何雪松，李佳薇

(華東理工大學 社會與公共管理學院， 上海 200237)

一、問題的提出

習近平總書記在兩次全國網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作會議中指出：“要以信息化推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，……更好用信息化手段感知社會態(tài)勢、暢通溝通渠道、輔助科學決策”(1)習近平：《在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會上的講話》，《人民日報》2016年4月26日，第2版。，“網(wǎng)信事業(yè)發(fā)展必須貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，把增進人民福祉作為信息化發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，讓人民群眾在信息化發(fā)展中有更多獲得感、幸福感、安全感”(2)習近平：《敏銳抓住信息化發(fā)展歷史機遇 自主創(chuàng)新推進網(wǎng)絡(luò)強國建設(shè)》，《人民日報》 2018年4月22日，第1 版。。隨著社會治理重心的不斷下移，社區(qū)作為基層社會治理的主場，在風險破壞性增加和外部環(huán)境不確定性上升的新時期，正在遭遇多重挑戰(zhàn)。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，社區(qū)防控的重要性不斷顯現(xiàn)，大量細致冗雜的防控工作依賴社區(qū)工作者開展。社區(qū)的能動性和參與度成為決定疫情防控最終結(jié)果的關(guān)鍵因素。一個顯著的事實是，抗疫期間的社區(qū)防控表現(xiàn)出了對疫情信息搜集、直報和研判的高度依賴，相關(guān)社區(qū)防控工作的部署和落實亟需一套清晰有效的信息治理體系來支撐。在對接5G時代的社會變遷中，伴隨著網(wǎng)絡(luò)連通屬性的演進，社會治理的信息化屬性不斷凸顯，信息治理亦是構(gòu)建“科技支撐”的基層社會治理格局的題中之意(3)邱澤奇：《連通性：5G時代的社會變遷》，《探索與爭鳴》2019年第9期。。由此，如何更精準地獲取社區(qū)信息進而加以科學研判、及時處置并形成長效機制即成為基層治理的重要目標。在社區(qū)疫情防控的基礎(chǔ)之上，推動社區(qū)信息治理體系的重構(gòu)，則成為未來基層社會治理創(chuàng)新的關(guān)鍵。

回溯社區(qū)治理的學術(shù)脈絡(luò)，在倡導多元主體協(xié)同治理、合作治理的主流趨勢下，支撐社區(qū)治理精細化發(fā)展的數(shù)字化、信息化建設(shè)成為基層社會治理的新動向。為積極應(yīng)對城鄉(xiāng)社會發(fā)展歷史轉(zhuǎn)型中的新老問題，優(yōu)化整合服務(wù)資源，一些學者對社區(qū)信息化建設(shè)的宏觀結(jié)構(gòu)、適應(yīng)性變革、運作模式(4)參見王穎、宋煜：《中國社區(qū)信息化建設(shè)和發(fā)展的宏觀思考》，《學習與實踐》2010年第11期；陳榮卓、劉亞楠：《城市社區(qū)治理信息化的技術(shù)偏好與適應(yīng)性變革——基于“第三批全國社區(qū)治理與服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)”的多案例分析》，《社會主義研究》2019年第4期；黃家亮：《信息化與社區(qū)治理模式創(chuàng)新——以杭州上城社區(qū)信息化模式為例》，《武漢科技大學學報》(社會科學版)2014年第3期。等問題進行了有價值的討論，同時分析了“數(shù)字社區(qū)”、“智慧社區(qū)”等概念與信息化建設(shè)的內(nèi)在關(guān)系(5)張聰叢、王娟等：《社區(qū)信息化治理形態(tài)研究——從數(shù)字社區(qū)到智慧社區(qū)》，《現(xiàn)代情報》2019年第5期。。有學者將社區(qū)信息化同美國的社群信息學(Community Informatics)相對比，將社區(qū)信息治理視為“運用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立社區(qū)管理和信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，進行資源整合和開發(fā)利用，向居民提供全方位的信息服務(wù)，逐步滿足社區(qū)居民個性化多樣化需求，提高居民生活質(zhì)量的過程”(6)賴茂生、樊振佳等：《中國社區(qū)信息化發(fā)展狀況及其影響分析》，《中國圖書館學報》2013年第3期。。這就涉及社區(qū)信息化過程中的信息整合機制，針對社區(qū)“信息孤島”現(xiàn)象背后的條塊分割問題，在設(shè)計層次性的技術(shù)架構(gòu)的同時還應(yīng)考慮建立有效的組織保障(7)馮騫、段堯清：《城市社區(qū)信息化的信息整合機制》，《情報理論與實踐》2008年第3期。。實際上，信息治理(Information Governance)作為一種治理范式，被視為利用信息資源實現(xiàn)管理優(yōu)化的工具，通過高效利用信息資源實施對組織的領(lǐng)導和控制。另一方面，突發(fā)性事件應(yīng)急管理中的信息處置問題也是促發(fā)社區(qū)信息治理重構(gòu)的重要因素。學術(shù)界圍繞信息協(xié)同機制的具體模型(8)樊博、于潔：《公共突發(fā)事件治理的信息協(xié)同機制研究》，《上海行政學院學報》2015年第5期。、應(yīng)急處置信息資源共享(9)肖花：《協(xié)同理論視角下的突發(fā)事件應(yīng)急處置信息資源共享研究》，《現(xiàn)代情報》2019年第3期。以及國外關(guān)于突發(fā)事件應(yīng)急信息管理的介紹與評述等問題(10)沙勇忠、李文娟：《國外公共危機信息管理研究述評》，《國外社會科學》2013年第2期。也進行了積極的探索。

因此，在社區(qū)治理信息化和突發(fā)事件應(yīng)急信息管理的大背景下，有必要結(jié)合新冠肺炎疫情中社區(qū)防控所表現(xiàn)出的具體問題，形成關(guān)于社區(qū)信息治理的理論框架和實踐體系。這需要進一步思考信息治理如何嵌入具體社區(qū)場域，回應(yīng)疫情防控中的治理需求，從而實現(xiàn)社區(qū)信息治理體系的重構(gòu)。信息治理既表現(xiàn)為對社區(qū)內(nèi)信息的采集獲取、整理研判、傳播利用、管控保護、反饋評價的全環(huán)節(jié)規(guī)范，也體現(xiàn)在利用信息技術(shù)手段開展社區(qū)治理實踐。社區(qū)信息治理作為一個廣義概念，深嵌在數(shù)據(jù)化時代的整體結(jié)構(gòu)中，是協(xié)調(diào)智慧生活與技術(shù)治理的社會選擇(11)邱澤奇：《智慧生活的個體代價與技術(shù)治理的社會選擇》，《探索與爭鳴》2018年第5期。，涵蓋與社區(qū)信息相關(guān)的人、信息、技術(shù)、環(huán)境等具體內(nèi)容，是利用信息工具實體開展技術(shù)治理的社區(qū)治理信息化與規(guī)范利用社區(qū)信息服務(wù)社區(qū)治理相統(tǒng)一的綜合治理范式。

二、社區(qū)信息治理現(xiàn)狀與疫情防控中的治理需求

現(xiàn)階段的社區(qū)信息治理在數(shù)字化、智能化的趨勢下呈現(xiàn)較強的發(fā)展勢能，然而受到治理資源、技術(shù)工具等多因素的局限，社區(qū)層面的信息治理工作仍處在被動管理和簡單應(yīng)用的初級水平，社區(qū)摸查與物業(yè)管理等工作的信息化程度較低。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，海量信息的集成處理和基于數(shù)據(jù)的預測研判成為支撐疫情防控的基礎(chǔ)，社區(qū)疫情防控的精細化、系統(tǒng)化和應(yīng)急信息管理的基礎(chǔ)性、長效性倒逼社區(qū)信息治理突破既有治理格局，實現(xiàn)更高水平的信息處置和深度應(yīng)用。

第一，信息來源的選擇性與涉疫信息的集成需求。社區(qū)疫情防控高度依賴信息搜集，然而當前社區(qū)信息治理在信息搜集的來源上卻存在較高的選擇性，社區(qū)迫于人手不足一般只完成上級管理部門要求的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)和重點信息的采集工作，而對非必須上報的生活類信息、個別化數(shù)據(jù)等關(guān)注不夠，往往疏于統(tǒng)計。這種信息來源的選擇性一方面表現(xiàn)為信息搜集的選擇性偏好，也即與既有社區(qū)治理中片面強調(diào)人口統(tǒng)計、出入登記、車牌識別等安防性質(zhì)的信息管理有關(guān)，社區(qū)在摸查登記上更愿選擇有登記歷史的、數(shù)據(jù)化呈現(xiàn)度高的、便于采集的信息；另一方面則是對于那些不易于技術(shù)化采集，需要耗費人工成本，或沒有形成規(guī)模性的社區(qū)信息會選擇性地忽視，在統(tǒng)計難度和信息時效等多重壓力下主動規(guī)避復雜信息，間接造成信息來源的缺失。在社區(qū)疫情防控中，此種信息來源的選擇性會導致依賴社區(qū)信息作出的決策部署因局限于信息總體的缺失而出現(xiàn)誤判、錯判等情況，極大地阻礙了基層防控的深度推進。相對于社區(qū)信息來源的選擇性，為防止社區(qū)傳播和疫情擴散，新冠肺炎疫情的社區(qū)防控要實現(xiàn)最基本的涉疫信息全面摸查統(tǒng)計。這一需求倒逼社區(qū)信息采集直面信息盲點、難點，糾正既有偏好下的選擇性行為，變被動登記為主動搜集，通過綜合集成、深度挖掘、追蹤更新等方式落實社區(qū)信息來源的整體性搜集。

第二，信息性質(zhì)的行政性與疫情防控的社會化需求。社區(qū)在常規(guī)治理狀態(tài)下的信息治理工作主要對接上級條塊部門的統(tǒng)計報備需求，長期的被動性信息管理存在一定程度的路徑依賴，登記報送的信息數(shù)據(jù)多為應(yīng)對行政工作所需而呈現(xiàn)信息性質(zhì)的高度行政性。這種對行政負責而非對社區(qū)居民負責的現(xiàn)狀導致大量的社區(qū)信息流于行政造表和成果展示，在重上傳而輕下達的慣性下，極易造成信息搜集的內(nèi)卷化和信息內(nèi)容的同質(zhì)性。信息性質(zhì)的行政性在窄化信息搜集與傳送通道的同時還存在信息治理功利化取向的可能性，使得服務(wù)為本的信息治理矮化為行政工作的“數(shù)據(jù)附錄”，滋生信息瞞報和數(shù)據(jù)造假等惡性現(xiàn)象。一旦暴發(fā)如新冠肺炎疫情一類的突發(fā)性公共事件，原本充當決策依據(jù)上報的社區(qū)信息就會出現(xiàn)較大程度的老化或失效，直接影響疫情判斷和防控效果。在此基礎(chǔ)上，社區(qū)疫情防控需要社會化的社區(qū)信息治理。在疫情防控期間，社會化的信息治理能夠緊密貼合社區(qū)真實情況，體現(xiàn)信息治理服務(wù)社區(qū)的本質(zhì)。為規(guī)避信息性質(zhì)的行政性，有必要結(jié)合社區(qū)內(nèi)的有生力量，開展信息公示和社區(qū)審計工作，形成以生活服務(wù)、互助問答、應(yīng)急管理等為主要內(nèi)容的社區(qū)信息數(shù)據(jù)庫。

第三，信息結(jié)構(gòu)的靜態(tài)化與涉疫信息的動態(tài)處置需求。在現(xiàn)有社區(qū)信息治理實踐中，信息結(jié)構(gòu)的靜態(tài)化現(xiàn)象較為突出：一方面由于社區(qū)在信息采集上多以公安部門的人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)為基準，在社區(qū)人口基數(shù)龐大的現(xiàn)實下，信息的核準補充一般按照既有信息登記條目來開展，很少增設(shè)新的統(tǒng)計欄；另一方面，在不具備統(tǒng)計條件和治理窗口期的常規(guī)狀態(tài)下，社區(qū)很少對信息結(jié)構(gòu)作出主動性調(diào)整，往往依賴歷史中一次成型的信息結(jié)構(gòu)(如各類普查等)來開展相關(guān)工作，社區(qū)掌握的信息內(nèi)容與實時信息現(xiàn)狀存在顯著差異。此種信息結(jié)構(gòu)的靜態(tài)化在束縛社區(qū)信息治理效能的基礎(chǔ)上，也會直接降低信息內(nèi)容的真實性。同時，當固化的信息結(jié)構(gòu)遭遇突發(fā)性事件時，還會產(chǎn)生較大的信息不適，海量信息的擁擠會對既有信息結(jié)構(gòu)形成猛烈的沖擊，破壞社區(qū)信息承載力。新冠肺炎疫情的社區(qū)防控對既有的信息結(jié)構(gòu)提出了較大挑戰(zhàn)，涉疫信息的整理、分級與綜合評估都需要開放有序的信息結(jié)構(gòu)作為支撐。迫切需要構(gòu)建綜合性的涉疫信息立體框架，定性分類與定量統(tǒng)計并重，根據(jù)疫情發(fā)展的實時狀況進行動態(tài)化的信息處置，通過落實疫情信息的增補核查工作來匹配不同階段社區(qū)防控的任務(wù)方向，從而及時調(diào)整信息結(jié)構(gòu)。

第四，信息功能的有限性與防控期間信息服務(wù)的多元需求。傳統(tǒng)信息管理工作圍繞人口統(tǒng)計、社區(qū)安防等行政治安類主題開展，信息管理的目標主要對接行政事務(wù)，功能向度單一。這是因為，社區(qū)作為基層社會治理的結(jié)構(gòu)性單元與上級條塊部門之間形成了緊密的組織關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，治理資源主要依賴上級下沉和賦權(quán)，相應(yīng)的信息管理只需在配合行政事務(wù)之外維持業(yè)務(wù)性的社區(qū)傳達通知即可，沒有責任向行政部門以外的組織或個人提供信息服務(wù)。進一步地，由于社區(qū)職能轉(zhuǎn)換的過程性，社區(qū)治理中的官僚主義、形式主義仍廣泛存在，一些基層社區(qū)往往將信息管理視作行政特權(quán)而不予以公共開放，社區(qū)信息管理存在嚴重的“唯上現(xiàn)象”，居民利用并未被視作信息管理的目標。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，隨著社區(qū)封閉管理的全國施行，原本依賴居民自主供給的生產(chǎn)生活資料渠道被切斷，長時間的禁行、封城等舉措導致居民的正常生活受到重大影響，群眾對社區(qū)信息治理的服務(wù)需求陡增。同時，由于社區(qū)防控需要居民配合，涉疫信息在完成搜集上傳之外還需考慮下達的問題，在謠言彌散、恐慌蔓延的緊張狀態(tài)下，社區(qū)信息治理還需承擔辟謠清障、了解民意、廣泛宣傳的責任，社區(qū)信息治理的服務(wù)功能亟待開發(fā)和落實。

三、數(shù)據(jù)化時代下社區(qū)信息治理的發(fā)展方向

數(shù)據(jù)化時代是開展社區(qū)信息治理的現(xiàn)實背景，信息流中的動態(tài)內(nèi)容通過數(shù)據(jù)化形式得以廣泛傳遞，在萬物互聯(lián)的網(wǎng)絡(luò)化環(huán)境下，數(shù)據(jù)作為支撐社區(qū)治理的信息基礎(chǔ)極大地影響著治理效能的實現(xiàn)。而實現(xiàn)數(shù)字社區(qū)、智慧社區(qū)的建設(shè)則需要更深一步探索社區(qū)信息治理的內(nèi)部動能，變被動治理為主動治理。具體而言，數(shù)據(jù)化時代下的社區(qū)信息治理需要在健全常規(guī)治理機制的基礎(chǔ)上，結(jié)合日漸豐富的信息需求與應(yīng)急管理責任形成整合性、階梯性的可持續(xù)體系。在社區(qū)形態(tài)多樣化、社區(qū)分布差異化、社區(qū)結(jié)構(gòu)個別化的復雜現(xiàn)實下，應(yīng)當避免同一性的社區(qū)信息治理體系規(guī)劃，轉(zhuǎn)而考慮結(jié)合社區(qū)的同質(zhì)性與普遍性進行多樣化的探索，在以信息治理促進社區(qū)治理的整體性框架內(nèi)，討論社區(qū)信息治理的發(fā)展方向。

(一)“以人民為中心”的信息資源開發(fā) 社區(qū)信息治理作為基層社會治理的重要形式，強調(diào)治理依靠人民，治理服務(wù)人民，也即以人民為信息治理的主導者和受益方。“以人民為中心”的信息資源開發(fā)首先明確了“人民”的主體性地位，進一步闡發(fā)了社區(qū)信息治理的定位應(yīng)當變“事務(wù)本位”為“人民本位”，開發(fā)人的價值，圍繞人民的具體需求和社區(qū)良性運行做文章。其次，群眾參與的根本是因為單純依靠社區(qū)管理部門和少數(shù)社區(qū)工作者無法實現(xiàn)對社區(qū)信息高效、快速的搜集處置，在現(xiàn)有信息資源之外還存在大量可待開發(fā)的信息內(nèi)容和信息治理工具，需要憑借社區(qū)內(nèi)的有生力量充分挖掘、持續(xù)追蹤?？箵粜鹿诜窝滓咔榈纳鐓^(qū)防控工作證明，聯(lián)防聯(lián)控的切實開展要通過吸納群眾力量的廣泛參與，形成有組織的社區(qū)信息治理隊伍，廣泛開展信息搜集、監(jiān)督、傳遞、聯(lián)動等多項行動，以多種形式的組合拳模式為社區(qū)信息治理注入能量。具體而言，“以人民為中心”的信息資源開發(fā)包含兩項基本內(nèi)容：

其一，強調(diào)社區(qū)在信息治理中的主體性。盡管社區(qū)信息治理工作長期依靠基層社區(qū)居委、村委開展，但在既有的信息治理結(jié)構(gòu)中社區(qū)仍被單一化地視作信息管理的對象，社區(qū)層面的管理部門只作為上級條塊組織的下沉單元。對于涉及個人信息采集和社區(qū)信息集成的工作仍存在較強的敏感性，在工作觀念上將其視作與治安行政有關(guān)的事務(wù)，社區(qū)工作者對信息治理的疏離感較深。究其原因，一方面社區(qū)為避免行政管理上因主動多做而出現(xiàn)的不符合政治預期現(xiàn)象的不確定性影響社區(qū)評價和個人晉升，更愿選擇以按部就班或完成任務(wù)的方式將工作標準主動降低，以維持較低水平的信息治理為自身留有處置和回應(yīng)的空間。另一方面因為社區(qū)在信息采集和登記報備上并不具備執(zhí)法身份，過密的信息管理行動反而會招致群眾反感，為減少與社區(qū)居民因信息管理所造成的不必要誤解和矛盾，社區(qū)會主動回避這一領(lǐng)域的治理工作或選擇在有公權(quán)力部門(如公安、司法等)陪同主導的情況下或適逢全民調(diào)查(如人口普查等)時期內(nèi)再開展相關(guān)行動。在此種現(xiàn)實下，社區(qū)的主體性被極大地制約在合法性和時效性的雙重框架內(nèi)，信息治理的自治性和自主性較弱，一旦遭遇突發(fā)性事件時，社區(qū)長期的從屬性地位導致自身的信息處置能力較差，靜態(tài)化被動接受管理的社區(qū)很難應(yīng)對復雜突變的風險環(huán)境。由此，如何挖掘社區(qū)在信息治理中的內(nèi)源性動能就十分必要，社區(qū)的信息治理主體意識培育、行動實踐開展等相關(guān)內(nèi)容都值得進一步探討。

其二，關(guān)注社區(qū)信息治理的群眾參與度。盡管一些新興技術(shù)工具被逐漸引入社區(qū)治理，但受到技術(shù)門檻和使用權(quán)限的影響，社區(qū)信息的技術(shù)采集仍被局限在一定的項目中開展，社區(qū)群眾的獲益程度較低。在此基礎(chǔ)上，社區(qū)信息治理的資源開發(fā)受到人手不足和技術(shù)壁壘的雙重限制，大量潛藏的信息資源尚未被發(fā)現(xiàn)，單純依靠現(xiàn)有組織力量無法實現(xiàn)對信息富礦的深度挖掘。同時，由于社區(qū)的信息治理配備大多為應(yīng)對常規(guī)治理下的個別項目所需的信息流，并未考慮應(yīng)急管理所需，當暴發(fā)新冠肺炎疫情一類的突發(fā)性事件時，既有的信息平臺和傳送渠道會受到海量信息的洪流擠壓，形成信息倒灌無法有序處置，進而產(chǎn)生治理失序和崩壞的可能性。應(yīng)當認識到，缺乏群眾參與的信息治理有系統(tǒng)空轉(zhuǎn)和治理脫靶的潛在困境。對于社區(qū)信息治理而言，居民全流程、全方位的參與是保證信息治理體系生命力和可持續(xù)性的基礎(chǔ)，而如何調(diào)動社區(qū)群眾的信息治理積極性、確保群眾參與信息治理的安全與保密措施等問題則構(gòu)成了此方向下更為具體的研究內(nèi)容。

(二)以數(shù)據(jù)為本的信息資源集成 首先，重視公開數(shù)據(jù)的整體性集成。社區(qū)信息治理最主要的信息來源是社區(qū)內(nèi)各項公開數(shù)據(jù)，也即通過對社區(qū)人口、車輛信息、商戶統(tǒng)計、物業(yè)登記等項目數(shù)據(jù)的收集形成社區(qū)基本信息數(shù)據(jù)庫。同時，由于公開數(shù)據(jù)一般是面向全體社區(qū)居民統(tǒng)一采集，因此是一種日?；钠毡樾孕畔⒅卫砉ぷ鳎枰L期維護和定期更新。具體而言，此類信息的集成渠道較為固定，主要憑借社區(qū)排查、物業(yè)采集、社會調(diào)查等方式集成，還可以通過技術(shù)平臺的智能統(tǒng)計和圖像抓取等方法呈現(xiàn)。社區(qū)疫情防控的信息治理工作也主要依賴此類信息的支撐，依托人員出入登記、入戶調(diào)查、社區(qū)排查、信息追蹤等多種方式開展。由于公開數(shù)據(jù)具有信息量龐大、技術(shù)化水平高和易獲取的特征，此類信息的集成較為便捷，但也應(yīng)注意到作為社區(qū)數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)，公開數(shù)據(jù)的及時更新和數(shù)據(jù)維護十分重要，有必要鏈接外部信息處理資源，引進信息公司等市場化力量定期對其進行數(shù)據(jù)庫擴容和使用培訓。此外，對于通過公開數(shù)據(jù)平臺采集而來的數(shù)據(jù)信息可以通過年度審計公證等方式向社區(qū)群眾公布，將一些能夠轉(zhuǎn)化為信息服務(wù)資源的數(shù)據(jù)整理為用戶數(shù)據(jù)庫向居民開放。

其次，強調(diào)重點數(shù)據(jù)的精細化處理。所謂社區(qū)重點數(shù)據(jù)是相較于一般性質(zhì)信息而言，主要是指社區(qū)在長時間綜合治理的歷史中發(fā)現(xiàn)和總結(jié)出的能夠體現(xiàn)社區(qū)特點，對社區(qū)建設(shè)形成較強干預性，以及在突發(fā)性事件中處于信息核心或易被忽視的數(shù)據(jù)點。以新冠肺炎的社區(qū)防控為例，要對社區(qū)內(nèi)有重點人員接觸史和疫區(qū)旅居史的居民加強監(jiān)控隔離，對特殊家庭、慢性病老人、孕期婦女、低齡兒童等人群落實照管服務(wù)，有區(qū)別地、人性化地提供社區(qū)信息輔助。社區(qū)重點數(shù)據(jù)的精細化處理還可以考慮在社區(qū)內(nèi)部形成以社區(qū)兩委為核心的信息處置網(wǎng)絡(luò)，加強對重點人員、特殊群體和異質(zhì)信息的關(guān)注，結(jié)合日常管理中值得注意的特殊信息源，比對社區(qū)中的熱點問題、歷史性問題，形成社區(qū)重點數(shù)據(jù)排查處理機制，快速精準地聚焦目標點，減少信息治理中的路徑障礙和資源浪費。同時，針對社區(qū)重點數(shù)據(jù)的精細化處理還強調(diào)在數(shù)據(jù)集成的基礎(chǔ)上做出社區(qū)層面的初級研判和預警，通過開展先期處置的方式降低重點數(shù)據(jù)背后重大事件的破壞性。

第三，加強信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一般而言，信息基礎(chǔ)設(shè)施包含硬件與軟件兩類，既有物理性的通訊網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)庫、計算機和其他信息傳輸設(shè)備，也有非物理性的信息資源、信息工作者、信息網(wǎng)等，與此相關(guān)的搜集、運用和管理信息資源的制度規(guī)范及程序系統(tǒng)也屬于信息基礎(chǔ)設(shè)施的范疇(12)陳文理：《信息基礎(chǔ)設(shè)施的邏輯結(jié)構(gòu)、特點與發(fā)展模式選擇》，《廣東行政學院學報》2012年第3期。。在此基礎(chǔ)上，信息基礎(chǔ)設(shè)施可被視為一種公共資源和公共產(chǎn)品，需要先期投入建設(shè)才能在中后期的開發(fā)利用上發(fā)揮服務(wù)功能。進一步將信息基礎(chǔ)設(shè)施引入社區(qū)治理場域，如果將社區(qū)治理整體性地看作為一個系統(tǒng)工程，那么作為一種助推力，信息基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)程度能夠顯著地影響社區(qū)治理水平。這與信息基礎(chǔ)設(shè)施對企業(yè)或地區(qū)經(jīng)濟增長擁有強大的提拉作用十分類似，對社區(qū)治理而言，信息基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)同樣可以作為一種生產(chǎn)性投資直接促進治理效能增長，并且以溢出效應(yīng)為社區(qū)治理增加信息性人力資本，降低信息阻滯與信息不對稱性(13)王煒、張豪等：《信息基礎(chǔ)設(shè)施、空間溢出與城市全要素生產(chǎn)率》，《經(jīng)濟經(jīng)緯》2018年第5期。。社區(qū)作為治理主體和信息基礎(chǔ)設(shè)施的基本用戶，有必要加強相關(guān)的投入建設(shè)和系統(tǒng)開發(fā)。在具體實踐方面，數(shù)據(jù)化時代通行的“互聯(lián)網(wǎng)+”、“云應(yīng)用”等方式需要廣泛的寬帶連接和移動網(wǎng)絡(luò)支撐，相關(guān)的程序開發(fā)和數(shù)據(jù)維護也應(yīng)及時跟進。而在社區(qū)內(nèi)，由于居民年齡、受教育程度、信息設(shè)備使用能力等多重因素影響而造成的“數(shù)字鴻溝”與“信息落差”大量存在，群眾對信息基礎(chǔ)設(shè)施的了解、使用及支持程度差異較大，社區(qū)信息治理的現(xiàn)實困難仍十分突出，需要在基層風險應(yīng)對和社區(qū)應(yīng)急管理的壓力型環(huán)境下進行具有抗壓設(shè)計的發(fā)展建設(shè)(14)杜振華：《“互聯(lián)網(wǎng)+”背景的信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)愿景》，《改革》2015年第10期；邱澤奇、張樹沁等：《從數(shù)字鴻溝到紅利差異：互聯(lián)網(wǎng)資本的視角》，《中國社會科學》2016年第10期。。

(三)以整合為目標的社區(qū)信息治理機制化運作 社區(qū)信息治理體系重構(gòu)以基層社會治理為制度環(huán)境，在針對新冠肺炎疫情一類突發(fā)性事件的應(yīng)對中具有突出的治理價值，應(yīng)當通過開發(fā)社區(qū)的信息功能，挖掘社區(qū)的信息主體性，發(fā)動社區(qū)居民來賦予社區(qū)在整體信息治理體系中的基礎(chǔ)性地位，真正實現(xiàn)數(shù)據(jù)主導、服務(wù)為本的社區(qū)信息治理體系重構(gòu)。這種整合性思路倡導在社區(qū)層面建立持續(xù)性的信息治理機制：

第一，健全社區(qū)信息常規(guī)治理機制。社區(qū)雖小，五臟俱全。現(xiàn)階段的社區(qū)信息治理在維持日常數(shù)據(jù)監(jiān)測與維護的基礎(chǔ)上，還應(yīng)進一步擴大數(shù)據(jù)來源，結(jié)合智慧社區(qū)的技術(shù)平臺與網(wǎng)絡(luò)工具，圍繞社區(qū)個別化的內(nèi)部特點形成常規(guī)性的治理機制。這就要求將社區(qū)打造為具有信息價值和功能的動態(tài)空間，設(shè)計相應(yīng)的社區(qū)信息總控中心、問答系統(tǒng)、民情通道、社區(qū)綜合信息數(shù)據(jù)庫和社區(qū)綜合服務(wù)平臺，集成轄區(qū)內(nèi)的各類數(shù)據(jù)源，建立滾動排查和鏈接上級組織條塊的整體系統(tǒng)。引入網(wǎng)絡(luò)黨支部、網(wǎng)絡(luò)樓院、數(shù)字圖書館等信息治理形式，堅持人力信息資源與數(shù)據(jù)信息資源交叉搜集、綜合研判，補全因偏廢一域而造成的大面積誤判。做好靜態(tài)數(shù)據(jù)與動態(tài)數(shù)據(jù)的存儲更新工作，從社區(qū)信息治理全局出發(fā)，善用區(qū)塊鏈等技術(shù)工具，破除信息集成中的項目與區(qū)域壁壘。另一方面，還要考慮在常規(guī)體系中設(shè)置信息核查、信息安全保護以及信息反饋機制，做到及時公開、有效監(jiān)管、切實保護。

第二，建立社區(qū)信息應(yīng)急處置機制。社區(qū)是現(xiàn)代城市的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，承載著安全建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，既是安全問題的信息來源地也是化解突發(fā)性事件危害的基本環(huán)。社區(qū)信息治理應(yīng)在常規(guī)運作機制的基礎(chǔ)上著重考慮信息應(yīng)急處置機制：首先應(yīng)增強對風險信息的情景感知能力；其次是設(shè)計壓力狀態(tài)下的信息處置流程，與公安、衛(wèi)生、消防、災害管理等業(yè)務(wù)部門之間建立信息聯(lián)通機制和數(shù)據(jù)交換中心，有效實現(xiàn)風險信息在基層的摸底排查和快速上報，做到海量信息的初級處置與消化。要將互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、無線網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、監(jiān)測預警系統(tǒng)、災害分析與模擬技術(shù)等與風險數(shù)據(jù)信息相結(jié)合，建立社區(qū)層面的信息應(yīng)急響應(yīng)機制，分級設(shè)置應(yīng)急措施，借助微信、微博等社交性平臺發(fā)布和統(tǒng)計風險數(shù)據(jù)，及時開展用戶測評和調(diào)查。引入網(wǎng)絡(luò)醫(yī)院、網(wǎng)絡(luò)教育，對接有資質(zhì)和供應(yīng)能力的生活產(chǎn)品供應(yīng)商及社區(qū)內(nèi)的發(fā)售平臺(線上與線下)等生活性服務(wù)系統(tǒng)，確保在應(yīng)急管理期間社區(qū)居民能夠維持較高程度的正常生活運轉(zhuǎn)。

第三，重點構(gòu)造社區(qū)信息“監(jiān)測—預警—決策”系統(tǒng)。社區(qū)信息治理體系的重構(gòu)并非為數(shù)據(jù)而數(shù)據(jù)，而是從服務(wù)基層社會治理，為社會安全提供信息支撐的立場出發(fā)所進行的“信息+治理”工作。其重構(gòu)的目標是要將信息治理體系延伸到基層，通過一系列的社區(qū)信息建設(shè)工作形成社區(qū)層面的“監(jiān)測—預警—決策”系統(tǒng)，以此為國家信息治理體系的整體性發(fā)展開辟基層空間，為基層社會治理供給信息資源(15)唐超：《基于開源情報的風險監(jiān)測—預警—決策系統(tǒng)構(gòu)建》，《情報雜志》2013年第1期。。這一系統(tǒng)在操作化層面上則首先要做好信息的主題性篩選、查詢、過濾和分析工作，對應(yīng)不同處置項目提供趨勢判斷和預測；設(shè)計突發(fā)事件的輔助決策模型庫，對社會安全事件、公共衛(wèi)生事件、災害事故等突發(fā)情況進行對比參照；建立信息發(fā)布統(tǒng)一平臺，高效傳遞決策內(nèi)容，避免信息污染和信息不對稱造成的謠言干擾與社會恐慌。

四、社區(qū)信息治理體系重構(gòu)的行動進路

社區(qū)信息治理要通過體系化發(fā)展不斷推進，單一項目或一股力量的施行無法整體應(yīng)對日漸復雜的社區(qū)信息需求。數(shù)據(jù)化時代的社會變遷和隨之而來的風險因素對此提出了體系重建的要求，為扭轉(zhuǎn)社區(qū)信息治理在信息來源、性質(zhì)、結(jié)構(gòu)和功能上的多重困境，回應(yīng)疫情防控提出的多項治理需求，化解具體治理中暴露出的諸多信息癥結(jié)，應(yīng)當在“以人民為中心”的信息資源開發(fā)、以數(shù)據(jù)為本的信息資源集成和以整合為目標的信息資源機制化運作的方向下，進一步開拓信息治理路徑。盡管社區(qū)的內(nèi)部情況與外部環(huán)境各有殊異，但在連通性的時代背景下，風險因素的擴散與大規(guī)模的人口流動造就了數(shù)字化時代的社區(qū)治理具有著風險與流動的二重性(16)何雪松、袁園：《全球城市的流動性與社會治理》，《華東師范大學學報》(哲學社會科學版)2017年第6期。。相應(yīng)治理舉措的普遍化施行實際上構(gòu)建了基層社會一級的信息治理共同體，為打通異質(zhì)性社區(qū)及行政管理層級之間的信息壁壘，有必要因循一定類型的行動進路展開實踐。

(一)多源頭信息同步集成 社區(qū)信息治理的首要環(huán)節(jié)是最大范圍地集成信息，做到“不漏一人、不省一事”。這就要求信息的集成需要圍繞具體的治理項目多源頭開展搜集統(tǒng)計工作，并確保各類數(shù)據(jù)的同步集成。以數(shù)據(jù)獲取途徑為劃分標準，應(yīng)當實現(xiàn)人力搜集與技術(shù)采集并重、公開登記與入戶調(diào)查協(xié)同的方式，最大可能地拓展數(shù)據(jù)來源，依托社區(qū)內(nèi)的組織力量和群眾動能深度挖掘有效信息，建立匹配社區(qū)特征的社區(qū)基本數(shù)據(jù)庫。在新冠肺炎疫情社區(qū)防控中，此類工作的重要性具有基礎(chǔ)性意義，多數(shù)社區(qū)的信息治理工作在人手不足、資源有限的情況下，會疏忽和放寬基本信息的集成標準，導致社區(qū)防控出現(xiàn)較大漏洞。這顯示，信息的多元集成是應(yīng)急管理的基礎(chǔ)。

(二)嵌入信息技術(shù)工具 缺乏技術(shù)支持的社區(qū)信息治理無法對接數(shù)據(jù)化時代的快速變遷，也欠缺應(yīng)對突發(fā)事件的治理能力。在新冠肺炎疫情暴發(fā)后，就有社區(qū)干部坦言：“現(xiàn)在針對居家隔離戶僅僅靠居委電話監(jiān)督教育的效果很差，只能靠個人自覺，實際上有很大的風險，需要有更多的方法和措施”，“上級的檢查還是很形式主義，要求上報的表格多，信息重復，表格主義嚴重”。對此，應(yīng)當考慮廣泛性地接入和建設(shè)信息基礎(chǔ)設(shè)施，在資源有限的欠發(fā)達地區(qū)考慮引入普及性的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)，增加政府補貼；而對于已有一定基礎(chǔ)設(shè)施的社區(qū)則要補齊信息配件，利用移動手環(huán)、熱點分析等工具強化特殊人員管控，大力推動智慧社區(qū)發(fā)展；開發(fā)以網(wǎng)查、網(wǎng)登、視頻追蹤檢查等形式代替既有依靠人力的檢查，建立條塊部門與社區(qū)之間的聯(lián)系平臺，對口定點下沉到社區(qū)。同時，對于老舊小區(qū)的技術(shù)引進則要考慮鏈接專門的社會性力量和市場資源輔助支持，確保技術(shù)使用不淪為樣品展示。要著重考慮社區(qū)信息治理的技術(shù)工具在危機狀態(tài)下的使用限度，有針對性地調(diào)整社區(qū)防控的技術(shù)水準，創(chuàng)造性使用新興技術(shù)產(chǎn)品。

(三)建構(gòu)信息交換平臺 社區(qū)信息治理在集成信息資源的基礎(chǔ)上還要考慮平臺化建設(shè)，這是出于對以社區(qū)為核心的信息治理服務(wù)的需求和進一步消除信息壁壘的考慮而作出的長效性決策。疫情防控期間的社區(qū)封閉化管理證明，在暫時切斷社區(qū)成員與外部環(huán)境物理聯(lián)系的情況下，為確保社區(qū)內(nèi)部秩序的正常運轉(zhuǎn)，必須通過平臺式的信息交換空間來傳遞和發(fā)送涉疫信息與社區(qū)需求。交換的信息流能夠鏈接到更廣泛的社會資源和生活資料，交匯線上與線下，建立社區(qū)問答機制，進而為暫時停駐的社區(qū)活動提供服務(wù)。同時，在社區(qū)層面建立統(tǒng)一的防控物資發(fā)售平臺，開辟專門路徑由社區(qū)社會組織、志愿者組織等其他有生力量承擔。此外，信息交換平臺的設(shè)計還需考慮接入一些主要行政部門的數(shù)據(jù)資源，在方便社區(qū)居民生活工作的基礎(chǔ)上打造線上社區(qū)共同體，拉近管理部門與居民的心理距離，消除特殊管制時期因信息不對稱造成的矛盾和誤解。

(四)拓展信息傳送渠道 既有社區(qū)信息治理的效能低下還受到信息傳送渠道單一性的限制，僅僅依靠社區(qū)兩委及少數(shù)社區(qū)工作者向上級部門和社區(qū)居民傳遞信息，會極大地窄化信息流，致使多數(shù)有價值的社區(qū)信息無法及時傳送到需求的兩端。需要考慮開發(fā)和啟用社區(qū)自媒體、社區(qū)社會組織的有生力量，建立多角度、多層次的社區(qū)信息傳送渠道，形成規(guī)模性的信息傳送網(wǎng)。同時，也應(yīng)考慮到其他非主流渠道的權(quán)威性與合法性問題，應(yīng)當賦予社區(qū)社會組織更多的信息職能并加強組織認證和部門監(jiān)管，引導其發(fā)展為能夠提供良好社區(qū)信息傳送發(fā)布服務(wù)的優(yōu)質(zhì)平臺，多渠道開展社區(qū)宣傳和輿論引導。

(五)創(chuàng)設(shè)信息保護機制 社區(qū)信息治理在賦予社區(qū)更多信息集成和利用的職能之外，還需重視信息保護問題，對于涉及居民隱私和具有較強情報價值的信息，要對接業(yè)務(wù)管理部門，恪守保密原則，通過技術(shù)加密和部門保存等方式加強信息安全管理。具體而言，要根據(jù)現(xiàn)有信息管理法律法規(guī)制定社區(qū)層面的信息保護章程，設(shè)置分級保管和分級加密的處理機制，建立專項信息對接專業(yè)部門的聯(lián)動方案，在設(shè)置社區(qū)信息保護機制的同時，也要保持高度的信息敏銳性，最大限度地降低信息治理的失誤。

(六)建立動管維護系統(tǒng) 在風險性與流動性并存的社會環(huán)境下，社區(qū)信息的動態(tài)管理是有效應(yīng)對數(shù)據(jù)時代社會變遷的治理策略。動態(tài)管理系統(tǒng)的建設(shè)要在做到數(shù)據(jù)保護的基礎(chǔ)上加強信息錄入，定期開展系統(tǒng)維護和數(shù)據(jù)更新，接入如公安系統(tǒng)中的吸毒人員數(shù)據(jù)、司法系統(tǒng)中的社區(qū)矯正人員數(shù)據(jù)、民政系統(tǒng)中的貧困家庭、殘疾人員數(shù)據(jù)以及登記在冊的志愿者隊伍數(shù)據(jù)等重點信息庫，建立一網(wǎng)通式的動管維護系統(tǒng)。

(七)開展信息治理培訓 社區(qū)信息治理在配齊硬件、開發(fā)動能的基礎(chǔ)上，還要重點進行信息治理的人員培訓，設(shè)計階梯性的信息課程和參訪實踐活動，多種形式提升社區(qū)工作人員和相關(guān)建設(shè)者的信息治理能力。信息治理培訓不僅是對社區(qū)工作者的技能提升，也是通過增能賦權(quán)培育社區(qū)信息治理的人力資本，需要將其納入社區(qū)治理學習的整體計劃，引介和吸納更多熱心社區(qū)信息治理的群眾參與共進。通過設(shè)置信息治理宣傳日、信息治理講堂、信息治理開放日等活動提升社區(qū)信息治理的綜合水平。

五、結(jié)語：構(gòu)建社區(qū)信息治理共同體

回溯新冠肺炎疫情暴發(fā)以來的社區(qū)防控，在落實特殊管制和社區(qū)服務(wù)的雙重挑戰(zhàn)下，社區(qū)信息作為支撐抗疫期間社區(qū)治理的重要資源影響著疫情防控的整體走向，是開展基層防控工作的基礎(chǔ)和支撐決策部署的重要依據(jù)。相較于常規(guī)狀態(tài)下的簡單搜集、有限使用而言，疫情防控倒逼著社區(qū)信息的整體集成與深度應(yīng)用。習近平總書記指出，“社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線，也是外防輸入、內(nèi)防擴散最有效的防線”，“把防控力量向社區(qū)下沉，加強社區(qū)各項防控措施的落實，使所有社區(qū)成為疫情防控的堅強堡壘”(17)《習近平在北京市調(diào)研指導新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作時強調(diào)：以更堅定的信心更頑強的意志更果斷的措施 堅決打贏疫情防控的人民戰(zhàn)爭總體戰(zhàn)阻擊戰(zhàn)》，《人民日報》2020年2月11日，第1版。，只有夯實社區(qū)防控的基礎(chǔ)，才能在整體上打贏抗疫狙擊戰(zhàn)。同時，在推動國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的整體環(huán)境下，社區(qū)信息治理體系亦面臨著治理主體多元化、治理內(nèi)容復雜化和治理工具技術(shù)化的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)向，社區(qū)作為基層社會治理的主場有責任承擔國家信息治理的基礎(chǔ)性工作。

應(yīng)當認識到，在風險泛化和不確定性增加的歷史背景下，數(shù)據(jù)化時代的社區(qū)信息治理需要扮演國家信息治理看門人(gatekeepers)的角色，信息傳遞和處置的責任內(nèi)含于其角色當中。社區(qū)信息治理體系重構(gòu)要在基層社會治理的總體框架內(nèi)開展，具體的路徑與邏輯則需從社區(qū)生態(tài)出發(fā)，圍繞數(shù)據(jù)化時代下如何挖掘社區(qū)的主體性、發(fā)動社區(qū)群眾以及怎樣通過更高水平的行動實踐多方位健全社區(qū)信息治理體系等問題，以整合性思路推進基層社會信息治理共同體的構(gòu)建。社區(qū)作為信息治理的基層場域，能夠通過“以人民為中心”的信息資源開發(fā)、以數(shù)據(jù)為本的信息資源集成和構(gòu)建整合性的治理機制為發(fā)展方向，在面向應(yīng)急管理或常規(guī)服務(wù)中為基層社會治理提供信息支持。社區(qū)信息治理體系重構(gòu)要以社區(qū)為重，樹立數(shù)據(jù)服務(wù)生活、技術(shù)服務(wù)群眾、安全服務(wù)發(fā)展的信息治理理念，取之于社區(qū)、用之于社區(qū)，通過社區(qū)內(nèi)各個治理主體的協(xié)同參與和全環(huán)節(jié)的流程再造，構(gòu)建基層社會治理體系中的信息治理共同體。