岳凱敏，王佳辰

（1. 河南警察學(xué)院 學(xué)報編輯部，河南 鄭州450046；2. 南開大學(xué) 法學(xué)院，天津300350）

從公安機關(guān)工作實踐上來看，落實治安要素底數(shù)屬于最前端、最基礎(chǔ)的工作，是整個警務(wù)工作環(huán)節(jié)和運行過程的開端和切入點，對于社會治安管控具有非常重要的意義。隨著現(xiàn)代科技特別是信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，以及治安環(huán)境的發(fā)展變化，社會治安要素的范圍也有了極大的擴展和變動。為了主動適應(yīng)當(dāng)前治安要素的新趨勢、新變化、新特點，公安機關(guān)可以以“一標(biāo)三實”①“一標(biāo)三實”是公安部治安管理局2017年6月開始部署的全國公安機關(guān)治安（人口管理）系統(tǒng)以“一標(biāo)三實”為主要內(nèi)容的基礎(chǔ)信息集中采集工作，是指全面核查和采集標(biāo)準(zhǔn)地址信息、實有人口信息、實有房屋信息和實有單位信息。工作為重要抓手，全面落實治安要素底數(shù)，實現(xiàn)對社會治安的主動管控，進而實現(xiàn)對社會治安主動管控體系的建構(gòu)和創(chuàng)新。

一、當(dāng)前我國社會治安要素的新變化

對于社會治安要素的認識和理解，傳統(tǒng)認為主要包括以下四類：一是武器、彈藥；二是易爆炸性物品；三是易燃燒性物品；四是易腐蝕性物品。隨著全國公安信息化建設(shè)的不斷推進，各級公安機關(guān)在工作實踐中對社會治安要素的認識和理解進一步提升，逐步把治安要素總結(jié)概括為：人、地、物、組織、事件。這里的“人”是指自然人；“地”是指地理位置；“物”是指生物或非生物；“組織”則是一種社會實體，它是人、地、物等要素之間的一種穩(wěn)態(tài)關(guān)系；這里的“事件”是導(dǎo)致人、地、物、組織等要素關(guān)系發(fā)生變化的特殊要素，它使各要素從一種相對穩(wěn)態(tài)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N相對穩(wěn)態(tài)關(guān)系。在日益成熟的認識基礎(chǔ)上，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2015年明確提出“把網(wǎng)格化管理列入城鄉(xiāng)規(guī)劃，將人、地、物、事、組織等基本治安要素納入網(wǎng)格管理范疇，做到信息掌握到位、矛盾化解到位、治安防控到位、便民服務(wù)到位……加強社會治安防控網(wǎng)建設(shè)”②中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳.關(guān)于加強社會治安防控體系建設(shè)的意見，中國警察網(wǎng)http：//www.cpd.com.cn/，2015-04-14.。

對治安要素底數(shù)的概念，必須首先建立在治安要素的內(nèi)涵基礎(chǔ)上，從治安管理工作的角度，才能形成正確的理解和認識。綜合權(quán)威專家的觀點，我們通常把治安要素底數(shù)的概念界定為——關(guān)于治安管理工作和治安形勢、治安狀況以及治安環(huán)境的具體表征和反映。也即，凡是與治安管理工作、治安狀況、治安形勢以及治安環(huán)境相關(guān)的人、地、物、組織、事件等，都視為社會治安要素底數(shù)。其主要內(nèi)容有：

一是反映治安動態(tài)發(fā)展?fàn)顩r的要素。主要包括敵情、政情、社情和敵對組織、邪教、會道門以及其他非法組織活動等信息；違法犯罪方面的動向；人民群眾對國內(nèi)外重大政治、經(jīng)濟、軍事、社會事件、重大政策調(diào)整及群體性治安事件、一定時期影響社會治安的其他社會問題的反應(yīng)；因各類矛盾糾紛可能鋌而走險的隱患人物；治安災(zāi)害事故發(fā)生數(shù)量及所造成的損失情況；人民群眾安全感等。

二是反映治安防控對象和治安環(huán)境發(fā)展變化的要素。其具體包括轄區(qū)、社區(qū)人口變化情況，幾類重點人員的管控措施落實情況；轄區(qū)、社區(qū)行業(yè)、場所的數(shù)量、運營及日常管理情況；轄區(qū)、社區(qū)自然環(huán)境情況；人文環(huán)境發(fā)展變化情況；轄區(qū)、社區(qū)車輛、物品管理等方面的情報信息等。

但隨著社會的進一步發(fā)展，社會治安要素的范圍無疑有了極大的擴展和變化。正如烏爾里?！へ惪怂f：“現(xiàn)代社會將原來固定在內(nèi)部、地域、行業(yè)、文化等中的一切資源和要素激發(fā)了出來，并且這些資源和要素實現(xiàn)了更大范圍內(nèi)的自由流動和組合，就產(chǎn)生社會的極度復(fù)雜性。”［3］社會的極度復(fù)雜性促使社會治安管控的模式和思維都要發(fā)生改變。

特別是在大數(shù)據(jù)、云計算這樣的信息化程度越來越高的今天，我們要盡快認識和了解社會發(fā)展新常態(tài)下社會治安要素的新變化，并根據(jù)這些新變化制定相應(yīng)的管控措施，而“一標(biāo)三實”基礎(chǔ)信息采集工作正是落實治安要素底數(shù)的重要抓手。

二、落實治安要素底數(shù)與創(chuàng)新社會治安管控的關(guān)系

強化治安要素采集、落實治安要素底數(shù)，是各級公安機關(guān)實現(xiàn)治安管控的基礎(chǔ)工作，通過入戶走訪、訪談?wù){(diào)查、現(xiàn)場觀察、資料分析等方法，客觀地獲取各類治安要素，為有效開展治安管控打下堅實基礎(chǔ)，實現(xiàn)治安要素效益最大化。

（一）落實治安要素底數(shù)是社會治安管控的基礎(chǔ)性工作

從公安機關(guān)工作實踐來看，在整個警務(wù)工作環(huán)節(jié)和運行過程中，最前端、最基礎(chǔ)、最根本性的工作就是落實治安要素底數(shù)，它是整個警務(wù)工作的開端和切入點。一旦摸清、落實、掌握治安要素的底數(shù)，就相當(dāng)于公安機關(guān)的觸角延伸到了社會的角角落落，這樣才能及時準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)、追蹤、搜集、掌握各種有關(guān)敵社情的情報信息。這對于公安情報體系的有效運轉(zhuǎn)意義重大，同時也能夠為社會治安動態(tài)管控提供強大的技術(shù)支撐和保障。

落實治安要素底數(shù)也是公安機關(guān)有效開展警務(wù)工作的基礎(chǔ)和前提。一方面，不管是警務(wù)計劃制定、警情預(yù)測、工作決策，還是強化部門聯(lián)系、部門協(xié)同，都與客觀、精準(zhǔn)、明確的治安要素底數(shù)密不可分。另一方面，公安機關(guān)和民警根據(jù)掌握的治安要素和情報信息，通過對轄區(qū)居民、社會公眾的宣傳、指導(dǎo)、培訓(xùn)，有效組織、動員社會公眾積極參與到社會治安綜合防控工作中來。

（二）社會治安管控工作能夠有效促進治安要素底數(shù)的落實

社會治安管控工作是一項社會管理系統(tǒng)工程，具有明確的方向性和連續(xù)性的特點。對于創(chuàng)造穩(wěn)定良好的社會治安秩序，并促進社會的良性運行至關(guān)重要。從公安工作或社會治安管理工作的角度來認識，社會治安管控本質(zhì)上就是對社會治安要素、社會治安現(xiàn)象和與之發(fā)展變化相關(guān)的社會現(xiàn)象的一個不斷認識、改造和實踐的過程。換句話說，就是要在辯證地認識社會治安現(xiàn)象發(fā)展?fàn)顩r和發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，由決策機關(guān)進行相應(yīng)的決策后，投入相應(yīng)的物質(zhì)力量（人、財、物），經(jīng)過一系列連續(xù)的社會治安管理活動，最終形成社會治安現(xiàn)象新面貌的過程。在這個過程中，治安要素底數(shù)成為一個至關(guān)重要的變量。

各級黨委、政府及主管部門，作為社會治安管控工作的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者，負有組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督社會各方面力量，共同推進社會治安綜合治理協(xié)調(diào)發(fā)展的責(zé)任。而要達到和實現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須采取定性與定量相結(jié)合的方法，在不斷廣泛調(diào)查的基礎(chǔ)上，獲得第一手資料，通過組織開展“一標(biāo)三實”工作，摸清和掌握落實治安要素底數(shù)，使這兩項工作得以無縫銜接和良性互動。

三、治安要素底數(shù)落實中存在的問題及對社會治安主動管控的影響

基于落實治安要素底數(shù)對于有效開展社會治安管控具有積極影響和重大推動作用的邏輯思路，現(xiàn)以“一標(biāo)三實”基礎(chǔ)信息采集中暴露出來的問題作為研究的突破口，梳理和總結(jié)我國目前治安要素底數(shù)落實的現(xiàn)狀及存在的突出問題，并進一步分析其對于社會治安主動管控的影響。

（一）我國目前治安要素底數(shù)落實的現(xiàn)狀及存在的突出問題

1.信息采集人員不足

我國目前治安要素底數(shù)的落實主要是依托基礎(chǔ)信息的采集和更新工作。除了“一標(biāo)三實”工作以外，對于治安要素的采集，傳統(tǒng)方法是依靠基層派出所通過基礎(chǔ)調(diào)查、入戶走訪、人口管理、陣地控制、治安防范等日常工作發(fā)現(xiàn)并掌握。再進一步講，一直以來，我國治安信息采集主要是依靠基層派出所的民警和協(xié)警。但在具體實踐中，以鄭州市為例，盡管實現(xiàn)了“一格（村）一警”的配置，但社區(qū)民警數(shù)量少，遠遠不能滿足“一格（村）一警”的需求，要完成基礎(chǔ)信息采集，摸清社會治安要素的底數(shù)，落實社會治安要素的狀況，任務(wù)非常艱巨。

2.信息采集流程不規(guī)范

治安要素底數(shù)是否能夠落實，以及落實的準(zhǔn)確性和程度，在很大程度上取決于信息采集的流程是否規(guī)范、科學(xué)。在信息采集過程中，要嚴格按照“一標(biāo)三實”工作的實施方案、《公安派出所正規(guī)化建設(shè)規(guī)范》和公安部《加強派出所基礎(chǔ)工作二十項任務(wù)》的規(guī)定，確保治安信息采集工作細致、準(zhǔn)確、科學(xué)。但在具體實踐中，信息采集的流程上還存在兩個突出問題：一是在采集原始治安信息的細致程度上需要進一步提高。治安信息具有瑣碎而復(fù)雜的特征，治安因素也在迅速變化。嚴格來講，“一標(biāo)三實”基礎(chǔ)信息涉及人們?nèi)粘Ｉ畹姆椒矫婷妫@就要求我們在采集信息時，務(wù)必樹立精細化觀念，科學(xué)收集可以獲得的所有信息，并力求采集過程、采集環(huán)節(jié)的精細化，絕不能粗枝大葉，粗制濫造。特別是要注意收集反映整個案件或整個過程的最原始信息，努力拓寬信息的深度和廣度，同時確保社會治安動態(tài)管控措施具有針對性［4］。二是在采集治安信息的精準(zhǔn)度上要進一步提高。信息資源繁雜而廣泛，但同時也存在著大量失效和無用信息，這就需要包括社區(qū)民警在內(nèi)的信息采集人員認真細致地開展工作，在治安信息采集和加工的精準(zhǔn)度上下足功夫。一方面，要深入群眾，認真調(diào)查研究，杜絕主觀臆斷和主觀片面。另一方面，提高信息甄別、判斷的能力和水平，把信息采集、甄別與工作實踐結(jié)合起來，對各類治安信息的使用價值、可靠程度等進行認真甄別。比如，某一信息中所包含的有關(guān)組織、人員、事件等要素是否具有可能性、可信性；信息內(nèi)容是否真實合理、前后連貫，是否存在相互矛盾以及矛盾能否合理排除等；信息的來源渠道和主體是否可靠，需要對信息員、聯(lián)絡(luò)員、治安耳目的政治態(tài)度、工作條件、一貫表現(xiàn)以及獲取該信息的過程和方法進行有效評估。

3.信息共享程度差

通過開展“一標(biāo)三實”工作，摸清落實治安要素底數(shù)，使各級公安機關(guān)以及治安、偵查等公安機關(guān)各部門能夠隨時隨地查詢、調(diào)取、研判相關(guān)情報信息，不僅大大拓展了原有的情報信息渠道，而且打破了時空條件的束縛，為公安機關(guān)打擊和預(yù)防違法犯罪提供了強大的信息支撐，其作用在偵查辦案、維穩(wěn)處突、反恐防暴、社會管理等公安工作方面尤為突出。但目前我們在開展“一標(biāo)三實”、落實治安底數(shù)過程中，依然存在信息共享差的問題，其最突出的表現(xiàn)就是，“警務(wù)綜合平臺”中的“一標(biāo)三實”專欄與其他情報信息系統(tǒng)不能關(guān)聯(lián)核查，同時存在不同?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）、市（地），不同區(qū)域的信息查詢受限，沒有形成一個統(tǒng)一的系統(tǒng)，導(dǎo)致信息共享程度低，沒有與公安情報工作有效對接起來，結(jié)果造成“一標(biāo)三實”信息導(dǎo)偵效率不高。

4.考核激勵機制不健全

基層派出所是“一標(biāo)三實”基礎(chǔ)信息采集工作的主要承擔(dān)者，在各地的通行做法中，自然也就成為基層派出所一項重要的考核任務(wù)。但是由于一些地方的考核機制不夠科學(xué)，激勵辦法也不多，因此一些民警在開展工作時動力不足，積極性不高，感覺“干多干少一個樣，干好干壞一個樣”，甚至有時會在“一標(biāo)三實”工作中產(chǎn)生抱怨心理和抵觸情緒。再加上沒有真正領(lǐng)會開展這項工作的重大意義，反映在“一標(biāo)三實”基礎(chǔ)信息采集工作中，“臨時抱佛腳”和應(yīng)付過關(guān)的情況就時有發(fā)生，直接影響著信息采集的質(zhì)量和效果。

（二）治安要素底數(shù)落實情況對社會治安主動管控的影響

治安要素底數(shù)落實情況不佳直接導(dǎo)致兩種不利影響：

1.對新常態(tài)下社會治安要素的變化認識不足

在經(jīng)濟新常態(tài)的大背景下，我國的經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)環(huán)境等各個方面都在進行著意義深刻、影響深遠的巨大變革，由此也帶來了社會秩序和社會穩(wěn)定形勢的變化。這種變化，在社會治安管理的視角下，無疑是社會治安要素所發(fā)生的巨大改變。

在新常態(tài)下，我國面臨的國際國內(nèi)環(huán)境都比以往更為復(fù)雜，維護國家安全和社會穩(wěn)定的階段性特征進一步凸顯，對包括公安機關(guān)在內(nèi)的各級政法機關(guān)提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。特別是對于公安機關(guān)而言，遇到的矛盾更為復(fù)雜尖銳，受到的挑戰(zhàn)更為直接嚴峻，面臨的壓力也更為龐大沉重。

無論從何種角度去看待和理解公安工作和社會治安防治工作，都不能脫離在新常態(tài)下社會治安要素發(fā)生重大變化這個現(xiàn)實而客觀的存在。因此，在新常態(tài)背景下，搞好“一標(biāo)三實”工作，落實治安要素底數(shù)，是搞好治安防控工作最基礎(chǔ)的工作思路。

2.社會治安主動防控意識明顯不足

長期以來，公安機關(guān)在社會治安防控工作中普遍存在著“重打輕防”現(xiàn)象，過多依靠開展“戰(zhàn)役攻堅戰(zhàn)”，依賴“臨時性突擊防控”，雖然也能取得一定的效果，但往往存在“治標(biāo)不治本”問題。近年來，公安機關(guān)開始逐步認識到這一問題的癥結(jié)所在，治安工作理念開始由“重打輕防”向“輕打重防”轉(zhuǎn)變，以往工作中的被動局面逐步改善，但仍然沒有把防控工作提到應(yīng)有的高度，擺到應(yīng)有的位置。還有一些承擔(dān)社會治安防控職責(zé)的單位或部門對社會治安防控體系建設(shè)的推進和發(fā)展認識不足，對于自身在社會治安體系中的位置不甚明了，不能正確認識和完全履行相應(yīng)的職責(zé)。同時，一些基層公安機關(guān)負責(zé)人、部分民警存在著慣性思維——社會治安防控體系建設(shè)是黨委、政府的事，僅靠公安機關(guān)是不可能的，也是不可能做到的，存在等、靠、要思想，不愿主動開展工作。這種慣性思維和畏難情緒的存在，極大地阻礙了社會治安防控體系建設(shè)，不能有效地發(fā)揮主觀能動性。

四、全面落實治安要素底數(shù)，創(chuàng)新社會治安主動管控體系

社會治安防控體系是以維護社會公共秩序和提升社會公眾的安全感為目標(biāo)，在黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，以公安機關(guān)為主導(dǎo)、社會力量廣泛參與，通過整合社會資源，由違法犯罪防控網(wǎng)絡(luò)及其運行機制所構(gòu)成的系統(tǒng)工程。完善社會治安綜合治理體制機制，加快建設(shè)立體化、信息化社會治安防控體系，是適應(yīng)復(fù)雜多變的社會治安形勢，提高社會治安綜合治理科學(xué)化水平的迫切需要。

社會治安防控體系在本質(zhì)上是一個有組織的、系統(tǒng)化的社會控制工程，其內(nèi)容不僅是防范和控制，而且包括綜合運用多種手段實現(xiàn)對社會治安秩序的維護，如打擊、防范、建設(shè)、教育和管理等多元化的方式、方法。

（一）持續(xù)推進“一標(biāo)三實”基礎(chǔ)信息采集工作，全面落實治安要素底數(shù)

1.完善“一標(biāo)三實”基礎(chǔ)信息采集應(yīng)用工作機制

“一標(biāo)三實”的基本信息收集工作，需要由專業(yè)部門組織的“全警參與”，切忌“零打碎敲”或“單打獨斗”，防止信息“錯漏跑冒”甚至應(yīng)采不采。第一，要在基層派出所設(shè)立專職信息工作部門。其職責(zé)職能就是廣泛收集敵社情、人口管理、行業(yè)場所、危險物品等最基本最前沿的治安信息，并充分發(fā)揮資源優(yōu)勢，建立健全“一標(biāo)三實”基本信息收集→研究判斷→人員管控等科學(xué)信息工作機制，完善信息收集、處理的各環(huán)節(jié)、全過程，實現(xiàn)科學(xué)而有序的信息工作流程。第二，加強對“一標(biāo)三實”基本信息的維護?！耙粯?biāo)三實”的基本信息需要動態(tài)更新、實時更新，否則則成為歷史信息、過時信息、垃圾信息或者無用信息，其價值將降低或不復(fù)存在。因此，要保持基本信息的真實、準(zhǔn)確、鮮活、完整，并最終達到對”一標(biāo)三實”基礎(chǔ)信息的有效維護和有效積累，就必須解決動態(tài)信息的更新和維護問題。第三，建立健全“信息工作基礎(chǔ)化，基礎(chǔ)工作信息化”工作機制，實行全警信息化工作模式。為了從基層獲得基本信息，我們必須“反饋”基層。公安機關(guān)和公安警察應(yīng)當(dāng)樹立牢固的意識和觀念，即治安信息是一切公安工作的基礎(chǔ)，通過基層基礎(chǔ)工作獲得的治安信息，應(yīng)當(dāng)及時記錄在信息系統(tǒng)中供全警共享，最終實現(xiàn)治安信息“全警采集、全警錄入、全警共享、全警應(yīng)用”的效果，最大限度地發(fā)揮“一標(biāo)三實”基礎(chǔ)信息的效益和用途。第四，加強對“一標(biāo)三實”基礎(chǔ)信息人才的培訓(xùn)。除了特殊的“一標(biāo)三實”基礎(chǔ)信息人員必須精通操作信息系統(tǒng)外，每位警務(wù)人員也都應(yīng)掌握與公安信息內(nèi)容有關(guān)的知識和技能，如“一標(biāo)三實”基本信息收集的內(nèi)容和方法，“一標(biāo)三實”基本信息的研究和判斷方法，重點人員管控手段，特定行業(yè)場所員工信息獲取技能等。派出所和有關(guān)部門應(yīng)加強有針對性的實踐培訓(xùn)，以提高警務(wù)人員的工作效率，形成科學(xué)、規(guī)范、合法的公安信息收集流程。2.完善“一標(biāo)三實”基礎(chǔ)信息質(zhì)量考核

一是要建立信息質(zhì)量把關(guān)機制。各級公安機關(guān)要嚴把“一標(biāo)三實”基礎(chǔ)信息采集質(zhì)量關(guān)，把目標(biāo)分解到崗，把責(zé)任落實到人。嚴格信息采集的要求和標(biāo)準(zhǔn)，從源頭把好信息采集的質(zhì)量。同時，對于采集的信息，要進行認真細致的甄別，確保信息要素的準(zhǔn)確、客觀、科學(xué)，作為今后考評的依據(jù)。二是要完善信息質(zhì)量考評機制。制定科學(xué)有效的考核評價標(biāo)準(zhǔn)、具體措施和獎懲辦法，通過數(shù)據(jù)抽查、事件倒查、后臺比對等手段，對信息采集的數(shù)量和質(zhì)量進行匯總、分析、評價、考核。三是嚴格獎懲制度。對于在信息采集中表現(xiàn)優(yōu)異的民警，要在晉職晉級、優(yōu)秀先進考核中優(yōu)先考慮；相反，對于未履職盡責(zé)的，比如信息采集中出現(xiàn)遺漏、錯誤等，對相關(guān)責(zé)任單位、責(zé)任民警和有關(guān)監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)予以處罰。

3.提高“一標(biāo)三實”基礎(chǔ)信息應(yīng)用效能

公安信息化建設(shè)的目的，是充分利用信息化成果，為公安實戰(zhàn)服務(wù)，為公安實際工作服務(wù)。具體而言，對信息化成果的運用，能不斷鞏固應(yīng)用基礎(chǔ)、優(yōu)化應(yīng)用環(huán)境、創(chuàng)造應(yīng)用條件，促進和倒逼智能管控、執(zhí)法執(zhí)勤、綜合指揮應(yīng)急保障、隊伍建設(shè)和警務(wù)創(chuàng)新不斷取得新成果。首先，提升現(xiàn)有信息平臺的利用率，教育引導(dǎo)廣大民警提升信息利用水平，強化信息應(yīng)用能力，自覺將基礎(chǔ)信息采集、基礎(chǔ)偵查辦案、基礎(chǔ)預(yù)警防范、基礎(chǔ)重點管控各環(huán)節(jié)進行全面整合對接。其次，整合資源，加強信息化建設(shè)，善于運用網(wǎng)絡(luò)、信息、數(shù)據(jù)等高科技手段，通過創(chuàng)新體制機制，建成高度統(tǒng)一、流程規(guī)范、靈敏高效的警務(wù)決策指揮系統(tǒng)，為實現(xiàn)“基礎(chǔ)信息鮮活、基礎(chǔ)預(yù)警準(zhǔn)確、基礎(chǔ)防控有力、基礎(chǔ)實戰(zhàn)明顯”的工作目標(biāo)奠定堅實基礎(chǔ)。再次，增強公安機關(guān)在實戰(zhàn)中的主導(dǎo)權(quán)和主動權(quán)。通過對情報信息的有效應(yīng)用，拓展信息化管理的觸角，強化管理的深度和廣度。比如以智能營區(qū)、網(wǎng)上督察、車輛監(jiān)控等系統(tǒng)作為載體，對于提升安全智能監(jiān)控、人員管理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。最后，要加強情報信息隊伍的培養(yǎng)。多角度、多渠道組織情報信息團隊培訓(xùn)，提升情報信息應(yīng)用能力，培養(yǎng)情報信息應(yīng)用人才，強化公安隊伍整體戰(zhàn)斗力。

（二）全面提升治安要素新常態(tài)下的主動應(yīng)對能力

1.深入學(xué)習(xí)治安要素新常態(tài)下的新變化

在新常態(tài)背景下，不僅經(jīng)濟增速面臨著換擋回落，各種社會矛盾也交織疊加，風(fēng)險隱患明顯增多，公安機關(guān)面臨的挑戰(zhàn)和壓力持續(xù)加大。這些新問題新矛盾新挑戰(zhàn)，就其本質(zhì)來說，主要表現(xiàn)為公安工作所面對的治安要素在新常態(tài)下出現(xiàn)了新變化。

一是社會矛盾進入凸顯期。中國的問題，壓倒一切的是需要穩(wěn)定［5］。一方面，目前從經(jīng)濟發(fā)展形勢上來看，我國經(jīng)濟增速總體放緩，經(jīng)濟下行壓力依然很大，困難和問題客觀存在，不容低估。經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域存在的問題和風(fēng)險點，很大程度上會向社會領(lǐng)域傳導(dǎo)，對社會穩(wěn)定和社會秩序造成很大壓力。一旦經(jīng)濟領(lǐng)域的風(fēng)險集中釋放，就可能引發(fā)個人極端事件、大規(guī)模群體性事件等問題［5］。另一方面，隨著我國改革開放進入深水區(qū)，國家堅持深化改革的基本思路沒有改變，相繼出臺了一系列新政策，一些傳統(tǒng)的利益格局將會被打破或進行重塑，朝著讓人民有更多獲得感、幸福感的方向邁進。但改革總會產(chǎn)生陣痛，尤其在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、收入分配差距、戶籍制度改革等涉及老百姓切身利益的各個方面，不可避免會觸動一些人的利益，產(chǎn)生一系列新情況、新矛盾和新問題［7］。

二是人口管理難度增大。經(jīng)過40 多年的改革開放，我國的經(jīng)濟發(fā)展、政治建設(shè)、社會和文化建設(shè)進入一個全新的階段。從社會發(fā)展的情況來看，目前我國已經(jīng)進入城鄉(xiāng)一體化發(fā)展階段，原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)將會被逐步打破。從社會治安和社會管理的方向觀察，上述改變帶來的一個后果和現(xiàn)象是人員流動的日趨頻繁，同時流動人口違法犯罪比例大幅上升。從全國范圍看，流動人口主要集中在大、中型城市，主要分布于城鄉(xiāng)接合部和城中村。一個不可否認的事實是，這些大量涌入城市的農(nóng)村人，原先在農(nóng)村維系的社會關(guān)系突然割裂，再加上原有生活方式被動轉(zhuǎn)變，特別是與城市居民在價值觀念上產(chǎn)生巨大隔閡，這些都會使農(nóng)民工陷入迷茫和無所適從，容易產(chǎn)生偏激思想和極端行為，進而實施違法犯罪。

三是網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險顯著增加。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的飛速發(fā)展和社交媒體的迅速增長，網(wǎng)上串聯(lián)滋事、網(wǎng)絡(luò)違法犯罪、網(wǎng)絡(luò)謠言、負面輿情等新型犯罪對公安機關(guān)提出愈來愈嚴峻的挑戰(zhàn)。尤其是近幾年，網(wǎng)絡(luò)詐騙案件高發(fā)。據(jù)不完全統(tǒng)計，自2009年以來，我國發(fā)生的網(wǎng)絡(luò)詐騙案件年均增幅都在20%以上。特別是電信詐騙案件居高不下，人民群眾每年被騙取的金額高達100 億元以上，大部分贓款流入境外無法追回［8］。由此可見，我國網(wǎng)絡(luò)安全防范任重而道遠。

2.主動尋求“自媒體”時代的治安管理新辦法

在當(dāng)今網(wǎng)絡(luò)化、信息化、大數(shù)據(jù)時代背景下，QQ、微信、微博等自媒體網(wǎng)絡(luò)平臺逐漸成為公安機關(guān)獲得重要情報信息的來源。網(wǎng)友對治安事件進行的文字、圖片、視頻等描述，以及其他網(wǎng)民的關(guān)注和轉(zhuǎn)發(fā)評論，當(dāng)?shù)卣畽C構(gòu)的回應(yīng)以及回應(yīng)是否及時準(zhǔn)確，包括一些網(wǎng)絡(luò)大V的轉(zhuǎn)發(fā)評論，往往可能產(chǎn)生大規(guī)模的社會反響和社會共鳴。哪怕是一個小小的治安事件，如果不能及時處理或處理不好，就可能導(dǎo)致事情的發(fā)展失控，極易引發(fā)更深層次的社會矛盾。由此可見，網(wǎng)絡(luò)時代的新媒體不僅能夠監(jiān)控實時發(fā)生的治安事件，更為重要的是，網(wǎng)絡(luò)時代的每個網(wǎng)民都可以被視為社交傳感器。這就要求公安機關(guān)必須主動尋求“自媒體”時代的治安管理新辦法。

一是運用信息監(jiān)控技術(shù)加強針對社會治安的防控。在社會治安管理中應(yīng)用信息監(jiān)控技術(shù)，主要發(fā)揮其實時監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)輿情和對治安事件實時反饋的作用。我們在具體操作過程中主要把握四個環(huán)節(jié)：首先是從網(wǎng)絡(luò)信息平臺捕獲情報信息；其次是過濾篩除無用信息；再次是匯總梳理捕捉到的文字信息或音視頻信息，并進行分析處理，進而形成案情介紹；最后，通過警務(wù)信息平臺將案情介紹傳遞到對應(yīng)的治安管理機關(guān)進行分析處置。治安要素數(shù)據(jù)庫經(jīng)過這樣逐漸積累，并不斷更新，就可以實現(xiàn)通過大數(shù)據(jù)，分析總結(jié)不同時段、不同區(qū)域的治安事件發(fā)生率，進而實現(xiàn)對治安事件的提前預(yù)防與干預(yù)。

二是以情報信息主導(dǎo)社會綜合治理。在大數(shù)據(jù)時代，治安機關(guān)獲得情報信息的途徑和來源非常廣泛，也極為便利，而對于情報信息的甄別、分析、匯總則成為非常關(guān)鍵和重要的環(huán)節(jié)。眾所周知，以情報信息主導(dǎo)社會綜合治理，其首要任務(wù)就是信息預(yù)測，即通過收集獲得的大量信息，對未來可能的事態(tài)發(fā)展進行提前預(yù)測和推算，實現(xiàn)社會綜合治理的主動性和前瞻性，真正發(fā)揮情報信息的主導(dǎo)作用。

三是加強信息平臺與執(zhí)法活動的融合。重視情報信息在警務(wù)工作中的基礎(chǔ)和主導(dǎo)作用，通過構(gòu)建完善的多級信息網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)，把信息平臺建設(shè)優(yōu)化與執(zhí)法工作有機統(tǒng)一起來。

3.創(chuàng)新對常規(guī)治安要素的管控手段

例如貴陽市公安局牢牢樹立互聯(lián)網(wǎng)思維，充分運用大數(shù)據(jù)，深化警務(wù)體制機制改革，推進社區(qū)警務(wù)模式的轉(zhuǎn)型升級，通過創(chuàng)新動態(tài)化、信息化條件下對常規(guī)治安要素的管控手段，進一步提升駕馭社會治安局勢的能力和水平［9］。貴陽市公安局強調(diào)以“社會治理”為主題，以“人”為核心，以“地、事、物、網(wǎng)”為組織要素，依托貴州省公安廳的“多彩警務(wù)云”，建成了全國第一家“塊數(shù)據(jù)指揮中心”，該指揮中心全面融合了政府部門、社會，以及互聯(lián)網(wǎng)等多源數(shù)據(jù)，對貴陽市的人、事、物進行實時三維立體畫像，從全新的技術(shù)角度實現(xiàn)了對社會的治安管控，變被動信息采集為主動信息供給，這樣不僅豐富了信息的來源渠道，而且確保了治安信息的完整性、準(zhǔn)確性和鮮活性，無疑是對常規(guī)治安要素管控手段的有益嘗試和創(chuàng)新實踐。

（三）全面提升社會治安主動管控的意識和能力

1.培養(yǎng)大數(shù)據(jù)時代社會治安主動管控意識

2012 年黨的十八大提出了“深化平安建設(shè)，完善立體化社會治安防控體系”的總要求［10］，這是中央對社會管理體系建設(shè)的新論斷，也是對公安機關(guān)管理創(chuàng)新提出的新要求。具體到社會治安工作中，各級公安機關(guān)要以情報信息為先導(dǎo)，主動轉(zhuǎn)變觀念，變“被動型”防控為“主動型”防控，打防結(jié)合，增強社會治安防控的精準(zhǔn)性和有效性。一方面，以“1·3·8 分鐘”處置圈為基礎(chǔ)，著力構(gòu)建“主城區(qū)、城鄉(xiāng)接合部、農(nóng)村”三級巡防模式，常態(tài)化落實“三級勤務(wù)”制度，屯警街面、動態(tài)備勤，切實提升見警率、管事率和現(xiàn)行抓獲率。另一方面，積極整合各類防控資源，組織民兵、城管、治安積極分子、環(huán)衛(wèi)等力量，共同參與聯(lián)防聯(lián)控，實現(xiàn)街頭、路面無死角全覆蓋；加強宣傳發(fā)動，鼓勵廣大群眾踴躍舉報涉恐涉穩(wěn)線索，落實好獎勵措施。同時，還要把治安視頻監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)作為社會治安防控體系的重點，織嚴織密。

2.加強信息化指導(dǎo)下的警務(wù)實戰(zhàn)能力

實戰(zhàn)化是公安機關(guān)與其他國家行政機關(guān)的最大區(qū)別，其能力高低也是檢驗公安機關(guān)戰(zhàn)斗力的根本標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)公安部人事訓(xùn)練局發(fā)布的數(shù)據(jù)，1981年至2012 年，全國公安民警因公犧牲11286 人，因公負傷164250人。2013年至2017年全國公安機關(guān)共有2003 名民警犧牲，25596 名民警因公負傷或致殘①綜合公安部人事訓(xùn)練局發(fā)布數(shù)據(jù)以及人民公安報、中國法院網(wǎng)、人民網(wǎng)相關(guān)報道。。而發(fā)生在全國的襲警案件，在2014年以前，年均遞增1000起以上。2014年以后，襲警案件猛然遞增了15000多起①數(shù)據(jù)來自公安部人事訓(xùn)練局和法制網(wǎng)輿情中心，2016-07-14.。2015年1月至2016年6月，全國平均每天發(fā)生1.3 起襲警案件，2016 年上半年襲警案件數(shù)上升了100%［11］。據(jù)山東省委政法委2018年發(fā)布的數(shù)據(jù)，山東省平均每天發(fā)生近4 起襲警案件②參見齊魯網(wǎng)2018 年3 月29 日新聞“全省平均每天發(fā)生近4 起襲警案件”，http：//v.iqilu.com/ggpd/msztc1/201803/29/4523022.html，訪問日期：2020 年1 月10 日。。從這些數(shù)據(jù)不難看出，一方面公安機關(guān)面對的執(zhí)法環(huán)境越來越嚴峻，另一方面，公安民警有效處置各類案事件的實戰(zhàn)能力也有待提高。

信息化條件下，實戰(zhàn)環(huán)境發(fā)生了巨大變化，各級公安機關(guān)必須主動適應(yīng)、積極探索符合當(dāng)前實戰(zhàn)要求的警務(wù)實戰(zhàn)化路徑，做到打擊更有力、防范更嚴密、應(yīng)對更有效［12］。

3.創(chuàng)新大數(shù)據(jù)時代的“群防群治”新手段

在大數(shù)據(jù)浪潮的推動之下，傳統(tǒng)的社會治安綜合治理模式逐漸暴露出信息滯后、手段單一、管理分割等缺陷，對社會治安綜合治理的健康發(fā)展非常不利。積極借助大數(shù)據(jù)發(fā)展的東風(fēng)，創(chuàng)新警務(wù)模式，構(gòu)建風(fēng)險預(yù)防機制建設(shè)，構(gòu)筑“群防群治”的組織網(wǎng)絡(luò)，有利于推進綜治法治化的進程。

社會治安防控體系是一項以公安部門為主體的維護社會治安穩(wěn)定的系統(tǒng)性工程［13］，有其自身的運行規(guī)律。它最主要的運行特征是自下而上推進，而不是自上而下，其最基礎(chǔ)、最關(guān)鍵的一環(huán)就是基層治理。從這個角度來認識，我們要推進基層治理邁向新的高度，要最終實現(xiàn)社會治安綜合治理的目標(biāo)，就亟須借助大數(shù)據(jù)平臺，把傳統(tǒng)的綜治經(jīng)驗和高速發(fā)展的信息化有機融合起來。在這個過程中，我們可以依賴大數(shù)據(jù)分析，達到和實現(xiàn)對基層治理信息的實時更新，從以往的“粗放式管理”模式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬毣芾怼蹦Ｊ?。同時，依賴大數(shù)據(jù)平臺，達到基層治理的科學(xué)有效，順利實現(xiàn)方式方法的轉(zhuǎn)型。

4.完善虛擬社會管理的法律法規(guī)

網(wǎng)絡(luò)虛擬社會，本質(zhì)上是現(xiàn)實社會在計算機網(wǎng)絡(luò)中的映射和延伸，具有開放性、虛擬性、快速性、可加密性等特點。這些特點反映在社會綜合治安防控上，則會出現(xiàn)兩個后果：一是網(wǎng)絡(luò)違法犯罪更容易，成本更低廉；二是預(yù)防和監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)違法犯罪更困難，代價更高昂。目前，隨著網(wǎng)絡(luò)化、信息化的快速發(fā)展，各國政府對網(wǎng)絡(luò)與信息安全的重視程度越來越高，不僅僅把它看作一個經(jīng)濟文化問題，更已上升為事關(guān)國家政治穩(wěn)定、社會安全的全局性問題。因此，保證網(wǎng)絡(luò)的安全性、可靠性并加強依法管理，可促進虛擬社會的健康發(fā)展。

針對網(wǎng)絡(luò)虛擬社會引發(fā)的一些新情況和新問題，我們現(xiàn)行的法律法規(guī)卻嚴重滯后。目前我國針對網(wǎng)絡(luò)虛擬社會違法犯罪的處罰條款，主要反映在《刑法》《治安管理處罰法》《計算機信息系統(tǒng)安全保護條例》，以及全國人民代表大會常務(wù)委員會制定的《關(guān)于維護互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》中。但從司法實踐中看，這些法律法規(guī)對于網(wǎng)絡(luò)違法犯罪的認定過于籠統(tǒng)，原則性強，可操作性欠缺。例如《刑法》第二百八十五條，對于“侵入國家事務(wù)、國防建設(shè)和尖端科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的計算機信息系統(tǒng)”的行為，可以認定為犯罪行為，而對除此以外的非法侵入計算機信息系統(tǒng)的行為卻沒有明確界定。在刑事處罰方面，第二百八十六條規(guī)定，只有“后果嚴重”或“特別嚴重”的才予以處罰。但如何界定“后果嚴重”或“特別嚴重”，目前尚無權(quán)威的評估機構(gòu)進行評價。同時由于法律對網(wǎng)絡(luò)虛擬財產(chǎn)的價值認定還不明確，因此針對損失大小、輕重的評估很難量化。刑事司法方面，以行為地為主確定案件管轄權(quán)的司法原則，很難適用于跨域性廣的網(wǎng)絡(luò)犯罪案件，極易導(dǎo)致管轄權(quán)糾紛，影響司法效率。

因此，我們必須進一步完善相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)法律法規(guī)。立法方面，制定和完善信息安全領(lǐng)域的法律法規(guī)，逐步建立一套統(tǒng)一完整的，由法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和行業(yè)自律規(guī)范組成的網(wǎng)絡(luò)虛擬社會法律法規(guī)體系，為互聯(lián)網(wǎng)虛擬空間織就健全的法網(wǎng)。執(zhí)法方面，當(dāng)務(wù)之急是依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)、行政規(guī)章，統(tǒng)一信息安全領(lǐng)域的執(zhí)法依據(jù)，統(tǒng)一針對網(wǎng)絡(luò)行為的法律評價標(biāo)準(zhǔn)，如此才能真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，保障虛擬社會規(guī)范有序發(fā)展。