張寒

后疫情時期的中國經(jīng)濟“雙循環(huán)”新發(fā)展格局當中，都市圈和城市群建設(shè)正在被置于更加突出和重要的位置。

2020年10月，中共中央政治局審議《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)規(guī)劃綱要》并指出，當前中國發(fā)展的國內(nèi)國際環(huán)境繼續(xù)發(fā)生深刻復(fù)雜變化，推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)，有利于形成優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局，有利于拓展市場空間、優(yōu)化和穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，是構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的一項重大舉措。

截至目前，中國已經(jīng)形成了京津冀、長三角、粵港澳、成渝、中原、山東半島、長江中游等規(guī)模較大的城市群。一般而言，每個城市群之中至少有1個-2個比較有影響力的都市圈。例如，在中國經(jīng)濟最發(fā)達區(qū)域之一的長三角城市群，就形成了“一超多強”的都市圈發(fā)展格局。“一超”指的是上海都市圈，“多強”指的是南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、蘇錫常都市圈、寧波都市圈等。在許多業(yè)內(nèi)專家看來，隨著成渝城市群有望發(fā)展成為中國經(jīng)濟的第四個增長極，現(xiàn)階段中國需要把都市圈建設(shè)提升到應(yīng)有的戰(zhàn)略高度，以現(xiàn)代化的都市圈來支撐世界級的城市群建設(shè)，并以此來連接和助力國內(nèi)與國際經(jīng)濟的雙循環(huán)。

中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟與政治研究所全球宏觀經(jīng)濟研究室主任、研究員張斌對《財經(jīng)》記者表示，“當前中國正處于從中低收入國家向高收入國家、從農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會向服務(wù)業(yè)社會邁進的關(guān)鍵階段，經(jīng)濟發(fā)展的最大推動力從鋼鐵、水泥、化工等工業(yè)品生產(chǎn)，正在轉(zhuǎn)向科研、教育、醫(yī)療等有助于生活品質(zhì)升級的人力資本密集型服務(wù)業(yè)發(fā)展，或者說是中高端服務(wù)業(yè)的發(fā)展。在此過程中，中國要把都市圈發(fā)展擺在更加重要和突出的位置，以都市圈建設(shè)來提升人力資本，促進科研、教育、醫(yī)療等服務(wù)業(yè)發(fā)展，推動經(jīng)濟增長模式的轉(zhuǎn)型?！?/p>

中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會理事長肖金成告訴《財經(jīng)》記者，“都市圈的核心城市一般是人口大于300萬人、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚、具有較大影響力和吸引力的大都市。都市圈要想發(fā)展好，就要避免要素向核心城市集聚的極化效應(yīng)，充分發(fā)揮核心城市的輻射帶動作用，通過合理的規(guī)劃、布局，讓要素向核心城市的周邊地區(qū)疏解，實現(xiàn)都市圈內(nèi)部交通、市場、公共服務(wù)一體化，建立起包括大、中、小城市和農(nóng)村在內(nèi)的城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)的合理發(fā)展體系。”

“十四五”期間中國可重點發(fā)展30個-50個都市圈

面對著新冠肺炎疫情帶來的巨大挑戰(zhàn)以及中國經(jīng)濟發(fā)展面臨的新階段、新形勢，2020年5月14日，中共中央政治局常委會會議首次提出，“構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”，此后“雙循環(huán)”新發(fā)展格局在多次重要會議中被提及。

肖金成對《財經(jīng)》記者分析稱，首先，“雙循環(huán)”是以國內(nèi)大循環(huán)為主體，意味著中國要擴大內(nèi)需、提振消費、打造統(tǒng)一市場。在此過程中，要建立“軌道上的都市圈”，以此來促進核心城市和周邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升城鎮(zhèn)化水平，拉動投資需求和消費需求。其次，要通過城市群中不同城市之間的交流合作、優(yōu)勢互補，帶動各大城市的創(chuàng)新能力、綜合實力、國際品牌知名度、影響力的大幅提升，以此來提升整個城市群的國際競爭力，促進國內(nèi)、國際雙循環(huán)。

來往于粵港澳大灣區(qū)的廣深港高鐵。圖/新華

《財經(jīng)》記者從《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》中看到，未來成渝城市群將繼續(xù)圍繞長江上游航運中心和重慶成都兩大核心，建設(shè)以高鐵、城際和高速公路為骨干的交通路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，促進城市群一體化的發(fā)展，內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將逐漸從競爭走向互補。重慶將發(fā)揮汽車整車和零部件配套產(chǎn)業(yè)體系全的優(yōu)勢，積極成為川渝兩地汽車整車制造企業(yè)的零部件供應(yīng)商;成都則利用科技創(chuàng)新資源優(yōu)勢，提升汽車研發(fā)創(chuàng)新能力，在汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)動機、變速箱等關(guān)鍵零部件領(lǐng)域取得突破;其余城市積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)配套。

2020年上半年發(fā)布的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》則提出，以基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)一卡通為著力點，加快南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波都市圈建設(shè)，提升都市圈同城化水平。加強都市圈間合作互動，高水平打造長三角世界級城市群。推動上海與近滬區(qū)域及蘇錫常都市圈聯(lián)動發(fā)展，構(gòu)建上海大都市圈。加強南京都市圈與合肥都市圈協(xié)同發(fā)展，打造東中部區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的典范，等等。

在肖金成看來，“十四五”期間中國應(yīng)當著力促進都市圈發(fā)展，可以重點推進30個-50個左右的都市圈建設(shè)?！俺鞘腥旱牟煌际腥χg具有競爭關(guān)系，需要通過加強規(guī)劃和合作，促進分工，實現(xiàn)不同都市圈的腹地相互覆蓋。以成渝城市群為例，成都和重慶之間相距約300公里，意味著成都和重慶這兩個都市圈都要發(fā)揮150公里的輻射力。兩個都市圈之間要相向發(fā)展、加強分工合作，把交界地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展起來，最終實現(xiàn)整個區(qū)域經(jīng)濟的一體化發(fā)展?！?h3>都市圈和城市群建設(shè)助力解決“雙循環(huán)”的堵點

近年來，在中國新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)過程中，城市群已經(jīng)成為國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的主要形態(tài)。2020年5月22日，國務(wù)院總理李克強代表國務(wù)院向十三屆全國人大三次會議作政府工作報告。政府工作報告指出，加快落實區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。繼續(xù)推動西部大開發(fā)、東北全面振興、中部地區(qū)崛起、東部率先發(fā)展。深入推進京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展。

中國宏觀經(jīng)濟研究院經(jīng)濟體制與管理研究所助理研究員馬燕坤對《財經(jīng)》記者分析稱，形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，核心在于千方百計擴大內(nèi)需，戰(zhàn)略重點在都市圈和城市群。以京津冀、長三角、珠三角三大城市群為代表的中國十大城市群利用全國十分之一的土地面積，承載了全國近二分之一的常住人口，創(chuàng)造了全國六成以上的經(jīng)濟產(chǎn)出。以上海都市圈為首的中國十二大都市圈利用全國不到十分之一的土地面積，承載了全國近三分之一的常住人口，創(chuàng)造了全國近一半的經(jīng)濟產(chǎn)出。可以說，如果都市圈內(nèi)外部和城市群內(nèi)外部都能充分循環(huán)起來，國內(nèi)大循環(huán)就形成了，參與國際大循環(huán)也就有了重要依托。

從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，城市群的發(fā)展帶動了很多發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，比如在美國，形成了以紐約為中心的東北部大西洋沿岸城市群和以芝加哥為中心的北美五大湖城市群等;在日本，形成了以東京為中心的太平洋沿岸城市群;在英國，形成了以倫敦為中心的英倫城市群;在歐洲，形成了以巴黎為中心的歐洲西北部的城市群，上述幾大城市群都是各個國家乃至世界經(jīng)濟的核心地帶。其中，美國三大城市群——大紐約地區(qū)、五大湖地區(qū)、大洛杉磯地區(qū)所創(chuàng)造的GDP占全美國的60%-70%;日本的大東京地區(qū)、大阪神戶地區(qū)、名古屋地區(qū)創(chuàng)造的GDP占全日本70%左右。

張斌告訴《財經(jīng)》記者，“當前，中國經(jīng)濟發(fā)展最大的短板就在于人力資本密集型服務(wù)業(yè)的供求不平衡，諸如科研、教育、醫(yī)療、金融、法律、文化、娛樂等中高端服務(wù)業(yè)供給改善緩慢，不能滿足人民群眾日益增長的需要。都市圈能夠?qū)崿F(xiàn)人的大規(guī)模集聚，是知識積累和傳播最有優(yōu)勢的地方。未來，中國應(yīng)當通過建設(shè)都市圈來發(fā)展中高端服務(wù)業(yè)、改善公共服務(wù)配套、提升供給效率，進一步提升人力資本、提高人民群眾生活水平，促進知識積累和傳播，打通經(jīng)濟雙循環(huán)過程中的堵點。每個城市都有不同的資源稟賦，應(yīng)當讓城市根據(jù)自身特色開展公平的競爭，但是所有的城市都應(yīng)當對外來人口秉持開放友好的態(tài)度，降低準入門檻，改善土地供應(yīng)，讓低收入群體也能享受好的教育、醫(yī)療和住房等公共服務(wù)配套?！?/p>

馬燕坤認為，都市圈和城市群都屬于經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域，應(yīng)該通過完善城鎮(zhèn)體系、優(yōu)化功能分工、解決“大城市病”問題、增強外圍城市的吸引力等途徑，讓都市圈和城市群創(chuàng)造更多的經(jīng)濟產(chǎn)出，并承載與經(jīng)濟集聚相匹配的常住人口，產(chǎn)生更多的需求。無論是都市圈，還是城市群，一般是自然發(fā)展形成的，但可以通過規(guī)劃或政策發(fā)揮約束或引導(dǎo)作用。

都市圈和城市群發(fā)展亟需優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和分工

早在2019年，國家發(fā)改委就出臺了《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），《意見》中提出，城市群是新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)，是支撐全國經(jīng)濟增長、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺。都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)?！兑庖姟分羞€提到，近年來，中國的都市圈建設(shè)呈現(xiàn)較快發(fā)展態(tài)勢，但城市間交通一體化水平不高、分工協(xié)作不夠、低水平同質(zhì)化競爭嚴重、協(xié)同發(fā)展體制機制不健全等問題依然突出。

肖金成對《財經(jīng)》記者表示，都市圈發(fā)展過程中，核心城市對外圍地區(qū)存著在一定的虹吸效應(yīng)和極化效應(yīng)，如何將其轉(zhuǎn)變?yōu)檩椛湫?yīng)，值得人們深思。目前來看，通過合理的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策，能夠?qū)崿F(xiàn)都市圈產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和調(diào)整。在都市圈建設(shè)過程中，核心城市不能所有產(chǎn)業(yè)都發(fā)展，而是要通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和分工，將勞動密集型企業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)向外圍的區(qū)域疏解，在都市圈培育新的經(jīng)濟增長極，加快建設(shè)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的“反磁力中心”，避免“大城市病”。

馬燕坤告訴記者，目前，中國都市圈和城市群發(fā)展普遍存在核心城市的輻射帶動功能不強、城鎮(zhèn)規(guī)模等級結(jié)構(gòu)不合理、協(xié)同發(fā)展不足等問題，這些問題的背后則是行政壁壘嚴重、要素流動不暢、營商環(huán)境不佳、協(xié)同發(fā)展機制不完善等方面的體制障礙，應(yīng)通過重點支持外圍城市改善營商環(huán)境、建設(shè)高水平產(chǎn)業(yè)集聚平臺、均等化基本公共服務(wù)供給、與核心城市共建共享產(chǎn)業(yè)園區(qū)等方式，增強外圍城市對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接能力，增強外圍城市對人才和人口的吸引力，加快提升外圍城市的經(jīng)濟發(fā)展水平。同時，應(yīng)通過建設(shè)用地指標傾斜、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局優(yōu)化、城市治理能力和水平提升，緩解核心城市的“大城市病”問題，加快推進基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

恒大集團首席經(jīng)濟學(xué)家任澤平在《中國已經(jīng)進入都市圈城市群時代》一文中預(yù)測，到2030年，1.7億新增城鎮(zhèn)人口的約80%將分布在19個城市群，約60%將分布在長三角、珠三角、京津冀、長江中游、成渝、中原、山東半島等七大城市群。從城市和都市圈來看，到2030年，中國有望形成10個以上（北京、上海、天津、廣州、深圳、重慶、武漢、成都、南京、東莞等）1000萬級城市和12個以上（上海、北京、廣佛肇、深莞惠、鄭州、成都、杭州、蘇錫常、青島、重慶、武漢、南京等）2000萬級大都市圈。

馬燕坤認為，與發(fā)達國家相比，中國的都市圈和城市群在經(jīng)濟體量、經(jīng)濟密度、經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟綜合實力、居民收入水平等方面都還存在很大的差距。未來，中國都市圈和城市群應(yīng)強調(diào)集聚發(fā)展、集群發(fā)展和集約發(fā)展，以地均產(chǎn)值論英雄，以人均收入論英雄，以產(chǎn)均耗能論英雄，在做大做強經(jīng)濟體量的同時，更應(yīng)強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展水平和居民收入水平的提高。