張力 馮鑫

〔摘要〕 相對集中行政許可權(quán)是我國行政許可制度改革的重要組成部分。近年來，學(xué)者們圍繞相對集中行政許可權(quán)的概念內(nèi)涵、實(shí)踐類型、集中原則、改革動(dòng)因、價(jià)值意義以及實(shí)踐效果等方面進(jìn)行了研究和探討，并提出了相對集中行政許可權(quán)研究存在的不足，如重規(guī)范研究，輕實(shí)證研究;研究粗糙泛化，缺乏深入的分類分析;缺乏國際視野，較少域外相關(guān)領(lǐng)域的研究等。未來，相對集中行政許可權(quán)研究會隨著改革的不斷推進(jìn)而向縱深發(fā)展，將構(gòu)建“大數(shù)據(jù) + 政府監(jiān)管”平臺，加快政務(wù)信息整合共享，不斷提高監(jiān)管效率。

〔關(guān)鍵詞〕 相對集中行政許可權(quán);行政審批;“大數(shù)據(jù) + 政府監(jiān)管”

〔中圖分類號〕D921.12? 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2020）06-0089-06

隨著我國行政審批制度改革的推進(jìn)，“相對集中行政許可權(quán)”已成為學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)。然而，實(shí)踐中全國各地集中行政許可權(quán)的做法多種多樣，學(xué)界對行政審批制度改革中產(chǎn)生的問題也是看法不一。為了進(jìn)一步深化對行政審批制度改革的探索，亟需對“相對集中行政許可權(quán)”的研究現(xiàn)狀和態(tài)勢進(jìn)行梳理總結(jié)，以期厘清思路，進(jìn)一步推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、相對集中行政許可權(quán)研究現(xiàn)狀

“相對集中行政許可權(quán)”這一概念自產(chǎn)生以來就引起了我國學(xué)術(shù)界的廣泛重視，行政許可權(quán)的相對集中不僅是個(gè)理論問題，更是一個(gè)實(shí)踐問題。伴隨著實(shí)踐的深入和發(fā)展，學(xué)者們對相對集中行政許可權(quán)的研究和探討主要集中在以下六個(gè)方面：

（一）相對集中行政許可權(quán)的內(nèi)涵

“相對集中行政許可權(quán)” 并不是一個(gè)正式、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)術(shù)概念，盡管其直接的法律依據(jù)源于《行政許可法》第25條和第26條，但法條并未將這一概念明確地表述出來，其正式表述首次出現(xiàn)于2003年國務(wù)院出臺的《關(guān)于貫徹實(shí)施行政許可法的通知》（國發(fā)〔2003〕23號）文件中。學(xué)者們普遍認(rèn)為，“相對集中行政許可權(quán)”是對“相對集中行政處罰權(quán)”的沿用或模仿。但是，也有學(xué)者認(rèn)為，不論就理論內(nèi)涵還是實(shí)踐操作層面而言，行政許可權(quán)都遠(yuǎn)比行政處罰權(quán)更為豐富和復(fù)雜。作為政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一種基本手段，行政許可制度廣泛存在于各級各類的行政管理運(yùn)行之中。行政許可權(quán)之所以復(fù)雜，是因?yàn)槠溥\(yùn)行的領(lǐng)域比較廣泛。就某一具體的行政許可權(quán)而言，所包含的內(nèi)容也非常豐富，包括許可決定權(quán)、變更權(quán)、延續(xù)權(quán)、撤回權(quán)、中止權(quán)、注銷權(quán)以及許可監(jiān)督權(quán)，等等。有學(xué)者將行政許可權(quán)稱為“權(quán)力束” 〔1 〕，強(qiáng)調(diào)了許可權(quán)實(shí)體與程序的豐富性。正是行政許可權(quán)的這種復(fù)雜狀況給其“相對集中”留下了各種解釋和想象的“空間”，例如，就具體的某類行政許可權(quán)而言，既可以是縱向上的集中（比如權(quán)力的下放或下沉），也可以是橫向上的集中（比如程序上的權(quán)力集中），但是這并非制度設(shè)計(jì)的主要目標(biāo)和內(nèi)容，“相對集中行政許可權(quán)”在更大程度上是指在一級政府層面，行政許可權(quán)在各類行政機(jī)關(guān)之間的橫向調(diào)整以及相對集中。

目前，對“相對集中行政許可權(quán)”這一概念內(nèi)涵的理解存在如下不同的觀點(diǎn)：有學(xué)者從狹義的角度理解，認(rèn)為相對集中行政許可權(quán)僅指依據(jù)《行政許可法》第25 條的規(guī)定，經(jīng)法定機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使行政許可權(quán)，而第26 條規(guī)定的“集中辦理、聯(lián)合辦理”不是相對集中行政許可權(quán)，而是行政許可的辦理制度。這種觀點(diǎn)被稱為“實(shí)質(zhì)說”，持此觀點(diǎn)的代表學(xué)者有徐繼敏、王克穩(wěn)等。還有學(xué)者從最廣義的角度理解，認(rèn)為“一站式審批、一個(gè)窗口對外、電子網(wǎng)絡(luò)審批等做法，都可以說是具有一定形式意義的相對集中行政許可權(quán)的做法，都是相對集中行政許可制度構(gòu)建的探索和實(shí)踐” 〔2 〕。而多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，《行政許可法》第25 條和第26 條確立了相對集中行政許可權(quán)的制度，其實(shí)踐模式可以歸納為“兩種類型”“四種形式”。這種觀點(diǎn)被稱為“形式說”，代表學(xué)者有王敬波等。

“相對集中行政許可權(quán)”這一概念解讀存在分歧并非不易理解。一方面，概念的提煉本身是對客觀現(xiàn)象的主觀抽象，其形成過程必然會摻雜各種主觀因素;另一方面，客觀世界本身就是豐富多樣的，各地在探索相對集中行政許可權(quán)的改革實(shí)踐中并沒有固定的模式，這種對相對集中行政許可權(quán)概念理解的變化正反映了相對集中行政許可權(quán)改革的拓展趨勢。

（二）相對集中行政許可權(quán)的實(shí)踐類型

由于受到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平以及人們對行政體制改革的理解等主客觀因素的影響，地方政府在相對集中行政許可權(quán)改革的過程中進(jìn)行了極具地方特色的嘗試，改革的內(nèi)容和形式因而呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)。有學(xué)者歸納出了多種模式，“典型的有濱海模式、銀川模式和貴安模式。天津市濱海新區(qū)行政審批局的主要特色在于審批集中與審管分離相結(jié)合，銀川市行政審批服務(wù)局的主要特色在于以信息化為支撐的智慧政務(wù)，貴州市貴安新區(qū)行政審批局的主要特色在于打造審批服務(wù)全域化體系” 〔3 〕。

不論各地的實(shí)踐探索多么富有特色，相對集中行政許可權(quán)的實(shí)踐基本上可以分為兩種類型：行政服務(wù)中心模式和行政審批局模式。學(xué)者們對這兩種實(shí)踐類型進(jìn)行了分析，宋林霖認(rèn)為，行政審批局吸收了行政服務(wù)中心的諸多改革成果，但是“行政審批局并不是行政服務(wù)中心的修補(bǔ)和完善”，二者在基本目標(biāo)、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、設(shè)立依據(jù)、職權(quán)范圍、承擔(dān)責(zé)任和人員編制等方面有著根本的不同，同時(shí)，就二者涉及事項(xiàng)的范圍來看，行政服務(wù)中心涵蓋的事項(xiàng)更為廣泛，因此，行政審批局可視為“行政服務(wù)中心的一部分，或者是一個(gè)大的窗口單位” 〔4 〕。賈義猛認(rèn)為，從行政服務(wù)中心模式到行政審批局模式實(shí)現(xiàn)了從“平臺聚合”到“實(shí)體承辦”、從“局部程序集中”到“全面責(zé)權(quán)集中”的轉(zhuǎn)變和提升 〔5 〕。

劉恒、彭蕭劍分析了從行政服務(wù)中心模式到行政審批局模式的制度變遷，認(rèn)為兩種模式是行政許可權(quán)由“形式集中到實(shí)質(zhì)集中的過程”，二者在組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力配置上都發(fā)生了改變。行政服務(wù)中心的行政許可權(quán)屬于“借用型”權(quán)力，來源于其他行政機(jī)關(guān)的職能部門;而行政審批局的許可權(quán)是“分割型”，權(quán)力由原行政機(jī)關(guān)的職能部門劃轉(zhuǎn)而來 〔6 〕。

朱新力認(rèn)為，與“行政服務(wù)中心”相比，“審批局”模式“看似科學(xué)，實(shí)則草率”，因?yàn)椤靶姓徟帧蹦Ｊ奖畴x行政體制改革的要求，阻礙行政效能的實(shí)現(xiàn)，專業(yè)能力有限。相比之下，“行政服務(wù)中心”模式既打破了行政部門之間的藩籬割據(jù)、提升了行政效能，又發(fā)揮了行政機(jī)關(guān)之間“多位一體”的專業(yè)優(yōu)勢，因而“行政服務(wù)中心”模式更值得推崇 〔7 〕。

（三）相對集中行政許可權(quán)制度建立的動(dòng)因

伴隨著政府推進(jìn)行政審批制度的改革，行政服務(wù)中心遍及全國各地。相對來說，《行政許可法》第26條的規(guī)定則略為超前，致使這一規(guī)則很長一段時(shí)間處于“虛置”的地位 〔8 〕。直到2015年3月27日中央部委聯(lián)合印發(fā)的《相對集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作方案》（以下簡稱《方案》）的出臺，才正式“激活”了這一制度，各地的行政審批局如雨后春筍般紛紛成立。那么，如何理解中央《方案》出臺的背景，或者相對集中行政許可權(quán)制度建立的動(dòng)因，學(xué)者們就此展開了分析。

黎軍認(rèn)為，“地方”在行政審批制度改革中是創(chuàng)新的主角和推動(dòng)審批制度改革的原動(dòng)力。地方的企業(yè)和普通民眾渴望改革的呼聲最為迫切;地方政府為吸引投資和優(yōu)化營商環(huán)境也成為審批改革的動(dòng)力;同時(shí)，《行政許可法》和修改后的《立法法》為地方的制度創(chuàng)新創(chuàng)造了一定的空間 〔9 〕。

劉恒認(rèn)為，從行政服務(wù)中心模式向行政審批局模式變遷的動(dòng)因首先是新制度存在潛在的效益，因?yàn)橛尚再|(zhì)不清的行政服務(wù)中心升級為行政機(jī)關(guān)的審批局，地方政府和行政相對人都能從中為民眾爭取利益。其次，行政服務(wù)中心模式之所以向行政審批局模式變遷的另一原因是前者的協(xié)調(diào)制度供給不足。由于行政服務(wù)中心與其他職能部門之間的交往協(xié)調(diào)存在較高的制度成本，地方政府成為推動(dòng)制度變遷的“第一行動(dòng)集團(tuán)”，而作為“第二行動(dòng)集團(tuán)”的行政相對人也是這一制度變遷的推動(dòng)力 〔6 〕。雖然地方政府部門和行政相對人這兩大“行動(dòng)集團(tuán)”都渴望改變現(xiàn)有制度，但二者的利益訴求卻不盡相同。地方政府部門希望一個(gè)擁有真正實(shí)權(quán)的行政審批局取代行政服務(wù)中心，并通過機(jī)構(gòu)的改革帶動(dòng)職能的變動(dòng)，改變現(xiàn)存的“體外循環(huán)”、效率低下等狀況;行政相對人則希望制度的變遷可以切實(shí)改變當(dāng)前的審批環(huán)境，提高辦事效率，減少時(shí)間成本、制度成本。

實(shí)際上，相對集中行政許可權(quán)制度的建立首先是由地方政府自主創(chuàng)新、再由國家層面總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、經(jīng)過“頂層設(shè)計(jì)”試點(diǎn)推廣開來的，是自下而上與自上而下的合力共同作用的結(jié)果，這種“上下呼應(yīng)”模式幾乎是我國各領(lǐng)域改革得以順利進(jìn)行的共同特征。

（四）相對集中行政許可權(quán)的原則

行政許可權(quán)如何相對集中、實(shí)踐中如何操作，其依據(jù)《行政許可法》第25條、第26條的規(guī)定相當(dāng)原則和抽象，以致各地在推行相對集中行政許可權(quán)制度改革中表現(xiàn)各異。例如，拋開各地集中行政審批權(quán)機(jī)構(gòu)名稱的不統(tǒng)一外，試點(diǎn)各地劃入行政審批局的審批權(quán)事項(xiàng)所屬領(lǐng)域不同、多少不一，多的達(dá)到200多項(xiàng)，少的只有數(shù)十項(xiàng)?？梢哉f各地都處在摸索狀態(tài)，哪些許可事項(xiàng)需要集中，集中的理由或原則是什么，目前的法律和政府文件都沒有給出統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。針對這一問題，學(xué)者們進(jìn)行了探討，提出了一些具有可操作性的建議。

賈義猛在肯定了“行政審批局模式”優(yōu)勢的同時(shí)，也指出了它的局限性，并針對性地提出了解決方案與進(jìn)路，即“相對集中與專業(yè)分工要并舉;橫向集中與縱向調(diào)整要協(xié)同;權(quán)力集中與權(quán)力制衡要并重;‘審批集成與‘服務(wù)增值要兼顧” 〔5 〕。這些解決方案實(shí)際上也就是行政許可權(quán)相對集中的基本原則。

王敬波教授認(rèn)為，行政許可權(quán)相對集中的原則應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)權(quán)力的分權(quán)與制衡相結(jié)合。首先，要解決什么權(quán)力、多少權(quán)力可以集中以及集中后的權(quán)力制衡機(jī)制問題。他提出了行政許可權(quán)相對集中的幾條原則，如特定的專屬管轄不宜集中，集中的權(quán)力之間應(yīng)具有關(guān)聯(lián)性，權(quán)限集中不應(yīng)影響權(quán)限制衡，要明確專業(yè)行政和綜合行政之間的劃分、理順權(quán)限集中模式與權(quán)限層級的關(guān)系等。隨著專業(yè)性的增強(qiáng)，集中的難度就越大，尤其是需要專業(yè)技術(shù)、專業(yè)人員、專業(yè)設(shè)備、技術(shù)鑒定等操作才能完成審核的行政許可權(quán)，目前是不適合集中的。其次，集中的領(lǐng)域是有限的，并非所有領(lǐng)域的許可事項(xiàng)都可以集中，對于差異很大的事項(xiàng)也沒有集中的必要。再次，集中的行政層級是有限的，并非所有層級的行政機(jī)構(gòu)都適合集中許可權(quán)，層級越高，集中行使權(quán)力的難度就越大。

劉恒、彭蕭劍提出了相對集中行政許可權(quán)集中程度的正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化原則：第一，行政許可權(quán)的相對集中應(yīng)該是最低限度的集中;第二，行政許可權(quán)的相對集中應(yīng)該促進(jìn)行政機(jī)關(guān)組織功能的最適性;第三，行政許可權(quán)的相對集中應(yīng)該遵守其他行政機(jī)關(guān)法定職權(quán)范圍的邊際約束。所謂最低限度標(biāo)準(zhǔn)要求行政許可權(quán)的相對集中不能增加政府的許可權(quán)限;功能最適判斷標(biāo)準(zhǔn)要求許可權(quán)的集中要在考慮親民性、專業(yè)性、效能性三個(gè)維度的基礎(chǔ)上進(jìn)行全面集中與分部集中、形式集中與實(shí)質(zhì)集中兩個(gè)層次的選擇;邊際約束判斷標(biāo)準(zhǔn)是基于行政主體與主體之間、行政事務(wù)與事務(wù)之間存在邊際，要求許可權(quán)的相對集中不能抽空原職能部門的許可權(quán)能，并且要在保證新行政主體職權(quán)邊界清晰的同時(shí)，強(qiáng)化或補(bǔ)充專業(yè)化的行政許可模式，促進(jìn)許可機(jī)關(guān)之間的協(xié)作 〔6 〕。目前，地方政府在相對集中行政許可權(quán)改革中就集中的事項(xiàng)一般的做法是“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)”和“有序擴(kuò)張”。

（五）相對集中行政許可權(quán)的價(jià)值和意義

行政審批權(quán)的相對集中作為我國行政審批制度改革的一個(gè)重要環(huán)節(jié)和制度創(chuàng)新，就其價(jià)值和意義而言，學(xué)者們從多角度進(jìn)行了分析和展望。

方寧認(rèn)為，實(shí)行集中審批，意在取得提高審批效率、轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場主體活力等三個(gè)方面的效果 〔10 〕。徐繼敏認(rèn)為，相對集中行政許可權(quán)制度改革有利于促進(jìn)行政管理體制改革、有利于正確實(shí)施行政許可、有利于行政相對人申請和獲得行政許可三個(gè)方面 〔11 〕。

王克穩(wěn)從五個(gè)方面闡述了相對集中行政許可權(quán)的價(jià)值和意義：一是為根治行政許可中廣泛存在的“許可事項(xiàng)互為前置、互相捆綁、法外增設(shè)許可條件”等頑癥找到了良方;二是為行政審批的下一步改革打開了新的突破口;三是為打破“審監(jiān)一體”的管理體制、構(gòu)建新型的監(jiān)管體制掃清了障礙;四是為行政許可職能的集中、數(shù)據(jù)與信息等資源的整合和政府機(jī)構(gòu)的精簡創(chuàng)造了條件;五是為行政許可權(quán)回歸公共目標(biāo)提供了可能 〔12 〕。行政審批權(quán)的相對集中改革的一個(gè)主要目的意在實(shí)現(xiàn)“審監(jiān)分離”，審監(jiān)合理分離是行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。賈義猛認(rèn)為，這種優(yōu)化“有利于建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”。同時(shí)，審批局模式的進(jìn)一步優(yōu)化還會對傳統(tǒng)行政生態(tài)進(jìn)行重塑，“有可能對打破‘條塊分割‘職責(zé)同構(gòu)等深層次的體制性困局提供新的改革思路” 〔5 〕。

（六）相對集中行政許可權(quán)實(shí)施效果的評價(jià)

所謂相對集中行政許可權(quán)的實(shí)施效果是對這一改革的成效進(jìn)行實(shí)然的分析和判斷，多數(shù)學(xué)者都對相對集中行政許可權(quán)的實(shí)施效果持肯定態(tài)度。郭曉光認(rèn)為，成立行政審批局帶來了三方面的效果：“行政審批更便捷、監(jiān)管服務(wù)更充分、行政成本更節(jié)省?！?〔13 〕黃小勇等人認(rèn)為，“兩集中、兩到位”的改革成效有五點(diǎn)：第一，提升了政務(wù)服務(wù)中心的作用?！皟杉?、兩到位”將實(shí)質(zhì)性的行政審批權(quán)集中在中心運(yùn)行，中心成為行政審批權(quán)力真正運(yùn)行的平臺，創(chuàng)立了新的行政審批運(yùn)行機(jī)制，有效解決了政務(wù)服務(wù)中心過去“只掛號、不看病”的問題。第二，減少了公眾對部門的接觸點(diǎn)?！皟杉?、兩到位”實(shí)現(xiàn)了 “部門一個(gè)窗口對外，政府一個(gè)中心對外”，方便了公眾。第三，權(quán)力向?qū)徟k集中，避免了層層審批，提升了行政審批效率，提高了公眾滿意度。第四，加強(qiáng)了對行政審批權(quán)的監(jiān)督。行政審批職能向?qū)徟k相對集中以后，打破了原來業(yè)務(wù)處室“審管合一”的格局，根除了原來“以審代管”的弊病，形成了“審管分離”的局面，審批辦專司審批，原業(yè)務(wù)處室向定制度、定政策、監(jiān)督檢查職能轉(zhuǎn)變，形成了決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離而又相互制約的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。第五，實(shí)現(xiàn)了政府職能的有效轉(zhuǎn)變。實(shí)行相對集中審批權(quán)后，各業(yè)務(wù)處室就可從繁雜的審批事務(wù)中解脫出來，工作重心開始轉(zhuǎn)到制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、深入調(diào)查研究、擬定政策措施、加強(qiáng)監(jiān)督檢查和優(yōu)化公共服務(wù)上來，從根本上促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。但是，也有少數(shù)學(xué)者作出了不一樣的判斷，認(rèn)為行政許可權(quán)的相對集中只是集中了許可的實(shí)施權(quán)，而后續(xù)的監(jiān)管權(quán)仍由原職能部門來行使，這種審管分離“割裂了政府權(quán)力在行政流程中的許可準(zhǔn)入與后續(xù)監(jiān)管協(xié)同運(yùn)行過程”，因而未必有利于行政效率的提高。另外，集中行政許可權(quán)的改革無法徹底排除職能部門放棄自身利益或許可標(biāo)準(zhǔn)，在聯(lián)合會審時(shí)“事先到企業(yè)審核申請?jiān)S可的條件或標(biāo)準(zhǔn)”，使“聯(lián)合審批變成雙重審批” 〔14 〕。

二、相對集中行政許可權(quán)研究特點(diǎn)評析

盡管我國學(xué)術(shù)界對相對集中行政許可權(quán)的研究取得了較豐碩的成果，但是不得不承認(rèn)其研究仍然有一定的不足和進(jìn)一步拓展的空間，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）重規(guī)范研究，輕實(shí)證研究

從目前學(xué)界關(guān)于我國相對集中行政許可權(quán)的研究成果來看，學(xué)者們大多采用規(guī)范分析的方法。如學(xué)者們大多是對相對集中行政許可權(quán)的內(nèi)涵及特征、相對集中行政許可權(quán)的原則、相對集中行政許可權(quán)改革中出現(xiàn)的理論問題等進(jìn)行分析和闡述，進(jìn)而提出應(yīng)對策略。而相對集中行政許可權(quán)作為我國行政改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)需要深入進(jìn)行研究，不僅需要規(guī)范化研究，而且更需要實(shí)證性研究。

實(shí)證研究與規(guī)范研究有著不同的研究方法和旨趣?！皩?shí)證主義的基本原則是，要把關(guān)于某類對象的科學(xué)解釋命題建立在對該類對象可以被客觀觀察到的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的基礎(chǔ)之上” 〔15 〕。在相對集中行政許可權(quán)的研究中，學(xué)者們應(yīng)該特別注重對改革試點(diǎn)的案例進(jìn)行全方位分析，深入一線發(fā)現(xiàn)問題并提出假設(shè)，通過問卷、訪談、走訪等實(shí)證方式，來檢驗(yàn)假設(shè)的正確與否。盡管一些學(xué)者對某些地方政府的相對集中行政許可權(quán)改革也進(jìn)行了實(shí)證研究，但是缺乏深度甚至流于形式，大多只是對地方政府的相關(guān)做法進(jìn)行了簡單的描述，給人千篇一律的感覺。

筆者認(rèn)為，相對集中行政許可權(quán)的研究應(yīng)積極利用統(tǒng)計(jì)學(xué)的工具，例如，通過因子分析、相關(guān)性分析和面板數(shù)據(jù)回歸模型等計(jì)量、統(tǒng)計(jì)分析方法，驗(yàn)證理論模型的正確性，實(shí)證檢驗(yàn)提出的研究假設(shè)是否成立，并對實(shí)證結(jié)果作出進(jìn)一步分析。當(dāng)然，每種研究方法都各有利弊，對于社會科學(xué)的研究也很難做到事實(shí)和價(jià)值的絕對區(qū)分。但是，離開了事實(shí)，價(jià)值判斷將會無所依存。總之，缺乏數(shù)據(jù)支撐的實(shí)證研究是目前我國學(xué)界有關(guān)相對集中行政許可權(quán)改革研究的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。

（二）研究粗糙泛化，缺乏深入的分類分析

如前所述，行政許可權(quán)作為政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一種基本方略，廣泛存在于各級各類行政運(yùn)行領(lǐng)域。但是，從現(xiàn)有的研究來看，有相當(dāng)一部分學(xué)者似乎只滿足于從一般角度對相對集中行政許可權(quán)進(jìn)行研究，研究不夠精深。事實(shí)上，不同領(lǐng)域許可權(quán)的內(nèi)容和形式都有很大區(qū)別，因而相對集中也會有不同的表現(xiàn)和結(jié)果，如少數(shù)學(xué)者以行政許可的功能為標(biāo)準(zhǔn)，將行政許可分為了三大類：市場進(jìn)入類、資源配置類和危害控制類。市場進(jìn)入類許可多為形式審查，就目前改革的進(jìn)程來看，大多實(shí)現(xiàn)了相對集中。然而，集中之后產(chǎn)生了哪些效果，對于市場監(jiān)管有什么積極作用和消極作用，就具體的許可權(quán)而言，還缺少細(xì)化的研究。資源配置類許可涉及多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)部門，涉及國有資源如土地使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)、林權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)、海域使用權(quán)等，盡管這些權(quán)力仍歸屬于原職能部門，但基本上實(shí)現(xiàn)了場所的集中，如目前絕大多數(shù)地方政府都已建立起“公共資源交易中心”，公共資源交易中心的辦公地點(diǎn)就設(shè)在政務(wù)中心或行政審批局，故而其性質(zhì)和功能類似于行政服務(wù)中心。對于這類許可權(quán)是否有必要進(jìn)一步集中行使、真正劃轉(zhuǎn)到行政審批局，難點(diǎn)或意義何在，學(xué)界也缺乏相應(yīng)的研究。至于危害控制類行政許可權(quán)的相對集中行使就更為困難，因?yàn)槠渖婕肮舶踩蛘咚说纳?cái)產(chǎn)安全。例如，駕駛?cè)速Y格許可、出入境許可、消防安全許可、持槍許可、游行示威許可、煙火燃放許可、特種行業(yè)經(jīng)營許可等許可的獲得需要滿足不同的條件、不同的考核考察標(biāo)準(zhǔn)，且多數(shù)都需要通過檢驗(yàn)、檢測、檢疫、鑒定等方式作為許可決定的依據(jù)，那么，這類許可是否也有必要進(jìn)行許可權(quán)的集中行使、集中的可行性如何論證等都需要學(xué)者們的深入分類分析。只有對上述這些不同領(lǐng)域不同內(nèi)容的許可權(quán)相對集中實(shí)踐進(jìn)行研究，才會不斷推進(jìn)我國的行政體制改革。事實(shí)上，即使同一類型、不同項(xiàng)目的許可也有很大的差別，能否相對集中以及怎樣集中，都值得學(xué)者們深入研究。

（三）缺乏國際視野，較少域外相關(guān)領(lǐng)域的研究

相對集中行政許可權(quán)盡管是我國行政系統(tǒng)自上而下所進(jìn)行的一項(xiàng)改革，但是其所秉承和包含的基本精神并非獨(dú)創(chuàng)，世界上一些發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)做法是可以借鑒的。域外一些國家的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育較為完善，相關(guān)市場制度建設(shè)合理有效，在處理政府與市場的關(guān)系實(shí)踐中也積累了相當(dāng)多的經(jīng)驗(yàn)。就行政許可制度而言，一些發(fā)達(dá)國家一直都圍繞著“放松管制、減少審批、簡化流程以及強(qiáng)化監(jiān)督”等原則進(jìn)行改革。雖然這些國家并沒有使用類似“相對集中行政許可權(quán)”這樣的概念，但是它們的實(shí)際做法并無二致。

首先，相對集中行政許可權(quán)涉及機(jī)構(gòu)的合并與重組，即所謂跨部門的協(xié)同機(jī)制建設(shè)。近年來，域外一些國家在這方面進(jìn)行了很多的探索，如加拿大聯(lián)邦政府在2012年開始的環(huán)評審批制度改革中，就是將以往40多個(gè)政府審批部門和組織縮減至一個(gè)由環(huán)保署牽頭的跨部門協(xié)調(diào)工作組。對于這些協(xié)同機(jī)構(gòu)之間的工作如何展開及具體的權(quán)限爭議案例如何解決等問題，我國相關(guān)學(xué)者也應(yīng)進(jìn)行研究。

其次，域外一些國家行政許可制度改革的一個(gè)特點(diǎn)是以問題為導(dǎo)向，靈活地搭建“跨界平臺”，充分利用市場與社會的能動(dòng)性并開發(fā)其資源。例如，澳大利亞政府吸收商業(yè)理事會、工商協(xié)會和小商業(yè)委員會等組織共同設(shè)計(jì)行政許可制度的改革政策、起草改革議程甚至監(jiān)督改革的進(jìn)展情況。但是，澳大利亞政府搭建政商、政社平臺的具體步驟和程序是怎樣的，在合作過程中又是如何協(xié)作并實(shí)現(xiàn)各自利益最大化等問題，我國學(xué)者對此進(jìn)行深入研究的成果還不多。

盡管我國行政許可制度改革的背景、體制與域外一些國家的相關(guān)改革有著很大的不同，但是“他山之石可以攻玉”，域外改革經(jīng)驗(yàn)的相關(guān)研究不應(yīng)當(dāng)忽視，要借鑒其好的經(jīng)驗(yàn)，不斷推進(jìn)我國行政體制改革。

三、結(jié)論及研究展望

綜上所述，“相對集中行政許可權(quán)”這一概念的提出是我國行政系統(tǒng)“上下合力”的產(chǎn)物，是我國審批制度改革實(shí)踐創(chuàng)新的成果體現(xiàn)，是完全具有“中國特色”的本土概念。相信，隨著改革的深入，相對集中行政許可權(quán)研究也會向縱深發(fā)展。

首先，“相對集中行政許可權(quán)” 是一個(gè)“與時(shí)俱進(jìn)”的概念，這一概念的含義本身并不固定，其內(nèi)涵和外延是隨著改革的發(fā)展而發(fā)展的，隨著改革的不斷推進(jìn)與深入，這一概念也會有新的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)，當(dāng)人們對這一改革理念形成共識后，其本身才可能具有穩(wěn)定的邊界。

其次，如何強(qiáng)化監(jiān)督應(yīng)該成為研究的重點(diǎn)?！跋鄬行姓S可權(quán)”制度改革的初衷就是要倒逼職能部門將精力集中到審批的事中事后監(jiān)管上來，而非僅僅將事前的審批集中到審批中心或?qū)徟至耸?。審批?quán)集中以后，關(guān)鍵是如何銜接審批局（中心）與原職能部門的關(guān)系，如何提高監(jiān)管的效率。

再次，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用將對相對集中行政許可權(quán)實(shí)踐和理論研究產(chǎn)生重要的推動(dòng)作用。隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，新的技術(shù)手段也會不斷應(yīng)用到政府治理過程中。圍繞相對集中行政審批權(quán)改革的重心在于強(qiáng)化監(jiān)管，現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用可為政府強(qiáng)化監(jiān)管提供有力的技術(shù)支撐，如何利用這一技術(shù)優(yōu)勢，必將成為研究的重要環(huán)節(jié)。例如，在日常監(jiān)管中，應(yīng)構(gòu)建“大數(shù)據(jù) + 政府監(jiān)管”平臺，加快政務(wù)信息整合共享，不僅要建立垂直職能部門的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，而且要搭建橫向跨地域管理部門的數(shù)據(jù)共享平臺，充分利用好數(shù)據(jù)信息資源。

總之，任何一種制度都是特定歷史條件下的產(chǎn)物，不可能做到盡善盡美，正所謂“有一利必有一弊”。相對集中行政許可權(quán)研究的重點(diǎn)不僅在于發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中存在的問題，而且更在于發(fā)現(xiàn)這些問題背后的邏輯，只有多措并舉解除這些困惑，才能進(jìn)一步深化行政審批制度改革，推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

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責(zé)任編輯 李 雯