李俊峰，李廣

(1.國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心，北京 100035；2.中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院，北京 100872)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我國(guó)已成為世界第一大能源消費(fèi)國(guó)，能源消費(fèi)總量占世界總量的比重升至約24%。長(zhǎng)期以來，“以需定供”的能源生產(chǎn)供應(yīng)模式，尤其是粗放式化石能源消費(fèi)所引發(fā)的環(huán)境污染、生態(tài)破壞日趨嚴(yán)重，同時(shí)化石能源燃燒所排放的二氧化碳等溫室氣體，導(dǎo)致了氣候變化等問題，已經(jīng)成為全球可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。為破解我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的資源環(huán)境約束，經(jīng)過十幾年探索與嘗試，我國(guó)逐步摸索出一套適合國(guó)情的能源消費(fèi)總量管理和節(jié)約制度，其核心是對(duì)能源消費(fèi)總量和GDP的能源消費(fèi)強(qiáng)度實(shí)施控制，俗稱能源“雙控”制度。實(shí)踐證明，實(shí)施能源“雙控”，可以推動(dòng)各級(jí)政府逐步摒棄片面追求GDP的增長(zhǎng)模式，主動(dòng)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，抑制不合理和奢侈的能源浪費(fèi)，形成節(jié)約型的生活方式和消費(fèi)模式，控制高污染、高能耗產(chǎn)品出口，進(jìn)而走出具有中國(guó)特色的綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展道路。

1 能源“雙控”有效地控制了我國(guó)能源消費(fèi)過快增長(zhǎng)

2000年以后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速發(fā)展的快車道，能源消費(fèi)也突飛猛進(jìn)，“十五”期間我國(guó)能源消費(fèi)總量增加了11.3億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，煤炭消費(fèi)量?jī)粼?2.4億噸，分別相當(dāng)于過去50多年增加量的80%和90%。為此，“十一五”開始我國(guó)實(shí)施能源“雙控”，取得了積極效果?！笆濉薄笆晃濉薄笆濉睍r(shí)期和“十三五”前四年我國(guó)能源消費(fèi)的增量分別是11.4億噸標(biāo)煤、9.7億噸標(biāo)煤、7.4億噸標(biāo)煤、5.6億噸標(biāo)煤，與“十五”期間的增量相比較，分別減少了1.5億噸標(biāo)煤、3.9億噸標(biāo)煤和5.7億噸標(biāo)煤，相當(dāng)于2019年少用能源總量超過11億噸標(biāo)煤。同期我國(guó)煤炭消費(fèi)增量分別是12.4億噸、8.5億噸、3.3億噸和1.0億噸，與“十五”期間的增量相比較，分別減少了3.9億噸、9.1億噸和11.4億噸，相當(dāng)于2019年少用煤炭24.3億噸。對(duì)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和大氣污染防控做出了重要貢獻(xiàn)。

2 能源“雙控”有效地推動(dòng)了我國(guó)發(fā)展轉(zhuǎn)型

自“十一五”期間采取能源“雙控”措施以來，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量也在不斷改善，單位能源消耗的GDP產(chǎn)出不斷增加?！笆濉薄笆晃濉薄笆濉睍r(shí)期和“十三五”前四年，每噸標(biāo)煤能源增量對(duì)應(yīng)的GDP增量分別是0.8萬元、2.2萬元、3.6萬元和5.9萬元人民幣，“十三五”期間能源增量的GDP產(chǎn)出率是“十五”期間的8倍多。

能源“雙控”政策還推動(dòng)了我國(guó)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，“十五”“十一五”“十二五”時(shí)期和“十三五”前四年，我國(guó)全社會(huì)用電量增量大體上都維持在1.5萬億千瓦時(shí)～1.7萬億千瓦時(shí)之間，增量沒有發(fā)生大的變化。但是我國(guó)能源消費(fèi)的增量中電能的占比逐步提高，“十五”“十一五”“十二五”時(shí)期和“十三五”前四年分別是35%、45%、63%和85%。同期，我國(guó)非化石能源的占比也不斷提高，從2005年的5%左右提高到2019年的15.3%。這些，尤其是2013年以后煤炭消費(fèi)的“零增長(zhǎng)”，都為我國(guó)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化和大氣質(zhì)量的改善做出了重要的貢獻(xiàn)。

3 能源“雙控”抑制了我國(guó)二氧化碳排放量的過快增長(zhǎng)

1992年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》簽署并生效以來，全球就控制以二氧化碳為核心的溫室氣體排放達(dá)成了共識(shí)。但2000年以后，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和能源消費(fèi)快速增加的前提下，我國(guó)二氧化碳排放的增量也十分顯著。2000—2005年即“十五”期間我國(guó)二氧化碳排放增量高達(dá)39億噸，比我國(guó)1949—2000年二氧化碳排放總的增量還高近6億噸，通過能源“雙控”措施，“十一五”“十二五”時(shí)期和“十三五”前四年，我國(guó)二氧化碳排放的增量分別是29.1億噸、14.8億噸和6.8億噸，分別比“十五”期間的二氧化碳增量減少10億噸、25億噸和32億噸，相當(dāng)于2019年少排放了30多億噸二氧化碳，為我國(guó)控制二氧化碳過快增長(zhǎng)做出了重要的貢獻(xiàn)。

4 能源“雙控”也是國(guó)際慣例

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，歐盟發(fā)布的《能源氣候一攬子計(jì)劃》、德國(guó)公布的《2050能源發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略》、法國(guó)通過的《能源轉(zhuǎn)型促進(jìn)綠色發(fā)展法案》、日本發(fā)布的第五期《能源基本計(jì)劃》都明確提出了與能源消費(fèi)相關(guān)的控制目標(biāo)。特別是各國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化的承諾中都將碳排放總量作為重要目標(biāo)，許多國(guó)家和地區(qū)還采取了目標(biāo)分解、考核、交易等措施，而碳排放目標(biāo)與能源消費(fèi)總量具有較高的一致性，碳減排相關(guān)制度與能源消費(fèi)總量管理和節(jié)約制度相得益彰。例如，德國(guó)在提出2050年二氧化碳排放比1990年降低80%目標(biāo)時(shí)，將2050年能源消費(fèi)比1990年降低50%作為實(shí)現(xiàn)碳減排目標(biāo)的前提。根據(jù)《巴黎協(xié)定》要求，世界各國(guó)要向聯(lián)合國(guó)提交面向21世紀(jì)中葉的國(guó)家低排放戰(zhàn)略，從目前已經(jīng)提交的不同國(guó)家的低排放發(fā)展戰(zhàn)略來看，大多數(shù)國(guó)家都對(duì)2050年碳排放總量建議控制，比較積極的國(guó)家其目標(biāo)是2050年實(shí)現(xiàn)“碳中和”，日本、美國(guó)、加拿大、澳大利亞、韓國(guó)等都是依據(jù)不同年份減少80%～85%。為此，歐盟各國(guó)、韓國(guó)等都制定了減少煤炭消費(fèi)和淘汰煤電的路線圖和時(shí)間表。世界各國(guó)圍繞碳排放目標(biāo)的監(jiān)管機(jī)制，對(duì)我國(guó)能源消費(fèi)總量管理和節(jié)約制度的形成和實(shí)施提供了寶貴借鑒。我國(guó)也在2009年和2014年分別提出了2020年和2030年GDP的碳強(qiáng)度分別比2005年下降40%～45%和60%～65%的控制目標(biāo)，并提出了2030年左右二氧化碳排放達(dá)峰，且盡早達(dá)峰的承諾。

5 “十四五”期間應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持能源“雙控”不動(dòng)搖

2017年經(jīng)濟(jì)下行壓力加大以后，我國(guó)對(duì)能源“雙控”政策有所動(dòng)搖。尤其是2018年和2019年的能源消費(fèi)，特別是煤炭消費(fèi)開閘放水，使得2013年以后減少煤炭消費(fèi)的各項(xiàng)努力幾乎清零、2019年煤炭消費(fèi)量幾乎恢復(fù)到2013年的高位。2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)，國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境變差，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大，全國(guó)上下放松能源“雙控”的呼聲十分高漲，甚至有人認(rèn)為能源“雙控”是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，不符合市場(chǎng)化改革的方向。在此背景下，各方面有意放松能源“雙控”管理。其實(shí)“十四五”是我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，所謂“高質(zhì)量”就是逐步擺脫高資源投入、高能源投入的資源依賴型發(fā)展模式，能源“雙控”仍是其重要抓手。同時(shí)，“十四五”期間，我國(guó)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的任務(wù)更加艱巨，更加需要控制能源消費(fèi)增量的反彈。因此，“十四五”期間，能源“雙控”不僅不能放松，而且還應(yīng)該加強(qiáng)，以利于更有效地促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

6 相關(guān)建議

一是繼續(xù)堅(jiān)持實(shí)施能源“雙控”政策不動(dòng)搖。把控制能源消費(fèi)總量修正為控制化石能源總量，控制化石能源消費(fèi)總量既可以控制各種污染物的排放，又可以緩解我國(guó)能源供應(yīng)緊平衡的困境，降低能源對(duì)外依存度，確保能源安全。同時(shí)，加快能源、環(huán)境、氣候協(xié)同治理的制度建設(shè)。國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)都證明，實(shí)施能源、氣候、環(huán)境協(xié)同治理可以相互支持，事半功倍。建議國(guó)家把能源、氣候、環(huán)境協(xié)同治理作為提高國(guó)家治理水平的重要制度，把影響環(huán)境質(zhì)量和溫室氣體減排的能源品種的消費(fèi)總量和比重納入能源環(huán)境治理范疇，能源發(fā)展規(guī)劃與環(huán)境治理規(guī)劃、應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃相銜接，對(duì)重要指標(biāo)分別進(jìn)行指導(dǎo)性、警示性和約束性管理，比如對(duì)煤炭消費(fèi)量、石油消費(fèi)量、天然氣消費(fèi)量、非化石能源消費(fèi)比重等要進(jìn)行約束性管理。同時(shí)對(duì)約束性指標(biāo)實(shí)行彈性管理，若超額完成非化石能源比重調(diào)整或可再生能源消納任務(wù)，并超額完成GDP能源強(qiáng)度和碳強(qiáng)度指標(biāo)控制任務(wù)的地區(qū)，可以在各類能源消費(fèi)總量方面適當(dāng)放寬；對(duì)完不成上述目標(biāo)的地區(qū)可以在各類能源消費(fèi)總量方面適當(dāng)收緊。富裕的各類能源消費(fèi)總量指標(biāo)可以進(jìn)行交易，為市場(chǎng)機(jī)制在資源分配中發(fā)揮決定作用提供充分的空間。

二是嚴(yán)格控制超低排放行業(yè)的產(chǎn)能和產(chǎn)量擴(kuò)展。許多行業(yè)，尤其是煤電、鋼鐵和水泥行業(yè)，都把超低排放作為產(chǎn)能擴(kuò)張的護(hù)身符。但是必須清醒地認(rèn)識(shí)到，超低排放是對(duì)應(yīng)于國(guó)家常規(guī)污染物現(xiàn)行排放標(biāo)準(zhǔn)的排放水平，其排放量仍在全國(guó)排放總量中占據(jù)舉足輕重的地位。比如，煤電行業(yè)二氧化碳排放占全國(guó)排放總量的40%以上，二氧化硫、氮氧化物排放總量占全國(guó)排放總量的15%以上?！笆奈濉逼陂g，進(jìn)一步提高空氣質(zhì)量的治理措施，尤其是“散亂污”治理工作基本完成之后，這些所謂的“超低排放”行業(yè)將成為治理的難點(diǎn)。更為重要的是，超低排放根本未考慮二氧化碳排放控制的問題。因此“十四五”期間，國(guó)家應(yīng)對(duì)超低排放行業(yè)的產(chǎn)能和產(chǎn)量擴(kuò)張實(shí)行嚴(yán)格控制，防止造成進(jìn)一步的技術(shù)鎖定、高碳鎖定和投資浪費(fèi)。

三是能源高質(zhì)量轉(zhuǎn)型不應(yīng)受到疫情的影響。由于疫情突發(fā)而至，2020年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到一定程度的影響，原定的高質(zhì)量發(fā)展和能源高質(zhì)量轉(zhuǎn)型的方向可能受到干擾。一是2020年煤電建設(shè)速度加快，截至2020年5月底，在建和批準(zhǔn)建設(shè)的項(xiàng)目已達(dá)4800萬千瓦，是2019年的兩倍左右。“十四五”期間計(jì)劃5年新增用電3萬億千瓦時(shí)，安排新增煤電超過2億千瓦。二是新批準(zhǔn)的石油化工建設(shè)規(guī)模龐大，計(jì)劃新增石油消費(fèi)近1.5億噸。三是各地?cái)M建煤化工基地建設(shè)目標(biāo)過于龐大，預(yù)計(jì)增加煤炭消費(fèi)近5億噸。這些都會(huì)對(duì)我國(guó)“十四五”期間的能源轉(zhuǎn)型步伐形成嚴(yán)重干擾，也不符合經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型的要求，更會(huì)對(duì)打好升級(jí)版的污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)制造更多的困難。

四是發(fā)展勢(shì)頭好的地區(qū)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持。我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展有兩個(gè)好的典型，一個(gè)是廣東省，另一個(gè)是浙江省。2019年這兩個(gè)省的GDP總量分別超過10萬億和7萬億，而兩省的能源消費(fèi)量分別是3.4億噸標(biāo)煤和2.3億噸標(biāo)煤，無論是能源結(jié)構(gòu)、GDP的能源強(qiáng)度，還是碳強(qiáng)度都居于全國(guó)最好水平。但是“十三五”末期，這兩個(gè)省的發(fā)展趨勢(shì)應(yīng)該引起各方面的關(guān)注。首先是廣東省隨著茂名石化和湛江鋼鐵的投產(chǎn)可能大幅度提高廣東的化石能源占比；浙江省則會(huì)因?yàn)橹凵骄G色石化以及鎮(zhèn)海石化等項(xiàng)目的達(dá)產(chǎn)和擴(kuò)產(chǎn)，大幅度提高其能源消費(fèi)量。僅已經(jīng)投產(chǎn)的舟山綠色石化一期工程將會(huì)為浙江省帶來4000萬噸油當(dāng)量的能源消費(fèi)量，相當(dāng)于浙江省的能源消費(fèi)量增加了30%。如果“十四五”期間舟山石化二期及其他地區(qū)其他石化項(xiàng)目投產(chǎn)，將會(huì)在“十四五”期末，為浙江增加1億多噸油當(dāng)量的能源消費(fèi)量，折合1.5億噸標(biāo)煤，將使浙江省能源消費(fèi)量增加70%，即使不考慮其他方面的用能增加，能源消費(fèi)總量將超過3.5億噸標(biāo)煤，進(jìn)入全國(guó)高能源消費(fèi)省份行列。按“十四五”期間浙江省GDP增速6%計(jì)算，GDP總量?jī)H增加36%左右，能源消費(fèi)增加70%，二氧化碳排放增加超過70%以上，必然導(dǎo)致“十四五”期間浙江省GDP的能源強(qiáng)度指標(biāo)、二氧化碳強(qiáng)度指標(biāo)和非化石能源占比變差，且形成高碳鎖定，導(dǎo)致浙江省二氧化碳達(dá)峰的時(shí)間推遲。