柴發(fā)合

(國(guó)家大氣污染防治攻關(guān)聯(lián)合中心，北京 100012)

以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視大氣污染防治，把空氣質(zhì)量的改善作為重大民生工程。2013年以來(lái)我國(guó)出臺(tái)了一系列大氣污染防治政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、行動(dòng)計(jì)劃和強(qiáng)化方案。特別是在京津冀地區(qū)，大氣污染防治力度前所未有。

1 近年來(lái)的治理措施

國(guó)家特別注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，特別是對(duì)過(guò)剩產(chǎn)能的疏解、對(duì)落后產(chǎn)能的淘汰和對(duì)散亂污企業(yè)的整治，著力優(yōu)化提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量。在能源結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，實(shí)施能源革命，大力發(fā)展清潔能源和可再生能源，減少煤炭消費(fèi)總量，變更煤炭使用方式等，從分散使用向集中使用轉(zhuǎn)變，實(shí)行民用散煤清潔化替代，淘汰中小燃煤鍋爐。在交通結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，各級(jí)各地也下了很大功夫，著力解決京津冀地區(qū)80%以上以公路運(yùn)輸為主的方式，推行以鐵路為主的長(zhǎng)距離運(yùn)輸。在工業(yè)污染源提標(biāo)改造方面，主要完善了大氣排放標(biāo)準(zhǔn)，特別是在京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等重點(diǎn)地區(qū)，實(shí)行了重點(diǎn)行業(yè)特別排放限值，對(duì)電力行業(yè)、鋼鐵行業(yè)等實(shí)行了超低排放改造，對(duì)工業(yè)爐窯開(kāi)展綜合治理，對(duì)部分重點(diǎn)污染源加裝了排放監(jiān)測(cè)裝置。在機(jī)動(dòng)車污染防治方面，從車、油、路、管等方面全方位發(fā)力，新車的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、油品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)得到不斷提升；建立低排放區(qū)，淘汰黃標(biāo)車、老舊機(jī)動(dòng)車，實(shí)施柴油車專項(xiàng)治理，大力發(fā)展清潔能源汽車等。這些措施的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的背景下，主要大氣污染物排放量的大幅度減少，環(huán)境空氣質(zhì)量顯著改善，京津冀及周邊地區(qū)秋冬季重污染天數(shù)明顯減少，重污染程度明顯下降。

此外，科學(xué)研究為大氣污染防控提供了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)支撐。例如，在2016年年底至2017年年初，嚴(yán)重的大氣污染現(xiàn)象受到社會(huì)普遍關(guān)注。2017年4月26日，國(guó)務(wù)院第170次常務(wù)會(huì)議決定設(shè)立京津冀及周邊地區(qū)大氣重污染成因與治理的攻關(guān)項(xiàng)目。2000多名科學(xué)家耗時(shí)三年，研究、摸清了京津冀大氣重污染基本的成因。概括來(lái)講，在京津冀及周邊地區(qū)西面有太行山脈，北面有燕山山脈，在這種半封閉的污染擴(kuò)散不利的地形條件下，歷史性地形成并聚集了大量高耗能、重污染的工業(yè)企業(yè)，大大超過(guò)了有限的環(huán)境容量。同時(shí)，在此區(qū)域，秋冬季形成了一些不利的氣象條件，這些不利氣象條件加速了化學(xué)反應(yīng)和過(guò)程積累，使得京津冀地區(qū)的PM2.5在很短時(shí)間內(nèi)得到快速增長(zhǎng)。這個(gè)項(xiàng)目對(duì)大氣污染防治存在的問(wèn)題和未來(lái)可以減排的空間和可以調(diào)整的空間都進(jìn)行了探索和研究。目前整個(gè)項(xiàng)目已基本結(jié)束，處于總結(jié)階段。

近年來(lái)，大氣污染防治所取得的成績(jī)是有目共睹的。就整個(gè)京津冀地區(qū)而言，重污染天氣在減少，PM2.5下降速度在全國(guó)是最快的，特別是在秋冬季。PM2.5的重要前體物二氧化硫在快速減少，二氧化氮污染也在逐漸減少。

2 當(dāng)前大氣污染防治工作形勢(shì)

2020年是“十三五”規(guī)劃的收官之年，與大氣污染防治有關(guān)的兩個(gè)最主要的約束指標(biāo)，一是未達(dá)標(biāo)城市的PM2.5濃度較2015年下降18%，二是城市優(yōu)良天數(shù)要達(dá)到80%以上。目前，在優(yōu)良天數(shù)方面仍然存在一些實(shí)際的挑戰(zhàn)。近年來(lái)，根據(jù)空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)分析，PM2.5指數(shù)在持續(xù)下降，但臭氧污染在逐步增加。由于臭氧濃度的增加，使得通過(guò)下大力氣治理PM2.5爭(zhēng)取到的部分優(yōu)良天氣被臭氧的上升給“吞噬”掉了。例如，2020年京津冀地區(qū)的PM2.5指數(shù)與上年相比，除個(gè)別時(shí)段外，是一直在下降的，但臭氧在一段時(shí)間內(nèi)比2019年同期偏高；隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度逐漸恢復(fù)常態(tài)，其和2019年的變化趨勢(shì)已差不多了。最近，因?yàn)榻涤昶啵@個(gè)問(wèn)題稍有緩解。就研究的角度看，PM2.5的來(lái)源比較復(fù)雜，包括揚(yáng)塵、粉塵、機(jī)動(dòng)車尾氣等，以及二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)污染物、氨等在大氣中轉(zhuǎn)化形成的二次污染物。臭氧的來(lái)源主要取決于兩種污染物，即揮發(fā)性有機(jī)污染物和氮氧化物。因此，在通常情況下，秋冬季要以PM2.5消減為主來(lái)降低PM2.5的重污染，在夏季要通過(guò)有效防治臭氧污染來(lái)增加優(yōu)良天數(shù)。這既是一個(gè)策略選擇，也是需要長(zhǎng)期堅(jiān)持的科學(xué)方案。

臭氧污染的兩個(gè)前體物同時(shí)也是對(duì)PM2.5二次污染貢獻(xiàn)最大的兩個(gè)前體物。通過(guò)研究，提出要以氮氧化物和VOCs控制為重點(diǎn)，多種污染物和溫室氣體聯(lián)合減排。不論是PM2.5的持續(xù)降低還是臭氧的控制，這兩種污染物都是最重要的污染物，同時(shí)不能放松其他污染物的減排控制。還應(yīng)擴(kuò)大聯(lián)防聯(lián)控的范圍，把臭氧和PM2.5疊加污染最重的區(qū)域都劃定為重點(diǎn)控制區(qū)域。在控制方面，還是要以“三大結(jié)構(gòu)調(diào)整”推動(dòng)綠色發(fā)展，來(lái)進(jìn)一步推進(jìn)大氣污染防治。在能源結(jié)構(gòu)方面要穩(wěn)步推進(jìn)煤炭的減量替代，并持續(xù)提升清潔能源使用的比例，同時(shí)應(yīng)注意這一重大政策的成本控制以及對(duì)民生承受力影響等問(wèn)題。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，除了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)本身的調(diào)整之外，從大氣污染的特征上來(lái)看，更重要的是在產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整方面多做一些工作。就大氣污染而言，產(chǎn)業(yè)布局對(duì)其影響是非常巨大的。特別是近年來(lái)，一些地方采取了高污染、高耗能企業(yè)的退出措施，并利用環(huán)境容量資源分布不均勻的特征，尋找大氣擴(kuò)散條件較好、環(huán)境容量相對(duì)較大的地方來(lái)搬遷、安置一些相應(yīng)的工業(yè)企業(yè)。對(duì)工業(yè)污染源的治理，近年來(lái)非常重要的一個(gè)措施是對(duì)污染源監(jiān)控的力度空前增加，要進(jìn)一步保障數(shù)據(jù)的真實(shí)性、時(shí)效性和準(zhǔn)確性。在交通方面持續(xù)開(kāi)展“公轉(zhuǎn)鐵”工作。同時(shí)，堅(jiān)持以精細(xì)化、差異化的管控方式為主導(dǎo)，提升應(yīng)對(duì)重污染天氣的精準(zhǔn)度和時(shí)效性。對(duì)PM2.5指標(biāo)來(lái)說(shuō)，目前最主要的是應(yīng)對(duì)重污染天氣，而要應(yīng)對(duì)臭氧污染，也應(yīng)采取科學(xué)合理的措施。

3 下一步工作建議

要按照精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污部署做好下一步的大氣污染防治工作。就目標(biāo)導(dǎo)向來(lái)講，從五個(gè)方面就下一步大氣污染防治工作提出如下建議：

在排放清單方面：要加大科學(xué)研究，深入分析每個(gè)污染源所排放的PM2.5的組分和VOCs的組分，因?yàn)椴煌慕M分對(duì)污染生成的潛勢(shì)是不一樣的。要在原來(lái)動(dòng)態(tài)化排放清單的基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)化所排放污染物的組分，同時(shí)要分析清楚每一個(gè)污染源目前的控制狀態(tài)和未來(lái)減排的潛力。

在來(lái)源成因方面：首先要弄清楚臭氧的成因。就全國(guó)來(lái)看，目前臭氧污染還是VOCs控制型的，但對(duì)每一個(gè)區(qū)域、每一個(gè)城市來(lái)說(shuō)實(shí)際上存在很大差別。同時(shí)要注意，臭氧污染和其他污染不太一樣，它的上風(fēng)向、下風(fēng)向同污染的關(guān)系差別非常大?？刂频牟町惢趯?duì)上游、城市中心以及下游等不同區(qū)域的控制方略上加以體現(xiàn)。

在管理措施方面：除了把全過(guò)程控制做好，最重要的是真正通過(guò)對(duì)控制措施的規(guī)劃，來(lái)保證VOCs和氮氧化物的減排量以及合理的減排關(guān)系。實(shí)際上，不僅僅是控制VOCs和氮氧化物的排放量，最主要的是控制它們之間的比例關(guān)系，這樣才能使臭氧污染下降。從控制措施的針對(duì)性來(lái)說(shuō)，各地還有很大的提升空間。

在執(zhí)行監(jiān)管方面：目前，對(duì)和臭氧有關(guān)的VOCs的控制缺少有效手段。現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法缺少手段，對(duì)企業(yè)的排放缺少監(jiān)管手段，對(duì)整個(gè)區(qū)域污染的分析或者是問(wèn)題的排查也缺少具體的技術(shù)手段。大多時(shí)候只能靠鼻子聞、眼睛看、手來(lái)摸，這種情況要徹底改變，整個(gè)執(zhí)行監(jiān)管的技術(shù)體系、技術(shù)手段還需要進(jìn)行更大的革新和提升。

在監(jiān)測(cè)評(píng)估方面：值得重視的一點(diǎn)是，執(zhí)行相關(guān)治理防控措施之后，到底有沒(méi)有效果，哪些防控措施發(fā)揮了作用，哪些沒(méi)有發(fā)揮作用，未來(lái)應(yīng)該有針對(duì)性地進(jìn)行進(jìn)一步研究。要做好后期監(jiān)測(cè)評(píng)估，切實(shí)抓好、抓實(shí)、抓嚴(yán)相關(guān)治理政策、辦法的實(shí)施效果評(píng)估，使得辦法措施落地見(jiàn)真、見(jiàn)效。