù)。慣例式模式的主要邏輯是“混合化”，將機(jī)動式的督查行為與常態(tài)化的管理方式混合裝配，試圖發(fā)揮運(yùn)動治理與科層治理的雙重優(yōu)勢。

在對治理實(shí)踐中的督查模式進(jìn)行類型學(xué)分析的基礎(chǔ)上，本文立足于“督查悖論”的現(xiàn)實(shí)困境，進(jìn)一步討論了多元督查模式與具體政策場域的匹配關(guān)系。本文提出了控制成本與政策屬性的匹配邏輯，上級政府應(yīng)依據(jù)政策場域的治理目標(biāo)價值度、政策目標(biāo)沖突性及政策模糊性等特征綜合做出督查決策。筆者認(rèn)為，督查策略決策在某種程度上是對政府治理精細(xì)化水平的考察。當(dāng)高層級政府熱忱地、無差別地在各政策場域?qū)嵤┢涠讲榛顒?，看似積極有為，實(shí)質(zhì)上同樣是“懶政”與形式主義的表現(xiàn)。此外，當(dāng)下級政府同時面對多重委托人時，代理人將可能接收不同的信息、指令與規(guī)訓(xùn)，往往導(dǎo)致目標(biāo)、責(zé)任理解的模糊[32]。因此，在特定的政策場域內(nèi)，應(yīng)主要啟動一類督查模式，不宜同時高頻率使用多種督查模式。