何躍軍 ， 陳淋淋

建設海洋生態(tài)補償法律機制是目前海洋可持續(xù)發(fā)展的重要共識。當下學界對海洋生態(tài)補償?shù)母拍?、主客體、損害程度判別和評價、補償標準等進行了較多研究，但無論是理論研究還是實際運用，都無法滿足海洋生態(tài)補償與保護的實際需求。①龔洪波、馮佰香：《海洋生態(tài)損害補償研究綜述》，載《浙江社會科學》2017 年第3 期，第18～26 頁。尤其值得關(guān)注的是，學界對實施海洋生態(tài)補償?shù)膰抑黧w與地方主體在海洋生態(tài)補償?shù)恼J知問題研究不足，由此也導致國家層面與地方層面對建構(gòu)更加積極的海洋生態(tài)補償法律機制的動力認識不足，從而整體上導致海洋生態(tài)補償法律機制建構(gòu)的滯后。本文擬從對國家和地方層面的海洋生態(tài)補償?shù)恼J知分析入手，分析當下法律體系存在的問題，并提出構(gòu)建積極主動的海洋生態(tài)補償法律機制的建議，以期對實踐有較大助益。

一、中央層面對海洋生態(tài)補償?shù)恼J知與實踐

隨著陸地資源日趨減少，藍色國土——海洋在社會與經(jīng)濟發(fā)展中的地位越來越重要，各沿海國逐漸向藍色國土謀求空間資源和發(fā)展動能。向海洋“進軍”“搶占”新一輪發(fā)展資源等口號已經(jīng)成為各國海洋競爭的主導性話語，海洋開發(fā)利用成為主流與優(yōu)勢話語。國家層面和地方層面重視海洋的主要目的在于海洋資源開發(fā)利用，而環(huán)境保護話語雖因近年來海洋環(huán)境污染、海洋生態(tài)損害情況日趨嚴重而引發(fā)重視，但這種重視，從一開始便是附隨于海洋資源的開發(fā)利用語境，具有先天不足。

從現(xiàn)實角度而言，近三年來海洋生態(tài)環(huán)境的基本情況值得高度重視。根據(jù)《中國海洋環(huán)境狀況公報》（2016 年），①《2016 年中國海洋環(huán)境公報》，http://www.soa.gov.cn/zwgk/hygb/zghyhjzlgb/201703/t20170323_55328.html，下載日期：2017 年8 月12 日。近年來海洋生態(tài)系統(tǒng)處于亞健康和不健康狀態(tài)的占86%左右；2010-2015 年大中型號海灣中全年均出現(xiàn)劣四類海水的占 47%以上，陸源入海污染仍然是重要污染源。海平面和近海水溫持續(xù)升高，由此引發(fā)的海岸侵蝕、咸潮與土壤鹽漬化等各種海洋生態(tài)災害加劇。兩年之后，《2018 年中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報》指出，在44 個海灣中，占37%的海灣仍然出現(xiàn)劣四類水質(zhì)，改善幅度僅達到10%，其中遼東灣、渤海灣等局部海域污染依然突出，21 個典型海洋生態(tài)系統(tǒng)中河口和海灣生態(tài)系統(tǒng)均處于亞健康和不健康狀態(tài)，海洋生態(tài)系統(tǒng)健康狀況改善并不十分明顯。②《2018 年中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報》由生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、交通運輸部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部共同編寫。2019 年5 月29 日，生態(tài)環(huán)境部在京召開新聞發(fā)布會，發(fā)布了《2018 年中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報》和《2018 年中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》。由此可見，創(chuàng)新海洋生態(tài)保護機制，建立健全海洋生態(tài)補償機制，對受損的海洋要素及其功能本身予以補償，抑制海洋生態(tài)環(huán)境惡化，改善海洋生態(tài)環(huán)境，已成為當前發(fā)展海洋經(jīng)濟亟待解決的重大課題。

針對上述海洋環(huán)境污染問題，2016 年修改的《海洋環(huán)境保護法》第3 章第24 條已經(jīng)明確指出，國家承擔構(gòu)建海洋生態(tài)保護補償制度的義務，要求各地在開發(fā)海洋資源的同時，必須遵守三個基本前提條件：一是根據(jù)海洋功能區(qū)的布局進行開發(fā)，不得隨意打破海洋功能區(qū)的布局，二是嚴格遵守生態(tài)紅線，不得打破生態(tài)紅線，三是不得造成海洋生態(tài)環(huán)境破壞。只要滿足這三個條件，海洋開發(fā)利用就可以有效進行。從這一條的規(guī)定看，國家的目的首先在于開發(fā)利用海洋資源，否則國家就欠缺保護海洋生態(tài)的積極動因，但又不能因為開發(fā)利用而全然不顧生態(tài)環(huán)境保護，因此國家設定了“底線思維”，也就是說必須遵守上述三個基本前提，否則不能進行海洋開發(fā)利用。從立法者的基本思路可以看出，在這一條中海洋生態(tài)保護并沒有被當做優(yōu)先考慮的要素，這一條的立法思路中仍然貫徹的是海洋經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先，兼顧海洋生態(tài)保護的理念。其最有可能產(chǎn)生的并已經(jīng)實際產(chǎn)生的問題是：在按照海洋功能區(qū)開發(fā)利用海洋資源時，只要嚴格遵守海洋生態(tài)保護紅線，那么就不屬于破壞海洋生態(tài)環(huán)境，只要沒有破壞海洋生態(tài)環(huán)境，那么海洋開發(fā)利用就可以持續(xù)不斷進行。這一問題很鮮明地體現(xiàn)在當下政府的海洋生態(tài)保護思路中，并反映在下文所要批評的海洋生態(tài)補償實踐的消極行動上。

在 2018 年國家機構(gòu)改革之前，國家海洋局③根據(jù)2018 年國務院機構(gòu)改革的既定安排，我國已經(jīng)設立自然資源部，對內(nèi)不再保留國家海洋局，但自然資源部對外仍然掛牌國家海洋局。為了論述方便，本文沿襲這一稱呼。作為全國海洋主管部門，采取的最為重要的實踐措施之一就是全面建設和實施海洋生態(tài)紅線制度，并以嚴格考核加以督促。這一生態(tài)紅線制度發(fā)展脈絡主要分為三個階段：一是啟動階段。始于2012 年10 月國家海洋局印發(fā)《關(guān)于建立渤海海洋生態(tài)紅線制度的若干意見》，并配套印發(fā)《渤海海洋生態(tài)紅線劃定技術(shù)指南》。第二階段是意見實施階段。基于上述意見和指南，其后2年內(nèi)渤海三省一市全面建立了海洋生態(tài)紅線制度。第三階段是全面貫徹階段。2016 年5 月30 日國家發(fā)展改革委、國家海洋局等9 部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導意見》（以下簡稱《意見1》），再次強調(diào)了生態(tài)保護紅線的基本要求，并以9 部委聯(lián)合名義限定各類社會活動和經(jīng)濟活動的生態(tài)保護要求。2016 年6 月16 日，國家海洋局依據(jù)上述文件印發(fā)《關(guān)于全面建立實施海洋生態(tài)紅線制度的意見》（以下簡稱《意見2》），并配套印發(fā)《海洋生態(tài)紅線劃定技術(shù)指南》（以下簡稱《指南》），這兩份文件作為全國海洋生態(tài)環(huán)境保護的指導性文件，全面貫徹了海洋生態(tài)保護紅線的理念與具體工作。

海洋生態(tài)紅線制度已經(jīng)成為國家海洋主管部門的主要工作思路，如國家海洋局生態(tài)環(huán)境保護司在說明2017 年國家海洋局生態(tài)環(huán)境保護的總體思路中明確指出，要嚴守生態(tài)紅線制度，加強管控考核。①2017 年4 月18 日中國海洋報報導國家海洋局海洋生態(tài)環(huán)境保護的總體思路：“全面貫徹落實全國海洋工作會議部署要求，以海洋生態(tài)文明建設為主題主線，以健全完善制度體系和夯實打牢能力基礎(chǔ)為主攻方向，以作風建設和黨風廉政建設為根本保證，扎實做好海洋生態(tài)保護、監(jiān)測評價、監(jiān)督管理、污染防治與應急回應等業(yè)務工作，進一步強化國際交流合作與宣傳報導，推動海洋生態(tài)環(huán)境保護工作立根固本、創(chuàng)新前行。”參見國家海洋局生態(tài)環(huán)境保護司：《立根固本 力促海洋生態(tài)文明建設》，載《中國海洋報》2017 年 4 月 18 日，第 A1 版。這一思路在新組建的自然資源部2019 年12 項重點工作中也獲得體現(xiàn)。這12 項重點工作之一是推進海洋強國戰(zhàn)略實施，促進海洋經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，嚴格圍填海管控，提升海洋災害防治能力。②推進海洋強國戰(zhàn)略實施！自然資源部：《2019 年重點做好12 項工作/全國自然資源工作會議在京召開》，http://www.sohu.com/a/290017558_811190，下載日期：2019 年8 月27 日。這一重點工作中同樣強調(diào)海洋經(jīng)濟發(fā)展的根本目標，也極為關(guān)注海洋生態(tài)管控的重要地位，一以貫之的是開發(fā)利用有限，生態(tài)保護兼顧的思路。③張震、 禚鵬基、霍素霞：《基于陸海統(tǒng)籌的海岸線保護與利用管理》，載《海洋開發(fā)與管理》2019 年第4 期，第3～8 頁。沿著這一思路，可以繼續(xù)從反向角度追問：在紅線以外的均是地方海洋經(jīng)濟可以作為的“有效法律/行政空間”？從海洋生態(tài)紅線制度的內(nèi)在意涵看應有此意。

海洋生態(tài)紅線制度全面貫徹實施，意味著我國海洋環(huán)境保護的底線思維已經(jīng)獲得確立。但這一紅線制度，同樣也意味著，目前海洋生態(tài)保護的重點仍然在于以行政手段促進各沿海省份建立健全海洋生態(tài)紅線制度。這一手段與上文分析的法條的思路一脈相承。由此可見，作為海洋生態(tài)保護的主管單位，國家海洋局乃至現(xiàn)在的自然資源部的主要思路和行動策略仍然是趨向于保守的——以發(fā)展海洋經(jīng)濟為主，以防治與管控為輔的思路和行動，這種行政化的運作模式在嚴防再度出現(xiàn)比較重大的海洋環(huán)境污染層面確實有較強行動力，在短期內(nèi)確實能夠建構(gòu)起海洋生態(tài)紅線，如同建構(gòu)陸地耕地保護紅線一般。④耕地保護紅線曾經(jīng)屢遭批評，有學者認為這是政府懶政的表現(xiàn)，相關(guān)觀點可以參見茅于軾的論著。

中央層面對海洋資源開發(fā)利用與海洋生態(tài)保護的認知基礎(chǔ)，將直接構(gòu)成建構(gòu)海洋生態(tài)補償制度的認知前提，也正是因為中央層面的強勢認知直接影響了學界對海洋生態(tài)補償?shù)恼J知分歧。有學者認為海洋生態(tài)補償是“海洋資源開發(fā)利用中協(xié)同保護海洋生態(tài)的一種手段，是通過政府調(diào)控、市場社會調(diào)節(jié)等方式，依據(jù)相應標準對利益相關(guān)者做出的經(jīng)濟利益填補的制度安排”。⑤黃秀蓉：《我國海洋生態(tài)補償現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢探析》，載《新經(jīng)濟》2016 年第9 期，第1～2 頁。也有學者認為“海洋生態(tài)補償是指以保護海洋生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧為目的，根據(jù)海洋生態(tài)系統(tǒng)服務價值、海洋生態(tài)保護成本以及發(fā)展的機會成本，綜合運用行政和市場手段，調(diào)整海洋生態(tài)環(huán)境保護和海洋資源利用相關(guān)各方之間利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟政策”。⑥俞虹旭、余興光、陳克亮：《海洋生態(tài)補償研究進展及實踐》，載《環(huán)境科學與技術(shù)》2013 年第5 期，第100～104 頁。這兩種觀點最重要的區(qū)別是，前者將海洋生態(tài)補償作為海洋開發(fā)利用中保護海洋生態(tài)的一種手段，其目的更加趨向于海洋開發(fā)利用，后者則更為凸顯海洋環(huán)境保護的根本目的。因為兩者目的認知上的偏差，將會直接導致對海洋生態(tài)補償法律制度的價值分歧與制度設計分歧。

上述學界觀點的分歧，實際上是受到中央層面較為強勢的海洋開發(fā)利用話語的影響。因為中央層面的認知在觀念上更多的是將海洋生態(tài)補償作為海洋開發(fā)利用中的一種手段和工具，因此在海洋環(huán)境保護的總體思路上，便是以配合海洋開發(fā)利用為內(nèi)在邏輯前提。這一前提雖然并未直接寫入在工作思路上，但從工作內(nèi)容和方式上可以看出。受此影響，國家層面有關(guān)海洋生態(tài)補償理念的實踐仍然是相對滯后的，與2014年修改的《環(huán)境保護法》中提到的環(huán)境保護優(yōu)先的理念尚有不小距離。這也是為什么生態(tài)環(huán)境部在2018 年提出將健全完善國內(nèi)海洋生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)體系和標準規(guī)范體系；以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善作為衡量海洋生態(tài)環(huán)境工作的基本目標，將修訂《海洋環(huán)境保護法》，強化與《環(huán)境保護法》相關(guān)內(nèi)容的銜接。①環(huán)境部：《將修訂海洋環(huán)境保護法 六個方面加強海洋生態(tài)環(huán)境保護》，http://www.h2o-china.com/news/284163.html，下載日期：2019 年 8 月 27 日。未來修法的一個重要方向就是圍繞全面貫徹《環(huán)境保護法》第 5 條所規(guī)定的環(huán)境保護優(yōu)先的理念，修訂相關(guān)的海洋法律法規(guī)。

二、地方層面對海洋生態(tài)補償?shù)恼J知與實踐

隨著藍色國土這一概念的展開，海洋經(jīng)濟已經(jīng)成為沿海地方經(jīng)濟發(fā)展的一個新的重要增長點。近年來，發(fā)展海洋經(jīng)濟示范圈、構(gòu)建陸海經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展成為諸多沿海省份經(jīng)濟發(fā)展的重要內(nèi)容，這一內(nèi)容直接體現(xiàn)在地方海洋立法層面。目前國內(nèi)地方海洋立法較為值得關(guān)注的主要是廣西、廣東、山東、福建和浙江等省份。限于篇幅，下文只例舉廣西壯族自治區(qū)（以下簡稱廣西）和福建省。

以廣西為例。廣西2017 年的海洋經(jīng)濟總產(chǎn)值已經(jīng)達到1300 億元，可以說近年海洋經(jīng)濟發(fā)展成果極為豐碩。但與現(xiàn)實不相匹配的是，廣西的海洋立法并沒有及時跟進。廣西的地方海洋立法工作簡要分為兩個階段，第一個階段的時間點是1989 年，在此之前廣西并無實質(zhì)意義上的地方海洋立法，在此之后，因應國家海洋與漁業(yè)立法的發(fā)展，廣西才逐漸依據(jù)上位法頒布了自身的漁業(yè)管理法規(guī)，其后十多年的時間里，也僅在與海洋經(jīng)濟發(fā)展有關(guān)的方面頒布了相關(guān)的管理法規(guī)，可以說一直到2010 年，廣西的海洋環(huán)境立法仍然未受到足夠重視，相關(guān)立法缺位。不過自從2010 年國家提出海洋強國戰(zhàn)略之后，地方在發(fā)展海洋經(jīng)濟的同時，也逐漸關(guān)注到必須同時加強海洋環(huán)境保護，由此地方也產(chǎn)生了保護海洋環(huán)境立法的積極行動。2013 年廣西出臺第一部海洋環(huán)境保護地方立法條例。該條例內(nèi)容涉及到污染防治、生態(tài)保護、環(huán)境影響評價、環(huán)境監(jiān)管等，這部條例在承襲上位法的根本原則和基本目標后，針對實際情況，明確了海洋和環(huán)保部門的職權(quán)。該條例共7 章45 條，內(nèi)容涵蓋海洋環(huán)境監(jiān)督管理、海洋生態(tài)保護、海洋環(huán)境污染防治、海洋環(huán)境影響評價以及法律責任等。此條例的出臺不僅填補了廣西海洋環(huán)境保護立法的空白，也為后續(xù)專項立法提供了一個總目標和有效指導。②廣西目前有各類海洋法律法規(guī)共14 部，其中自治區(qū)法規(guī)7 部，自治區(qū)規(guī)章7 部，其中海洋環(huán)境類的有1 部，漁業(yè)管理類3 部，自然保護區(qū)類3 部，海洋管理類5 部，海洋經(jīng)濟類2 部。但問題在于，在2013 年的海洋環(huán)境立法中，并未見對海洋生態(tài)補償?shù)慕?jīng)驗總結(jié)，遍尋整部條例，未見有海洋生態(tài)補償?shù)淖盅酆捅硎?，也即在海洋生態(tài)補償問題上，廣西并未在地方立法上有所突破，其中原因或許在于當時海洋生態(tài)補償理念尚未進入立法者的視野。

第二個例子是福建省。福建省海洋經(jīng)濟自2010 年之后占全省GDP 的25%左右，到2015 年海洋經(jīng)濟總值比2010 年增長了90%，達到了6880 億元。在發(fā)展海洋經(jīng)濟的過程中，福建省堅持“在開發(fā)中保護，在保護中開發(fā)”的工作方針。從2001 年開始探索生態(tài)補償實踐，逐漸從內(nèi)部的江河湖等的生態(tài)補償延伸到海洋生態(tài)補償，如在海岸建設工程開展生態(tài)補償試點，在閩南地區(qū)開展海域退養(yǎng)還灘生態(tài)修復項目以及海洋生態(tài)環(huán)境整治修復項目。2002 年福建省制定了全國第一部海洋環(huán)境保護地方性法規(guī)《福建省海洋環(huán)境保護條例》，由此在海洋環(huán)境保護方面跨出了立法上的重要一步。十二五期間，福建省率先在全國實行海洋環(huán)保目標責任制考核制度，并持續(xù)海洋生態(tài)與漁業(yè)資源保護行動，2016 年修訂了上述地方立法條例。①本次修改主要針對的是海洋工程建設的海洋環(huán)境影響報告書，共修改3 條。參見http://www.fujian.gov.cn/zc/flfg/dfxfg/201604/ t2016 0419_1163666.htm，下載日期：2017 年8 月10 日。

從時間上看，福建省海洋環(huán)境保護的探索在全國都是比較早開展的，但從地方立法的內(nèi)容上看，立法主要內(nèi)容在于海洋污染防治而不是海洋生態(tài)補償，可以說，立法者的主要思路是從事后型的角度進行海洋生態(tài)保護的。盡管在十二五期間逐漸意識到海洋生態(tài)保護不能只從被動角度入手，因此在2013 年福建省將海洋生態(tài)補償管理辦法、入海污染物溯源追究管理辦法等從事前型角度確立海洋生態(tài)補償與海洋生態(tài)保護的地方立法列入了年度立法計劃的預備項目。但迄今為止，還沒有成功制定出上述辦法。在2017 年福建省的立法規(guī)劃中，海洋生態(tài)補償管理辦法仍然是預備項目，而入海污染物溯源追究管理辦法則不見蹤影。②福建省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)福建省人民政府2017 年立法計劃的通知（閩政辦〔2016〕201 號）。而在2018 年和2019 年的立法計劃中則連海洋生態(tài)補償管理辦法也沒有發(fā)現(xiàn)蹤跡。③福建省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)福建省人民政府2018 年立法計劃的通知，福建省人民政府，http://www.fujian gov.cn/zc/. zxwj/szfbgtwj/201801/t20180126_1145349.htm，下載日期：2019 年6 月5 日。福建省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)福建省人民政府2019 年立法計劃的通知，http://www.fujian.gov.cn/zc/zxwj/szfbgtwj/201903/t20190319_4832511.htm，下載日期：2019 年6 月5 日。福建省級并未制定海洋生態(tài)補償管理辦法，但廈門市人民政府制定了這一管理辦法，參見：廈門市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廈門市海洋生態(tài)補償管理辦法的通知，http://www.siming.gov.cn/xxgk/xwgg/szfxx/201804/t20180412_212357.htm，下載日期：2019 年6 月5 日。與此同時，福建省在進行《福建省海洋環(huán)境保護條例》修改的調(diào)研。截止目前我們未能從福建省海洋環(huán)境立法中找到海洋生態(tài)補償損害界定、判斷方法和標準，④雖然福建省并未出臺省一級層面的海洋生態(tài)補償管理辦法，但是廈門市出臺了廈門本級的海洋生態(tài)補償管理辦法。即便是已有關(guān)于海洋生態(tài)損害的補償和賠償金的征收、使用和管理，所采用的也是“排污費”這樣的行政執(zhí)法用語，并沒有明確地指出這是一種海洋生態(tài)損害補償，⑤采用傾倒費、排污費很容易被誤解為只要交費就可以傾倒和排污，而采用補償和賠償，其法律責任就更加清晰，因損害而引發(fā)的補償和賠償。缺乏較為明確的補償取向，這也導致類似“排污費”這樣的費用并不一定會被用于海洋生態(tài)補償，而是有可能成為“行政其他收入”用于其他方面的支出。

從廣西和福建省的例子可以看出，即便在海洋環(huán)境保護立法已走出重要一步的沿海省份，同樣并未對海洋生態(tài)補償有較為清楚的認知，也并未建構(gòu)起更加重要的海洋生態(tài)補償法律機制。這與當下海洋生態(tài)保護的重要地位并不匹配。究其原因，主要有以下兩個方面：

首先，地方層面的認知與行動受中央層面的影響較為深刻。中央層面對海洋生態(tài)補償法律機制的建構(gòu)起步較晚，系統(tǒng)性整體性立法工作和制度構(gòu)建缺乏布局，較為滯后，這成了地方層面認知與行動滯后的重要原因。當然起步晚并不是未能建構(gòu)海洋生態(tài)補償法律機制的全部理由，更加關(guān)鍵的問題在于，海洋生態(tài)補償法律機制所涉及的利益關(guān)系較為復雜，涉及到政府——市場主體——其他利益相關(guān)者的一系列利益平衡問題，政府的主要目標是經(jīng)濟發(fā)展（目前也較為關(guān)注生態(tài)環(huán)保問題），市場主體的目標是盈利，其他利益相關(guān)者的目標可能是經(jīng)濟目標，也可能是環(huán)保目標，因此在未能理清上述主體之間的利益狀態(tài)并提出具體措施保持平衡時，海洋生態(tài)補償法律機制的建構(gòu)就顯得較為困難。另一個關(guān)鍵的問題是，即便已經(jīng)理清了上述主體之間的利益狀態(tài)，但在技術(shù)上對海洋生態(tài)補償?shù)囊?guī)律性和科學性認知尚較為缺乏時，尤其是在缺乏一套科學化的海洋生態(tài)補償標準核算體系時，⑥只有建立起一套科學化的海洋生態(tài)補償標準核算體系，根據(jù)目標海域的生態(tài)變化、經(jīng)濟發(fā)展水平和社會人口水平， 綜合核算生態(tài)損害事件造成的直接損害、間接損害和其他損害，以及生態(tài)治理與修復成本，科學計量海洋生態(tài)損害，才能最大限度地保證補償標準符合生態(tài)現(xiàn)實。 只有保證補償過程的合理性才能體現(xiàn)實施海洋生態(tài)補償機制的意義。參見：龔洪波、馮佰香：《海洋生態(tài)損害補償研究綜述》，載《浙江社會科學》2017 年第3 期，第18～26 頁。想要在立法層面建構(gòu)海洋生態(tài)補償法律機制無疑也是較為困難的。①徐紹史：《國務院關(guān)于生態(tài)補償機制建設工作情況的報告》，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2013 年第3 期，第 466～473 頁。

其次，地方層面的認知與行動受自身思維慣性的影響較深。地方行政管理過程中，以權(quán)力的單向度方式進行行政管理是極為便利的，通過設定一個從上到下的目標責任制考核制度，能夠以較快的方式完成短期性的海洋環(huán)境保護任務，從而為海洋經(jīng)濟開發(fā)提供一個基礎(chǔ)性條件。這種單方向的行政管理體系易于出成效，但最大的問題是缺乏生態(tài)治理的現(xiàn)代理念，缺少除政府之外其他主體的參與渠道，很容易造成社會其他主體的誤解——“海洋生態(tài)保護是政府的事情，與我無關(guān)”。因此也極不利于其他社會主體參與海洋生態(tài)環(huán)境保護工作。

三、海洋生態(tài)補償制度滯后的主要表現(xiàn)

基于中央層面與地方層面在過去十多年乃至現(xiàn)在仍然秉持的比較滯后的海洋生態(tài)保護與補償?shù)恼J知，實踐中與之相匹配的是事后型的環(huán)境保護行動即先發(fā)展經(jīng)濟，后進行污染防治。這種事后型的環(huán)境保護理念與行動和當下注重海洋生態(tài)保護的理念格格不入。海洋生態(tài)保護應當是優(yōu)先進行的，這是目前生態(tài)保護的基本理念。事后型環(huán)境保護理念，對于海洋生態(tài)的補償是一種被動型補償，即有損害才有補償，無損害則無補償。這種補償本身是對已經(jīng)遭受損害的海洋環(huán)境的一種搶救式補償，其意義不小，卻非根本之道。

認知決定制度建設的行動。在事后型補償認知的基礎(chǔ)上，無論是中央層面還是地方層面的立法，都不符合海洋生態(tài)補償現(xiàn)實且迫切的法律需求。從現(xiàn)有的國家立法和地方立法的條款即反映出這一現(xiàn)狀。梳理已有立法可以發(fā)現(xiàn)，目前規(guī)定較多的是對各種有害海洋生態(tài)的行為的處罰，相關(guān)條款主要反映的是污染防治的基本理念。這是對經(jīng)濟活動負外部性的一種懲罰，確實在短期內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)污染防治的目標，但問題是，在這種事后型懲罰的制度設計下，法律條款甚少考慮到對那些有益于海洋生態(tài)環(huán)境的行為應當進行何種補償?shù)膯栴}，也即對經(jīng)濟活動的正外部性是否要進行補償以及如何補償問題，并沒有獲得應有的重視，這就極為容易導致利益相關(guān)者不愿意對海洋生態(tài)環(huán)境保護進行更多的有益行動。

認知的滯后也相應地反映到了制度建設的滯后上，目前已有法律制度在海洋生態(tài)補償上的制度滯后主要體現(xiàn)在以下方面：

首先，現(xiàn)行法律制度在海洋生態(tài)補償上的針對性有所欠缺。目前地方海洋生態(tài)補償中最為主要的實踐體現(xiàn)為對海洋漁業(yè)資源的補償。但梳理法律法規(guī)可以發(fā)現(xiàn)，即便是最集中體現(xiàn)漁業(yè)管理與開發(fā)利用的《漁業(yè)法》也并未對漁業(yè)這一特殊領(lǐng)域進行更加特殊的考量，如《漁業(yè)法》第 14 條②《漁業(yè)法》第14 條：國家建設征用集體所有的水域、灘涂，按照《中華人民共和國土地管理法》有關(guān)征地的規(guī)定辦理。將用于漁業(yè)資源生產(chǎn)的灘涂與水域資源等同于土地資源，這條的規(guī)定有效處理了在目前征用灘涂與水域中存在的補償難題，但問題是，灘涂既是水域也是土地，其性質(zhì)與土地確實還存在一定差別，水域更加不同于土地，為了解決征用困難的問題而將兩者等同，實際上就是簡單地將陸地生態(tài)保護等同于海洋生態(tài)保護，并沒有深入挖掘海洋生態(tài)保護的特殊性。由此延伸開，我國地方實踐中開展的海洋生態(tài)保護，很多都是從陸地生態(tài)保護與補償實踐展開的，如從礦產(chǎn)資源、森林等的生態(tài)補償延伸到海洋，這種從陸地轉(zhuǎn)移到海洋的思維，確實會導致將陸地生態(tài)保護與海洋生態(tài)保護等同的結(jié)果。這也難怪有人批評我國的《環(huán)境保護法》《漁業(yè)法》《農(nóng)業(yè)法》等的規(guī)定在更多意義上是拼湊出了一部海洋漁業(yè)資源的“污染防治法”。③洪標榮、鄭冬梅著：《海洋保護區(qū)生態(tài)補償機制理論與實證研究》，海洋出版社2010 年版，第34 頁。

其次，現(xiàn)行法律制度無法實現(xiàn)事前型的海洋生態(tài)補償。事前型海洋生態(tài)補償?shù)睦砟畈煌谑潞笮秃Ｑ笊鷳B(tài)補償，事前型海洋生態(tài)補償?shù)哪康脑谟诤Ｑ笊鷳B(tài)損害發(fā)生前提供海洋生態(tài)系統(tǒng)和利益相關(guān)者足夠的應對損害的能力。之所以是以上兩者，是因為目前我國海洋生態(tài)補償?shù)姆梢?guī)定中，既有對海洋生態(tài)系統(tǒng)的事后直接補償，也有對海洋生態(tài)系統(tǒng)之外的漁民以發(fā)放資助補助方式實現(xiàn)的事后間接補償，如《農(nóng)業(yè)法》第 63 條的規(guī)定。①《農(nóng)業(yè)法》第63 條：各級人民政府依法執(zhí)行捕撈限額和禁漁、休漁制度，增殖漁業(yè)資源，保護漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境；對根據(jù)當?shù)厝嗣裾y(tǒng)一規(guī)劃轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的漁民，應按照國家規(guī)定予以補助。那么中央與地方投入巨量資金進行事后補償，是否達到了補償?shù)哪康模繉Ｑ笊鷳B(tài)系統(tǒng)而言，從近年來的海洋環(huán)境公報上看，補償投入確實取得了一定成效，但公報也同時指出還有不少問題需要解決。對漁民而言，這些資金補助是否能夠彌補其喪失的機會成本，是否能夠滿足他們進行再生產(chǎn)的需要？從現(xiàn)實狀況而言，因為補助不高，對漁民進行轉(zhuǎn)業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)的困難重重，甚至一些地方出現(xiàn)了不少漁民領(lǐng)取補助后“回轉(zhuǎn)”漁業(yè)捕撈的現(xiàn)象。

現(xiàn)行法律制度未能實現(xiàn)事前型海洋生態(tài)補償?shù)囊粋€典型做法就是采取簡單征收傾倒費和排污費的規(guī)定。無論是《環(huán)境保護法》還是《海洋環(huán)境保護法》均有關(guān)于征收排污費的規(guī)定。②如《環(huán)境保護法》第28 條規(guī)定排放污染物超標的企事業(yè)單位要依規(guī)定繳納超標準排污費并負責治理；《海洋環(huán)境保護法》第12條規(guī)定直接向海洋排放污染物的單位和個人，必須按照國家規(guī)定繳納排污費。依照法律規(guī)定繳納環(huán)境保護稅的，不再繳納排污費。通過征收相關(guān)排污費用作為海洋生態(tài)補償?shù)馁Y金來源，是國際社會的通行做法，我國采用這種方式也是對海洋生態(tài)負外部性的一種有效懲戒。不過，征收多少排污費能夠有效阻止污染海洋生態(tài)環(huán)境的沖動？征收后的費用又補償給誰，如何進行補償?shù)葐栴}在法律法規(guī)上并未明確，法律法規(guī)僅僅是分配了各個補償主體應當交納的補償費比例，既沒有在科學的評估基礎(chǔ)上做出征收依據(jù)的規(guī)定，也沒有對征收后資金的使用和配置進行規(guī)定，因此很容易使得被征收的費用成為“黑箱中的黃金”——誘人但誰也不知道怎么回事。甚而，這些被征收來的傾倒費會以簡單的財政轉(zhuǎn)移支付方式被地方性財政支出再次轉(zhuǎn)移了，如此更有可能連被動型海洋生態(tài)補償都做不到。③王金南、萬軍、張惠遠：《關(guān)于我國生態(tài)補償機制與政策的幾點認識》，載《環(huán)境保護》2006 年第10A 期，第24～28 頁。

通過排污費或傾倒費的征收，對海洋開發(fā)行為的負外部性進行內(nèi)部化的制度安排，而后將這些征收獲得的資金用于海洋生態(tài)環(huán)境的保護、對失業(yè)漁民的補償?shù)?，是一種目前較為有效的事后型生態(tài)補償模式。在海洋生態(tài)環(huán)境已經(jīng)受到嚴重破壞，海洋資源自我恢復有困難的時候，在政府不堪承擔海洋生態(tài)補償?shù)某林刭Y金負擔時，通過要求海洋開發(fā)行為的負外部性制造者承擔部分補償資金，是一種可行的減輕政府資金壓力的方式，這種模式確實對于已經(jīng)造成的污染或被破壞的環(huán)境具有一定成效。但以稅費的方式是否真的能夠抵消經(jīng)濟開發(fā)行為的負外部性？轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補償費用發(fā)放標準如何確定，是否真的能夠?qū)崿F(xiàn)漁民的轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)？這些問題很顯然需要更進一步明確在法律制度中。

再次，現(xiàn)行法律制度并未設計其他社會主體參與海洋生態(tài)補償?shù)闹贫瓤臻g。海洋生態(tài)補償?shù)闹饕獙ο笫鞘艿綋p害的海洋生態(tài)環(huán)境，這其中直接影響和間接影響的漁民不計其數(shù)，所涉及的利益極為重大，而這些受到影響的漁民的利益究竟在多大程度上被考慮進海洋生態(tài)補償制度？在進行海洋生態(tài)補償?shù)臅r候，又如何確保這些漁民原有的生活水平不會大幅度下降？如果缺乏漁民對海洋生態(tài)補償制度設計的參與，那么如何確保這些制度能夠獲得廣大漁民的接受？這是事后型海洋生態(tài)補償必須認真對待的問題。但另一個角度而言，保護海洋生態(tài)環(huán)境不僅僅是政府的職責，同時也是漁民應當關(guān)注的重要議題。海洋生態(tài)環(huán)境是漁民賴以生存生活的自然條件，如果受到損害，影響最為直接的就是漁民。因此漁民比政府具有更加直接的保護海洋生態(tài)環(huán)境的動力。從事前角度而言，發(fā)揮漁民的積極參與作用，對海洋生態(tài)環(huán)境保護而言具有重要現(xiàn)實意義，因此極有必要在未來制度設計中明確漁民的參與渠道。

最后，從制度的區(qū)域協(xié)同而言，區(qū)域性的海洋立法協(xié)同還存在不少問題。區(qū)域性海洋立法的協(xié)同實際上就是不同區(qū)域之間在海洋立法上能夠相互協(xié)調(diào)，平衡區(qū)域利益，避免因為利益沖突而導致相互沖突的立法。以長三角為例，海洋立法存在不少差異性問題。有學者對此進行了專門研究，并指出長三角海洋法規(guī)中存在不同程度的差異沖突現(xiàn)象，這些沖突性的立法均是從各自利益角度出發(fā)進行的規(guī)定，具有一定的合理性，但是如果將這些沖突立法放到整個區(qū)域角度理解，就可以發(fā)現(xiàn)這些沖突立法實際上一種非合作博弈，對區(qū)域整體乃至各地經(jīng)濟發(fā)展均是不利的，極大地影響了區(qū)域經(jīng)濟一體化的法治進程，也成為了長三角區(qū)域經(jīng)濟一體化實現(xiàn)的制度性障礙。因此，需要采取有效措施和對策改變這一現(xiàn)狀。①易凌：《長三角海洋法規(guī)差異沖突與協(xié)調(diào)研究》，載《法治研究》2010 年第12 期，第52～63 頁。目前國家實行長三角一體化戰(zhàn)略，正是實現(xiàn)區(qū)域立法協(xié)同的一個重要契機。

四、海洋生態(tài)補償法律機制由事后型向事前型的改進

國內(nèi)在最近 5 年以來的海洋生態(tài)補償中，補償實踐漸漸趨向于事前型補償，其典型方式有增殖放流、休漁禁漁、投放人工魚礁等，這些事前型補償方式，其目的在于恢復海洋生態(tài)本身的機能。事后型與事前型的補償，正符合很多學者強調(diào)的造血式補償和輸血式補償?shù)膮^(qū)別。②李京梅、楊雪：《海洋生態(tài)補償研究綜述》，載《海洋開發(fā)與管理》2015 年第8 期，第85～91 頁。國內(nèi)已有不少研究者指出，海洋生態(tài)補償不應當僅僅是事后型的補償，更應當向事前型補償改進。不過，要建立事前型補償機制并非易事，本文認為，在建構(gòu)事前型海洋生態(tài)補償機制應當審慎考慮以下因素：

首先必須考慮事前型海洋生態(tài)補償?shù)淖罱K目的是什么，這是制度設計的基礎(chǔ)所在。事前型海洋生態(tài)補償具有三層目的：第一層目的在于實現(xiàn)海洋生態(tài)系統(tǒng)的修復與機能的恢復。海洋生態(tài)系統(tǒng)具有自身的恢復力，但因為超負荷或某些原因無法主動恢復，通過事前型生態(tài)補償幫助其恢復機能。第二層目的是支付環(huán)境代價——對受到環(huán)境損害的漁民的生存利益給予合理補償。因生態(tài)環(huán)境損害而遭受影響的漁民可以通過生態(tài)補償獲得繼續(xù)生產(chǎn)生活的物質(zhì)基礎(chǔ)。第三層目的是實現(xiàn)人類與海洋生態(tài)環(huán)境的和平共處，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)保護與利用，這是最終目的，也即海洋生態(tài)補償意在海洋生態(tài)環(huán)境與人類之間塑造一種更加積極主動的發(fā)展關(guān)系，有效改變之前被動型海洋生態(tài)補償時海洋環(huán)境與人類之間的掠奪與被掠奪、損害與被損害、補償與被補償之間的消極關(guān)系。在明確補償?shù)淖罱K目的的基礎(chǔ)上，實行事前型海洋生態(tài)補償機制就必須認真考慮補償方式的問題，不能簡單地重復事后型補償方式，而是可以通過多種方式，如環(huán)境治理費用、執(zhí)行抵押金等形式的經(jīng)濟補償，也可以采取實物、技術(shù)、政策等非經(jīng)濟形式的補償。③王格芳：《現(xiàn)代生態(tài)補償研究綜述》，載《資源開發(fā)與市場》2010 年第5 期，第447～450 頁。繼續(xù)探索諸如項目補償、技術(shù)研發(fā)補償、政策補償?shù)龋ㄟ^多樣化的補償方式，避免出現(xiàn)已有的資金補助存在的弊端，實現(xiàn)從被動型補償?shù)街鲃有脱a償?shù)霓D(zhuǎn)變。

其次是必須認真考慮什么樣的主體制度能實現(xiàn)事前型海洋生態(tài)補償，這是制度設計中的重中之重。在海洋生態(tài)補償法律制度中主體要素是基礎(chǔ)性前提、關(guān)鍵性要素。如何發(fā)揮政府在海洋生態(tài)保護方面的積極義務和主動責任、如何通過制度設計促成企業(yè)主動進行“生態(tài)化”生產(chǎn)、如何引導和促成被補償主體主動參與海洋生態(tài)保護等，是主體制度設計時必須詳加考察和認真回答的問題。

從目前實踐情況看，我國地方海洋生態(tài)補償大多以補償金轉(zhuǎn)移支付到漁民手中為主，這種事后型補償，短期內(nèi)能夠達到一定保護目的，但一旦經(jīng)濟來源消失，漁民很可能會喪失或減弱生態(tài)保護的主動意識，重新陷入一個開發(fā)利用與損害的困境中。由此可見，我國目前海洋生態(tài)補償實踐在制度目的上仍然停留于第一層和第二層，在制度安排上仍然缺乏政府、企業(yè)與居民之間有效互動的設計，也就遠未能發(fā)展出一種良性平衡關(guān)系。

雖然海洋生態(tài)補償制度發(fā)端于海洋生態(tài)污染和損害，但從整體而言，海洋生態(tài)補償所要保護的絕非是單一環(huán)境利益或單一主體利益，它涉及的是復雜的環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)和社會生態(tài)系統(tǒng)的平衡和協(xié)調(diào)問題，更多涉及到海洋生態(tài)的地位、陸海資源開發(fā)平衡問題、人海和平共處健康發(fā)展的問題，因此構(gòu)建海洋生態(tài)補償法律機制，不能再沿襲傳統(tǒng)的、簡單的被動型思維方式，而應當積極主動地展開思考和行動，構(gòu)建起事前型海洋生態(tài)補償，實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)幕貜凸δ?，這才是破解我國當下海洋生態(tài)保護與資源開發(fā)利用沖突困境的理性選擇和有效方式。也正是在這個意義上，我們必須認識到單一補償機制的局限性，為達到海洋經(jīng)濟發(fā)展平衡、社會公平包容和海洋生態(tài)可持續(xù)的目的，構(gòu)建“政府——市場——社會”多元耦合均衡的海洋生態(tài)補償法律機制，通過政府、市場、社會三個補償子系統(tǒng)之間的良性互動，實現(xiàn)海洋資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護以及利益相關(guān)者之間的共贏。①黃曉鳳、王廷惠：《創(chuàng)新海洋生態(tài)補償機制》，載《中國社會科學報》2017 年3 月8 日，第6 版。

因此在未來制度設計中，政府是海洋生態(tài)補償法律關(guān)系的當然主體，但企業(yè)也應當積極參與（到）進這一法律關(guān)系中。企業(yè)既有可能是破壞者，要承擔“破壞者補償”的責任，也有可能是受益者，要承擔“受益者補償”的義務，當然也有可能是保護者，可以享受“保護者受補償”的權(quán)利。企業(yè)的參與是實現(xiàn)事前型海洋生態(tài)補償?shù)闹匾贫葍?nèi)容，如果僅僅是政府的主導，缺乏企業(yè)的積極參與，那么構(gòu)建的海洋生態(tài)補償機制仍然將持續(xù)以往的效果，再次成為簡單的事后型補償，缺乏長期效果。

當然，居民（漁民）也是海洋生態(tài)補償法律關(guān)系的重要主體，只是目前屬于比較被動的主體，是接受補償?shù)闹黧w，如何促成居民（漁民）在海洋生態(tài)補償中積極行動起來，也是未來法律制度設計應當考慮的一個基礎(chǔ)問題。

最后是必須認真考慮海洋生態(tài)補償法律機制的補償標準問題。這是構(gòu)建海洋生態(tài)補償法律機制最為困難的問題。從國內(nèi)外研究現(xiàn)狀看，目前并未形成一個核算海洋生態(tài)損害的科學標準，海洋生態(tài)補償需要考慮的影響因素實在太多，海洋生態(tài)損害要獲得恢復、未被破壞的獲得改進、依賴海洋經(jīng)濟的地區(qū)獲得發(fā)展、居民（漁民）原有生存利益不受影響等等，這些都是必須考慮的因素。我們很難用貨幣的形式直接計算出必須給予多少資金補償才能平衡上述利益，也不存在一個準確的公式能夠幫助我們做出上述計算。因此必須尋找妥適的科學方法確定補償標準，并不斷根據(jù)社會發(fā)展狀況進行調(diào)整，這是構(gòu)建這一法律機制的關(guān)鍵所在。

未來進行制度設計時，應當區(qū)分對海洋經(jīng)濟開發(fā)利用正外部性與負外部性的不同補償標準。負外部性的補償主要是對損害的補償，包括對環(huán)境損害的補償和對漁民損害的補償。環(huán)境損害的補償必須采用科學方式評估受損的海洋生態(tài)環(huán)境和資源的經(jīng)濟價值，包括直接經(jīng)濟損失、間接經(jīng)濟損失等等，對漁民損害的補償可以參考近三年的收入水平、物價水平確定標準，可以采用“階梯”形式對不同地區(qū)進行不同檔次的補償。補償標準不可采用一刀切的固定化標準，①馮艷芬、王芳、楊木壯：《生態(tài)補償標準研究》，載《地理與地理信息科學》2009 年第4 期，第84～88 頁。在缺乏科學計算方案的情況下，一刀切的補償標準會造成海洋生態(tài)損害主體的威懾力下降的不利結(jié)果，因為固定的補償標準或懲罰措施對破壞行為的懲罰性會隨著社會發(fā)展而成本不斷下降。正外部性的補償一般依照誰受益誰補償?shù)脑瓌t進行，向受益者征收一定費用，是國際通行做法。另一種正外部性的補償會相對容易，即保護者受補償，一般可以依據(jù)其投入的成本核算進行比例補償。不過，這種補償不能過低，如果過低，很有可能會打擊保護者的行動，長期而言反而不利于實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境的保護。

結(jié)語

本文極為關(guān)心如何建構(gòu)一個真正有效發(fā)揮海洋生態(tài)補償作用的法律機制，以此平衡人海關(guān)系，實現(xiàn)海洋的可持續(xù)發(fā)展。但從目前研究而言，本文僅僅是指出了中央層面和地方層面在海洋生態(tài)補償?shù)恼J知滯后與制度滯后，本文希望通過建構(gòu)事前型海洋生態(tài)補償法律機制以改變上述雙重滯后問題，有效實現(xiàn)海洋生態(tài)補償?shù)哪康摹ｋm然因為目前整體性研究在如何科學核算海洋生態(tài)補償標準問題上的卡殼，也是海洋生態(tài)補償法律機制建構(gòu)較為緩慢的原因之一，但本文認為更加重要的應當是有效提升中央與地方層面對海洋生態(tài)補償?shù)恼w性認知，以利于今后更進一步貫徹落實海洋生態(tài)保護優(yōu)先理念。