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      領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力、服務(wù)能力與結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)
      ——北極理事會的制度競爭力分析①

      2020-01-14 07:36:38王晨光
      戰(zhàn)略決策研究 2020年1期
      關(guān)鍵詞:北極理事會制度

      王晨光

      二戰(zhàn)后特別是冷戰(zhàn)結(jié)束以來,為適應(yīng)全球化的深入發(fā)展、滿足相互依賴的管理要求,國際制度②國際制度是國際關(guān)系領(lǐng)域的核心概念之一,但這一概念一直充滿爭議,其與國際機(jī)制、國際組織的關(guān)系也莫衷一是。按照國際關(guān)系權(quán)威學(xué)者羅伯特·基歐漢的理解,國際制度是指設(shè)定職責(zé)、限制行動(dòng)和塑造預(yù)期的一系列持續(xù)作用且相互關(guān)聯(lián)的正式或非正式規(guī)則,具體包括政府間或非政府間國際組織、國際機(jī)制和國際慣例三種形式,參見Robert Keohane,International Institutions and State Power:Essays in International Relations Theory,Boulder:West view Press,1989,pp.4-5??梢?,相較于國際組織和國際機(jī)制,國際制度是最為寬泛的一個(gè)概念,本文在使用這一概念時(shí)也持這一觀點(diǎn)。如雨后春筍般興起,成為當(dāng)前國際社會演進(jìn)的突出特征之一。但國際社會畢竟處于“無政府”狀態(tài),無法形成統(tǒng)一的立法和執(zhí)法機(jī)構(gòu),隨著國際制度密度增加、議題領(lǐng)域界限模糊以及行為主體范圍擴(kuò)大,制度碎片化問題日益凸顯。③“碎片化”一詞最早出現(xiàn)在國際法領(lǐng)域,后來國際關(guān)系學(xué)者也開始使用,是指在全球治理背景下,國際條約、國際組織等大量增加導(dǎo)致在某一領(lǐng)域出現(xiàn)了規(guī)則交織、重合甚至沖突的現(xiàn)象。相關(guān)研究參見 Frank Biermann,etc.,“The Fragmentation of Global Governance Architectures:A Framework for Analysis,”Global Environmental Politics,Vol.9,No.4,2009,pp.14-40;Fariborz Zelli and Harro van Asselt,“The Institutional Fragmentation of Global Environmental Governance:Causes,Consequences,and Responses,”Global Environmental Politics,Vol.13,No.3,2013,pp.1-13。作為全球治理的新興議題,北極治理是探討國際制度碎片化的絕佳范本。這一方面是因?yàn)楸睒O地區(qū)法律性質(zhì)復(fù)雜,相關(guān)制度散布于全球、區(qū)域、多(雙)邊和北極國家國內(nèi)等不同層次,相互存在一定的管轄權(quán)沖突;另一方面則是受全球氣候變化和經(jīng)濟(jì)全球化的影響,北極治理議題從傳統(tǒng)的科學(xué)研究、環(huán)境保護(hù)逐漸“外溢”至油氣開發(fā)、航道利用等領(lǐng)域,需要擴(kuò)展既有制度的適用范圍以及創(chuàng)建新的制度。在此情形下,碎片化成為北極治理制度體系的顯著特征,也成為探討相關(guān)問題的基本出發(fā)點(diǎn)。④近年來,有學(xué)者注意到了北極治理制度的碎片化問題并展開了一些討論。如奧蘭·揚(yáng)認(rèn)為北極各個(gè)議題領(lǐng)域的制度交叉融合,將形成“多維度北極治理集合”(multidimensional Arctic governance complex),參見 Oran R.Young,“If an Arctic Ocean treaty is not the solution,what is the alternative?”Polar Record,Vol.47,No.4,2011,pp.327-334;劉惠榮等從國際法不成體系出發(fā),分析北極環(huán)境保護(hù)的法律沖突和解決路徑,參見劉惠榮,楊凡:《北極生態(tài)保護(hù)法律問題研究》,知識產(chǎn)權(quán)出版社2010年版。

      北極地區(qū)雖然無法建立類似于《南極條約》的整合性制度,但并不妨礙北極治理的順利開展以及形成相關(guān)國際制度。目前,國際社會普遍將北極八國在1996年成立的北極理事會視為其中最重要的制度安排。⑤北極八國,即在北極圈以北擁有領(lǐng)土的俄羅斯、加拿大、美國、挪威、丹麥、芬蘭、瑞典和冰島。不過從現(xiàn)有研究成果看,學(xué)者們大多從北極治理快速變化的現(xiàn)狀出發(fā),關(guān)注北極理事會面臨的問題,如權(quán)威性不足、開放性有限、只涉及低政治領(lǐng)域、缺乏資金支持等,進(jìn)而提出相應(yīng)的改進(jìn)建議,⑥參見Timo Koivurova,“Limits and possibilities of the Arctic Council in a rapidly changing scene of Arctic Governance,”Polar Record,Vol.46,No.2,2010,pp.146-156;Oran R.Young,“Arctic Politics in an Era of Global Change,”Brown Journal of World Affairs,Vol.19,No.1,2012,pp.165-178;Torbj?rn Pedersen,“Debates over the Role of the Arctic Council,”O(jiān)cean Development and International Law,Vol.43,No.2,2012,pp.146-156;郭培清、孫凱:《北極理事會的“努克標(biāo)準(zhǔn)”和中國的北極參與之路》,載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2013年第12期,第118-139頁;肖洋:《排他性開放:北極理事會的“門羅主義”邏輯》,載《太平洋學(xué)報(bào)》2014年第9期,第12-19頁等。還很少對其緣何會成為北極治理中最重要的制度安排這一“常識”進(jìn)行細(xì)致分析。既然北極理事會存在這么多的問題,為什么相對于其他制度會更具優(yōu)勢?隨著北極治理進(jìn)入“建章立制”的新階段,北極理事會遇到了哪些新生制度的挑戰(zhàn)?北極理事會采取了哪些改革措施,未來發(fā)展又面臨著怎樣的制約?本文將在汲取國際制度相關(guān)理論的基礎(chǔ)上,嘗試構(gòu)建一個(gè)關(guān)于國際制度競爭力的分析框架,進(jìn)而對這些問題做一探討。

      一、關(guān)于國際制度競爭力的分析框架

      討論國際制度競爭力,首先需要理解國際制度競爭。在國際制度碎片化加劇的背景下,兩個(gè)甚至更多制度往往會圍繞某一議題發(fā)生聯(lián)系和互動(dòng)。它們之間的關(guān)系無論是“合作以推進(jìn)共同目標(biāo)”還是“競爭以實(shí)現(xiàn)自身利益”,⑦Oran R.Young,The Institutional Dimensions of Environmental Change:Fit,Interplay,and Scale,Cambridge,Mass:MIT Press,2002,pp.83-138.很可能出現(xiàn)比較優(yōu)劣進(jìn)而“爭勝”的現(xiàn)象,而“爭勝”所具備和展現(xiàn)出來的能力就是國際制度的競爭力。國際制度競爭力是一個(gè)國際制度在相關(guān)制度體系中占據(jù)地位、發(fā)揮作用及獲得支持的綜合體現(xiàn),與制度的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、有效性、合法性等緊密相關(guān)。一般而言,制度的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)越大、有效性越高、合法性越強(qiáng)就越具競爭力,反之則可能走向衰敗。鑒于此,本文將從領(lǐng)導(dǎo)國權(quán)力地位、公共服務(wù)能力和結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)合理性三個(gè)維度,構(gòu)建關(guān)于國際制度競爭力的分析框架。

      (一)領(lǐng)導(dǎo)國權(quán)力地位

      在“無政府”狀態(tài)下,權(quán)力法則是支配國際社會的基本規(guī)律,每個(gè)國際制度也都建立在特定的權(quán)力結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上。因此,權(quán)力特別是領(lǐng)導(dǎo)國的權(quán)力地位是國際制度形成和運(yùn)行的重要前提,正所謂“當(dāng)存在有效的領(lǐng)導(dǎo)時(shí),制度談判容易成功,反之則容易失敗”。⑧Oran R.Young,“The Politics of International Regime Formation:Managing Natural Resources and the Environment,”International Organization,Vol.43,No.3,1989,pp.349-375.進(jìn)一步來看,國際制度競爭力的背后其實(shí)是領(lǐng)導(dǎo)國權(quán)力地位的體現(xiàn),正如現(xiàn)實(shí)主義所揭示的:國際制度是服務(wù)于大國權(quán)力的工具,是展現(xiàn)權(quán)力關(guān)系的競技場;⑨John J.Mearsheimer,“The False Promise of International Institutions,”International Security,Vol.19,No.3,1994,pp.5-49.國際制度的產(chǎn)生和維持都依賴于一個(gè)權(quán)力中心,霸權(quán)國的衰落將導(dǎo)致相應(yīng)國際制度的衰落。⑩羅伯特·吉爾平著,楊宇光等譯:《全球政治經(jīng)濟(jì)學(xué)——解讀國際經(jīng)濟(jì)秩序》,上海世紀(jì)出版集團(tuán)2006年版,第86頁。

      領(lǐng)導(dǎo)國在國際制度中的權(quán)力地位具體表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是政治動(dòng)員力,即領(lǐng)導(dǎo)國說服其他國家支持和參與某一國際制度的能力。這取決于領(lǐng)導(dǎo)國在國際社會中的盟友、伙伴等政治關(guān)系網(wǎng)絡(luò),如美國在二戰(zhàn)后領(lǐng)導(dǎo)的以聯(lián)合國為核心的國際制度建設(shè),就是源自其與所有反法西斯國家在戰(zhàn)時(shí)形成的良好關(guān)系。二是政治強(qiáng)制力,即領(lǐng)導(dǎo)國采取強(qiáng)制手段來塑造和管理國際制度的能力。這是大國權(quán)力的基礎(chǔ)性要素,如20世紀(jì)60年代中后期布雷頓森林體系的維持,很大程度上就是由于美國強(qiáng)迫歐洲國家繼續(xù)持有美元儲備。三是觀念影響力,即領(lǐng)導(dǎo)國的價(jià)值理念和專業(yè)知識被他國接受和認(rèn)可的能力。很多國際制度的創(chuàng)建與改革都需要“智識領(lǐng)導(dǎo)者”(intellectual leader),?Oran R.Young,“Political Leadership and Regime Formation:On the Development of Institutions in International Society,”International Organization,Vol.45,No.3,1991,pp.281-308.如日本之所以能領(lǐng)導(dǎo)《京都議定書》的商定,很大程度上緣于其環(huán)保知識、理念等走在世界前列。

      需要注意的是,由于有的國際制度不止存在一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)國,因此這些制度的存亡興衰還取決于其領(lǐng)導(dǎo)國之間的關(guān)系。若這些領(lǐng)導(dǎo)國能夠形成合力,制度可以保持生命力;如領(lǐng)導(dǎo)國之間充滿紛爭,則制度面臨衰敗的風(fēng)險(xiǎn)。例如,法國和德國在二戰(zhàn)后從百年宿敵轉(zhuǎn)變?yōu)橛H密伙伴,從而共同領(lǐng)導(dǎo)了歐洲一體化進(jìn)程,推動(dòng)了歐共體及歐盟的發(fā)展建設(shè)。反觀之,正是由于中國和日本在東亞合作問題上存在分歧,導(dǎo)致東亞“10+3”機(jī)制無法順利過渡到更高水平的東亞峰會乃至東亞經(jīng)濟(jì)合作組織,東亞地區(qū)的整合步履維艱。?李巍:《東亞經(jīng)濟(jì)地區(qū)主義的終結(jié)?制度過剩與經(jīng)濟(jì)整合的困境》,載《當(dāng)代亞太》2011年第4期,第5-32頁。

      (二)公共服務(wù)能力

      除領(lǐng)導(dǎo)國權(quán)力地位之外,國際制度的競爭力在很大程度上還取決于其公共服務(wù)能力。按照自由主義的觀點(diǎn),國際制度的成立、運(yùn)行雖然需要權(quán)力支持,但也是國際合作的產(chǎn)物,因?yàn)樗袇⑴c國都對合作具有共同需求。同時(shí),國際制度在成立之后就很難被個(gè)別國家所左右,可以在國際社會中獨(dú)立發(fā)揮作用,為促進(jìn)國際合作提供新的機(jī)會。?See Robert O.Keohane and Lisa L.Martin,“The Promise of Institutionalist Theroy,”International Security,Vol.20,No.1,1995,pp.39-51;羅伯特·基歐漢著,蘇長和等譯:《霸權(quán)之后:世界政治經(jīng)濟(jì)中的合作與紛爭》,上海人民出版社2006年版。這使國際制度具有雙重性質(zhì):一方面是權(quán)力和利益分配的非中性,領(lǐng)導(dǎo)國可以用來服務(wù)私人戰(zhàn)略目標(biāo)并形成“制度霸權(quán)”;?See Robert Jervis,“Realism,Neoliberalism,and Cooperation:Understanding the Debate,”International Security,Vol.24,No.1,1999,pp.42-63;門洪華:《霸權(quán)之翼:美國國際制度戰(zhàn)略》,北京大學(xué)出版社2005年版。另一方面則有利于所有參與者的共同利益,可在國際社會中發(fā)揮公共服務(wù)的功能。?Oran R.Young,International Cooperation:Building Regimes for Natural Resources and the Environment,Ithaca:Cornell University Press,1989,p.21.當(dāng)前,以民族國家為主的國際行為體都秉持理性的價(jià)值取向,因而國際制度提供公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量是評判其有效性的關(guān)鍵指標(biāo)。?國際制度的有效性是個(gè)多維度的、見仁見智的概念,國內(nèi)外很多學(xué)者對此都有論述。參見王明國:《國際制度研究的新進(jìn)展:制度有效性研究綜論》,載《教學(xué)與研究》2010年第12期,第41-49頁。一個(gè)能提供大量高質(zhì)量公共服務(wù)的國際制度往往會得到成員國的歡迎和支持,從而在制度競爭中具備優(yōu)勢;反之則會被成員國拋棄,難逃衰敗的命運(yùn)。

      對于國際制度的公共服務(wù)功能,李巍做了如下概括:第一,提供信息渠道。信息是國家決策的依據(jù),而國際制度為所有參與者提供了信息交流的平臺。這些信息不僅包括他國的利益取向和行為偏好,也包括經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、衛(wèi)生等領(lǐng)域的專業(yè)知識,這為國際合作提供了基本前提。第二,確立行為規(guī)范。國際制度為所有成員國提供了一定的規(guī)則規(guī)范,有利于增加國際行為的確定性和可預(yù)期性。另外,聯(lián)合國、WTO等國際制度還具備監(jiān)督和懲罰功能,這進(jìn)一步推動(dòng)了國際社會從“叢林世界”邁向“規(guī)則世界”。第三,組織集體行動(dòng)。國際合作是一種典型的集體行動(dòng),但在國際社會“無政府”狀態(tài)下很難有效推進(jìn)。對此,國際制度可通過提供互惠機(jī)制吸引成員參與,鼓勵(lì)集體行動(dòng);也可通過監(jiān)督機(jī)制和懲罰機(jī)制防止“搭便車”,解決“集體行動(dòng)的困境”。第四,直接參與治理。除上述功能外,一些機(jī)制化程度較高的國際制度,如聯(lián)合國、歐盟等,已經(jīng)能夠像主權(quán)國家一樣直接參與國際公共事務(wù)的治理,并在特定議題領(lǐng)域表現(xiàn)出主權(quán)國家所不具備的專業(yè)性、合法性等優(yōu)勢。?李?。骸秶H秩序轉(zhuǎn)型與現(xiàn)實(shí)制度主義理論的生成》,載《外交評論》2016年第1期,第31-59頁;李?。骸吨贫戎畱?zhàn):戰(zhàn)略競爭時(shí)代的中美關(guān)系》,社會科學(xué)出版社2017年版,第58-63頁。

      (三)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)合理性

      國際制度的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)主要包括成員結(jié)構(gòu)和權(quán)利結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面,二者的合理性程度直接決定著制度的合法性水平,進(jìn)而影響著制度的競爭力。國際制度的成員結(jié)構(gòu)首先體現(xiàn)為成員規(guī)模,這個(gè)規(guī)模必須適度:規(guī)模過大容易導(dǎo)致“搭便車”現(xiàn)象和高昂的談判成本,從而造成“集體行動(dòng)的困境”,降低制度的運(yùn)行效率;規(guī)模過小則無法產(chǎn)生足夠的影響力,很難在國際治理中發(fā)揮作用,同時(shí)也可能因?yàn)閰⑴c性不足而陷入“合法性赤字”。?Vivien Collingwood and Louis Logister,“State of the Art:Addressing the INGO‘Legitimacy Deficit’,”Political Studies Review,Vol.3,No.2,2005,pp.175-192.例如,聯(lián)合國有193個(gè)成員國,這使其具有極高的代表性和合法性;但最關(guān)鍵的安全理事會僅由5個(gè)常任理事國和10個(gè)非常任理事國構(gòu)成,以保證在維護(hù)國際安全與和平方面的工作效率。除成員規(guī)模外,成員結(jié)構(gòu)的合理性還涉及成員國的地理、能力等特征是否與國際制度的職能相匹配。比如,國際聯(lián)盟是一戰(zhàn)后維護(hù)世界和平與安全的重要制度設(shè)計(jì),但其首倡者、當(dāng)時(shí)已躋身世界大國行列的美國卻沒有加入,這大大削弱了國聯(lián)的能力,致其未能阻止二戰(zhàn)的爆發(fā)。?王瑋:《跨越制度邊界的互動(dòng)——國際制度與非成員國關(guān)系研究》,上海人民出版社2012年版,第68頁。

      國際制度的權(quán)利結(jié)構(gòu)主要指成員之間的權(quán)力和利益分配,這種分配必須保證一定的公平性。正如瑪莎·芬尼莫爾(Martha Finnemore)所言,領(lǐng)導(dǎo)國在設(shè)計(jì)國際制度時(shí),需要考慮其他參與國的權(quán)力和利益,因?yàn)橹贫鹊暮戏ㄐ宰罱K取決于他者的承認(rèn)。?Martha Finnemore,“Legitimacy,Hypocrisy and the Social Structure of Unipolarity,”World Politics,Vol.61,No.1,2009,pp.58-85.因此,在一個(gè)國際制度中,領(lǐng)導(dǎo)國不應(yīng)壟斷決策權(quán)力和利益分配,而是要通過限制自身行為和提供穩(wěn)定秩序來換取其他成員的接受。?G.Jhon Ikenberry,“Institutions,Strategic Restraint,and the Persistence of American Postwar Order,”International Security,Vol.23,No.3,1998,pp.43-78.比如,在創(chuàng)建國際貨幣基金組織(IMF)時(shí),如果按照成員國的出資份額計(jì)算,美國將獲得60%的投票權(quán)。但為了吸引更多國家參與并得到它們的支持,美國設(shè)置了基本投票權(quán)制度,并將自身的投票權(quán)限制在30%。?Randall W.Stone,Controlling Institutions:International Organizations and the Global Economy,New York:Cambridge University Press,2011,p.19.根據(jù)這一設(shè)計(jì),IMF所有參與國都獲得了等量的基本投票權(quán),這增強(qiáng)了權(quán)利結(jié)構(gòu)的合理性,進(jìn)而提升了制度的合法性。?劉鐵娃:《霸權(quán)地位與制度開放性:美國的國際組織影響力析探(1945-2010)》,北京大學(xué)出版社2013年版,第108-109頁。與之相對,亞洲開發(fā)銀行(ADB)自成立以來,一直受美、日主導(dǎo)并由日本壟斷行長職位,中國很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。2011年,中國超過日本成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體,可美、日依然無視亞洲經(jīng)濟(jì)版圖的重大變化,拒絕對ADB進(jìn)行變革,這直接導(dǎo)致中國在2014年創(chuàng)建了亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行(AIIB)。

      總之,國際制度的興盛與衰朽,很大程度上受到了三方面因素的影響:一是領(lǐng)導(dǎo)國權(quán)力地位的變化,二是公共服務(wù)能力的大小,三是結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)合理與否。需要說明的是,這三個(gè)維度不一定會同時(shí)發(fā)揮作用,在現(xiàn)實(shí)中也并非總是協(xié)調(diào)一致,如一個(gè)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不合理的制度可能因領(lǐng)導(dǎo)國是超級大國而頗具競爭力,或一個(gè)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)合理的制度可能因公共服務(wù)能力不足而瀕臨衰朽,但總體上仍可作為觀察國際制度競爭力的核心指標(biāo)。

      二、北極理事會的制度競爭力分析

      受全球氣候變暖的影響,近年來北極地區(qū)呈現(xiàn)出了環(huán)境惡化和經(jīng)濟(jì)機(jī)會反向上升的局面,這使北極事務(wù)的規(guī)模和特征經(jīng)歷著前所未有的變化。同時(shí),國際社會開始“重新發(fā)現(xiàn)北極”,在政府力量和非政府力量相互影響、域內(nèi)因素和域外因素相互交織的過程中,北極治理正變得日益復(fù)雜。?孫凱:《機(jī)制變遷、多層治理與北極治理的未來》,載《外交評論》2017年第3期,第109-129頁。北極地區(qū)具有多元的治理主體、多樣的治理議題,形成了包括全球、區(qū)域、次區(qū)域、北極國家國內(nèi)等多個(gè)層次,涉及科學(xué)研究、環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)、航道利用等不同領(lǐng)域的制度體系。在北極治理制度體系中,北極理事會及其前身《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》(Arctic Environmental Protection Strategy,以下簡稱AEPS)顯得最具競爭力,可根據(jù)前文構(gòu)建的分析框架進(jìn)行考察。

      (一)北極理事會的領(lǐng)導(dǎo)國權(quán)力地位

      1996年9月,北極八國的政府代表在加拿大的渥太華(Ottawa)簽署了《關(guān)于成立北極理事會的宣言》(以下簡稱《渥太華宣言》),決定在AEPS的基礎(chǔ)上成立北極理事會。北極理事會是北極地區(qū)第一個(gè)政府間高層論壇,北極八國的全部“背書”使之具備了其他區(qū)域性制度無法比擬的權(quán)威性。就八國在其中的關(guān)系而言,雖然各國綜合實(shí)力差距巨大,且俄羅斯和其他七國分屬不同的安全體系,但在形式上實(shí)現(xiàn)了平等、共同的領(lǐng)導(dǎo)。首先,按照《渥太華宣言》,北極理事會在決策時(shí)奉行成員國協(xié)商一致原則,?Arctic Council,“Declaration on the establishment of the Arctic Council,”September 19,1996,https://oaarchive.arctic-council.org/handle/11374/85.這使八國無論大小,都對理事會的決定擁有一票否決權(quán)。其次,北極理事會實(shí)行輪值主席國機(jī)制,輪值主席國按照加拿大、美國、芬蘭、冰島、俄羅斯、挪威、丹麥、瑞典的順序產(chǎn)生,每屆任期兩年,實(shí)現(xiàn)了對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的有序分享。

      北極八國在形式上平等分享領(lǐng)導(dǎo)權(quán),極大地保證了北極理事會的順利運(yùn)行。然而,這并不意味著八國在北極理事會及AEPS的創(chuàng)設(shè)和運(yùn)行過程中發(fā)揮了同樣的作用,更不能說它們之間沒有分歧和斗爭。先就AEPS而言,其在很大程度上是芬蘭政府創(chuàng)新意識和不懈努力的結(jié)果。?董躍、陳奕彤、李升成:《北極環(huán)境治理中的軟法因素:以北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略為例》,載《中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2012年第1期,第17-22頁。1988年底,由于美蘇關(guān)系的改善、既有國際條約的缺失、加強(qiáng)北極科考的需要以及對北極環(huán)境惡化的感知,芬蘭憑借其溝通東西方的政治動(dòng)員力和在北極事務(wù)上的觀念影響力,與其他七個(gè)北極國家開展磋商并提出了建立多邊合作機(jī)制的倡議。?David Vanderzwaag,Rob Huebert and Stacey Ferrara,“The Arctic Environmental Protection Strategy,Arctic Council and Multilateral Environmental Initiatives:Tinkering While the Arctic Marine Environment Totters,”Denver Journal of International Law and Policy,Vol.30,No.2,pp.131-171.在得到積極反饋后,芬蘭于1989年9月召集八國的政府代表在其北部城市羅瓦涅米(Rovaniemi)召開了第一次北極環(huán)境保護(hù)協(xié)商會議,就加強(qiáng)北極環(huán)境合作達(dá)成了初步共識。?Esko Rajakoski,“Multilateral Cooperation to Protect the Arctic Environment:The Finnish Initiative,”in Thomas R.Berger,etc(eds.),The Arctic:choices for peace and security,Vancouver:Gordon Soules Book Publishers,1989,p.58.1991年6月,北極八國的政府代表再次齊聚羅瓦涅米,舉行了第一次北極環(huán)境保護(hù)部長會議,發(fā)表了《北極環(huán)境保護(hù)宣言》并簽署了AEPS。

      相較于AEPS的順利簽署,北極理事會的成立充滿了波折。1989年11月,即第一次北極環(huán)境保護(hù)協(xié)商會議召開后不久,加拿大總理布萊恩·馬爾羅尼(Brian Mulroney)就提議建立北極理事會。隨后,加拿大政府提出建設(shè)草案,開始與其他北極國家共同探討這一問題。?E.C.H.Keskitalo,Negotiating the Arctic:The Construction of an International Region,New York&London:Routledge,2004,pp.67-68.作為首倡者,加拿大主張北極理事會應(yīng)是一個(gè)實(shí)體,且能夠處理環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展及海洋政策等廣泛的事務(wù)。但美國挾冷戰(zhàn)勝利之余威,不愿加入任何限制性機(jī)制并回避一切有關(guān)經(jīng)費(fèi)的承諾,認(rèn)為在議題和機(jī)制化方面都應(yīng)保持最小化。?Evan T.Bloom,“Establishment of the Arctic Council,”The American Journal of International Law,Vol.93,No.3,1999,pp.712-722.經(jīng)過多輪談判,加拿大付諸很大努力并做出一定讓步,八國終于就以AEPS為基礎(chǔ)成立北極理事會達(dá)成共識。?Ron Huebert,“New directions in circumpolar cooperation:Canada,the arctic environmental protection strategy,and the arctic council,”Canadian Foreign Policy Journal,Vol.5,No.2,1998,pp.37-57.不過,美加之間的分歧直接導(dǎo)致北極理事會延續(xù)了AEPS的軟法性和“低政治”性,而缺乏美國這一超級大國的支持也使北極理事會在成立初期不具備足夠的政治影響力。?在《渥太華宣言》簽字儀式之前,美國宣布將不派國務(wù)卿出席,這一舉動(dòng)導(dǎo)致俄羅斯、挪威和丹麥也都沒有派出部長級官員,使北極理事會的政治重要性打了折扣。隨后一段時(shí)期,美國政府并不重視北極理事會,在2011年希拉里·克林頓參加努克部長會議之前,美國國務(wù)卿沒有參加過理事會部長會議。參見 Torbj?rn Pedersen,“Debates over the Role of the Arctic Council,”O(jiān)cean Development and International Law,Vol.43,No.2,2012,pp.146-156。

      (二)北極理事會的公共服務(wù)能力

      在北極八國簽署AEPS之前,北極環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域并非制度“真空”。據(jù)統(tǒng)計(jì),當(dāng)時(shí)已有26個(gè)全球性公約可適用于這一問題,如《聯(lián)合國海洋法公約》(1982年)、《保護(hù)臭氧層維也納公約》(1985年)、《控制危險(xiǎn)廢料越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》(1989年)等。?Donald R.Rothwell,“The Arctic Environmental Protection Strategy and International Environmental Cooperation in the Far North,”Yearbook of International Environmental Law,Vol.6,No.1,1996,pp.65-105.在區(qū)域?qū)用?,也存在《斯瓦爾巴德條約》(1920年)、《保護(hù)北極熊協(xié)定》(1973年)等多邊條約,以及美蘇《保護(hù)北極候鳥及其生存環(huán)境協(xié)議》(1976年)、美加《保護(hù)馴鹿群協(xié)議》(1987年)等雙邊條約。然而,在北極環(huán)境問題日益嚴(yán)峻并呈現(xiàn)出跨界性特征的情況下,這些制度要么缺乏針對性和專業(yè)性,要么只涉及特定問題或有限區(qū)域,北極治理急需AEPS這樣專門性、整體性的環(huán)境制度。?王晨光:《路徑依賴、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)與北極理事會的制度變遷——基于歷史制度主義的分析》,載《外交評論》2018年第4期,第54-80頁。1996年9月,機(jī)制化程度更高的北極理事會吸收了AEPS,并將議題范圍從單純的環(huán)境保護(hù)擴(kuò)展到可持續(xù)發(fā)展,?Arctic Council,“Declaration on the establishment of the Arctic Council,”September 19,1996,https://oaarchive.arctic-council.org/handle/11374/85.從而具備了提供更多更高質(zhì)量公共服務(wù)的能力。

      北極理事會在這一時(shí)期的公共服務(wù)能力包括三個(gè)方面。第一,提供信息渠道。作為北極地區(qū)第一個(gè)政府間高層論壇,北極理事會最重要的服務(wù)功能就在于為北極八國及其他參與方搭建了溝通、交流的平臺。這一功能主要通過定期會議機(jī)制,即兩年一次的部長會議和一年兩次的高官會議來實(shí)現(xiàn),其中前者是北極理事會的最高決策機(jī)構(gòu),后者是主要質(zhì)詢機(jī)構(gòu)。此外,為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的工作目標(biāo),北極理事會設(shè)有北極監(jiān)測與評估(AMAP),北極海洋環(huán)境保護(hù)(PAME),突發(fā)事件預(yù)防、準(zhǔn)備和響應(yīng)(EPPR),北極動(dòng)植物保護(hù)(CAFF),可持續(xù)發(fā)展工作組(SDWG)和消除北極污染行動(dòng)計(jì)劃(ACAP)等6個(gè)工作組?參見北極理事會官網(wǎng),http://www.arctic-council.org/index.php/en/about-us/working-groups。和若干任務(wù)組。?參見北極理事會官網(wǎng),http://www.arctic-council.org/index.php/en/about-us/subsidiary-bodies/task-forces。它們都具有極強(qiáng)的專業(yè)性,并通過科學(xué)研究、考察和評估等發(fā)布研究報(bào)告,為北極八國和國際社會提供了必要的信息。第二,組織集體行動(dòng)。在提供信息渠道的同時(shí),北極理事會還具有一定的組織行動(dòng)能力。從其運(yùn)行機(jī)制看,部長會議就重大事項(xiàng)做出決策后,高官會議將指導(dǎo)各工作組和任務(wù)組以具體項(xiàng)目的形式進(jìn)行落實(shí)。這些項(xiàng)目可以團(tuán)結(jié)所有有意愿參與的國際行為體,從而促進(jìn)國際北極科學(xué)合作。第三,確立行為規(guī)范。按照《渥太華宣言》,北極理事會是一個(gè)“決策塑造”(decision-shaping)型的軟機(jī)制,部長會議通過的文件都是宣言而非法律文件。這些文件雖然不受國際法有約必守原則的支配,但受誠信原則和禁止反言原則的支持,?Hartmut Hillgenberg,“A Fresh Look at Soft Law,”European Journal of International Law,Vol.10,No.3,1999,pp.499-515.各參與主體也不可忽視。

      (三) 北極理事會結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的合理性

      除具備有力有序的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和能夠提供高質(zhì)量的公共服務(wù)外,北極理事會及AEPS的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)也較為合理??傮w來看,二者雖都強(qiáng)調(diào)北極八國的主導(dǎo)地位,但也在很大程度上考慮到了北極原住民和域外國家對北極治理的作用和貢獻(xiàn)。先就AEPS而言,其成立時(shí)就將3個(gè)北極原住民組織,即因紐特人北極圈理事會(the Inuit Circumpolar Council)、北歐薩米人理事會(Nordic Saami Council)和蘇聯(lián)北方少數(shù)民族協(xié)會(USSR Association of Small Peoples of the North)設(shè)為觀察員,并允許它們一起參與決策過程,以示對原住民的尊重和保護(hù)。?H?ken R.Nilson,“Arctic Environmental Protection Strategy(AEPS):Process and organization,1991-1997:An assessment”,Norwegian Polar Institute,1997,https://brage.bibsys.no/xmlui/handle/11250/173498.APES的觀察員還包括德國、波蘭、英國等3個(gè)域外國家,以及聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(UNECE)、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)、國際北極科學(xué)委員會(IASC)等3個(gè)國際組織。它們在其中的權(quán)利和影響雖然相對有限,但它們的參與增強(qiáng)了AEPS的合法性,使之具備了一定的全球性傾向。

      北極理事會在全盤繼承AEPS成員結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步將其劃分為正式成員、永久參與者和觀察員三個(gè)等級,并明確了各自的權(quán)利范圍。其中,正式成員為北極八國,是北極理事會的核心,享有對理事框架下所有問題的決定權(quán)。永久參與者是6個(gè)北極原住民組織,?北極理事會成立之時(shí),將AEPS的3個(gè)原住民組織設(shè)為永久參與者,到2000年時(shí)增加到6個(gè),并在此后保持了這個(gè)規(guī)模。它們是:因紐特人北極圈理事會、薩米人理事會(the Saami Council)、俄羅斯北方原住民協(xié)會(Russian Association of Indigenous Peoples of the North)、阿留申國際協(xié)會(Aleut International Association)、北極阿薩巴斯卡協(xié)會(Arctic Athabaskan Council)和哥威迅國際協(xié)會(Gwich'in Council International)。參見北極理事會官網(wǎng),http://www.arctic-council.org/index.php/en/about-us/permanent-participants。有權(quán)參與北極理事會的所有活動(dòng)和討論,理事會的決議也應(yīng)事先咨詢它們的意見,但不享有投票權(quán)。觀察員向所有有助于北極理事會的域外國家、政府間組織及非政府組織開放,但需提交申請并得到北極八國的一致同意。?Arctic Council,“Declaration on the establishment of the Arctic Council”,September 19,1996,https://oaarchive.arctic-council.org/handle/11374/85。觀察員可以列席會議、參與討論和提出建議,但沒有表決權(quán),理事會的決議也不必事先咨詢它們的意見(見圖1)。北極理事會的“等級差序結(jié)構(gòu)”,?陳玉剛、陶平國、秦倩:《北極理事會與北極國際合作研究》,載《國際觀察》2011年第4期,第17-23頁。既通過集中領(lǐng)導(dǎo)權(quán)確保了制度的有效運(yùn)行,又通過接納其他行為體提升了參與度和合法性,使其“從一個(gè)地區(qū)性組織發(fā)展成為全球最有吸引力的論壇之一”。?劉仲華、商璐:《中國成為北極理事會正式觀察員》,《人民日報(bào)》2013年5月16日第22版。

      圖1:北極理事會的組織結(jié)構(gòu)

      三、近年來北極理事會遭遇的制度競爭

      綜上可見,正是得益于北極八國比較有序的領(lǐng)導(dǎo)、能夠提供較高質(zhì)量公共服務(wù)以及結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)較為合理,北極理事會在北極治理制度體系中占據(jù)了核心地位。但2007年8月發(fā)生“插旗事件”?2007年8月,俄羅斯國家科考隊(duì)在北冰洋進(jìn)行大陸架地質(zhì)調(diào)查時(shí),將一面鈦合金國旗插到了北極點(diǎn)附近4200多米深的北冰洋底。由于俄羅斯在2001年便向聯(lián)合國大陸架界限委員會(CLCS)提交了關(guān)于北冰洋中部地區(qū)200海里外大陸架的劃界申請,但一直因證據(jù)不足而未獲批準(zhǔn),因而此舉具有在爭議地區(qū)宣示主權(quán)的意味,立即引起其他北極國家的強(qiáng)烈反對和國際社會的持續(xù)關(guān)注。之后,隨著北極議題向“高政治”領(lǐng)域持續(xù)外溢、北極八國間的分歧矛盾逐漸顯現(xiàn)以及域外國家參與北極事務(wù)的不斷深化,北極理事會軟法性、“低政治”性、開放性有限等問題逐漸暴露出來。針對這些問題,一些“應(yīng)景”的新制度應(yīng)運(yùn)而生,如北冰洋五國?北冰洋五國,指不僅在北極圈內(nèi)擁有領(lǐng)土,而且在北冰洋沿岸擁有領(lǐng)土的俄羅斯、加拿大、美國、丹麥和挪威。發(fā)起的北冰洋會議(Arctic Ocean Conference),冰島創(chuàng)設(shè)的北極圈論壇(Arctic Circle Forum)等,從而與北極理事會形成了制度競爭。

      (一)北冰洋會議及其制度競爭力分析

      北冰洋會議誕生于2008年,是北冰洋五國為應(yīng)對愈演愈烈的北極主權(quán)爭端而創(chuàng)設(shè)的協(xié)商機(jī)制。由于北極地區(qū)缺乏像《南極條約》這樣的法律體系以及南極條約協(xié)商會議這樣的管理機(jī)構(gòu),北極國家特別是北冰洋五國大多從本國利益出發(fā),對北極地區(qū)的島嶼歸屬、海洋和大陸架劃界、航道法律地位等提出主權(quán)訴求。這些訴求不免存在重疊和競爭,因而形成了北極主權(quán)爭端問題(見表1)。這些問題在冷戰(zhàn)及冷戰(zhàn)結(jié)束后一段時(shí)期曾被抑制,但受全球變暖影響,北極資源、航道等經(jīng)濟(jì)價(jià)值日益顯現(xiàn),“北極爭奪戰(zhàn)”也拉開了帷幕。?Scott G.Borgerson,“Arctic Meltdown:The Economic and Security Implications of Global Warming,”Foreign Affairs,Vol.87,No.2,2008,pp.63-77.對此,北極理事會因《渥太華宣言》明確將政治、安全議題排除在外而無能為力,?Arctic Council,“Declaration on the establishment of the Arctic Council,”September 19,1996,https://oaarchive.arctic-council.org/handle/11374/85.五國不得不另辟蹊徑,召開北冰洋會議進(jìn)行對話和磋商。

      表1:北極主權(quán)爭端問題概覽

      2007年10月,出于對“插旗事件”的回應(yīng),北冰洋五國在挪威首都奧斯陸舉行高官會議,對現(xiàn)有國際法框架特別是《聯(lián)合國海洋法公約》在北極地區(qū)的適用進(jìn)行非正式磋商。2008年5月,應(yīng)丹麥政府邀請,五國政府代表在格陵蘭的伊盧利薩特(Ilulissat)召開了首屆北冰洋會議,討論北極主權(quán)爭端、海洋安全、聯(lián)合搜救等問題,并在會后發(fā)表了《伊盧利薩特宣言》。從《宣言》內(nèi)容看,五國首先聲明它們擁有對北冰洋的大部分主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán),在應(yīng)對北極新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)方面處于特殊地位并扮演著管理者的角色;其次,五國承諾在《聯(lián)合國海洋法公約》的框架內(nèi)有序解決爭端,同時(shí)明確表示不需要建立新的國際法律機(jī)制來治理北冰洋;再次,五國強(qiáng)調(diào)海洋安全合作的重要性,提議通過國際海事組織(IMO)強(qiáng)化既有措施并形成新的合作機(jī)制。?Arctic Ocean Conference,“The Ilulissat Declaration,”May 27-29,2008,http://www.oceanlaw.org/downloads/arctic/Ilulissat_Declaration.pdf.2010年3月,為進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)調(diào),五國在加拿大魁北克省的切爾西(Chelsea)召開了第二屆北冰洋會議。這是一次閉門會議,沒有發(fā)表任何宣言或聲明,但從會議總結(jié)情況看,很大程度上重申了《伊盧利薩特宣言》的內(nèi)容。?楊劍:《北極治理新論》,時(shí)事出版社2014年版,第156-157頁。

      北冰洋會議主要涉及北極主權(quán)爭端、海洋安全等問題,在功能上與北極理事會是互補(bǔ)關(guān)系。但當(dāng)時(shí)北極政治、安全問題凸顯,北冰洋會議在一定程度上沖擊了北極理事會的地位。然而,由于北冰洋會議主權(quán)性、排他性的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不符合北極治理的發(fā)展趨勢,無法得到其他行為體的支持,因而只召開了兩屆便難以為繼。最激烈的反對聲來自被“撇下”的瑞典、芬蘭和冰島。三國強(qiáng)調(diào),五國“另起爐灶”的做法破壞了北極理事會這一處理北極問題的主要架構(gòu),損害了它們的權(quán)利和利益。?Nordic nations criticize Canada for Arctic snub,Desert News,March 30,2010,https://www.deseretnews.com/article/700020630/Nordic-nations-criticize-Canada-for-Arctic-snub.html.冰島更是斷言,北冰洋會議如果成為處理北極事務(wù)的正式平臺,北極八國之間的團(tuán)結(jié)必將瓦解。[51]Ministry for Foreign Affairs of Iceland,“A Parliamentary Resolution on Iceland’s Arctic Policy,”May 5,2011,https://eng.utanrikisraduneyti.is/media/nordurlandaskrifstofa/A-Parliamentary-Resolutionon-ICE-Arctic-Policy-approved-by-Althingi.pdf.在此情形下,就連出席第二屆北冰洋會議的美國國務(wù)卿希拉里·克林頓也認(rèn)為,會議沒有將所有的利益攸關(guān)方都包括進(jìn)來,未能展現(xiàn)出北極國家的協(xié)作能力,而是制造了新的分歧。[52]“Canada Gets Cold Shoulder at Arctic Meeting,”The Star,March 29,2010,https://www.thestar.com/news/canada/2010/03/29/canada_gets_cold_shoulder_at_arctic_meeting.html.抗議聲還來自在北極事務(wù)上享有特殊地位的原住民。如因紐特人北極圈理事會認(rèn)為,北冰洋會議討論北極主權(quán)問題,卻將世代生活于此的原住民排除在外,這侵犯了他們的主權(quán)權(quán)利。于是,因紐特人強(qiáng)調(diào)自己的主權(quán)、自治權(quán)和自決權(quán),并出臺了《北極圈因紐特人北極主權(quán)宣言》。[53]Inuit Circumpolar Council,“A Circumpolar Inuit Declaration on Sovereignty in the Arctic,”April 28,2009,http://www.inuit.org/fileadmin/user_upload/File/declarations/ICC_Sovereignty_Declaration_2009_pages.pdf.此外,北冰洋五國聲稱無需建立新的北極治理機(jī)制,實(shí)際是想維持自身的優(yōu)勢地位和特殊權(quán)利,因而遭致國際社會的普遍質(zhì)疑。

      (二) 北極圈論壇及其制度競爭力分析

      “插旗事件”不僅挑起了北極國家間的主權(quán)爭端,也使國際社會重新評估北極的潛在價(jià)值。在此背景下,域外國家對北極事務(wù)興趣漸濃,其中既有英國、德國、法國、日本等較早涉足的國家,也有中國、韓國、印度、新加坡等新加入的國家(見表2)。不過,出于“域內(nèi)自理化”的考量,北極國家對域外國家的參與一直持排斥態(tài)度,這使北極理事會的開放性比較有限。[54]2013年之前,北極理事會正式觀察員中的域外國家只有英國、法國、德國、波蘭、荷蘭和西班牙。面對越來越多域外國家的觀察員申請,北極理事會2011年努克(Nuuk)部長會議出臺了《北極高官報(bào)告》,對觀察員的準(zhǔn)入門檻、職責(zé)權(quán)限及評估標(biāo)準(zhǔn)等予以明確規(guī)定。[55]“Framework for Strengthening the Arctic Council”,Annexes 1 to Senior Arctic Officials(SAO)Report to Ministers,Nuuk,Greenland,May 2011,https://oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/1535/SAO_Report_to_Ministers_-_Nuuk_Ministerial_Meeting_May_2011.pdf?sequence=1&isAllowed=y.2013年基律納(Kiruna)部長會議雖然接納中國等6國為正式觀察員,但同時(shí)也制訂了《觀察員手冊》,其中有條款稱對不遵守規(guī)定的觀察員可采取暫停席位、驅(qū)逐代表等措施。[56]“Arctic Council Observer Manual”,Annexes 2 to Senior Arctic Officials’Report to Ministers,Kiruna,Sweden,May 15,2013,https://oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/848/MM08_Kiruna_SAO_Report_to_Ministers_Final_formatted.pdf?sequence=1&isAllowed=y.由此可見,北極理事會一定程度上依然遵循“門羅主義”邏輯,實(shí)行排他性開放,很多域外國家對此不甚滿意。

      在北極理事會中受到限制的域外國家和被北冰洋會議排除在外的芬蘭、瑞典、冰島及北極原住民組織聯(lián)合起來,形成了建立開放、包容的治理制度的需求。因此,當(dāng)2013年4月冰島總統(tǒng)格里姆松(Grimsson)宣布將成立開放性的北極圈論壇,通過匯聚盡可能多的行為體來加強(qiáng)政策制定過程時(shí),[57]Robert Webb,“Iceland president sounds climate alarm demanding global attention,action at NPC Luncheon,”The National Press Club,April 15,2013,http://www.press.org/news-multimedia/news/iceland-president-sounds-climate-alarm-demanding-global-attention-and-action.立即引起廣泛關(guān)注和響應(yīng)。2013年10月,首屆北極圈大會在冰島首都雷克雅未克召開,超過35個(gè)國家和國際組織的政要、學(xué)者、企業(yè)家以及原住民代表等1200余人圍繞氣候變化、北極安全、環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)、原住民權(quán)利等問題展開對話協(xié)商。[58]Arctic Circle,“2013 Assembly,”http://www.arcticcircle.org/assemblies/2013.此后,北極圈大會于每年10月在雷克雅未克召開,規(guī)模越來越大,吸引了法國總統(tǒng)奧朗德、聯(lián)合國秘書長潘基文等政要出席并發(fā)表演講。中國對之也高度重視,在2015年第三屆大會的開幕式上,王毅外長發(fā)表了視頻致辭,張明副外長出席并在專題會議上發(fā)表了關(guān)于中國參與北極治理的主旨演講。除年度大會外,北極圈論壇還在世界其他地方組織專業(yè)性論壇,如2015年在阿拉斯加和新加坡討論航運(yùn)和港口、亞洲國家的北極參與和海事問題,2016年在格陵蘭和魁北克聚焦北極地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展等。

      表2:部分域外國家參與北極事務(wù)概況

      作為一個(gè)開放、民主的制度安排,北極圈論壇涉及議題廣泛,參與主體多元,已成為關(guān)于北極未來發(fā)展最大的國際對話與合作網(wǎng)絡(luò)。[59]Arctic Circle,“About,”http://www.arcticcircle.org/about/about/.這對北極理事會造成了一定的壓力,甚至被稱為北極理事會的“榻旁之虎”。[60]郭培清:《北極圈論壇:北極理事會的“榻旁之虎”?》,載《世界知識》2013年第21期,第40-41頁。但從領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力、服務(wù)能力和結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)這三個(gè)維度看,北極圈論壇只能作為北極理事會的補(bǔ)充而存在,尚不可能取而代之。首先,北極圈論壇雖由冰島政府推動(dòng)并由其前總統(tǒng)擔(dān)任主席,但作為一個(gè)只有33萬人口的小國,冰島在國際社會和北極事務(wù)上的影響力都比較有限。同時(shí),北極圈論壇的定位也是非營利、超黨派的組織,[61]Arctic Circle,“About,”http://www.arcticcircle.org/about/about/.因而不具備北極理事會那樣的官方權(quán)威。其次,北極圈論壇盡管組織架構(gòu)完備,設(shè)有主席、榮譽(yù)委員會、咨詢委員會以及秘書處等,[62]參見 Arctic Circle,“Board,”http://www.arcticcircle.org/about/board;“Secretariat”,http://www.arcticcircle.org/about/secretariat/.可從實(shí)際提供的公共服務(wù)看,除搭建了廣闊的交流平臺外,并不具備確立行為規(guī)范、組織集體行動(dòng)等能力,無法很好地滿足當(dāng)前北極治理的需要。再次,北極圈論壇開放、多元、平等的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì),一方面有助于贏得廣泛的參與和支持,另一方面卻使之淪為議而不決的“清談館”,很難實(shí)現(xiàn)“加強(qiáng)政策制定過程”的初衷。

      四、北極理事會的改革措施及其面臨挑戰(zhàn)

      北冰洋會議和北極圈論壇,是相關(guān)國家在北極局勢發(fā)生快速變化的背景下,針對北極理事會的不足之處和北極治理的現(xiàn)實(shí)需要而創(chuàng)設(shè)的新制度。它們雖然給北極理事會造成了不小的沖擊和壓力,但由于在領(lǐng)導(dǎo)國權(quán)力地位、公共服務(wù)能力以及結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)合理性等三個(gè)方面無法平衡兼顧,因而沒能撼動(dòng)北極理事會在北極治理制度體系當(dāng)中的核心地位(見表3)。當(dāng)然,一方面是因?yàn)檫@些制度的競爭力有限,另一方面北極理事會在沖擊之下也主動(dòng)采取了一系列改革措施,進(jìn)一步維持并增強(qiáng)了自身的制度競爭力。

      (一)北極理事會采取的改革措施

      根據(jù)本文構(gòu)建的分析框架,北極理事會的改革措施也可從領(lǐng)導(dǎo)國權(quán)力地位、公共服務(wù)能力以及結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)合理性三個(gè)方面進(jìn)行考察。

      第一,北極八國就改革北極理事會達(dá)成共識,并加強(qiáng)了制度內(nèi)的溝通和協(xié)調(diào)。自2004年北極理事會發(fā)布《北極氣候影響評價(jià)》,呼吁對日益頻繁的北極資源開發(fā)活動(dòng)加強(qiáng)管理以來,相關(guān)國家就將強(qiáng)化北極理事會的職能視作最為可行的方案。2007年“插旗事件”之后,各國的認(rèn)識更加明確,當(dāng)年的高官會議就討論了“北極理事會的未來”的提案,正式將加強(qiáng)和改革北極理事會列入議程。[63]孫凱、郭培清:《北極理事會的改革與變遷研究》,《中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社科版)2012年第1期,第5-8頁。2009年,北極理事會特羅姆瑟(Tromso)部長會議再次強(qiáng)調(diào)了改革的必要性,并決定進(jìn)一步加強(qiáng)整合以使其有能力完成目標(biāo)職能。同時(shí),為增進(jìn)八國的政策溝通,還決定在既有的部長會議和高官會議的基礎(chǔ)上,自2010年起隔年舉辦一次副部長級會議。[64]Arctic Council,“Tromso Declaration,”April 29,2009,http://library.arcticportal.org/1253/1/Tromsoe_Declaration-1.pdf.在此期間,北極八國之間雖因北冰洋五國單獨(dú)召開北冰洋會議而出現(xiàn)嫌隙和分化,但北冰洋會議只召開了兩屆便在國際輿論的壓力下難以為繼,迫使五國回到北極理事會的框架之內(nèi)。2011年5月,以美國國務(wù)卿首次出席北極理事會部長會議為標(biāo)志,北極八國就加強(qiáng)北極理事會以使之成為最重要的北極治理制度達(dá)成一致。[65]程保志:《試析北極理事會的功能轉(zhuǎn)型與中國的應(yīng)對策略》,載《國際論壇》2013年第3期,第43-49頁。

      表3:北極理事會、北冰洋會議與北極圈論壇的制度競爭力對比

      第二,提升北極理事會的公共服務(wù)能力,同時(shí)拓展公共服務(wù)范圍。根據(jù)《渥太華宣言》,北極理事會被定性為政府間高層論壇,因而其成立初期主要是為各方提供信息交流平臺。但隨著北極治理日益多元化、復(fù)雜化,確立行為規(guī)范和組織集體行動(dòng)變得愈發(fā)緊迫,北極理事會也加強(qiáng)了這兩方面的服務(wù)能力。就前者而言,北極理事會突破“軟法性”限制,展現(xiàn)出立法功能,先后出臺了《北極??账丫葏f(xié)議》(2011年)、《北極海洋油污預(yù)防與反應(yīng)合作協(xié)定》(2013年)和《加強(qiáng)國際北極科學(xué)合作協(xié)議》(2017年)三份具有法律約束力的文件,實(shí)現(xiàn)了從“軟法”模式向“軟硬并行”模式的轉(zhuǎn)變。就后者而言,北極理事會一改之前由輪值主席國設(shè)置臨時(shí)秘書處的做法,于2013年1月在挪威特羅姆瑟成立了常設(shè)秘書處,初步具備了由權(quán)力機(jī)構(gòu)(部長會議)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)(高官會議)及日常行政機(jī)構(gòu)(常設(shè)秘書處)組成的三級架構(gòu),從外在功能形態(tài)上看已與國際法意義上的國際組織并無二致。[66]肖洋:《排他性開放:北極理事會的“門羅主義”邏輯》,載《太平洋學(xué)報(bào)》2014年第9期,第12-19頁。

      除加強(qiáng)和完善運(yùn)行模式外,北極八國也積極拓展北極理事會的服務(wù)范圍。例如,為更好地迎接北極“開發(fā)時(shí)代”的到來,北極理事會在2013年基律納部長會議上成立了環(huán)北極商業(yè)論壇(Circumpolar Business Forum),2014年3月的高官會議決定將其進(jìn)一步升級為北極經(jīng)濟(jì)理事會(Arctic Economic Council)。2014年9月,北極經(jīng)濟(jì)理事會正式成立,其主要工作為推動(dòng)北極商業(yè)活動(dòng)和負(fù)責(zé)任經(jīng)濟(jì)開發(fā),[67]參見北極經(jīng)濟(jì)理事會官網(wǎng),https://arcticeconomiccouncil.com/about-us/#collapse-7.同時(shí)也為北極理事會提供咨詢。[68]Arctic Council,“Agreement on Arctic Economic Council,”March 27,2014,http://www.arcticcouncil.org/index.php/en/resources/news-and-press/news-archive/860-agreement-on-arctic-economiccouncil.再如,北極理事會出臺《北極??账丫葏f(xié)議》后,由于負(fù)責(zé)搜救任務(wù)的主要是各國的軍事(如陸??哲姡┖蜏?zhǔn)軍事(如海岸警衛(wèi)隊(duì))部門,因而為北極軍事合作提供了條件。2012年4月,北極八國的軍方領(lǐng)導(dǎo)人在加拿大某軍事基地首次聚會,討論了北極非傳統(tǒng)安全問題。[69]《北極八國軍方首腦首次碰頭》,鳳凰網(wǎng),2012年4月15日,http://news.ifeng.com/gundong/detail_2012_04/15/13894488_0.shtml.2015年10月,八國宣布成立北極海岸警衛(wèi)隊(duì)論壇(Arctic Coast Guard Forum),以進(jìn)一步加強(qiáng)北極海事安全合作。[70]Rebecca Pincus,“The Arctic Coast Guard Forum:A Welcome and Important Step,”Arctic Yearbook 2015,p.389,https://www.arcticyearbook.com/images/Articles_2015/commentaries/COMM_R_Pincus.pdf.

      第三,在強(qiáng)化既有權(quán)利結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上大幅擴(kuò)容,使成員結(jié)構(gòu)更趨合理。正如前文所言,北極理事會實(shí)行“等級差序結(jié)構(gòu)”,由8個(gè)成員、6個(gè)永久參與者和若干觀察員組成。這一結(jié)構(gòu)雖然存在一定缺陷,但很大程度上是其區(qū)域性制度的性質(zhì)使然,也是保證制度順利運(yùn)行并贏得廣泛支持的關(guān)鍵。面對越來越多的觀察員申請,北極理事會先后在2011年和2013年的部長會議上強(qiáng)化既有權(quán)利結(jié)構(gòu),而這也成為其大幅擴(kuò)容的前提。2013年5月,基律納部長會議接納中國、印度、意大利、日本、韓國和新加坡等6國為正式觀察員,使域外國家的數(shù)量陡然翻了一倍。這是北極理事會首次接納這么多域外國家,且大部分為亞洲國家,體現(xiàn)了對地域分布的考量以及對新興經(jīng)濟(jì)體的重視。2017年5月,費(fèi)爾班克斯(Fairbanks)部長會議又一口氣接納了瑞士等7個(gè)觀察員,觀察員數(shù)量至此達(dá)到39個(gè)。[71]參見北極理事會官網(wǎng),http://www.arctic-council.org/index.php/en/about-us/arctic-council/observers.需要注意的是,此次接納的多為專業(yè)性國際組織,如世界氣象組織(WMO)、世界海洋保護(hù)組織(Oceana)、國際海洋考察理事會(ICES)等,進(jìn)一步增強(qiáng)了北極理事會的科學(xué)色彩。通過兩次大幅擴(kuò)容,北極理事會較好地回應(yīng)了國際社會對參與北極治理的期待,使自身的代表性和合法性有所增強(qiáng),并獲得了更多的智力支持。

      (二)北極理事會未來發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

      北極理事會雖然通過一系列改革措施維護(hù)并增強(qiáng)了自身在北極治理制度體系中的核心地位,但面對復(fù)雜多變的北極局勢和日益艱巨的治理任務(wù),其未來發(fā)展仍然存在一些挑戰(zhàn)。

      第一,北極理事會領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性尚待加強(qiáng)。在北極理事會框架下,北極八國雖然基本實(shí)現(xiàn)了對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的有序共享,但由于《渥太華宣言》確定的環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展兩大任務(wù)太過籠統(tǒng)且未明確優(yōu)先次序,因而各國在擔(dān)任輪值主席期間,可以根據(jù)自身利益需求設(shè)定具體議題和重點(diǎn)任務(wù)。這使北極理事會缺乏核心目標(biāo)和連貫政策,輪值主席國確定的議題、任務(wù)等也可能無法得到其他國家的支持。比如,加拿大任內(nèi)(2013年5月至2015年5月)關(guān)注發(fā)展問題,將負(fù)責(zé)任地經(jīng)濟(jì)開發(fā)作為核心議題并倡導(dǎo)成立了北極經(jīng)濟(jì)理事會;美國(奧巴馬政府)接任后則把環(huán)境保護(hù)特別是應(yīng)對氣候變化置于首位,北極經(jīng)濟(jì)理事會也面臨被邊緣化的風(fēng)險(xiǎn)。[72]王晨光:《“勉強(qiáng)大國”與“中等強(qiáng)國”:美加北極關(guān)系析探》,載《美國問題研究》2017年第2期,第148-163頁。2017年5月芬蘭接任后,將環(huán)境保護(hù)、氣象合作、互聯(lián)互通和教育定為優(yōu)先議題;[73]Ministry for Foreign Affairs of Finland,“Exploring Common Solutions:Finland’s Chairmanship Program for the Arctic Council 2017-2019,”http://formin.finland.fi/public/default.aspx?contentid=356546&contentlan=2&culture=en-US&nodeid=50020.但美國特朗普政府卻推翻奧巴馬政府的北極政策遺產(chǎn)并退出《巴黎協(xié)定》,給芬蘭政府潑了一盆冷水。2019年5月,由于美國與其他國家在氣候變化問題上意見不一致,北極理事會第11屆部長級會議未能發(fā)表共同宣言,這是其成立以來首次出現(xiàn)這種情況。[74]李驥志、徐謙:《第11屆北極理事會部長級會議未能通過共同宣言》,新華網(wǎng),2019年5月8日,http://www.xinhuanet.com//world/2019-05/08/c_1124463885.htm另需注意的是,烏克蘭危機(jī)后,北極再次成為美歐和俄羅斯戰(zhàn)略博弈的前沿,雙方的對峙和分野將對北極理事會正常運(yùn)行造成潛在影響。

      第二,北極理事會在組織集體行動(dòng)、確立行為規(guī)范方面的服務(wù)能力還有待提升。在組織集體行動(dòng)方面,由于北極理事會缺乏長期的戰(zhàn)略規(guī)劃,高官會議的指導(dǎo)又過于粗糙,因而各工作組、任務(wù)組在確定和開展項(xiàng)目時(shí)擁有較大的自主權(quán),無法實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。再加之各工作組、任務(wù)組的議題范圍存在交叉重疊,又缺乏固定溝通機(jī)制,致使目前約有80多個(gè)項(xiàng)目在同時(shí)進(jìn)行,加劇了項(xiàng)目之間的競爭,造成了資源的浪費(fèi)。[75]Arctic Council,“Perspectives on a Changing Arctic,the Council's Work,and Key Challenges,A Joint Memorandum of a Multilateral Arctic States’National Authorities’Work with the Arctic Council,”2015,pp.9-10,https://oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/1527/EDOCS-2698-v1-ACSAOUS201_Anchorage_2015_10-1-1_Multilateral_Audit_Report.pdf?sequence=1&isAllowed=y.另外,北極國家對北極理事會沒有撥款繳費(fèi)的義務(wù),而僅僅是自愿捐助,這給理事會工作的穩(wěn)定、持續(xù)開展帶來了較大風(fēng)險(xiǎn)。[76]Arctic Council,“20 years of the Arctic Council:What are the‘big questions’ahead?”September 20,2016,http://www.arctic-council.org/index.php/en/our-work2/8-news-and-events/418-20-years-balton-2.對此,北極理事會在2004年設(shè)立了項(xiàng)目支持基金(PSI)來資助北極污染防治行動(dòng),但這仍是個(gè)自愿性機(jī)制,且在很長一段時(shí)間里因資金不到位而無法啟動(dòng)。在確立行為規(guī)范方面,雖然2011年以來北極理事會陸續(xù)出臺了三份具有法律約束力的文件,并積極推動(dòng)由國際海事組織制定的《極地水域航行船舶國際準(zhǔn)則》(Polar Code)等“硬性”規(guī)范在北極地區(qū)的實(shí)施,但“立法”步伐相對北極治理需求而言還是滯后。同時(shí),三份文件都缺乏保障履行的監(jiān)督機(jī)制,且締約方只要通過外交渠道提前通知就可隨時(shí)退出,因而強(qiáng)制力仍然有限。這是北極理事會不具備國際組織獨(dú)立法律人格的結(jié)果,可從2016年9月北極八國在慶祝北極理事會成立20周年之際發(fā)表的聯(lián)合聲明看,它們無意對其性質(zhì)做出改變。[77]Arctic Council,“The Arctic Council:A Forum for Peace and Cooperation,”September 19,2016,http://www.arctic-council.org/index.php/en/our-work2/20th-anniversary/416-20th-anniversary-statement-2.

      第三,北極理事會結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的合理性也有待完善。在北極理事會中,一些北極原住民組織雖然被創(chuàng)造性地賦予了永久參與者的地位,可以參與理事會的所有活動(dòng)并享有全面的質(zhì)詢權(quán),但它們的代表性和話語權(quán)依然不足。根據(jù)《渥太華宣言》,北極理事會中永久參與者的數(shù)量不得超過成員國的數(shù)量,也即8個(gè),這使很多原住民組織的權(quán)利無法得到充分保障。比如,僅俄羅斯北極地區(qū)就有26個(gè)原住民組織,但只能由俄羅斯北方原住民協(xié)會一個(gè)組織來代表。同時(shí),由于原住民組織不具備與國家一樣的資源和能力,缺乏必要的財(cái)力、物力和人力支持,因而其實(shí)際參與北極事務(wù)的程度受到很多限制,很難形成獨(dú)立的話語權(quán)。[78]Becky Bynor,“Indienous Vioces‘marginalized’at Arctic Council,”IPOLITICS,October 25,2013,http://www.ipolitics.ca/2010/11/07/indigenous-voices-marginalized-at-arctic-council-inuit-leaders/再就北極理事會的觀察員制度而言,雖然觀察員的數(shù)量在近年來實(shí)現(xiàn)大幅增加,但它們享有的權(quán)利僅僅限于觀察理事會的工作,還要在工作組和任務(wù)組中做出相應(yīng)貢獻(xiàn)以供北極八國進(jìn)行評估。這種“既欲取之又不予之”的權(quán)利結(jié)構(gòu),使很多域外國家和國際組織的合理關(guān)切得不到充分表達(dá),對它們參與北極理事會的積極性造成了一定影響,北極八國需引起重視。

      五、結(jié)論

      鑒于北極地區(qū)復(fù)雜的法律性質(zhì),以及全球氣候變化和經(jīng)濟(jì)全球化的雙重作用,北極治理制度體系在可預(yù)見的未來將繼續(xù)保持不成體系、互不連屬的碎片化狀態(tài)。而隨著北極治理深入發(fā)展并進(jìn)入“建章立制”的新階段,制度碎片化問題將愈發(fā)突出,不同制度之間的競爭很可能會頻繁上演。在當(dāng)前北極治理制度體系中,從領(lǐng)導(dǎo)國權(quán)力地位、公共服務(wù)能力和結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)合理性三個(gè)維度看,北極理事會是最具競爭力的制度安排。2007年“插旗事件”后,面對北極局勢的急劇變化,北極理事會雖然遇到了北冰洋會議、北極圈論壇等新生制度的挑戰(zhàn),但這些制度因存在種種問題而競爭力有限。同時(shí),北極理事會通過一系列改革彌補(bǔ)了自身的不足之處,因而仍然會在北極治理中保持基礎(chǔ)、核心的地位并發(fā)揮整合、輻射的作用。

      中國從20世紀(jì)90年代開始實(shí)質(zhì)性參與北極事務(wù),進(jìn)入21世紀(jì)后加快步伐,逐漸構(gòu)建起了北極事務(wù)重要“利益攸關(guān)方”的身份。2018年1月,國務(wù)院新聞辦首次發(fā)布《中國的北極政策》白皮書,其中專門指出:中國高度重視北極理事會在北極事務(wù)中發(fā)揮的積極作用,認(rèn)可北極理事會是關(guān)于北極環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展等問題的主要政府間論壇;中國信守申請成為北極理事會觀察員時(shí)所作各項(xiàng)承諾,全力支持北極理事會工作。[79]中華人民共和國中央人民政府網(wǎng),《中國的北極政策》,2018年1月26日,http://www.gov.cn/zhengce/2018-01/26/content_5260891.htm中國對北極理事會持肯定態(tài)度,但同時(shí)也應(yīng)注意到其待完善之處。作為北極事務(wù)的參與者、建設(shè)者和貢獻(xiàn)者,中國應(yīng)與北極國家及其他利益攸關(guān)方一道,關(guān)注北極理事會等北極治理制度的建設(shè),在推動(dòng)共建“一帶一路”涉北極合作和構(gòu)建“人類命運(yùn)共同體”的進(jìn)程中,為北極地區(qū)的和平、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

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