吳道霞，孫艷鑫

(中國人民公安大學法學與犯罪學學院，北京 100038)

我國公安機關在建立初期，就秉承全心全意為人民服務的宗旨，承擔起打擊刑事犯罪與社會管理的職能。在社會轉型期的今天，我國原有的熟人社會形態(tài)被打破，人與人之間的信任感驟降，民事糾紛呈爆發(fā)性增長態(tài)勢。公安機關基于其網格化的分布特點，與民眾接觸最多，對轄區(qū)民情了解最充分，化解民事糾紛自然成為公安工作的重要組成部分。但在現階段民事糾紛化解的警務實踐中，民警處理態(tài)度、化解技能、處理方法均未達到與社會發(fā)展相適應的水平，公安機關化解民事糾紛的制度與模式急需更新。當前，“楓橋經驗”的進一步推廣，對于化解民事糾紛有著積極的意義，“楓橋式”化解民事糾紛應當成為公安機關新的工作方向。

一、公安機關處理民事糾紛的現狀及評析

(一) 公安機關處理民事糾紛的理論現狀及評析

學術界對公安機關處理民事糾紛的研究由來已久，但大部分停留在法理正當性與實踐必要性上。一方面，針對公安機關是否有權處理民事糾紛的問題，贊同者認為,公安機關為民出警、為民解紛屬于公共服務，是行使社會管理職能，其不僅有利于實現治安防控，而且符合“為人民服務”的部門宗旨,與社會主義國家公權力來源的基本理念一致。而反對者認為，民事糾紛是平等主體間的權利義務糾紛，遵從民法意思自治原則，公安機關的介入，由于不具有司法性質而處于尷尬地位，在尺度把握上易踏入“強調”、“強權”的泥潭，破壞民事主體意思自治權利，與民法基本原則相違背。另一方面，針對公安機關處理民事糾紛的必要性問題，贊同者認為，在“訴訟爆炸”的今天，民警將糾紛化解在基層，既能防止矛盾激化，預防違法與犯罪行為的發(fā)生[1]，又能實現糾紛的初步分流，不僅能減少當事人訴累，更能緩解司法資源不足之困[2]。而反對者認為，公安機關作為行政機關的組成部分，其處理民事糾紛屬于行使社會管理權，不具有司法性與強制性，對處理結果無強制力保障，因而不應介入民事糾紛的處理。[3]

筆者認為，在社會主義市場經濟繁榮發(fā)展的大潮流中，隨著基礎教育的急速普及，刑偵技術的日臻成熟，刑事案件破獲率的提高與犯罪成本的增加，刑事案件的發(fā)案率將不斷下降，公安機關社會管理職能也將越來越處于突出位置。在此期間，除普通戶籍管理、證照頒發(fā)等職能外，最重要的社會管理與服務職能將主要體現為公安機關對于民事糾紛及由民事糾紛演化而來的治安案件的處理。對于處理民事糾紛的正當性，我國法律對此有諸多規(guī)定，賦予了公安機關處理民事糾紛的權力，同時筆者贊同支持者所持有的必要性觀點。此外，反對者所擔心的處理結果的效力問題完全可以通過制度的構建來解決，這也是筆者在本文中所要闡述和解決的問題。

(二)公安機關處理民事糾紛的實踐現狀及評析

“公安”是我國特有的概念，《人民警察法》第2條第2款規(guī)定：“人民警察包括公安機關、國家安全機關、監(jiān)獄、勞動教養(yǎng)管理機關的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察?！痹诰瘎諏嵺`中，公安機關與人民群眾的關系最為密切，因此，我們僅討論公安機關關于民事糾紛的處理問題。在國外，沒有“公安”概念，僅以“警察”統(tǒng)稱，因此,本文對于民事糾紛的處理問題的對比分析以“警察處理民事糾紛”為指向。

1.國外警察處理民事糾紛的實踐現狀及評析

英美等西方國家采取“三權分立”的政治體制，警察機關作為行政機關的重要組成部分而存在，在這些國家正在進行的“新公共管理運動”改革中，服務理念被越來越多地賦予各行政機關，警察機關也不例外，警察處理民事糾紛作為社會服務的重要體現，成為警務體制改革的大趨向。[4]本文以美國、英國與新加坡為例，介紹國外警察處理民事糾紛的實踐現狀。

在美國，自20世紀60年代起，警察的服務型職能就受到學界的廣泛關注，也推動了相關立法的完善，到20世紀80年代，隨著第四次警務革命的開始，警察的服務職能走向實踐。[5]學者威爾遜將美國地方警察在社會生活中扮演的角色分為三類：部分公共服務的提供者、法律法規(guī)的執(zhí)行者和社會秩序的維護者。而在“部分公共服務”中，除緊急救助、辦理各類證件等標志性服務項目外，“處理爭端”成為顯著的服務型職能之一。美國擁有多方完備的報警系統(tǒng)，其將警察定位為具有廣泛社會職能的機構，綜合接報警系統(tǒng)高效務實。[6]在美國警察處理民事糾紛的實踐中，具有典型意義的當屬對家庭糾紛的處理。家庭糾紛涉及民法和刑法，上升到嚴重家庭暴力階段的案件自然按刑事案件處理，而僅限于口角、撕扯、輕微傷的家庭糾紛，通常以民事糾紛定性和處理。這類案件，在美國的警務實踐中較為多見，多采用“中立調解、定期回訪”的方式進行處理。由于家庭民事糾紛數量多、范圍廣，美國地方警察機關均會對新入職警員進行家庭糾紛化解方面的專門培訓，甚至部分地區(qū)建立了專門機構，因此調解的專業(yè)性和成功率較高。同時，為鞏固調解成果，實現社區(qū)防控，美國警察機關會對矛盾已化解的案件進行定期回訪，確認當事雙方是否真正實現了和諧相處。此外，對于其他類型的民事糾紛，美國警察機關也會予以調解處理，無法調解的建議或引導當事人尋求社會公共服務組織如律師事務所、婦女兒童保護組織等的幫助。

在英國，現有立法并未明確警察處理民事糾紛的具體程序或措施，在筆者查閱的文獻資料中也未見英國警察出警后具體做法的介紹，但基于英國警察已有的服務性職能和警務設計，我們不難推斷其在民事糾紛化解中起到的關鍵作用。一方面，與各國警民聯(lián)系電話的唯一性不同，英國警民聯(lián)系不僅有傳統(tǒng)的報警電話，同時有“警察咨詢服務電話(PAT)”作為輔助性溝通方式。PAT中心安排具有豐富社會問題解決與民事糾紛處理經驗的警察值守，為民眾提供服務性溝通與建議。以電話方式溝通為民眾提供了便捷的解疑渠道，方便當事人在發(fā)生正面沖突前權衡糾紛解決方式，有效減少了民事沖突的發(fā)生。另一方面，英國實施社區(qū)警務戰(zhàn)略[7]，對于社區(qū)警務，配備專職團隊，專職處理社區(qū)糾紛，建立鄰里守望，預防犯罪與治安事件。[8]

新加坡是世界犯罪率最低的國家之一，其警察的服務職能也不容小覷。在新加坡，警察的服務理念不同于其他國家的“被動服務”、“有求服務”，而是采取“主動服務”、“上門服務”，設立“鄰里警察站”。[9]一方面，要求警察站中的片區(qū)警察定期上門走訪，了解民眾需求，湮滅糾紛火苗；另一方面，同英國PAT相同，警察站中設有專門服務于民眾的答疑電話與來訪接待室，類似于我國現有的“警務室”，為民眾提供24小時服務。新加坡警察的上述做法均有官方硬性指標規(guī)定，如要求警察站內警察每年對轄區(qū)內住戶至少走訪兩次。這些官方硬性指標規(guī)定，體現了警察服務與糾紛化解合法性的同時，也無形中給了警員工作上的指引與壓力，促使其實現保障社區(qū)和諧穩(wěn)定的警察職能。

由上可知，在國外，警察化解民事糾紛早有實踐，并在實踐中不斷完善。各國也因國情原因呈現出不同的糾紛化解特點與糾紛處理方式，例如，美國地廣人稀，但警員數量相對充足，能夠分化出專門性人員設立專門性家庭糾紛調解部門；英國為緩解警力壓力，分設警民溝通PAT；新加坡作為城市型單一制國家，其警務設計網格化，動員性與整體性較強[10]，糾紛處理方式的推廣與警民關系的建立也相對容易。

2.我國公安機關化解民事糾紛的實踐現狀及評析

我國對于公安機關處理民事糾紛的法律規(guī)定散見于《治安管理處罰法》與《人民警察法》以及相關法規(guī)中，未形成統(tǒng)一的部門性法律規(guī)定。例如，《人民警察法》第21條規(guī)定：“對公民提出解決糾紛的要求，應當給予幫助”。此項規(guī)定一則給予公安機關處理民事糾紛的正當性，二則明確處理前提為“公民提出”。同時，《治安管理處罰法》第9條規(guī)定：“對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機關可以調解處理。經公安機關調解，當事人達成協(xié)議的，不予處罰。經調解未達成協(xié)議或者達成協(xié)議后不履行的，公安機關應當依照本法的規(guī)定對違反治安管理行為人給予處罰，并告知當事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟?！迸c《人民警察法》不同，此處規(guī)定“公安機關可以調解處理”，給予了公安機關主動化解糾紛的權力?！度嗣窬旆ā放c《治安管理處罰法》屬同一法律位階，但在處理民事糾紛方面適用前提不同，前者要求公民主動申請，后者是接警后民警根據情況決定，二者在警民聯(lián)系上均屬“不告不理”，因此并不矛盾。此外，《道路交通安全法》也給予公安機關處理道路交通賠償糾紛的權力。該法第74條第1款規(guī)定：“對交通事故損害賠償的爭議，當事人可以請求公安機關交通管理部門調解，也可以直接向人民法院提起民事訴訟?！庇捎谶@些規(guī)定散見于各類法律文件中，僅給予原則性規(guī)定，未設置方法手段，因此在警務實踐中，各地公安機關對民事糾紛持有不同的處理態(tài)度，有的在防止沖突后就不予理會，有的告知當事人到法院起訴，也有部分地區(qū)的公安機關努力探索糾紛化解方式。

北京市公安局進行了人民調解與公安機關調解相結合共同化解民事糾紛的探索。在順義派出所、牛街派出所、東升派出所等多處進行試點，將人民調解力量引入派出所，設立民事糾紛專門調解室，力圖將專業(yè)調解力量與公安權威相結合，實現專業(yè)化解、多途徑化解。在人員密集、關系復雜的地鐵站等地，北京市公安局交通總隊聯(lián)合鐵路運輸部門設立糾紛調解室，讓沖突于發(fā)生初期就能找到出口。在部分沿海經濟貿易往來頻繁、經濟糾紛復雜的地區(qū)，以產業(yè)、地域為基礎建立的商會遍布，當地公安機關基于這樣的社會特點，將商會、同鄉(xiāng)會等社會組織作為民事經濟糾紛化解的拓展力量。這種由公安機關牽線、在商會主持下的糾紛調解，一則能夠充分解答經濟糾紛專業(yè)問題，具有專業(yè)權威性；二則是對民事糾紛案件進行的變相初次分流，對緩解當地警力不足的壓力發(fā)揮了重要作用。

現階段，雖然公安機關對民事糾紛的化解進行了積極的探索，但其仍然面臨實踐困境，存在部分民警在民事糾紛面前充當“案件看客”、“出警不處警”、“化解不化結”的現象。究其原因，主要包括以下幾個方面：首先，在立法上，一則規(guī)范民警化解民事糾紛的規(guī)定僅散見于各項相關法律法規(guī)中，未形成具有體系性、結構性的專門法規(guī)，在具體適用上民警處于“僅知有權力，不知在何處，不知如何用”狀態(tài)，甚至部分民警認為自己沒有處理民事糾紛的義務；二則現有民警化解民事糾紛的規(guī)定是原則性的指引和權力賦予，過于概括，沒有可操作性，民警在著手化解民事糾紛時往往陷入無法可依的尷尬境地。其次，民事糾紛涉及面廣，包括債務糾紛、侵權糾紛、婚姻家庭糾紛等，對于民警的民事法律素養(yǎng)和調解溝通能力要求較高。但在警務實踐中，公安機關專業(yè)素養(yǎng)培訓大多注重刑事偵查能力、治安查處能力和警體素質能力，鮮有涉及民事法律素養(yǎng)的培訓。民警的民事法律知識欠缺，調解時說服力不夠，調解極易陷入僵局，加之警力不足，警務壓力較大，民警往往不愿在民事糾紛化解中花費過多精力。再次，在筆者的走訪中也了解到一些民警的內心想法，公安機關化解民事糾紛的效力問題也是民警們普遍擔心的，未經司法確認的調解書不具有強制性，當事人一旦反悔或再遇矛盾，民警極易成為雙方攻擊的對象，“一片好心”變成了“被共同指責”，民警有苦難言。最后，由于立法上的籠統(tǒng)性，對于民事案件處理情況的統(tǒng)計與考核至今未被納入公安績效考核體系中，缺乏民警化解民事糾紛的激勵機制。

二、新時代“楓橋經驗”對公安機關處理民事糾紛的啟示

針對公安機關在民事糾紛化解中遇到的諸多困境，筆者進行了深入思考。時下，正值新時代“楓橋經驗”的學習期與運用探索期，筆者在新時代“楓橋經驗”的學習中發(fā)現，公安機關化解民事糾紛正是新時代“楓橋經驗”應有的題中之義。在此理念引導下，筆者認為可以構建公安機關“楓橋式”化解民事糾紛的新模式。

(一)公安機關化解民事糾紛是新時代“楓橋經驗”的題中之義

20世紀60年代浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)的“楓橋經驗”在全國范圍內推廣，50多年后，隨著經濟發(fā)展與社會結構的轉型，“楓橋經驗”被賦予新的時代意義[11]。新時代的“楓橋經驗”要求打造共建共治共享的社會治理格局，這與人民公安為人民的理念不謀而合。首先，在工作方法上，“楓橋經驗”堅持群眾路線，放之在公安機關處理民事糾紛上：基層公安機關作為最廣泛的基層行政力量，應堅持在黨的領導下，凝聚群眾力量，擴展糾紛化解主體，在轄區(qū)內打造“共治共建共享”的良性糾紛解決格局，發(fā)揮人民群眾以及人民調解力量和其他社會組織、村民(居民)委員會的調解作用，為當事人提供“一家忙，百家?guī)汀钡恼f理平臺和沖突出口。

其次，“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交，就地解決”是“楓橋經驗”的精髓，放之在公安機關處理民事糾紛上：民事糾紛是治安案件的雛形，是刑事案件的萌芽，民事糾紛處理關乎整個治安防控體系的建設。公安機關是社會治安防控體系的主導者與首要實施主體，但并不是唯一力量主體。警務實踐中，民警常感力不從心、壓力巨大，正是因為未擺正自己的位置，以為僅以公安一己之力即可以平一區(qū)之糾紛。反之，將基層群眾自治力量、行業(yè)商業(yè)協(xié)會力量，甚至司法力量引入民事糾紛化解，調解力量專業(yè)了，調解結果有保障了，糾紛從根源上化解了，必然能在治安防控體系建設上邁出一大步。當然，筆者所說司法力量，并非賦予公安機關民事糾紛司法權，這一保障問題將在下文予以具體展開。

最后，“楓橋經驗”的價值追求是人民安居樂業(yè)，與公安機關化解民事糾紛和行政管理目標具有內外一致性。人類的社會性決定了矛盾糾紛產生的可能，利益分配沖突決定了矛盾大小與矛盾種類，甚至矛盾范圍。國家的建立為矛盾糾紛的演化提供了化解途徑與最終決斷，民主國家行政權力來源于公民權利的讓渡，權力行使必然以公民意愿為導向，公民希望由國家權威作為第三方予以決斷和調和，因此，警察化解民事糾紛成為各國行政管理的重要組成部分。在我國，人民當家作主，公安機關服務于民的理念更是部門建立之基、發(fā)展之向，如何滿足公民糾紛調解訴求成為公安機關在和諧中國建立中應當思考的重要問題。在法治的框架下，將群眾訴求與警務實踐相結合，將“源頭預防”與“染后治理”相結合，將法治思維與群眾路線相結合，是“楓橋經驗”之于民事糾紛化解最重要的啟示。

(二)公安機關“楓橋式”化解民事糾紛的路徑——構建新調解模式

筆者在本文寫作過程中就公安機關化解民事糾紛的相關問題對在職民警進行了問卷調查，共發(fā)出問卷104份，收回98份，被調查者涉及甘肅、江蘇、上海、北京地區(qū)，兼具管片民警、交警、鐵警及刑警，具有一定的代表性與可信度。關于“您在工作中以何種方式處理民事糾紛”這一多選題，57.14%的民警選擇“調解”，48.98%的民警選擇“和解，和解不了再調解”，51.02%的民警選擇“建議人民調解、訴訟、或仲裁”，10.20%的民警選擇“其他”。

圖1 民事糾紛處理方式運用狀況

由此可見，調解可以看作是公安機關處理民事糾紛的首選方法，但實踐中卻面臨調解成功率低、民警力不從心的狀況。在“楓橋經驗”的啟發(fā)與指引下，筆者將“楓橋經驗”的思想和價值追求融入公安機關處理民事糾紛的改革方向中，構建新型調解模式，即“楓橋式”調解。

1.“楓橋式”調解處理民事糾紛的定義

“楓橋式”調解，是指應當事人請求，民警根據案件情況聯(lián)系相關人民調解力量介入，并在公安機關主持下，運用調解方法與技巧，對當事人進行法理與情理勸導，促使當事雙方達成合意，化解民事糾紛的方法。總的來說，“楓橋式”化解民事糾紛的新方法可概括為“發(fā)動群眾，充分調解”。我國公安機關人民警察在社會治安防控體系的一線，常感工作任務繁重，壓力巨大，除因為人員配備不足，編制配比不協(xié)調外，更為重要的原因在于民警在工作中往往將自己置于“孤立無援”的境地，調好了結果保證不了，調不好付出沒有回報，身心俱疲。誠然，制度本無錯，錯的是制度無法跟進發(fā)展，民警的調解能力、知識儲備，公安機關的處理方式等無法滿足人民群眾的糾紛化解需求。因此，調動社會其他調解力量與法律資源成為民事糾紛化解的大勢所趨。在這個合作共贏的時代，“楓橋式調解”將提高調解的效率與成功率，真正實現權威與專業(yè)并存，強制力與情理結合。

2.新型“楓橋式”調解應遵循的原則

機制構建并走向成文制度化必須有原則與方針性的思想予以指導，它來源于法治理念本身，形成于權利與權力博弈之間，最終貫穿整個制度架構，規(guī)范所有相關例文與行為。對于“楓橋式”新型調解機制而言，鑒于“楓橋經驗”“發(fā)端在基層，作用發(fā)揮在基層，反過來又指導基層工作，并在基層得到堅持發(fā)展”[12]的特點，應當遵循“依靠群眾，多元并舉”與“源頭治理，優(yōu)化服務”的原則；同時，鑒于公安機關牽頭下的公權力介入，又應當遵循“法律指導，規(guī)范行為”的原則。此外，新型“楓橋式”調解的“新”就在于，既要維護法律尊嚴、社會公平，又要解決矛盾、協(xié)調各方，實現剛柔并濟。

首先，堅持“依靠群眾，多元并舉”原則?！皸鳂蚪涷灐笔腔鶎庸ぷ鹘涷灥目偨Y，它是黨和國家堅持群眾路線的縮影。“依靠群眾”就是在民事糾紛化解中多傾聽當事人呼聲，多向群眾了解情況，充分發(fā)揮主觀能動性，同時，調解中適時邀請對于社區(qū)情況更為了解的基層群眾自治力量參加，以提高調解成功率。“多元并舉”是“楓橋式”調解的靈魂所在，必須堅持多元化糾紛化解，充分發(fā)揮公安機關的主導作用，充分調動人民調解力量、行業(yè)商會力量、社區(qū)街道委員會力量以及仲裁機構、司法機關的力量，在機制的構建上肯定多元主體的“主人翁”地位，在機制的運行中把握多元主體的參與度與責任感。

其次，堅持“源頭治理，優(yōu)化服務”原則。在上文中，我們已就公安機關調解民事糾紛的性質進行了定位，新型“楓橋式”調解民事糾紛是“行政服務于民，體制更新為民”的“試驗田”。“社會治理側重于糾紛的化解和預防”[13]，在這一體制構建中為實現體制的整體性與完整性，應突破傳統(tǒng)治理格局，從源頭著手，以預防為治理補充，將事前預防與事后治理相結合，在溝通中加強法制宣傳與道德教育，從源頭上避免糾紛的二次出現。優(yōu)化服務要注重制度內容中各多元化解主體的銜接與配合方式，將服務與管理相融合，以服務推動管理，以管理減少糾紛，優(yōu)化服務質量，實現當事人“一次告訴，充分解決”，避免投奔無門，互相推脫的情形出現。

最后，堅持“法律指導，規(guī)范行為”原則。這一原則是新型“楓橋式”調解嵌入法治框架的基礎。民事糾紛發(fā)生于平等主體之間，遵從民事法律意思自治優(yōu)先原則。公安機關兼具行政管理職能與刑事司法職能，在實踐中，稍有不慎極易混淆與跨越[14]，因此，在體制構建時應十分注意以民事、行政法律為指導。在程序與內容設計上，既要以公安機關為主導，以法律追求的公平正義為目標，又要以多元機構為主體，以人際和諧和利益協(xié)調為追求。此外，制度的構建必然賦予權力的分配，權力的行使必然受到監(jiān)督，但“規(guī)范行為”不僅是對調解行為的監(jiān)督，亦是對當事人調解執(zhí)行的監(jiān)督。長期以來，公安機關化解民事糾紛受制于調解結果無強執(zhí)性、執(zhí)行行為無監(jiān)督性，筆者在下文的模式構建中將對此問題予以制度上的解決。

三、公安機關新型“楓橋式”調解處理民事糾紛模式的構建

(一)公安機關新型“楓橋式”調解立法體系構建

體制建立以法律規(guī)范為確認，法律規(guī)范以法律條文為載體，我國現階段的法律條文中，未有“公安機關處理民事糾紛或化解民事糾紛”的相關表述，僅有隱含性條文散見于《治安管理處罰法》、《人民警察法》、《道路交通安全法》、《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》中，應屬立法模糊區(qū)。

1. 立法之于“楓橋式”調解的模式創(chuàng)新——《公安機關處理民事糾紛規(guī)定》

在立法模式上，筆者建議對“楓橋式”調解進行單獨立法。調解在公安工作中使用頻率極高，卻沒有明確性立法，在這一維度上，實踐領先于立法與理論，但現有實踐無法匹配公民需求。“楓橋式”調解應運而生，它領先于實踐，立法之于其是指導實踐的存在，因此，進行“楓橋式”新型公安調解立法具有現實必要性。同時，新型調解制度涉及主體多，運行包括接警、止爭、調解、執(zhí)行、結案，程序完整，適用率高，可整合性強，更建議進行基礎位階的單獨立法，即制訂《公安機關處理民事糾紛規(guī)定》，將制度與程序囊括其中，以便于民警適用的同時也便于群眾監(jiān)督。此外，在理論界諸多多元化解糾紛機制完善或探析類論文中，多數學者傾向于完善《人民調解法》，認為應對人民調解的程序等問題予以完善[15]，但筆者持不同觀點。《人民調解法》固然在調解領域具有重要作用，但不同于公安機關接警的民事糾紛，雙方當事人自愿尋求人民調解委員會解決矛盾的前提是未產生外在沖突，而報警民事糾紛多由于發(fā)生了外在沖突，因此，將新型調解機制補充于《人民調解法》是不科學的，必將忽略公安機關的行政性及其在調解中的主導性。

2. 立法之于“楓橋式”調解模式的內容創(chuàng)新

首先，明確調解范圍與糾紛種類。在本文第一部分提到的立法條文中，糾紛調解范圍僅以“民間糾紛”模糊代之，而對于“民間糾紛”的涵蓋面，民警往往會產生諸多自行理解。例如，條文中“對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機關可以調解處理”，有的民警將糾紛理解定位于“違反治安管理的行為”，據此，家庭糾紛雖未違反治安管理，當事人報警了該不該管呢？此類概念在立法初期是為了便于法律解釋而予以模糊化，隨著警務實踐的發(fā)展，立法對其明確化才能讓民警有法可依。因此，新調解模式內容中須明確調解范圍與糾紛種類。同時，在條文的表現上，我們傾向于雙重表現形式，即列舉加兜底，給予民警明確指引的同時加之小范圍的自由裁量。

其次，增加調解主體，增設“楓橋調解室”。在調解場所方面，我們建議以“糾紛調解室”的形式出現，“楓橋式”的特點體現于調解室內調解人員并非臨時組織，而由人民調解委員、社區(qū)街道辦事處工作人員、律所輪值代表與民警共同駐守。公民在糾紛當下、沖突之中求助于公安機關是信任，公安機關接警后予以專業(yè)調解是責任。如何讓“信任”與“責任”均有收益，在制度上，“楓橋調解室”是公安機關主導下的調解室，帶有公安機關的權威性，在過程中，“楓橋調解室”將各專業(yè)人士匯聚一地，免去了當事人不知有“人民調解”的尷尬與律師事務所求助律師的繁累。

最后，以鼓勵司法確認落實調解執(zhí)行。調解結果以協(xié)議形式記錄是對雙方當事人的權利保障，也是對調解主體努力的肯定，但公安機關制作的調解協(xié)議不具有強制約束力[16]，這極大限制了糾紛化解的成功率。因此在“楓橋式”調解制度中，我們建議法院與公安機關合作，構建信息共享平臺，對當事人申請法院予以司法確認的調解協(xié)議書予以確認，產生司法上的強制力。這一制度既能保證協(xié)議執(zhí)行，使當事人有權申請法院強制執(zhí)行，又不沖擊法院的審判中心地位。

(二)“楓橋式”調解基本制度構建

“楓橋式”新型調解模式是民事糾紛化解模式，在法律門類上應屬于程序法，遵從程序立法的基本制度構建與程序構建。公安機關化解民事糾紛基本制度是具體程序的基礎與橋梁，是基本原則的具象與載體。針對民事糾紛的特點，參考民事訴訟的典例，我們認為，在基本制度構建中，以下制度應被囊括域內：

一是管轄。管轄是各公安機關與公安派出所對于糾紛首次處置權的歸屬問題。民警化解民事糾紛的前提是接到報警，因此，對于管轄，應當采取以“誰接警，誰管理”為原則，“經常居住地更為適宜”為補充的管轄方法。通常，民事正面沖突接警地即為經常居住地，但也有少數情況接警地與經常居住地不同，此時就應由當事人進行選擇，當事人不選擇或未形成同一結果的，仍由接警地處理。這一制度設計，既保證了糾紛處理的及時性與高效性，又給予當事人選擇權，符合民事法律的立法初衷。

二是回避。新調解制度整合了調解主體，主體范圍更廣，可能產生的回避問題也更多。由于民事沖突發(fā)生的突然，報警是情勢所需，因此，在申請方式上從簡，口頭申請即可，同時不必要求當事人必須附帶回避證據，但仍應作出例外性規(guī)定，避免當事人無理取鬧，故意拖延糾紛處理。在回避的種類上，仍可沿用民事訴訟法中的規(guī)定，申請回避與自行回避相結合。

三是強制性措施。與一般民事糾紛不同，公安機關處理的民事糾紛以直面沖突后的報警為前提，民警到達現場后首先應當制止沖突。強制性措施不同于刑事強制措施，它是為了控制當事人情緒，避免沖突升級，必要時對當事人采取的約束性措施，它以直面沖突為實行標志，以平靜對話為解除依據。

四是告知。民事糾紛涉獵范圍廣、涉及的民眾素質參差不齊，在進入調解程序后，公安機關作為調解主導者對當事人享有的權利與應履行的義務以及相關行為效力應予以告知。告知制度的設立既為當事人提供了行為權衡依據，也增強了當事人的調解信心和對民警的信任感。

五是證據。調解是以事實為依據、以法律為準繩的，證據制度分為當事人提出證據與公安機關調查取證。

六是歸檔。案件歸檔有利于工作統(tǒng)計，也有利于規(guī)范調解人員的行為，為案件后續(xù)發(fā)展提供追蹤依據。在“楓橋式”新型調解制度的構建中，根據其價值理念所追求的“服務性”與“高效性”，在案卷歸檔中可以采用“電子歸檔模式”。電子歸檔在操作中是指用錄音錄像設備全程記錄調解過程與調解生成文書。調解是一個溝通的過程，主觀性與個體性較強，采用錄音錄像方式加以記錄更為直觀全面，電子存儲也比紙質存儲便于搜索與查閱。

(三)“楓橋式”調解基本程序構建

公安機關化解民事糾紛，程序上可分為一般程序和簡易程序(現場調解)[17]。簡易程序適用于糾紛結點清楚，沖突不大，可以現場進行調解的民事糾紛，如夫妻吵架、鄰里噪音等；一般程序適用于除可以現場調解外的其他糾紛。簡易程序是對一般程序的簡化，筆者就一般程序進行重點介紹。

新型“楓橋式”調解程序應分為現場止爭、了解案情、進行調解、達成協(xié)議和履行協(xié)議五個部分：

首先，現場止爭。民事糾紛引發(fā)的報警案件常常是沖突發(fā)生之時，或沖突發(fā)生之后，民警到達現場首先要做的是穩(wěn)定雙方當事人情緒、避免案件沖突升級。當事人的情緒化態(tài)度不利于后期調解，當事人也無法在利益權衡時保持相對理性，因此，民警到達現場后應首先向雙方表明身份，制止沖突，必要時可以采取強制性措施。

其次，了解案情。在雙方情緒穩(wěn)定的情況下，進行詢問，涉及了解當事人身份、住址、聯(lián)系方式，告知當事人有權提出管轄變更請求，查清糾紛發(fā)生原因、情節(jié)及有無財產損失，問明是否同意在公安機關主導下進行調解，等等。如若案情簡單，雙方同意當場調解的，民警應進行現場調解，調解成功后即時履行；對于無法現場調解的，告知雙方當事人攜帶證據或民警取證后，帶回新型“楓橋式”調解室進行調解。

再次，進行調解。上文已有明確，新型“楓橋式”調解室內有人民調解力量、基層群眾自治力量、律師事務所當值律師駐點調解。在民警主導下進行證據展示、雙方陳述糾紛爭點與訴求，由調解室人員對雙方當事人分別詢問與勸導，在此期間形成調解方案雛形，并以方案雛形為基礎進行多次斡旋和磋商。調解中注意法律與道德教化作用的運用及調解技巧的運用，在雙方自愿的前提下形成合意。

復次，達成協(xié)議。對于調解達成合意的案件，應及時制作《民事調解協(xié)議書》，協(xié)議書一經簽章，立即生效。同時，對于久調不成的糾紛，或當事人在調解中反悔，不同意調解的案件，公安機關應及時制作《結案告知書》。告知書中應載明調解未成的原因以及當事人可選擇的其他糾紛處理途徑以供當事人參考。此外，鑒于《民事調解協(xié)議書》不具有強執(zhí)力，可在雙方協(xié)商一致的前提下向法院申請確認調解協(xié)議效力(前文已詳述)。

最后，履行協(xié)議。一般程序中協(xié)議內容若可當場履行應當當場履行，無法當場履行的，應建議雙方向法院申請確認調解協(xié)議效力。如此，一則一方當事人反悔，另一方當事人可依《民事調解協(xié)議書》向法院申請強制執(zhí)行，避免再走訴訟程序，徒增訴累，浪費司法資源。若未申請司法確認，一方當事人協(xié)議后反悔，可建議另一方當事人就《民事調解協(xié)議書》以合同糾紛或原有糾紛性質向法院起訴，避免二次沖突發(fā)生。

總之，新型“楓橋式”調解處理民事糾紛體制，將社會調解資源重組于公安機關，引入司法確認力量，保證民事糾紛調解專業(yè)性的同時給予司法確認上的便利，有利于真正實現人民公安為人民的原則。