【內(nèi)容提要】隨著中美經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，美國(guó)的出口管制日益成為焦點(diǎn)。作為其維護(hù)其技術(shù)霸權(quán)的最重要工具之一，美國(guó)近年來(lái)對(duì)本國(guó)的出口管制制度進(jìn)行了一系列改革，特別是2018年通過(guò)的《出口管制改革法》。該法為美國(guó)的兩用品出口管制制度提供了永久法律基礎(chǔ)，并特別增加了對(duì)新興技術(shù)和基礎(chǔ)性技術(shù)的管制要求。該法逆轉(zhuǎn)了冷戰(zhàn)以后出口管制總體逐漸寬松的趨勢(shì)，而法律的改革內(nèi)容主要針對(duì)中國(guó)，為中美之間的高科技貿(mào)易增加了新的阻礙。本文主要梳理該法的重點(diǎn)內(nèi)容和特征，并就迄今的實(shí)施情況做一介紹?；诓煌瑱C(jī)構(gòu)、個(gè)人對(duì)于新興技術(shù)管制的實(shí)施條例的反饋，本文將系統(tǒng)分析美國(guó)實(shí)施新的出口管制法律所面臨的制約因素并判斷其未來(lái)趨勢(shì)。

中美暴發(fā)貿(mào)易戰(zhàn)以來(lái)，在技術(shù)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越占據(jù)雙邊關(guān)系中的重要地位，作為美國(guó)對(duì)中國(guó)科技發(fā)展打壓最重要的政策工具，出口管制也日益成為了一個(gè)熱點(diǎn)話(huà)題。美國(guó)現(xiàn)代出口管制制度自一戰(zhàn)以來(lái)經(jīng)歷了一個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，已然成為了美國(guó)維護(hù)其技術(shù)霸權(quán)主義的重要工具。而在對(duì)華鷹派勢(shì)力的推動(dòng)下，美國(guó)在《2019財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》（NDAA）中附加通過(guò)了《出口管制改革法》（The Export Control Reform Act of 2018），對(duì)兩用品的出口管制進(jìn)行了冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)最大的變革。這次變革改變了冷戰(zhàn)結(jié)束后逐步放寬出口管制體制的趨勢(shì)，對(duì)未來(lái)的中美大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)以及世界科技、經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著潛在的重大影響。在這種背景下，對(duì)美國(guó)出口管制改革的內(nèi)容、條例實(shí)施以及發(fā)展趨勢(shì)的研究就顯得十分必要。[1]如無(wú)特別說(shuō)明，本文討論的出口管制涉及的是兩用品的管制，由商務(wù)部的工業(yè)與安全局（Bureau of Industry and Security）負(fù)責(zé)。軍品等其他管制目前沒(méi)有大的變動(dòng)。

一、美國(guó)《出口管制改革法》出臺(tái)的背景

在2018年《出口管制改革法》出臺(tái)之前，美國(guó)出口管制條例的法律基礎(chǔ)是1979年頒布的《出口管理法》，但該法律在1994年過(guò)期，故除了2000年短暫延長(zhǎng)了一年，其他大部分時(shí)間都是總統(tǒng)利用《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（IEEPA）宣布緊急狀態(tài)來(lái)維持出口管制條例（EAR）的實(shí)施。美國(guó)國(guó)會(huì)也曾長(zhǎng)期致力于通過(guò)相關(guān)的法律，比如1996年、2001年、2012年國(guó)會(huì)都提出了出口管制法案，為出口管制條例的實(shí)施提供法律基礎(chǔ)，并改革美國(guó)的出口管制體系，但是由于美國(guó)國(guó)內(nèi)的政治斗爭(zhēng)，特別是主張放松管制與加強(qiáng)管制的不同派別之間的斗爭(zhēng)，使得這些法案最后都不了了之。不過(guò)，出口管制改革還是通過(guò)總統(tǒng)發(fā)布行政命令的方式進(jìn)行了一些改革，特別是奧巴馬政府上臺(tái)后提出的一系列出口管制改革計(jì)劃（Export Control Reform）并取得了一定成效。而在2018年，《出口管制改革法》終于被納入《2019財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》中并生效。這個(gè)法律是一次重大改革，是在一系列國(guó)際國(guó)內(nèi)的背景下通過(guò)的。

(一)中國(guó)崛起以及技術(shù)政治的興起

首先，國(guó)際體系層次的背景是中國(guó)的崛起以及技術(shù)成為了國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的中心。經(jīng)歷了多年快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中國(guó)與美國(guó)的實(shí)力差距大為縮小，尤其是經(jīng)濟(jì)實(shí)力，中國(guó)已經(jīng)遠(yuǎn)超當(dāng)年的蘇聯(lián)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的上升不僅引起了全世界的關(guān)注，也吸引了美國(guó)政客的注意力，愈來(lái)愈多的美國(guó)精英認(rèn)為中國(guó)將是美國(guó)霸權(quán)的最大挑戰(zhàn)，而在許多人眼中，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)甚至是技術(shù)上已經(jīng)成為了美國(guó)的同輩競(jìng)爭(zhēng)者。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)對(duì)中國(guó)的出口維持總體有所放松的底線(xiàn)，是要對(duì)中國(guó)保持“一到兩代”的優(yōu)勢(shì)。[1]Meijer Hugo,Trading With the Enemy: The Making of Us Export Control Policy Toward the People's Republic of China, Oxford University Press,p.273.而美國(guó)有些精英則擔(dān)心按照目前的發(fā)展趨勢(shì)，美國(guó)恐難以維持其領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)。因此，在特朗普政府高級(jí)官員的煽動(dòng)以及智庫(kù)的助推之下，華盛頓掀起了一陣反華浪潮，在這種氛圍下，主要針對(duì)中國(guó)的《出口管制改革法》也取得了兩黨的支持并順利成為法律。

此外，近年來(lái)人工智能、量子計(jì)算機(jī)等先進(jìn)技術(shù)的發(fā)展，使得人們?nèi)諠u相信一場(chǎng)新的技術(shù)革命即將到來(lái)。而掌握了這些先進(jìn)技術(shù)的國(guó)家將能掌握人類(lèi)的未來(lái)。如果說(shuō)以往的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)更多的是地緣政治的爭(zhēng)奪，那么未來(lái)的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)將更多是技術(shù)的競(jìng)爭(zhēng)。在維持美國(guó)技術(shù)優(yōu)勢(shì)的信念下，出口管制法律的制定就有了戰(zhàn)略上的緊迫性。

（二）特朗普政府的國(guó)家安全戰(zhàn)略變化

深陷中東戰(zhàn)爭(zhēng)多年的美國(guó)厭倦了反恐戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)自身實(shí)力的消耗，開(kāi)始嘗試轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略重心。奧巴馬政府時(shí)期，這種重心轉(zhuǎn)移體現(xiàn)在“重返亞太”戰(zhàn)略中，要將美國(guó)的戰(zhàn)略部署從中東轉(zhuǎn)向亞太。而當(dāng)強(qiáng)烈批判美國(guó)的中東干涉戰(zhàn)略的特朗普政府上臺(tái)后，也強(qiáng)化了這種戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，并在2017年的《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》中明確提出美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略的重點(diǎn)是大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)，尤其是與中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)。而后推出的《美國(guó)國(guó)防戰(zhàn)略報(bào)告》《核安全態(tài)勢(shì)報(bào)告》等也強(qiáng)調(diào)了這種大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)，使得美國(guó)對(duì)華政策抱持強(qiáng)烈的零和博弈態(tài)度。因此，加強(qiáng)出口管制也成為了美國(guó)應(yīng)對(duì)中國(guó)科技崛起的重要戰(zhàn)略。

（三）美國(guó)國(guó)內(nèi)政治對(duì)所謂中國(guó)技術(shù)轉(zhuǎn)移的關(guān)注

特朗普對(duì)華發(fā)起的貿(mào)易戰(zhàn)雖然因貿(mào)易逆差而起，但核心問(wèn)題卻是中美之間的科技競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)際社會(huì)對(duì)中美科技競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)注源自于2017年美國(guó)國(guó)防創(chuàng)新小組（Defense Innovation Unit X，簡(jiǎn)稱(chēng)DIUx）的一份名為《中國(guó)的技術(shù)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略：中國(guó)在新興技術(shù)領(lǐng)域的投資如何使得其獲得美國(guó)創(chuàng)新的皇冠之珠》的報(bào)告。這份報(bào)告最初是保密的，但是在美國(guó)公布了所謂的“301報(bào)告”之后，這份報(bào)告的內(nèi)容也在2018年3月公開(kāi)，以配合“301報(bào)告”共同影響輿論。[1]美國(guó)貿(mào)易辦公室的“301報(bào)告”于2018年3月22日公布，而DIUx放置在網(wǎng)上的報(bào)告文件顯示是在2018年3月24日創(chuàng)建的。DIUx報(bào)告的影響力還體現(xiàn)在它所提出的三個(gè)方面的政策建議都得到了采納，包括對(duì)外國(guó)投資審查法律的修改、出口管制法律的改革以及對(duì)中國(guó)赴美學(xué)者簽證的限制。其中DIUx的兩個(gè)研究者分析了中國(guó)從美國(guó)轉(zhuǎn)移技術(shù)的手段，并認(rèn)為這些手段需要得到遏制，而改革投資安全審查、出口管制是最為重要的措施。這份報(bào)告在華盛頓精英圈里得到廣泛傳閱，而國(guó)會(huì)議員和政府高級(jí)官員也紛紛引用其內(nèi)容。而報(bào)告的顯著影響還體現(xiàn)在其主要內(nèi)容幾乎最終都變成了法案。而在《出口管制改革法》通過(guò)之前僅僅舉行了一次聽(tīng)證會(huì)，也體現(xiàn)了美國(guó)的政治精英在該問(wèn)題上立場(chǎng)的高度一致。

（四）特朗普政府的民粹主義傾向與不同聲音消失

特朗普自競(jìng)選開(kāi)始就高舉民粹主義大旗，攻擊華盛頓的政策精英，認(rèn)為華盛頓是一個(gè)腐朽的沼澤，因此遭到華盛頓精英的輕視和反對(duì)。即便在特朗普成為共和黨候選人之后，仍有大量的共和黨精英聯(lián)名反對(duì)他，因此當(dāng)選后他也拒絕選用這些人進(jìn)入政府。特朗普與政策精英的緊張關(guān)系及其對(duì)專(zhuān)業(yè)能力的輕視，使得他在內(nèi)閣及高官人選上選擇有限。他任內(nèi)官員的高流動(dòng)率以及丑聞?lì)l發(fā)，與他依賴(lài)于邊緣人物以及缺少有能力的管理團(tuán)隊(duì)密切相關(guān)。缺少真正的管理人才也使得特朗普政府的政策更為簡(jiǎn)單化和激進(jìn)化。另一方面，傳統(tǒng)上主張對(duì)華實(shí)行寬松管制的國(guó)務(wù)院和商務(wù)部官員也為鷹派官員所削弱。因此，主張對(duì)華加強(qiáng)管制的聲音主導(dǎo)了特朗普政府內(nèi)部的討論。

（五）美國(guó)高科技公司的影響力下降及在華競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈

出口管制法律往往給受影響的公司增加沉重的負(fù)擔(dān)，但是其收益卻是非常分散和不可見(jiàn)的，所以利益受損的公司往往有巨大的動(dòng)力來(lái)游說(shuō)反對(duì)相關(guān)法律的出臺(tái)。在美國(guó)2018年的出口管制改革中，受影響最大的是集中在硅谷的高科技公司，但是這些公司卻未能游說(shuō)和影響政府和國(guó)會(huì)，這與以硅谷為代表的新興高科技公司近年來(lái)與華盛頓的關(guān)系日益緊張密切相關(guān)。首先，硅谷的高科技公司與華盛頓有著巨大的文化差異，這使得雙方的關(guān)切難以相互理解，關(guān)系日漸疏遠(yuǎn)。2018年爆發(fā)的谷歌等公司員工對(duì)于本公司參與國(guó)防項(xiàng)目的抗議即為例證。當(dāng)然，硅谷的高科技公司在日益受到監(jiān)管威脅下也加大了對(duì)華盛頓的游說(shuō)努力，但是這種努力與傳統(tǒng)的華爾街或者制藥公司相比仍顯不足。2017年互聯(lián)網(wǎng)公司花費(fèi)了6870萬(wàn)美元用于游說(shuō)，而油氣能源公司則花費(fèi)了約1.2億美元，制藥公司約2.7億美元。而且，高科技公司的游說(shuō)也呈碎片化，有多個(gè)不同的組織參與而未形成合力。[1]Jamie Davies,“Lobbying on the up as Silicon Valley Feels the Regulatory Squeeze,” Telecoms.com,January 23,2019,http://telecoms.com/494881/lobbying-on-the-up-assilicon-valley-feels-the-regulatory-squeeze/.

其次，以硅谷為代表的高科技公司在2016年的總統(tǒng)選舉中幾乎一邊倒的支持希拉里和民主黨，這使得特朗普意外勝利以后它們直接影響政府決策的能力不足。硅谷精英中唯一支持特朗普的是彼得·蒂爾(Peter Thiel)，但他對(duì)中國(guó)充滿(mǎn)敵意，支持加強(qiáng)出口管制。

再次，臉書(shū)、蘋(píng)果以及谷歌等高科技公司近年來(lái)深陷各種丑聞，而華盛頓掀起了對(duì)高科技公司的口誅筆伐，尤其是在2016年的大選中臉書(shū)大規(guī)模泄露用戶(hù)個(gè)人信息，扮演了極不光彩的角色。而亞馬遜、谷歌等公司也被指控壟斷和非法限制競(jìng)爭(zhēng)。華盛頓掀起了一波加強(qiáng)對(duì)高科技公司管理的浪潮。在這種背景下，這些高科技公司也并不愿意公開(kāi)挑戰(zhàn)政府并大力反對(duì)這些以國(guó)家安全為名的改革。

第四，特朗普經(jīng)常在推特上點(diǎn)名攻擊個(gè)別公司，包括通用、波音、亞馬遜等都不止一次被其公開(kāi)批評(píng)，給公司股價(jià)帶來(lái)壓力。因此，許多公司都不愿意公開(kāi)反對(duì)特朗普的政策。

此外，雖然中國(guó)市場(chǎng)的日益完善以及中國(guó)企業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈上的向上移動(dòng)，原本著力推動(dòng)減少對(duì)華出口管制的美國(guó)公司在中國(guó)也面臨著日益激烈的競(jìng)爭(zhēng)，這使得它們更缺少動(dòng)力去游說(shuō)華盛頓減少對(duì)華的管制。

二、改革的主要內(nèi)容與特征

在時(shí)隔近半個(gè)世紀(jì)之后，美國(guó)在2018年終于通過(guò)了新的《出口管制改革法》，體現(xiàn)了國(guó)際局勢(shì)與美國(guó)國(guó)內(nèi)政治的新變化，這個(gè)法律的主要內(nèi)容和特征體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，目的是全面保持美國(guó)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)。1979年的《出口管理法》規(guī)定了出口管制的目的是為了防止美國(guó)的技術(shù)用于增強(qiáng)美國(guó)對(duì)手的軍事潛力和力量、限制會(huì)顯著增強(qiáng)危害美國(guó)國(guó)家安全的國(guó)家或國(guó)家團(tuán)體的軍事潛力的物品和技術(shù)。對(duì)華管制也是為了限制中國(guó)軍事能力的提升。在冷戰(zhàn)時(shí)期，美國(guó)與主要對(duì)手蘇聯(lián)之間的競(jìng)爭(zhēng)主要是軍事競(jìng)爭(zhēng)，而非科技競(jìng)爭(zhēng)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)的蘇聯(lián)和中國(guó)在科技上都不能與美國(guó)相抗衡。但是隨著近年中國(guó)科技實(shí)力的發(fā)展，美國(guó)自身的科技霸權(quán)受到了挑戰(zhàn)，而科技霸權(quán)是美國(guó)全球霸權(quán)的基礎(chǔ)。因此，《出口管制改革法》中對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的范圍進(jìn)行了更為全面的界定，即“要求美國(guó)維持在科學(xué)、技術(shù)、工程和制造業(yè)部門(mén)，包括對(duì)創(chuàng)新至關(guān)重要的基礎(chǔ)技術(shù)中的領(lǐng)導(dǎo)”。[1]Export Control Reform,US Code,Title 50,Ch.58,§ 4811（3）,https://www.law.cornell.edu/uscode/text/50/chapter-58.該法還明確規(guī)定在發(fā)放出口許可時(shí)必須考慮其對(duì)于國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)的影響。同時(shí)，申請(qǐng)出口許可的個(gè)體也需要對(duì)其所出口產(chǎn)品的國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)影響進(jìn)行說(shuō)明。2018年10月底，美國(guó)將福建晉華集成電路公司加入出口管制的實(shí)體名單，美國(guó)商務(wù)部給出的理由是晉華大規(guī)模生產(chǎn)存儲(chǔ)芯片會(huì)導(dǎo)致該商品過(guò)于廉價(jià)，使得美國(guó)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)難以為繼，而美國(guó)軍隊(duì)必須能夠從其國(guó)內(nèi)公司采購(gòu)存儲(chǔ)芯片。這種以影響美國(guó)公司生存能力為理由的出口管制標(biāo)志著對(duì)相關(guān)法律的使用嚴(yán)重?cái)U(kuò)大化。

雖然為了避免出口管制泛化，《出口管制改革法》規(guī)定了管制僅針對(duì)那些對(duì)國(guó)家安全有重要影響的物項(xiàng)，但在特朗普政府對(duì)中國(guó)的一系列政策中，體現(xiàn)了對(duì)國(guó)家安全過(guò)度寬泛的理解，從而不可避免地導(dǎo)致出口管制范圍的擴(kuò)大。

第二，引入了對(duì)新興技術(shù)和基礎(chǔ)技術(shù)的管制?！冻隹诠苤聘母锓ā芬蟪闪⒁粋€(gè)由總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的跨部門(mén)（國(guó)務(wù)院、商務(wù)部、能源部、國(guó)防部）機(jī)構(gòu)來(lái)確定新興技術(shù)和基礎(chǔ)技術(shù)。DIUx 關(guān)于中國(guó)技術(shù)轉(zhuǎn)移的報(bào)告認(rèn)為傳統(tǒng)貿(mào)易管制的一個(gè)主要缺陷在于它針對(duì)的是產(chǎn)品而非技術(shù)，而在當(dāng)前科技進(jìn)步飛快的時(shí)代，等到產(chǎn)品成熟再對(duì)其進(jìn)行管制已經(jīng)無(wú)法阻止新興技術(shù)流入他國(guó)了。同時(shí)傳統(tǒng)上出口管制與投資審查是相分離的，通過(guò)2018年的改革，這些新興技術(shù)和基礎(chǔ)技術(shù)也與投資安全審查中的關(guān)鍵技術(shù)相關(guān)聯(lián)。確定新興技術(shù)與基礎(chǔ)技術(shù)的聯(lián)合機(jī)構(gòu)也需要考慮外國(guó)投資委員會(huì)（CFIUS）審查中確定的關(guān)鍵技術(shù)和其他信息。但是法律并未明確規(guī)定出口管制的嚴(yán)格程度，只是說(shuō)最低限度上對(duì)將這些新興技術(shù)和基礎(chǔ)性技術(shù)出口到美國(guó)實(shí)行禁運(yùn)的國(guó)家要求許可。這一條款實(shí)際是針對(duì)中國(guó)的，因?yàn)槊绹?guó)對(duì)中國(guó)實(shí)施武器禁運(yùn)，所以無(wú)論如何我國(guó)都在限制范圍。此外，在對(duì)這些技術(shù)的出口和再出口申請(qǐng)?jiān)S可的時(shí)候，申請(qǐng)方還必須進(jìn)行相關(guān)的信息披露，對(duì)主要利益相關(guān)的外國(guó)實(shí)體進(jìn)行情況說(shuō)明，這也是為了提防中國(guó)投資在世界各地的公司獲得美國(guó)的技術(shù)。此外，法律也說(shuō)明了管制新興技術(shù)和基礎(chǔ)性技術(shù)時(shí)需要考慮的三大因素，即技術(shù)在外國(guó)的可得性、對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)的影響以及單邊管制的有效性。

第三，為美國(guó)的出口審查制度提供永久的法律基礎(chǔ)，并增加了工業(yè)與安全局（BIS）的權(quán)力。自2001年《1979出口管制法》再次過(guò)期以后，美國(guó)的出口管制制度僅依賴(lài)于總統(tǒng)基于緊急狀態(tài)法的授權(quán)，缺少永久的法律基礎(chǔ)導(dǎo)致部分刑罰標(biāo)準(zhǔn)較低、限制執(zhí)法人員的權(quán)力。[1]比如，在原有的制度下，執(zhí)法人員無(wú)法得到法院的授權(quán)去偵聽(tīng)違法出口管制的實(shí)體。同時(shí)，依賴(lài)于總統(tǒng)的行政命令也增加了出口管制條例的不確定性，不利于其說(shuō)服其他國(guó)家配合美國(guó)的出口管制。[2]Ian F.Fergusson,The Export Administration Act: Evolution,Provisions,and Debate,pp.13—14,https://fas.org/sgp/crs/secrecy/RL31832.pdf.這次改革增強(qiáng)了工業(yè)與安全局的權(quán)力，特別是賦予其設(shè)置臨時(shí)管制（interim control）的權(quán)力，這使工業(yè)與安全局可以在法規(guī)制定之前針對(duì)特定的交易和技術(shù)進(jìn)行管制，可以在管制特定交易的同時(shí)不管制特定的技術(shù)類(lèi)別，也可以在不將交易方列入實(shí)體名單的情況下管制特定的交易。

第四，逆轉(zhuǎn)了冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)出口管制日益放松的趨勢(shì)。在冷戰(zhàn)結(jié)束以后，除了衛(wèi)星技術(shù)外，在美國(guó)業(yè)界游說(shuō)以及部分政府官員的聯(lián)合推動(dòng)下，美國(guó)出口管制改革一直是趨于放松管制的。其中信息和通信產(chǎn)業(yè)構(gòu)成了推動(dòng)放松管制的中堅(jiān)力量。[3]Hugo Meijer,Trading With the Enemy: The Making of Us Export Control Policy Toward the People's Republic of China, Oxford University Press,2016,pp.101-191.美國(guó)政府對(duì)中國(guó)也采取了一些放松管制的措施，比如2007年推出的合格最終用戶(hù)項(xiàng)目等。但是在這次改革中，加強(qiáng)管制的聲音占據(jù)了主導(dǎo)地位，信息和通信產(chǎn)業(yè)首當(dāng)其沖受到?jīng)_擊。在對(duì)新興技術(shù)管制的征集意見(jiàn)公告中列舉了14大類(lèi)技術(shù)，信息相關(guān)技術(shù)是其中的核心，包括人工智能、量子信息和傳感技術(shù)、微處理器技術(shù)等。

第五，法案主要針對(duì)中國(guó)。法律條款中雖然沒(méi)有明確提及中國(guó)，但是不管是美國(guó)政客、媒體還是評(píng)論家都不諱言變革主要針對(duì)中國(guó)。推動(dòng)法律改革的主要?jiǎng)恿κ荄IUx 關(guān)于中國(guó)技術(shù)轉(zhuǎn)移的報(bào)告以及美國(guó)對(duì)中國(guó)科技發(fā)展的焦慮。在法律的相關(guān)內(nèi)容上，指向中國(guó)的主要是通過(guò)額外限制對(duì)美國(guó)實(shí)施武器禁運(yùn)的國(guó)家來(lái)實(shí)現(xiàn)的，包括對(duì)新興技術(shù)和基礎(chǔ)技術(shù)管控的最低要求、對(duì)相關(guān)國(guó)家出口許可政策的重新審查等。

三、 《出口管制改革法》實(shí)施情況

《出口管制改革法》被納入當(dāng)年的《國(guó)防授權(quán)法》并在2018年8月13日正式成為法律后，商務(wù)部陸續(xù)開(kāi)始進(jìn)行實(shí)施，但截至目前新措施較為有限。由于涉及的技術(shù)問(wèn)題過(guò)于復(fù)雜，整體實(shí)施方案仍在制定當(dāng)中。在法律分別通過(guò)了參議院和眾議院后，工業(yè)與安全局即開(kāi)始為新興技術(shù)咨詢(xún)委員會(huì)（Emerging Technology Technical Advisory Committee）進(jìn)行為期一個(gè)月的新成員招募，從學(xué)術(shù)界、工業(yè)界等招募專(zhuān)業(yè)人士，為實(shí)施新的出口管制尤其是新興技術(shù)方面的管制提供專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)。最為引人關(guān)注的是在2018年11月19日，美國(guó)商務(wù)部工業(yè)與安全局出臺(tái)了一份針對(duì)新興技術(shù)和相關(guān)產(chǎn)品的出口管制法規(guī)提案建議，面向公眾征詢(xún)意見(jiàn)，尤其是如何界定新興技術(shù)。征詢(xún)意見(jiàn)為期一個(gè)月，后來(lái)又延長(zhǎng)至2019年1月10日。

關(guān)于新興技術(shù)的管制實(shí)施將面臨不同意見(jiàn)的激烈交鋒。冷戰(zhàn)后美國(guó)對(duì)出口管制的意見(jiàn)分為兩大派，一派是以國(guó)家安全人士為主，主張通過(guò)加強(qiáng)管制來(lái)限制中國(guó)發(fā)展科技和軍力，主要有與國(guó)家安全相關(guān)的國(guó)會(huì)議員、國(guó)防部、情報(bào)機(jī)構(gòu)人員等。另一派別主要是認(rèn)為需要通過(guò)擴(kuò)大美國(guó)科技公司的市場(chǎng)來(lái)幫助它們維持創(chuàng)新能力，因此需要寬松的管制，主要是來(lái)自商務(wù)部和國(guó)務(wù)院的官員。[1]Hugo Meijer,Trading With the Enemy: The Making of Us Export Control Policy Toward the People's Republic of China, Oxford University Press,2016,p.101.這種分歧也存在于特朗普政府內(nèi)部。盡管特朗普政府的高官對(duì)對(duì)華出口管制持極為強(qiáng)硬的立場(chǎng)，商務(wù)部的事務(wù)官員還是秉持了傳統(tǒng)的反對(duì)過(guò)于嚴(yán)厲的管制態(tài)度，更多與商界站在一起。負(fù)責(zé)出口管制的鷹派代理副部長(zhǎng)(Acting Under Secretary for Industry and Security)在年中辭職，一個(gè)重要原因就是商務(wù)部?jī)?nèi)對(duì)于如何實(shí)施管制存在巨大分歧，此代理副部長(zhǎng)顯然遇到了無(wú)法處理的內(nèi)部反對(duì)壓力。另一方面，具體管制意見(jiàn)遲遲無(wú)法出臺(tái)，而對(duì)于所謂基礎(chǔ)性技術(shù)的管制甚至還未發(fā)布征求意見(jiàn)的公告，這除了內(nèi)部斗爭(zhēng)外的另一個(gè)重要原因是缺少人手和資源，目前負(fù)責(zé)出口管制的商務(wù)部工業(yè)與安全局依然沒(méi)有正式的副部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)。[1]Ana Swanson,“Trump Officials Battle Over Plan to Keep Technology Out of Chinese Hands,” The New York Times, October 30,2019,https:// www.nytimes.com /2019/10/23/business/trump-technology-china-trade.html.

2020年1月3日，美國(guó)商務(wù)部終于推出了2018年的《出口管制改革法》中對(duì)于新興技術(shù)和基礎(chǔ)性技術(shù)管制的第一條具體實(shí)施意見(jiàn)，對(duì)人工智能識(shí)別地理圖像的軟件進(jìn)行為期一年的臨時(shí)管制并立即生效。美國(guó)各界普遍認(rèn)為這次實(shí)施的管制對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)是一個(gè)利好，首先是管制的范圍非常具體和狹窄，被管制的是一個(gè)非常具體的軟件，而更為基礎(chǔ)的相關(guān)算法并未受到影響。而且在人工智能應(yīng)用于圖片識(shí)別上中國(guó)的技術(shù)并不差。其次，這次管制是一年期的臨時(shí)管制，并要提交給“瓦森納協(xié)定”審議成為多邊管制的一項(xiàng)。這符合美國(guó)工業(yè)界反復(fù)提到的訴求，即不希望美國(guó)實(shí)施單邊管制，因?yàn)闀?huì)給美國(guó)公司帶來(lái)與其他國(guó)家公司競(jìng)爭(zhēng)的劣勢(shì)。一年后，如果沒(méi)有歸為管制對(duì)象，那么管制只影響到在特定出口管制清單上的公司?？傮w而言，這次出口管制具體條例的出臺(tái)顯示了美國(guó)工業(yè)界和科技界游說(shuō)的勝利，美國(guó)工業(yè)界強(qiáng)烈要求管制范圍狹窄并尋求多邊管制，而鷹派要求的全面管制并未實(shí)施。而且，這個(gè)范圍狹窄的管制也是經(jīng)多次推遲才出臺(tái)的，并引起了相當(dāng)多鷹派人士的不滿(mǎn)。[2]Alexandra Alper,“U.S.Government Limits Exports of Artificial Intelligence Software,” Reuters,January 3,2020,https://www.reuters.com/article/usa-artificialintelligence/us-government-limits-exports-of-artificial-intelligence-softwareidUSL1N2980M0.

而針對(duì)所謂的基礎(chǔ)性技術(shù)商務(wù)部仍未公布公眾意見(jiàn)征詢(xún)公告，媒體報(bào)道這部分工作還沒(méi)啟動(dòng)。[1]Adam Behsudi,“Commerce Aiming to Publish New Export Rules on Critical Technologies by End of Year,” Politico, September 19,2019,https://www.politico.com/story/2019/09/19/commerce-export-rules-technologies-1738335.由于對(duì)新興技術(shù)以及基礎(chǔ)性技術(shù)的界定即便在學(xué)術(shù)界和工業(yè)界也難以達(dá)成共識(shí)，商務(wù)部要出臺(tái)政策并非易事。

此外，《出口管制改革法》規(guī)定了商務(wù)部長(zhǎng)需要與其他部門(mén)合作，重新審查對(duì)美國(guó)實(shí)施武器禁運(yùn)的國(guó)家（針對(duì)中國(guó)）的出口許可制度，并在法律通過(guò)后的270天內(nèi)（2019年5月初）執(zhí)行重新審查的結(jié)果，但迄今商務(wù)部也沒(méi)有改變?nèi)魏螌?duì)華出口的制度。不過(guò)，在2020年4月28日，商務(wù)部出臺(tái)了新規(guī)，擴(kuò)大了對(duì)華涉及軍事方面的兩用品出口管制。[2]Karen Freifeld,“U.S.Imposes New Rules on Exports to China to Keep Them From Its Military,” Reuters,April 27,2020,https://www.reuters.com/article/us-usa-chinaexports/us-imposes-new-rules-on-exports-to-china-to-keep-them-from-its-militaryidUSKCN2291SR.此外，在正式通過(guò)《出口管制改革法》之前，行政部門(mén)已經(jīng)使用了該法律的一些邏輯來(lái)改變出口管制的做法，最重要的例子便是福建晉華事件，商務(wù)部以對(duì)美國(guó)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)的潛在傷害為由將晉華加入了出口管制“實(shí)體名單”，《出口管制改革法》更多是將這種做法法律化。

總體來(lái)看，美國(guó)《出口管制改革法》希望推動(dòng)的改革的實(shí)施進(jìn)步略為緩慢，而這與其面臨的各種制約因素密切相關(guān)。

四、美國(guó)出口管制改革的制約因素

在中美貿(mào)易摩擦的大背景下，美國(guó)《出口管制改革法》的通過(guò)得到了廣泛關(guān)注，但是其實(shí)施過(guò)程較為緩慢，目前還未帶來(lái)明顯的變動(dòng)。這與其試圖改革的主要內(nèi)容，即新興技術(shù)與基礎(chǔ)性技術(shù)的復(fù)雜性有關(guān)。如何定義并恰當(dāng)?shù)貙?shí)施對(duì)這些技術(shù)的管制，不管是技術(shù)本身還是實(shí)施都面臨巨大的挑戰(zhàn)。2018年11月，美國(guó)工業(yè)與安全局公布了關(guān)于新興技術(shù)的征求意見(jiàn)稿后，不同的團(tuán)體個(gè)人，包括軍工企業(yè)、高科技公司、大學(xué)、研究所、工業(yè)組織、外國(guó)組織等都提交了反饋意見(jiàn)。本文作者收集了美國(guó)政府網(wǎng)站上的來(lái)自各界的232條意見(jiàn)，這些意見(jiàn)涵蓋了國(guó)內(nèi)外以及不同類(lèi)型研究機(jī)構(gòu)、行業(yè)對(duì)于相關(guān)管制的意見(jiàn)。這些意見(jiàn)中反映的各種憂(yōu)慮正是制約美國(guó)推行過(guò)度的出口管制的諸多因素。基于這些意見(jiàn)并結(jié)合其他公開(kāi)研究及數(shù)據(jù)，本文將制約美國(guó)推行新的出口管制的因素大致分為以下幾點(diǎn)。

（一）技術(shù)與政府管理的困難

在原有的管制體系下，管制的是最終產(chǎn)品和最終用戶(hù)，這就省去了對(duì)中間技術(shù)過(guò)程的了解需要，但是2018年的出口管制改革中要對(duì)“技術(shù)”進(jìn)行管制，就意味著政府需要涉入中間非常復(fù)雜的現(xiàn)代技術(shù)發(fā)展過(guò)程。要對(duì)新興技術(shù)和基礎(chǔ)性技術(shù)進(jìn)行管制，政府必須要明確定義其含義和范圍，但這本身就是一個(gè)極為困難的事情。

首先，新興技術(shù)中的“新興”是一個(gè)相對(duì)概念，什么樣的技術(shù)可以被稱(chēng)為“新興”呢？工業(yè)與安全局提出的一系列技術(shù)中有許多已經(jīng)相當(dāng)成熟和商業(yè)化了，比如人工智能已經(jīng)有半個(gè)多世紀(jì)的歷史，深度學(xué)習(xí)也已經(jīng)有30多年的歷史。而半導(dǎo)體、數(shù)據(jù)處理、物流建模、DNA測(cè)序等也早已不屬于“新興”的。如果是按照其發(fā)展前景來(lái)判斷，即對(duì)未來(lái)有重大影響的技術(shù)即為新興技術(shù)，那么政府需要判斷出一個(gè)技術(shù)發(fā)展的方向。這就帶來(lái)了另一個(gè)問(wèn)題，新興技術(shù)的發(fā)展方向并不確定，技術(shù)突破的方向很多時(shí)候并不能事前預(yù)知，尤其是真正革命性的技術(shù)。若要有效管控前景不明的技術(shù)，意味著政府需要迅速更新管制清單，并且能夠長(zhǎng)期跟蹤業(yè)界技術(shù)發(fā)展的前沿，政府必須要有足夠的資源去從事這項(xiàng)工作?，F(xiàn)代技術(shù)的發(fā)展已經(jīng)變得非常專(zhuān)門(mén)化，即便是最為專(zhuān)業(yè)的人士也只能對(duì)自己的領(lǐng)域做出一定判斷。對(duì)許多技術(shù)部門(mén)同時(shí)追蹤也就意味著政府同時(shí)需要不同部門(mén)的專(zhuān)家，需要有許多個(gè)專(zhuān)家委員會(huì)。但是在前沿科技問(wèn)題上，往往即便在專(zhuān)家之間也很難達(dá)成共識(shí)。第二，許多新興技術(shù)的發(fā)展是在私營(yíng)部門(mén)，這些技術(shù)往往涉及商業(yè)機(jī)密，它們不可能隨時(shí)向政府相關(guān)部門(mén)披露這些技術(shù)的最新發(fā)展。第三，判斷技術(shù)是否危及國(guó)家安全也是一個(gè)技術(shù)難題。在對(duì)新興技術(shù)管制立法的反饋意見(jiàn)中，許多機(jī)構(gòu)都要求關(guān)于特定技術(shù)對(duì)于國(guó)家安全的影響必須要具體說(shuō)明，不能過(guò)于籠統(tǒng)。在技術(shù)尚未變成最終產(chǎn)品，甚至其發(fā)展路徑尚不確定的情況下，說(shuō)明其與國(guó)家安全是否有關(guān)無(wú)異于憑空揣測(cè)。這種種困難無(wú)疑是給負(fù)責(zé)出口管制的政府部門(mén)提出了難以完成的任務(wù)，極大地制約了2018年出口管制改革的落地。而這也是為什么新的管制制度遲遲不能推出的最重要原因之一。

（二）對(duì)美國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的影響

對(duì)新出口管制改革最大的擔(dān)憂(yōu)是它會(huì)傷害美國(guó)企業(yè)在全球市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力，在資本、市場(chǎng)、供應(yīng)鏈和人才上都會(huì)給美國(guó)企業(yè)帶來(lái)額外的負(fù)擔(dān)，其中對(duì)中小企業(yè)的沖擊會(huì)更大，而后者對(duì)一個(gè)國(guó)家的就業(yè)、創(chuàng)新和保持經(jīng)濟(jì)活力至關(guān)重要。

1.資本。嚴(yán)格管制新興技術(shù)和基礎(chǔ)性技術(shù)將使得美國(guó)作為投資目的地的吸引力下降。如果在美國(guó)研發(fā)的技術(shù)無(wú)法傳遞給外國(guó)的母公司，那么外國(guó)投資人自然需要考慮是否應(yīng)該在美國(guó)投資。面對(duì)美國(guó)的打壓，華為面臨的困境是其在美國(guó)研發(fā)的技術(shù)在實(shí)施禁令后無(wú)法傳遞回中國(guó)。[1]Dan Strumpf and Kate O’Keeffe,“U.S.Blocks Some Exports From Huawei' s Silicon Valley Unit,” The Wall Street Journal, January 10,2019,https://www.wsj.com/articles/u-sblocks-some-exports-from-huaweis-silicon-valley-unit-11547119803.同時(shí)，在美國(guó)研發(fā)的技術(shù)再與其他國(guó)家的技術(shù)和產(chǎn)品進(jìn)行結(jié)合也會(huì)面臨額外的困難，這無(wú)疑會(huì)使得投資人在投資美國(guó)高科技公司時(shí)更加遲疑。在特朗普對(duì)華發(fā)動(dòng)貿(mào)易戰(zhàn)并對(duì)中國(guó)科技企業(yè)進(jìn)行不合理打壓之后，2019年中國(guó)對(duì)美投資從2016年的530億美元大幅下跌至約32億美元，其中對(duì)美國(guó)初創(chuàng)企業(yè)的投資也大幅下跌。[1]Derek Scissors,“Chinese Investments in the U.S.— Handout,” AEI,January 30,2020,https://www.aei.org/multimedia/chinese-investments-us-handout/; Rebecca Fannin,“How the Us-China Trade War Has Starved Some Silicon Valley Start-Ups,” CNBC,Feburary 1,https://www.cnbc.com/2020/01/31/chinese-venture-capitalists-draw-back-silicon-valleyinvestments.html.在美國(guó)政府對(duì)于科研投入日益減少的情況下，外國(guó)投資顯得尤為重要，而出口管制帶來(lái)的投資下降，無(wú)疑會(huì)影響美國(guó)企業(yè)的長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)力。

2.市場(chǎng)。如果美國(guó)擴(kuò)大對(duì)技術(shù)的出口管制，特別是針對(duì)中國(guó)的管制，無(wú)疑將影響美國(guó)高科技企業(yè)的用戶(hù)市場(chǎng)，嚴(yán)格的出口管制會(huì)直接減少美國(guó)科技公司的客戶(hù)。根據(jù)一家華盛頓智庫(kù)的研究，工業(yè)與安全局對(duì)新興技術(shù)和基礎(chǔ)性技術(shù)的管制將導(dǎo)致美國(guó)的出口在5年內(nèi)減少141億—563億美元。[2]Information technology & Innovation foundation,“How Stringent Export Controls on Emerging Technologies Would Harm the U.S.Economy,” Information Technology & Innovation Foundation,May 2019,http://www2.itif.org/2019-exportcontrols.pdf?_ga=2.114389639.1039504512.1570294245-1636337770.1570294245.根據(jù)另一項(xiàng)研究，美國(guó)的高科技出口管制導(dǎo)致了2010—2016年的中國(guó)對(duì)美貿(mào)易順差人為擴(kuò)大了20%左右。[3]衛(wèi)平、張朝瑞：《美國(guó)對(duì)華高技術(shù)產(chǎn)品出口管制及其對(duì)兩國(guó)貿(mào)易影響》，載《工業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2018第1期，第83頁(yè)。在商業(yè)衛(wèi)星市場(chǎng)上，由于美國(guó)在21世紀(jì)初的嚴(yán)格管制，導(dǎo)致其在全球商業(yè)衛(wèi)星市場(chǎng)上的份額從1999年前的約50%下降到2008年的約30%。[4]何奇松：《美國(guó)的衛(wèi)星出口管制改革》，載《美國(guó)研究》2014年第4期，第17—19頁(yè)。

出口管制還會(huì)帶來(lái)間接的市場(chǎng)減少。因?yàn)楣苤茖⑹沟妹绹?guó)高科技企業(yè)的聲譽(yù)受到影響，其他國(guó)家的公司將考慮作為供應(yīng)商的美國(guó)公司是否值得信賴(lài)，尤其是中國(guó)公司，即使是不在黑名單上的公司也必須考慮美國(guó)的出口管制帶來(lái)的政策風(fēng)險(xiǎn)。而不當(dāng)?shù)墓苤埔矔?huì)激起被管制國(guó)家民眾的不滿(mǎn)，導(dǎo)致他們自發(fā)抵制美國(guó)公司的產(chǎn)品，這些都將帶來(lái)額外的市場(chǎng)損失。市場(chǎng)減少也就意味著技術(shù)產(chǎn)生的收益減少，美國(guó)公司能夠投入技術(shù)再研發(fā)的資金減少，長(zhǎng)期來(lái)看這會(huì)嚴(yán)重?fù)p害美國(guó)公司的競(jìng)爭(zhēng)力。

3.供應(yīng)鏈。對(duì)技術(shù)的管制也將對(duì)全球供應(yīng)鏈帶來(lái)極大的沖擊。頻繁變更和復(fù)雜的出口管制將使得美國(guó)公司無(wú)法在全球范圍內(nèi)最優(yōu)配置其供應(yīng)鏈。尤其在新出口管制主要針對(duì)中國(guó)的情況下，美國(guó)企業(yè)利用中國(guó)的優(yōu)勢(shì)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的能力將下降。作為世界第一制造業(yè)大國(guó)，如果無(wú)法高效利用中國(guó)的資源，對(duì)于美國(guó)企業(yè)將是一個(gè)巨大的損失。不僅像蘋(píng)果這種大公司需要中國(guó)的制造能力[1]Charles Duhigg and Keith Bradsher,“How the U.S.Lost Out on iPhone Work,” The New York Times, January 21,2012,https://www.nytimes.com/2012/01/22/business/appleamerica-and-a-squeezed-middle-class.html.，小的科技初創(chuàng)企業(yè)也需要通過(guò)中國(guó)的制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈迅速將產(chǎn)品大規(guī)模生產(chǎn)投放市場(chǎng)。[2]Matt Sheehan,“Does Chinese Venture Capital in Silicon Valley Threaten US Tech Advantage?” Macro Polo,April 26,2018,https://macropolo.org/analysis/chinese-vc-siliconvalley-threaten-us-tech-advantage/.

另一方面，其他國(guó)家尤其是中國(guó)的公司將美國(guó)公司加入供應(yīng)鏈時(shí)也會(huì)變得更為謹(jǐn)慎。由于美國(guó)的出口管制法律不僅涉及了美國(guó)產(chǎn)品的出口，也涉及包含美國(guó)零件和技術(shù)產(chǎn)品的再出口。因此，那些需要將產(chǎn)品銷(xiāo)售到中國(guó)的歐洲、日、韓等國(guó)的公司，也會(huì)壓縮供應(yīng)鏈中美國(guó)公司的比例。中國(guó)是最大的制造業(yè)生產(chǎn)基地和眾多商品的最大消費(fèi)市場(chǎng)，這也意味著美國(guó)新的出口管制將對(duì)供應(yīng)鏈產(chǎn)生極大的影響。而在全球產(chǎn)業(yè)鏈中，出口管制改革將使得美國(guó)公司在與歐洲、日本等國(guó)的公司競(jìng)爭(zhēng)中存在額外的劣勢(shì)。

4.人才。美國(guó)的科技產(chǎn)業(yè)非常依賴(lài)外國(guó)的科技人才，尤其是來(lái)自中國(guó)的自然科學(xué)和工程人才。美國(guó)的科技專(zhuān)業(yè)（STEM）研究生項(xiàng)目的學(xué)生大部分來(lái)自海外，所占比例自50%—80%不等。以2015年的數(shù)據(jù)為例，電氣工程專(zhuān)業(yè)的研究生81%來(lái)自海外，計(jì)算機(jī)科學(xué)是79%，機(jī)械工程是62%。[3]The National Foundation for American Policy,“The Importance of International Students to American Science and Engineering,” NFAP Policy Brief, October 10,2017.http://nfap.com/wp content/uploads/2017/10/The-Importance-of-International-Students.NFAP-Policy-Brief.October-20171.pdf.如果沒(méi)有國(guó)際學(xué)生，大部分美國(guó)學(xué)校的理工科項(xiàng)目都難以為繼，而來(lái)自中國(guó)的學(xué)生和研究人員占了最大部分，在美國(guó)獲得理工科博士學(xué)位的國(guó)際學(xué)生中中國(guó)人占22.4%。[1]National Science Foundation,Science & Engineering Indicators 2018, January 2018,https://nsf.gov/statistics/2018/nsb20181/.由于出口管制也限制了技術(shù)信息的轉(zhuǎn)移，這意味著來(lái)自國(guó)外的技術(shù)人員參與美國(guó)的研究將面臨著更多障礙（要獲得專(zhuān)門(mén)的許可），而這也將影響美國(guó)的機(jī)構(gòu)招募國(guó)外人才的能力，這使美國(guó)科技公司也將面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

5.成本。美國(guó)的出口管制是一個(gè)復(fù)雜的體系，履行復(fù)雜的審批手續(xù)、應(yīng)對(duì)審批過(guò)程中的不確定性，都將增加企業(yè)的合規(guī)成本。漫長(zhǎng)的審批過(guò)程也帶來(lái)了更大的時(shí)間成本。由于美國(guó)的出口管制法律比任何國(guó)家都復(fù)雜，美國(guó)的公司在這方面承擔(dān)的成本也相應(yīng)高于其他國(guó)家的企業(yè)，這也削弱了美國(guó)公司的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

（三）對(duì)美國(guó)科研優(yōu)勢(shì)的影響

不管是新興技術(shù)還是基礎(chǔ)性技術(shù)都涉及到基礎(chǔ)研究，而隨著多年的發(fā)展這些研究已經(jīng)形成了全球性的合作網(wǎng)絡(luò)。將這些技術(shù)納入管制范圍會(huì)破壞這種研究的生態(tài)系統(tǒng)，將美國(guó)的科研體系與其他國(guó)家隔離開(kāi)來(lái)，這對(duì)美國(guó)保持科研優(yōu)勢(shì)將有著巨大的負(fù)面影響。

首先，科學(xué)研究需要來(lái)自不同國(guó)家和環(huán)境中的數(shù)據(jù)，美國(guó)的技術(shù)出口管制將妨礙這種基本數(shù)據(jù)的收集和共享。比如，美國(guó)種子貿(mào)易協(xié)會(huì)（The American Seed Trade Association）提交的反饋意見(jiàn)稱(chēng)，他們需要分享技術(shù)，讓種子在其他國(guó)家生長(zhǎng)，從而獲得不同自然條件下種子生長(zhǎng)的數(shù)據(jù)，而新的技術(shù)管制將阻礙這一過(guò)程。

其次，科研成果也需要重復(fù)和驗(yàn)證，如果其他國(guó)家的科研人員不能進(jìn)行這種工作，美國(guó)的科研人員就必須依靠自己完成這些工作，并無(wú)法充分利用國(guó)際科研資源。

此外，在許多領(lǐng)域美國(guó)的科研并不具有壟斷地位，許多國(guó)家尤其是中國(guó)的科研水平已經(jīng)取得了巨大的進(jìn)步，中國(guó)學(xué)者在各種國(guó)際學(xué)術(shù)會(huì)議和學(xué)術(shù)期刊中占據(jù)著重要地位，美國(guó)學(xué)者也需要了解其他國(guó)家學(xué)者的研究來(lái)提升自身的科研水平。如果技術(shù)管制使得美國(guó)科研人員無(wú)法與來(lái)自其他國(guó)家的科研人員交流，那么美國(guó)的科研水平必然受到影響。并且，美國(guó)以外的科研團(tuán)隊(duì)也會(huì)不愿意接受美國(guó)人的參與，因?yàn)橐坏┯忻绹?guó)人的參與，將會(huì)使得研究受到美國(guó)出口管制的限制。這都將使得美國(guó)科研人員處于不利地位。

最后，美國(guó)本身的教育系統(tǒng)并不能夠提供足夠多的自然科學(xué)和技術(shù)人才，不僅是美國(guó)的科技公司，美國(guó)的科研機(jī)構(gòu)、大學(xué)等也都依賴(lài)于國(guó)外的人才。因此，吸引足夠多的國(guó)外人才是維持美國(guó)科研領(lǐng)導(dǎo)地位的必要條件。而對(duì)于新興技術(shù)和基礎(chǔ)性技術(shù)的嚴(yán)格管制將損害美國(guó)的吸引力，更多的研發(fā)工作將會(huì)被轉(zhuǎn)移到海外，美國(guó)作為全球創(chuàng)新中心和領(lǐng)導(dǎo)者的地位將受到挑戰(zhàn)。

（四）對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的影響

美國(guó)2018年的出口管制改革主要是國(guó)內(nèi)鷹派以國(guó)家安全為由推動(dòng)的，旨在處理所謂的中國(guó)技術(shù)轉(zhuǎn)移問(wèn)題，以應(yīng)對(duì)中國(guó)崛起對(duì)美國(guó)霸權(quán)的挑戰(zhàn)。但是這個(gè)改革從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看對(duì)美國(guó)的國(guó)家安全有許多潛在的負(fù)面影響。

首先，新改革強(qiáng)調(diào)了維持美國(guó)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)的重要性，但是強(qiáng)化對(duì)技術(shù)的管制卻有可能削弱美國(guó)的科技領(lǐng)導(dǎo)權(quán)以及企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而沖擊國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)。在國(guó)防工業(yè)日益依賴(lài)私營(yíng)企業(yè)創(chuàng)新的情況下，美國(guó)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力減弱就代表著其國(guó)防工業(yè)實(shí)力的下降。

其次，對(duì)技術(shù)的嚴(yán)格控制將迫使受美國(guó)管制的國(guó)家自行開(kāi)發(fā)新技術(shù)，尤其是被美國(guó)視為同輩競(jìng)爭(zhēng)者的中國(guó)，從而造成對(duì)國(guó)家安全的負(fù)面影響。美國(guó)的科技封鎖將進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)實(shí)現(xiàn)自主創(chuàng)新的決心和增加對(duì)科技的投入，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這對(duì)美國(guó)的科技領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的威脅更大。在美國(guó)高科技產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)下，中國(guó)的同類(lèi)型產(chǎn)品在缺少補(bǔ)貼的情況下基本沒(méi)有生存空間，新改革將使得這些公司擁有更多的市場(chǎng)空間。美國(guó)對(duì)華為的圍堵已經(jīng)使得華為加大了對(duì)國(guó)內(nèi)供應(yīng)鏈廠(chǎng)商的扶持。因此在很多評(píng)論家看來(lái)，美國(guó)的科技封鎖正在給自己制造更強(qiáng)大的對(duì)手。

第三，在網(wǎng)絡(luò)安全等新興國(guó)家安全領(lǐng)域，跨國(guó)跨地區(qū)的信息和技術(shù)合作非常重要。在提交的評(píng)論中，網(wǎng)絡(luò)安全公司賽門(mén)鐵克指出，為了及時(shí)應(yīng)對(duì)不同威脅，網(wǎng)絡(luò)安全公司需要在不同地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，聘用不同地區(qū)的人才，而新的技術(shù)出口管制將削弱這種合作的能力，進(jìn)而削弱國(guó)家安全。

（五）對(duì)國(guó)際公共利益的影響

雖然民粹主義和反全球化的浪潮近年來(lái)有愈演愈烈之勢(shì)，但是人類(lèi)社會(huì)更為緊密連接在一起的趨勢(shì)并未改變，人們也面臨著越來(lái)越多的共同威脅。其中，應(yīng)對(duì)氣候變化、公共衛(wèi)生危機(jī)、網(wǎng)絡(luò)安全等都需要全球共同的努力。維護(hù)這些人類(lèi)的共同利益需要各國(guó)在科研和技術(shù)上進(jìn)行合作，美國(guó)的出口管制也將阻礙維護(hù)這種共同利益。比如在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上，美國(guó)可以進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，而中國(guó)強(qiáng)大的制造業(yè)實(shí)力可以使得清潔能源更快地普及到全世界。為了人類(lèi)共同福祉的醫(yī)療技術(shù)也不應(yīng)該受到管制，疾病并不會(huì)遵守技術(shù)管制的邊界。在網(wǎng)絡(luò)安全上，中國(guó)公司作為最大的硬件廠(chǎng)商，如果因?yàn)槌隹诠苤贫鵁o(wú)法參與國(guó)際性的網(wǎng)絡(luò)安全組織，將對(duì)世界網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)生不利的影響。華為因美國(guó)出口管制被網(wǎng)絡(luò)安全國(guó)際組織——事件響應(yīng)和安全小組論壇（The Forum of Incident Response and Security Teams）暫停資格，而考慮到華為設(shè)備的廣泛使用，沒(méi)有華為參與的世界網(wǎng)絡(luò)安全顯然更不安全。美國(guó)對(duì)新興技術(shù)和基礎(chǔ)性技術(shù)的管制無(wú)疑將會(huì)給維護(hù)人類(lèi)共同利益帶來(lái)負(fù)面的影響。

五、中國(guó)的對(duì)策

美國(guó)的出口管制改革是在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的背景下做出的調(diào)整，而這些調(diào)整在實(shí)施時(shí)又面臨著多方面的制約因素，所以最終很有可能退回到控制最終產(chǎn)品和最終用途上來(lái)，而不是控制技術(shù)。實(shí)際上，美國(guó)現(xiàn)有的保密制度、安全許可制度、多邊管制組織以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系已經(jīng)足以保護(hù)技術(shù)。不管美國(guó)整體的出口管制制度如何變化，美對(duì)華管制的針對(duì)性越來(lái)越強(qiáng)，中美之間的科技競(jìng)爭(zhēng)在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)會(huì)趨于強(qiáng)化。在應(yīng)對(duì)方面，中國(guó)應(yīng)該將強(qiáng)化自主創(chuàng)新與國(guó)際合作相結(jié)合，加強(qiáng)供應(yīng)鏈安全管理。

第一，加強(qiáng)中國(guó)自主創(chuàng)新能力的建設(shè)。習(xí)近平主席反復(fù)強(qiáng)調(diào)“大國(guó)重器必須掌握在自己手里。要通過(guò)自力更生，倒逼自主創(chuàng)新能力的提升”。但是核心技術(shù)是買(mǎi)不來(lái)的，必須依靠自主科研能力。對(duì)自主科研能力的培養(yǎng)則需要教育改革以及加大科研投入。

第二，中國(guó)應(yīng)該堅(jiān)持改革開(kāi)放，堅(jiān)持?jǐn)U展全球科研合作網(wǎng)絡(luò)，吸納全球科研人才?？茖W(xué)發(fā)展既是全球合作也是全球競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，充分利用全球資源才能更好地推動(dòng)自身的科技發(fā)展。

第三，在美國(guó)加強(qiáng)對(duì)中國(guó)技術(shù)封鎖的情況下，中國(guó)企業(yè)也需要加強(qiáng)供應(yīng)鏈戰(zhàn)略管理的能力，并將其作為企業(yè)戰(zhàn)略的最重要的一部分。要培養(yǎng)和扶持可靠的供應(yīng)商，并且盡量避免依賴(lài)于單一國(guó)家單一供應(yīng)商的局面。華為與中興各自面對(duì)美國(guó)封鎖時(shí)不同的應(yīng)對(duì)措施很好地例示了這一點(diǎn)，華為長(zhǎng)期的憂(yōu)患意識(shí)為其應(yīng)對(duì)美國(guó)技術(shù)封鎖提供了緩沖和技術(shù)儲(chǔ)備，使其在供應(yīng)鏈?zhǔn)艿綐O大干擾的情況下仍能維持運(yùn)轉(zhuǎn)。中國(guó)的企業(yè)在日益全球化的環(huán)境中需要強(qiáng)化這種能力的培養(yǎng)。

最后，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和整體技術(shù)水平的提高，中國(guó)也有必要建立自己的出口管制體系，保證中國(guó)的技術(shù)和產(chǎn)品不為他國(guó)濫用而危害國(guó)家利益，而美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)以及其立法過(guò)程中遇到的種種問(wèn)題也值得我們借鑒思考。