甘思楊/文

一、引言

擴(kuò)大金融服務(wù)范圍不僅能帶來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而且可以改善貧困。普惠金融（又稱金融服務(wù)可獲得性）就是這樣的一項(xiàng)為弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)、弱勢(shì)群體和弱勢(shì)地區(qū)提供金融服務(wù)的國(guó)家重要金融政策。為實(shí)現(xiàn)金融服務(wù)全民覆蓋的目標(biāo)，普惠金融的推進(jìn)發(fā)展不僅需要加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，還需要通過(guò)創(chuàng)新金融服務(wù)方式，再結(jié)合聯(lián)動(dòng)政府頒布的支持政策進(jìn)行協(xié)調(diào)。

第一，加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。普惠金融的基礎(chǔ)設(shè)施包括開(kāi)展普惠金融業(yè)務(wù)所必要的基礎(chǔ)設(shè)施，如金融主體、ATM、POS機(jī)等前端基礎(chǔ)設(shè)施，也包括農(nóng)村地區(qū)的征信制度、抵押登記程序等后端基礎(chǔ)設(shè)施。張曉云等認(rèn)為增加農(nóng)村地區(qū)對(duì)新型金融機(jī)構(gòu)的包容程度，建立更加包容的金融體系，將有利于普惠金融在農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，也將促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、金融水平。如村鎮(zhèn)銀行作為我國(guó)農(nóng)村地區(qū)金融發(fā)展的主力軍，在推動(dòng)“三農(nóng)”普惠金融發(fā)展上發(fā)揮著巨大的作用。

第二，創(chuàng)新金融服務(wù)方式。擔(dān)保是降低金融風(fēng)險(xiǎn)的一種有效方式，可以在一定程度上降低進(jìn)行金融活動(dòng)時(shí)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的概率。楊松等提出在政府的支持和引導(dǎo)下，銀行與擔(dān)保機(jī)構(gòu)之間的合作關(guān)系將更加牢固開(kāi)放。除了利用擔(dān)保渠道為農(nóng)戶增信外，互聯(lián)網(wǎng)金融也是普惠金融發(fā)展的重要推動(dòng)劑。朱迎等認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)金融能提升金融服務(wù)水平，并增加金融可獲得性。

第三，穩(wěn)步推進(jìn)普惠金融相關(guān)政策。農(nóng)村地區(qū)的金融服務(wù)水平難以推進(jìn)，與農(nóng)村地區(qū)金融需求群體的特殊性有關(guān)。金融機(jī)構(gòu)的逐利性導(dǎo)致了金融資源更多地從農(nóng)村地區(qū)導(dǎo)向城市，導(dǎo)致“三農(nóng)”的金融需求缺口增大卻難以填補(bǔ)。因此，在推進(jìn)普惠金融深入發(fā)展的同時(shí)，政府也應(yīng)當(dāng)放寬開(kāi)展普惠金融業(yè)務(wù)的門檻，對(duì)待金融機(jī)構(gòu)的普惠金融業(yè)務(wù)開(kāi)展實(shí)施差異化政策。楊軍等提出政府層面應(yīng)當(dāng)加速設(shè)計(jì)統(tǒng)一普惠金融相關(guān)評(píng)價(jià)體系，將金融服務(wù)更多地導(dǎo)向農(nóng)村地區(qū)、小微企業(yè)等微觀經(jīng)濟(jì)主體。王國(guó)剛認(rèn)為，還應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)剡\(yùn)用財(cái)政機(jī)制，推動(dòng)普惠金融的滲透與拓展。

二、我國(guó)普惠金融發(fā)展現(xiàn)狀

（一）政策支持力度不斷加大

2016年1月，國(guó)務(wù)院在《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》中提出了“到2020年，建立與全面建成小康社會(huì)相適應(yīng)的普惠金融服務(wù)和保障體系”的建設(shè)目標(biāo)，為我國(guó)普惠金融五年的建設(shè)過(guò)程搭好框架、鋪好道路，為有效促進(jìn)金融服務(wù)平等、解決小微企業(yè)和“三農(nóng)”的金融問(wèn)題提出中國(guó)方法。

1.加大普惠金融專項(xiàng)資金支持力度

2016年，財(cái)政部印發(fā)的《普惠金融發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》提出普惠金融撥付專項(xiàng)資金，用于各金融機(jī)構(gòu)發(fā)放小微貸款、涉農(nóng)貸款及創(chuàng)業(yè)貸款的補(bǔ)貼與增量獎(jiǎng)勵(lì)等。根據(jù)財(cái)政部官網(wǎng)所公布數(shù)據(jù)，2016—2019年四年間，普惠金融專項(xiàng)撥付資金的總預(yù)算達(dá)到385.8億元，實(shí)際撥付404.5億元，普惠金融支持力度不斷加大。

2.商業(yè)銀行用于小微企業(yè)和“三農(nóng)”貸款穩(wěn)步提升

據(jù)原中國(guó)銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（見(jiàn)圖1），2015年至2018年間，我國(guó)商業(yè)銀行用于小微企業(yè)貸款余額不斷增加，至2018年末，該類貸款余額已經(jīng)達(dá)到了25.15萬(wàn)億。其中，大型商業(yè)銀行仍是最主要的放貸主體，但其貸款余額占比卻逐年降低；城市商業(yè)銀行與農(nóng)村商業(yè)銀行的貸款占比奮起直追，這兩類銀行也在為小微企業(yè)提供貸款的任務(wù)中承擔(dān)越來(lái)越多的責(zé)任。我國(guó)普惠金融正不斷探索發(fā)展，在基層的服務(wù)不斷做廣做深，基層的金融供給主體已經(jīng)逐漸成了支持我國(guó)普惠金融發(fā)展的中堅(jiān)力量。

圖1 商業(yè)銀行用于小微企業(yè)貸款余額情況（2015年—2019年Q1）

數(shù)據(jù)來(lái)源：原中國(guó)銀監(jiān)會(huì)官網(wǎng)

（二）金融基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善

中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)在2018年出版的《中國(guó)普惠金融發(fā)展情況報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱“報(bào)告”）中披露了近年我國(guó)普惠金融的發(fā)展現(xiàn)狀。報(bào)告指出，截至2017年末，我國(guó)銀行網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量已達(dá)22.76萬(wàn)個(gè)，較2013年末增長(zhǎng)了8.5%，網(wǎng)點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率為95.99%，基本實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋。2013年至2017年間，我國(guó)人均擁有銀行賬戶數(shù)量顯著提升，漲幅逾60%。

2018年1月，原銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展投資管理型村鎮(zhèn)銀行和“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行試點(diǎn)工作的通知》，旨在為人口稀疏、金融發(fā)展薄弱的地域提供更加可得的金融服務(wù)，持續(xù)深入推進(jìn)在農(nóng)村地區(qū)的金融服務(wù)覆蓋面。根據(jù)原中國(guó)銀監(jiān)會(huì)披露數(shù)據(jù)，截至2017年底我國(guó)已開(kāi)業(yè)的村鎮(zhèn)銀行數(shù)量已經(jīng)增加至1562家。中西部地區(qū)地廣人稀，是“多縣一行”制度的服務(wù)重點(diǎn)，盡管中西部地區(qū)村鎮(zhèn)銀行數(shù)量占全國(guó)總量65%，但其金融需求前景仍十分廣闊，我國(guó)需要通過(guò)村鎮(zhèn)銀行鋪設(shè)更加全面的金融體系，挖掘貧困地區(qū)的金融需求。

（三）數(shù)字普惠金融不斷發(fā)展

2016年的《G20普惠金融全球合作伙伴（GPFI）報(bào)告》提出，數(shù)字普惠金融是“一切通過(guò)數(shù)字金融技術(shù)促進(jìn)普惠金融行動(dòng)”的泛稱，包括運(yùn)用數(shù)字金融技術(shù)為無(wú)法獲得金融服務(wù)或金融資源匱乏的群體提供的一系列正規(guī)金融服務(wù)。數(shù)字普惠金融是普惠金融與數(shù)字技術(shù)結(jié)合的變體，其服務(wù)具有可得性，成本具有可負(fù)擔(dān)性，對(duì)于提供金融服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)而言風(fēng)險(xiǎn)是可控的，能夠保證普惠金融供需的可持續(xù)性發(fā)展。

工信部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年7月末。我國(guó)擁有9.65億臺(tái)的互聯(lián)網(wǎng)活躍設(shè)備，15億移動(dòng)用戶。商業(yè)銀行、P2P、第三方支付、眾籌等金融服務(wù)提供商借助數(shù)字技術(shù)快速發(fā)展，也讓金融機(jī)構(gòu)能夠以更低成本、更加便捷地提供普惠程度更高的金融產(chǎn)品。我國(guó)數(shù)字普惠金融經(jīng)過(guò)數(shù)字技術(shù)和金融服務(wù)的深度融合，業(yè)務(wù)范圍已經(jīng)涵蓋了融資、支付、投資理財(cái)、管控風(fēng)險(xiǎn)等方面（見(jiàn)附表）。據(jù)調(diào)查，2017年，我國(guó)第三方移動(dòng)支付的交易總量已經(jīng)達(dá)到120.3萬(wàn)億元，較2016年增長(zhǎng)了104.7%；2017年，我國(guó)線下掃碼支付總額也超過(guò)了6.35萬(wàn)億元。

附表 數(shù)字普惠金融業(yè)務(wù)模式

三、商業(yè)銀行發(fā)展普惠金融難點(diǎn)剖析

商業(yè)銀行在推動(dòng)普惠金融發(fā)展的進(jìn)程中存在不少困難與挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在：

（一）法律體系不夠健全

商業(yè)銀行發(fā)生法律風(fēng)險(xiǎn)的最主要原因是現(xiàn)有的法律法規(guī)滯后、缺失和模糊界定導(dǎo)致業(yè)務(wù)界限不清、權(quán)責(zé)不明等。雖然銀保監(jiān)會(huì)成立了普惠金融部對(duì)普惠金融服務(wù)進(jìn)行專門的指導(dǎo)和監(jiān)管，但并未出臺(tái)相應(yīng)的配套制度。例如我國(guó)針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的法律法規(guī)十分滯后，也沒(méi)有對(duì)商業(yè)銀行參與互聯(lián)網(wǎng)金融的明確規(guī)范。當(dāng)前針對(duì)P2P網(wǎng)絡(luò)小額信貸的法規(guī)僅有2011年原銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于人人貸有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)提示的通知》；針對(duì)第三方支付的法規(guī)僅有2010年中國(guó)人民銀行發(fā)布的《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》；針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)銀行的法規(guī)僅有2001年中國(guó)人民銀行發(fā)布的《網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)管理暫行辦法》和2006年原銀監(jiān)會(huì)頒布的《電子銀行業(yè)務(wù)管理辦法》等。如不及時(shí)更新完善相應(yīng)的金融法規(guī)，必然會(huì)給不法分子利用法律漏洞進(jìn)行騙貸、非法集資等非法行為留下可乘之機(jī)。

（二）成本、風(fēng)險(xiǎn)與收益不相匹配

金融基礎(chǔ)設(shè)施的鋪設(shè)是普惠金融發(fā)展的重要一環(huán)，但商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)縣域農(nóng)村網(wǎng)點(diǎn)的成本往往要高于在城市中開(kāi)設(shè)網(wǎng)點(diǎn)，加之小微企業(yè)、低收入者及農(nóng)戶的貸款需求往往期限較短，金額較小，致使商業(yè)銀行不僅要承擔(dān)鋪設(shè)基層網(wǎng)點(diǎn)的高成本，且還將面臨低收益的尷尬處境。普惠金融的服務(wù)對(duì)象主要是無(wú)法得到金融服務(wù)或金融資源匱乏的小微企業(yè)、低收入人群、偏遠(yuǎn)地區(qū)人群、“三農(nóng)”等群體，這類人群往往缺乏合格的抵押擔(dān)保資產(chǎn)，一旦發(fā)生信用違約行為，貸款將成為壞賬。據(jù)原銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示（見(jiàn)圖2），作為我國(guó)普惠金融發(fā)展的中堅(jiān)力量的農(nóng)村商業(yè)銀行和城市商業(yè)銀行的不良貸款率逐年上升。商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)以盈利為目的，故普惠金融業(yè)務(wù)高成本、高風(fēng)險(xiǎn)、低收益的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)也將最終導(dǎo)致商業(yè)銀行缺乏積極性。

圖2 我國(guó)商業(yè)銀行不良貸款率情況（2015年—2019年Q1）

（三）信息不對(duì)稱嚴(yán)重

商業(yè)銀行向小微企業(yè)和“三農(nóng)”發(fā)放貸款時(shí)需要面臨信息不對(duì)稱所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。第一，對(duì)于小微企業(yè)。作為貸款需求方的小微企業(yè)通常比商業(yè)銀行更加了解企業(yè)本身的財(cái)務(wù)狀況、貸款動(dòng)機(jī)以及經(jīng)營(yíng)情況，企業(yè)為了獲取貸款通常會(huì)通過(guò)各種手段淡化不利信息，突出有效信息。商業(yè)銀行只能通過(guò)財(cái)務(wù)報(bào)表、企業(yè)提供的資料等“書面信息”對(duì)小微企業(yè)進(jìn)行了解，因此小微企業(yè)真實(shí)經(jīng)營(yíng)信息的獲取成本要高于大中型企業(yè)，而小微企業(yè)的逆選擇行為也將增加商業(yè)銀行的放貸風(fēng)險(xiǎn)。第二，對(duì)于農(nóng)戶。信息不對(duì)稱產(chǎn)生的原因主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中部分由農(nóng)戶所掌握的個(gè)人信息及家庭收入情況不能為信貸雙方共享。由于農(nóng)戶對(duì)自身的家庭收支情況并沒(méi)有詳細(xì)的檔案記錄且核查較為困難，進(jìn)行信貸申請(qǐng)時(shí)，容易虛報(bào)其經(jīng)營(yíng)情況、家庭資產(chǎn)等個(gè)人信息以獲取更高的貸款額度或較低的貸款利率，增大了商業(yè)銀行所面臨的道德風(fēng)險(xiǎn)。

（四）信用評(píng)價(jià)體系不夠完善

目前，我國(guó)大部分縣市并未建立完善的農(nóng)戶信用評(píng)價(jià)體系，對(duì)農(nóng)戶個(gè)人信息掌握不足，在信貸審批過(guò)程中主要依靠銀行等放貸主體自身的征信系統(tǒng)，不同銀行或信用社之間的農(nóng)戶信息無(wú)法共享，所采集的各類信息的統(tǒng)計(jì)口徑及所占的評(píng)分比重未必相同，可能導(dǎo)致同一農(nóng)戶在不同放貸主體評(píng)定下的信用等級(jí)及信貸額度不同，與事實(shí)存在偏差。以湖南省懷化市為例，各縣級(jí)農(nóng)村信用社以道德品質(zhì)、經(jīng)營(yíng)能力、信用記錄、償債能力等作為評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，依照客戶經(jīng)理的經(jīng)驗(yàn)判斷對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，而當(dāng)?shù)剜]政儲(chǔ)蓄銀行則先對(duì)申請(qǐng)貸款的農(nóng)戶按照未在該行貸款及已在該行貸款進(jìn)行劃分，在兩種標(biāo)準(zhǔn)下再進(jìn)行細(xì)分。這種體制下，各家銀行極易產(chǎn)生大量的重復(fù)評(píng)定，例如，2014年1月至10月間，懷化市5縣農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、郵政儲(chǔ)蓄銀行累計(jì)評(píng)定信用戶3695戶，實(shí)際涉及戶數(shù)僅1755戶，其他1940戶為重復(fù)評(píng)定。

四、加快發(fā)展普惠金融的對(duì)策建議

（一）加快建立健全普惠金融法律體系

法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)隨著金融市場(chǎng)的不斷發(fā)展而不斷健全，盡快頒布與普惠金融相配套的法律條文將有利于我國(guó)實(shí)現(xiàn)并長(zhǎng)期穩(wěn)固與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的金融市場(chǎng)，通過(guò)法律約束明確商業(yè)銀行與服務(wù)對(duì)象的權(quán)利和義務(wù)。盡快更新修訂現(xiàn)有的法律法規(guī)，完善《物權(quán)法》《中小企業(yè)法》《擔(dān)保法》等相關(guān)法律；不斷完善已有的監(jiān)管政策，通過(guò)法律法規(guī)、監(jiān)管政策與金融市場(chǎng)的相互聯(lián)動(dòng)，最大限度地降低商業(yè)銀行所面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)。

（二）進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制

在政策支持下，地方政府與擔(dān)保公司、商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)之間建立合理的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制將能有效地緩解商業(yè)銀行在發(fā)展普惠金融業(yè)務(wù)時(shí)所面臨的高風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，實(shí)行合理的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制不僅能為金融資源匱乏的小微企業(yè)、“三農(nóng)”等群體增加授信，也能激勵(lì)商業(yè)銀行更加積極地參與普惠金融業(yè)務(wù)的拓展與風(fēng)險(xiǎn)防范。

2016年，河南省蘭考縣獲批成為首個(gè)國(guó)家級(jí)普惠金融改革試驗(yàn)區(qū)，大力推行農(nóng)村普惠金融新模式，作為我國(guó)助力農(nóng)村普惠金融發(fā)展的創(chuàng)新模式，推動(dòng)了普惠金融政策在農(nóng)村真正落地，提高了當(dāng)?shù)氐馁J款獲得率。截至2018年3月末，蘭考縣金融機(jī)構(gòu)貸款余額達(dá)162.4億元，同比增長(zhǎng)23.59%，增速高于河南省平均水平10.29個(gè)百分點(diǎn)，普惠金融指數(shù)由2015年的全省第22位躍居第1位。

（三）加快發(fā)展數(shù)字技術(shù)與金融服務(wù)的深度融合

傳統(tǒng)普惠金融需要通過(guò)擔(dān)保、抵押等手段應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的信用風(fēng)險(xiǎn)，而政府通過(guò)建立信用貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)來(lái)為小微企業(yè)及“三農(nóng)”增信，這一做法無(wú)非是將普惠金融的信用風(fēng)險(xiǎn)由貸款需求方轉(zhuǎn)移到了政府而已，并沒(méi)有從本質(zhì)上降低信用風(fēng)險(xiǎn)。

相較于傳統(tǒng)的普惠金融，數(shù)字普惠金融的發(fā)展可以規(guī)避傳統(tǒng)普惠金融所需面臨的一系列問(wèn)題，如信息不對(duì)稱、服務(wù)成本高、資金供需不匹配等。第一，商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)得以以更低的成本得到用戶的過(guò)往信用記錄，結(jié)合大數(shù)據(jù)分析，合理評(píng)判服務(wù)者的風(fēng)險(xiǎn)程度。第二，手機(jī)已經(jīng)成為數(shù)字通訊的重要載體，若普惠金融服務(wù)者能夠通過(guò)手機(jī)輕松地獲得所需的金融服務(wù)，那么商業(yè)銀行將能夠降低網(wǎng)點(diǎn)鋪設(shè)、金融設(shè)備建設(shè)等硬件成本支出。第三，商業(yè)銀行可以通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)，篩選出優(yōu)質(zhì)的企業(yè)項(xiàng)目，以更低的成本，更加精準(zhǔn)地對(duì)接服務(wù)者的金融需求。如多數(shù)商業(yè)銀行借助互聯(lián)網(wǎng)模式與技術(shù)，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)三分鐘申貸、一秒鐘放款、零人工介入的“310”貸款模式。

（四）加快完善信用信息體系

整合農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行等微型金融機(jī)構(gòu)的信用數(shù)據(jù)，并全面納入征信管理，通過(guò)多方機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)、運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)等手段提高征信覆蓋范圍，早日實(shí)現(xiàn)征信系統(tǒng)對(duì)全社會(huì)的覆蓋。加快建立小微企業(yè)信用信息平臺(tái)，提高小微企業(yè)的經(jīng)營(yíng)透明度，降低信息不對(duì)稱給商業(yè)銀行帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，形成充分、自主的普惠金融市場(chǎng)環(huán)境。