申端鋒

改革開放以來，一部分鄉(xiāng)村率先通過工業(yè)化實現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興，鄉(xiāng)村工業(yè)化在相當長一段時間內(nèi)都被視為產(chǎn)業(yè)興旺的有效路徑。工業(yè)型鄉(xiāng)村在發(fā)展中逐步形成了“三個集中”(主要是指工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，農(nóng)田向規(guī)模化經(jīng)營集中，簡稱“三個集中”，下同)的發(fā)展戰(zhàn)略與路徑，成為工業(yè)型鄉(xiāng)村實現(xiàn)振興的基本經(jīng)驗。正是在“三個集中”的推動下，工業(yè)型鄉(xiāng)村探索出了一條卓有成效的鄉(xiāng)村振興道路，即工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相融合的道路，成為全國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的樣板，也成為各地推行農(nóng)民集中居住時競相模仿的對象。如果農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)村的集中居住也以工業(yè)化和城鎮(zhèn)化為目標，則忽視了農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)村與工業(yè)型鄉(xiāng)村的不同。農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)村以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)，具有較為完整的農(nóng)業(yè)社會的特征；而工業(yè)型鄉(xiāng)村以工業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)，其社會形態(tài)已從農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)型為工業(yè)社會。

集中居住作為鄉(xiāng)村振興和城鎮(zhèn)化的中國經(jīng)驗，在中國城市化進程中發(fā)揮了重大作用，具有重要價值。集中居住通過小城鎮(zhèn)帶動了鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。集中居住既能夠解決鄉(xiāng)村衰敗難題，也能夠規(guī)避貧民窟式的城市化，在長期實踐中探索出一條就地城鎮(zhèn)化的鄉(xiāng)村振興道路。然而，學界對農(nóng)民集中居住及其衍生形式的批判，忽視了其所需要的條件，放大了其弊端，并沒有看到其內(nèi)在合理性。集中居住對于鄉(xiāng)村振興的價值被理論界低估。如果我們站在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的角度來看，農(nóng)民集中居住是必然趨勢，是鄉(xiāng)村振興的先行探索和基本經(jīng)驗。這也有助于打破理論界對農(nóng)民非農(nóng)化和鄉(xiāng)村未來的悲觀主義判斷，突破城鄉(xiāng)二元框架的限制。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略出臺后，在江蘇蘇北地區(qū)，一場以城鎮(zhèn)化為目標的農(nóng)民集中居住運動正在大力推進，引起了社會各界的廣泛關注。那么，起源于工業(yè)型鄉(xiāng)村的集中居住能否適用于農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)村呢？本文將系統(tǒng)梳理并呈現(xiàn)上海郊區(qū)和蘇南農(nóng)村“三個集中”的演化邏輯，揭示集中居住的價值及其限度，并在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略語境下重新討論小城鎮(zhèn)的未來。

一、非均衡：工業(yè)型鄉(xiāng)村集中居住的發(fā)源

“三個集中”在不同時期不同地域有著不同的內(nèi)涵，上海郊區(qū)作為“三個集中”的發(fā)源地，對我們把握這一政策的來龍去脈具有重要價值。上海郊區(qū)屬于特大型中心城市的郊區(qū)，是第二產(chǎn)業(yè)的主要載體和吸引外資的主要場所。在郊區(qū)城市化的過程中，上海首次提出了“三個集中”的發(fā)展戰(zhàn)略。上海郊區(qū)農(nóng)村“三個集中”的特點是工業(yè)下鄉(xiāng)、農(nóng)民進城，農(nóng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展失衡。

(一)都市工業(yè)主導

改革開放后，上海農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，小城鎮(zhèn)迅速發(fā)展，中心城區(qū)工業(yè)向郊區(qū)轉(zhuǎn)移。上海城市功能實現(xiàn)了從生產(chǎn)型向服務型的轉(zhuǎn)型，中心城區(qū)的服務功能凸顯，郊區(qū)的生產(chǎn)功能凸顯。20世紀90年代，在浦東大開發(fā)的帶動下，上海郊區(qū)的工業(yè)園區(qū)興起，郊區(qū)進入快速城市化的階段。大片農(nóng)村景觀迅速演變?yōu)槌鞘芯坝^，郊區(qū)逐步成為上海經(jīng)濟發(fā)展的主戰(zhàn)場、發(fā)動機和增長極，上海向國際化大都市跨越。(1)袁以星：《“三個集中”的提出和滬郊城市化進程》，《上海農(nóng)村經(jīng)濟》2016年第3期。

上?！叭齻€集中”源于松江。在都市工業(yè)向郊區(qū)轉(zhuǎn)移的大背景下，上海松江工業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展。過去的“村村布點，隊隊冒煙”給資源利用、環(huán)境保護、投資效益等帶來了不利影響，1985年，松江在實踐中提出了“三個集中”的發(fā)展思路，重點是工業(yè)向園區(qū)集中。(2)張正芬、王德：《經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)農(nóng)村居民點拆并和整理模式實踐與評價：上海的經(jīng)驗》，《規(guī)劃師》2009年第4期。每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都至少建立了一個工業(yè)園區(qū)，還建成了上海郊區(qū)第一個市級工業(yè)園區(qū)。松江以“三個集中”為發(fā)展戰(zhàn)略，以工業(yè)園區(qū)建設為抓手，實現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟快速發(fā)展；以產(chǎn)業(yè)化發(fā)展為主題，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的“第二個飛躍”；以小城鎮(zhèn)建設為依托，提高了農(nóng)民的生活質(zhì)量。(3)杜家豪：《抓好“三集中”建設，增強綜合經(jīng)濟實力》，《上海農(nóng)村經(jīng)濟》1996年第11期。松江逐步從一個農(nóng)業(yè)大縣轉(zhuǎn)型為一個工業(yè)大區(qū)。

1995年，上海時任主要領導在調(diào)研時將松江經(jīng)驗總結(jié)為：農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營的大戶和農(nóng)場集中，工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中。①松江正式提出了“三個集中”的發(fā)展戰(zhàn)略，并于1996年擴散到上海全市。(4)朱江平：《走向“三集中”——上海農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設剪影》，《農(nóng)村工作通訊》1999年第9期。由此，“三個集中”便成為上海郊區(qū)農(nóng)村實現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的路徑創(chuàng)新，這是全國最早版本的“三個集中”。

上海郊區(qū)“三個集中”的重點是工業(yè)向園區(qū)集中，建設工業(yè)園區(qū)，以推動經(jīng)濟集聚發(fā)展。尤其是外向型經(jīng)濟的發(fā)展，直接推動了“三個集中”戰(zhàn)略的形成?！叭齻€集中”是20世紀90年代上海農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要，吸引外資、發(fā)展中外合資企業(yè)為新的經(jīng)濟增長源，這是上海郊區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的特點。建設工業(yè)園區(qū)是發(fā)展外向型經(jīng)濟的關鍵，外向型經(jīng)濟帶動了郊區(qū)的工業(yè)園區(qū)建設，外向型經(jīng)濟推動的“三個集中”成為必然趨勢。(5)薛林榮、陳炳泉：《試論“三個集中”》，《上海農(nóng)村經(jīng)濟》1996年第7期。

這表明，上海郊區(qū)“三個集中”的重點是工業(yè)化，農(nóng)村居民點的拆并和整理主要針對工業(yè)園區(qū)建設所涉及的拆遷地區(qū)。地方政府推動“三個集中”的主要動力是工業(yè)園區(qū)和經(jīng)濟建設，而非集中居住，亦非當今盛行的土地財政。這是由上海作為國際化大都市的特點決定的，上海不缺資本，不缺產(chǎn)業(yè)，上海郊區(qū)不僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，而且有外資企業(yè)。“三個集中”主要服務于工業(yè)園區(qū)建設，實際上只有工業(yè)集中的效果最明顯。這樣的“三個集中”是非均衡的，很難說實現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興。實踐也證明，上海郊區(qū)農(nóng)村的發(fā)展并不理想，村容村貌甚至落后于周邊的江浙農(nóng)村。

(二)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的非均衡發(fā)展

進入21世紀后，上海的政策部門和學界對上海郊區(qū)的“三個集中”進行了反思，認為上?！肮I(yè)向園區(qū)集中”已基本形成，但“農(nóng)業(yè)向規(guī)模經(jīng)營集中”和“農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中”進展并不理想，尤其是“農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中”成為“三個集中”的瓶頸。(6)陶繼文、陸鋒：《關于“農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中”有關問題的思考》，《上海農(nóng)村經(jīng)濟》2004年第7期。

上海郊區(qū)“三個集中”的工業(yè)化主導效應明顯，“三個集中”之間的聯(lián)動性不強，從而陷入了一些實踐上的誤區(qū)：把城市化簡單當作人的空間轉(zhuǎn)移和集中；把鄉(xiāng)村工業(yè)集聚當作簡單的空間集中；認為土地資源豐富，沒有考慮土地資源的稀缺性，只考慮眼前的土地開發(fā)，沒有考慮土地使用應為未來的發(fā)展預留空間。(7)曲丹、杜圣泉：《上海市郊區(qū)“三個集中”戰(zhàn)略的聯(lián)動性分析》，《同濟大學學報(社會科學版)》2004年第5期。

上海郊區(qū)“三個集中”的優(yōu)勢是背靠上海這個國際化大都市，工業(yè)經(jīng)濟的帶動能力強。但上?！叭齻€集中”的弊端也非常明顯，就是“三個集中”的非均衡發(fā)展?！叭齻€集中”本應是一個相互聯(lián)系、相互促進、共同發(fā)展的有機整體，產(chǎn)業(yè)集聚是先導，城鎮(zhèn)布局是關鍵，土地集約是基礎。但上海郊區(qū)“三個集中”的實踐顯示，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中是瓶頸。(8)沈德良：《推進“三個集中”的難點與瓶頸問題淺析》，《上海農(nóng)村經(jīng)濟》2004年第11期。

從學界和政策部門的討論來看，在上海郊區(qū)，工業(yè)集中的成效顯著，農(nóng)業(yè)在GDP中所占份額少，農(nóng)民非農(nóng)化程度高，農(nóng)業(yè)集中的問題也不大，難題是居住向城鎮(zhèn)集中。這直接導致了上海郊區(qū)城鎮(zhèn)化水平低，上海郊區(qū)城鎮(zhèn)化的水平低與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化比重高不適應，郊區(qū)二三產(chǎn)業(yè)比重越來越高，城鎮(zhèn)化水平并沒有相應的提高。這樣的“三個集中”是非均衡的，工業(yè)化并沒有帶動農(nóng)村小城鎮(zhèn)的發(fā)展，從而導致了工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的失衡。

(三)小城鎮(zhèn)應該成為新時期上海郊區(qū)城市化的重點

上海城市化的重點是大都市，而不是郊區(qū)的小城鎮(zhèn)。20世紀90年代，上海郊區(qū)最早提出“三個集中”的發(fā)展戰(zhàn)略，但當時上海的發(fā)展重點仍然是浦東和中心城區(qū)，郊區(qū)“三個集中”一直未取得重大突破。上海郊區(qū)“三個集中”的最大問題就是放棄了小城鎮(zhèn)。以“三個集中”的發(fā)源地松江為例，1998年，松江提出嚴格控制小城鎮(zhèn)，穩(wěn)定推進中心鎮(zhèn)，集中力量建新城，2000年開始啟動松江新城建設，新城成為城市化的重點。在這樣的城市化戰(zhàn)略之下，農(nóng)村人口大規(guī)模向松江城區(qū)集中，小城鎮(zhèn)并沒有發(fā)展起來。

進入21世紀后，上海重新提出實施“三個集中”戰(zhàn)略。2002年，上海召開第一次郊區(qū)會議，2004年提出通過“三個集中”戰(zhàn)略推進上海郊區(qū)發(fā)展。(9)袁以星：《“三個集中”的提出和滬郊城市化進程》，《上海農(nóng)村經(jīng)濟》2016年第3期。新一輪的集中居住，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的集中居住，應該克服“三個集中”的非均衡發(fā)展，將小城鎮(zhèn)建設作為重點。小城鎮(zhèn)應該成為新時期上海郊區(qū)城市化的重點，只有將小城鎮(zhèn)作為“三個集中”的重點，才能避免上海郊區(qū)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的失衡。上海作為大都市完全有條件在郊區(qū)發(fā)展小城鎮(zhèn)，通過小城鎮(zhèn)帶動大都市郊區(qū)的鄉(xiāng)村振興，否則，大都市與郊區(qū)農(nóng)村之間的關系就會斷裂，只有小城鎮(zhèn)才能成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有效載體。

二、相對均衡：工業(yè)型鄉(xiāng)村集中居住的發(fā)展

“三個集中”是農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展到一定階段后的必然產(chǎn)物，對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用明顯。很快，這一經(jīng)驗擴散到了與上海相近的蘇南地區(qū)?！叭齻€集中”在蘇南興起于20世紀90年代末期，最初源于工業(yè)向工業(yè)園區(qū)(小區(qū))集中，而工業(yè)集中則帶動了人口的集中?！叭齻€集中”帶動了蘇南的新農(nóng)村建設，蘇南地區(qū)的一些小城鎮(zhèn)因此成為當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展中的“小巨人”。(10)楊國仁：《蘇南地區(qū)社會主義新農(nóng)村建設的超前探索與思考》，《現(xiàn)代經(jīng)濟探討》2006年第7期。與上海郊區(qū)“三個集中”不同的是，蘇南農(nóng)村“三個集中”的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化相對均衡。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主導

改革開放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在蘇南地區(qū)異軍突起，在20世紀90年代開始向工業(yè)園區(qū)集中；鄉(xiāng)村快速工業(yè)化也帶動了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，蘇南地區(qū)開始推動規(guī)模經(jīng)營，土地向種田大戶集中；同時，由于蘇南地區(qū)人多地少，土地資源稀缺，農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)和社區(qū)集中，起始于20世紀80年代，發(fā)展于90年代，推進于新世紀。(11)陳壁顯、何正明：《發(fā)揚"四創(chuàng)"精神，積極推進“三個集中”——無錫市農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中的初步調(diào)查及對策建議》，《上海農(nóng)村經(jīng)濟》2005年第8期。

蘇南是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)源地，鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)達。原來是村村點火，戶戶冒煙，土地開發(fā)強度高，土地資源浪費和環(huán)境污染嚴重。蘇南農(nóng)村“三個集中”就形成于蘇南模式轉(zhuǎn)型時期，既是鄉(xiāng)村工業(yè)化推動的結(jié)果，也促進了蘇南鄉(xiāng)村工業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。

蘇南農(nóng)村“三個集中”以江陰市新橋鎮(zhèn)最為典型。新橋鎮(zhèn)毛紡服裝工業(yè)發(fā)達，是蘇南工業(yè)強鎮(zhèn)。該鎮(zhèn)面積19.3平方公里，戶籍人口2.3萬人，人均耕地不足0.6畝，土地資源有限，鄉(xiāng)村工業(yè)化的發(fā)展進一步導致用地緊張。在土地用途嚴格管制之下，為了滿足工業(yè)和建設用地需求，集約用地就只能做農(nóng)村宅基地的文章。1998年，新橋鎮(zhèn)就提出建設“無村鎮(zhèn)”，要求農(nóng)村新建住宅要向鎮(zhèn)區(qū)集中居住，其目的就是為了集約利用土地資源。(12)申琳：《探訪江陰“無村鎮(zhèn)”》，《人民日報(海外版)》2005年2月16日，第6版。

2001年，新橋鎮(zhèn)正式啟動“三個集中”，將全鎮(zhèn)劃分為三大功能區(qū)，即工業(yè)園區(qū)、生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)、居住商貿(mào)區(qū)。工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)業(yè)向規(guī)模經(jīng)營集中，居住向鎮(zhèn)區(qū)集中。通過“三個集中”，新橋鎮(zhèn)的土地集中達90%以上，工商資本進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；農(nóng)民向鎮(zhèn)區(qū)集中居住率達90%以上，農(nóng)民成為產(chǎn)業(yè)工人；全鎮(zhèn)90%的企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中。集中居住后，新橋鎮(zhèn)形成了“工作在園區(qū)，居住在鎮(zhèn)區(qū)，生活在社區(qū)”的現(xiàn)代新農(nóng)村，(13)申琳：《江蘇探索集約用地的“蘇南模式”》，《人民日報》2005年7月18日，第1版。為小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展奠定了良好基礎，一個產(chǎn)業(yè)發(fā)達、生態(tài)宜居的小城鎮(zhèn)已經(jīng)成型。

新橋鎮(zhèn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)源地之一，工業(yè)經(jīng)濟發(fā)達，不缺產(chǎn)業(yè)，不缺資本，這是“三個集中”取得成功的重要條件，是一般農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法比擬的。新橋鎮(zhèn)在推動農(nóng)民集中居住的過程中，依托骨干企業(yè)，向社會資本開放建設市場，充分發(fā)揮市場機制的作用，而不是由政府大包大攬，并且積極引導工商資本進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。同時，新橋鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的眾多企業(yè)還提供了足夠多的非農(nóng)就業(yè)機會。所以，農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中的意愿較強，后顧之憂較少。

(二)鄉(xiāng)村工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的均衡發(fā)展

新橋鎮(zhèn)“三個集中”走的是以小城鎮(zhèn)為中心的城鎮(zhèn)化道路，通過實施“三個集中”，全鎮(zhèn)撤銷了行政村建制，成為“無村鎮(zhèn)”。新橋鎮(zhèn)實現(xiàn)了居住集中、土地集中和產(chǎn)業(yè)集中，從而實現(xiàn)了農(nóng)民的就地城鎮(zhèn)化，并且實現(xiàn)了產(chǎn)城融合?！叭齻€集中”是新橋鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化的核心經(jīng)驗。正是在持續(xù)推進“三個集中”的基礎上，新橋鎮(zhèn)已成為新型城鎮(zhèn)化的示范小城鎮(zhèn)，也是國家級特色小鎮(zhèn)，突破了土地資源硬約束，促進了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的融合發(fā)展。

對蘇南地區(qū)地方政府來講，“三個集中”實際上找到了一條低成本的獲取建設用地的方式，大大降低了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的土地成本，并突破了土地用途管制的硬約束。所以，無錫新橋鎮(zhèn)的這一做法很快得到了上級政府部門的支持與采納。2005年，新橋鎮(zhèn)成為江蘇省的“三集中”試點鎮(zhèn)。“三集中”被江蘇省國土部門明確為土地利用的方針，成為節(jié)約集約用地的有效途徑。(14)陶培榮：《堅持“三集中”發(fā)展模式》，《國土資源通訊》2006年第1期。

與上海郊區(qū)“三個集中”相同的是，蘇南地區(qū)的“三個集中”也是工業(yè)化推動的。農(nóng)村工業(yè)化是農(nóng)村人口居住向城鎮(zhèn)集中、實現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的主要動力。工業(yè)集中是前提，農(nóng)業(yè)集中是基礎，農(nóng)民居住集中才有保證。以無錫為例，農(nóng)民集中居住較早的均是工業(yè)強村、工業(yè)強鎮(zhèn)、經(jīng)濟大鎮(zhèn)，都是依靠強大的工業(yè)來推動集中居住。但是，由于工業(yè)化是主導力量，工業(yè)化的用地需求大，“三個集中”內(nèi)部也是非均衡的。工業(yè)集中和農(nóng)業(yè)集中往往先行一步，居住集中的難度相對較大、質(zhì)量不高，蘇南“三個集中”需要更高水平的融合發(fā)展。

(三)蘇南“三個集中”須走向高水平融合

蘇南農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達，工商資本實力雄厚，產(chǎn)業(yè)帶動能力強，小城鎮(zhèn)發(fā)達，農(nóng)民集中居住實際上就是服務于本地工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的需要。較之于上海郊區(qū)的“三個集中”，蘇南農(nóng)村的“三個集中”較為均衡，尤其是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的關系較為均衡。工業(yè)化推進了農(nóng)民集中居住和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，提供了非農(nóng)就業(yè)崗位，推動了城鎮(zhèn)化；而城鎮(zhèn)化則改善了人居環(huán)境，提高了農(nóng)民的生活質(zhì)量，也能夠為企業(yè)吸引并留住更多的人才。因此，蘇南經(jīng)驗可以說是工業(yè)型鄉(xiāng)村實現(xiàn)“三個集中”的典范，既促進了工業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，也帶來了小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展。

當然，“三個集中”并不是三個“集中”的簡單機械疊加，集中居住社區(qū)、工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)園區(qū)理論上要實現(xiàn)三區(qū)融合，實際上很難。即使在蘇南地區(qū)，也不是所有的“三個集中”都能形成一個“兼具品質(zhì)化的城鄉(xiāng)居住空間、高效益的工業(yè)空間及現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)空間的功能互補的城鄉(xiāng)結(jié)合體” 。(15)郭紫雨：《常州市禮嘉鎮(zhèn)“三集中”的過程及動力機制》，《浙江農(nóng)業(yè)科學》2017年第7期。雖然比上海郊區(qū)好一些，但蘇南農(nóng)村相當一部分的“三個集中”也只能說是實現(xiàn)了低水平的融合。“三個集中”必須是一個相互關聯(lián)、相互推動的有機整體。產(chǎn)業(yè)集聚是先導，土地集約是基礎，人口集中是動力，必須以工業(yè)園區(qū)化帶動產(chǎn)業(yè)集聚，以農(nóng)民非農(nóng)化帶動土地集約，以居住社區(qū)化帶動人口集中。(16)蔣軍民：《無錫市推進農(nóng)村“三個集中”的探索實踐》，《上海農(nóng)村經(jīng)濟》2010年第7期。蘇南的“三個集中”必須走向高水平融合，其路徑就是繼續(xù)推進以小城鎮(zhèn)為主體的新型城鎮(zhèn)化。

三、集中居住：鄉(xiāng)村振興的城鎮(zhèn)化路徑

農(nóng)民集中居住發(fā)端于上海郊區(qū)農(nóng)村，發(fā)展并成熟于蘇南農(nóng)村，現(xiàn)在已經(jīng)擴散到全國不同區(qū)域的農(nóng)村，成為地方政府推進鄉(xiāng)村振興的一個抓手。農(nóng)民集中居住的生命力在于，它符合工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需求和方向。地方政府在推動集中居住的時候，都暗含著城鎮(zhèn)化的政策預設。但是，不同區(qū)域農(nóng)民集中居住的邏輯是不同的，集中居住作為發(fā)源于工業(yè)發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村振興經(jīng)驗，有其獨特價值，也有其局限性，尤其是農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)村不可完全照搬工業(yè)型鄉(xiāng)村的經(jīng)驗。

(一)工業(yè)型鄉(xiāng)村集中居住的城鎮(zhèn)化邏輯

工業(yè)型鄉(xiāng)村的集中居住可以分為都市工業(yè)驅(qū)動與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)驅(qū)動。上海郊區(qū)和蘇南農(nóng)村都是典型的工業(yè)型鄉(xiāng)村。上海郊區(qū)的集中居住主要是都市工業(yè)帶動，都市工業(yè)向郊區(qū)擴散，促進了郊區(qū)工業(yè)化的發(fā)展，進而推動了集中居住。如上所述，都市工業(yè)與小城鎮(zhèn)的契合度沒有那么高，上海郊區(qū)的發(fā)展重點是新城城區(qū)而非小城鎮(zhèn)，這就導致了工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的發(fā)展不均衡，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。蘇南農(nóng)村集中居住是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)推動的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與小城鎮(zhèn)的契合度較高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級促進了小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化實現(xiàn)了均衡發(fā)展，成為農(nóng)民集中居住的參照樣本。

對工業(yè)型鄉(xiāng)村而言，集中居住的方向就是城鎮(zhèn)化，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的均衡發(fā)展是主線。集中居住推動工業(yè)化，工業(yè)化推動城鎮(zhèn)化，這被視為農(nóng)民集中居住的核心價值。由于上海郊區(qū)的集中居住主要服務于大都市的發(fā)展，其獨立性受限，導致小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后。蘇南農(nóng)村的特點是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)發(fā)達，小城鎮(zhèn)有自己的主體性。因而，雖然同為工業(yè)型鄉(xiāng)村，上海郊區(qū)與蘇南農(nóng)村的農(nóng)民集中居住取得了不同的效果。

工業(yè)型鄉(xiāng)村的突出特點是農(nóng)民非農(nóng)化程度高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)邊緣化，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中所占的份額較小。這就決定了農(nóng)業(yè)不是“三個集中”的重點，農(nóng)業(yè)自身也工業(yè)化了，主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)園區(qū)和都市農(nóng)業(yè)的發(fā)展。上海郊區(qū)和蘇南農(nóng)村在某種意義都已轉(zhuǎn)型為工業(yè)社會而非農(nóng)業(yè)社會，這是工業(yè)型鄉(xiāng)村集中居住的前提條件。農(nóng)民集中居住實際上是工業(yè)社會的集中居住，而非農(nóng)業(yè)社會的集中居住。工業(yè)社會的集中居住必然導致城鎮(zhèn)化，也就是說，工業(yè)化通過集中居住推動了城鎮(zhèn)化。

在工業(yè)型鄉(xiāng)村的農(nóng)民集中居住中，土地集約利用主要服務于工業(yè)化的發(fā)展，土地財政并不凸顯。工業(yè)化導致用地緊張，地方政府通過集中居住節(jié)約集約利用土地，則有助于解決工業(yè)化和城鎮(zhèn)建設用地難題。同時，工業(yè)化又為城鎮(zhèn)化提供了經(jīng)濟條件，促進了小城鎮(zhèn)的發(fā)展?？梢?，工業(yè)型鄉(xiāng)村集中居住的主軸是工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展，產(chǎn)城融合是重點。在工業(yè)社會的集中居住條件下，農(nóng)民的非農(nóng)化都不是問題。搬遷農(nóng)民的利益保障，讓農(nóng)民從工業(yè)化和城鎮(zhèn)化中獲得最大利益，宅基地置換、就業(yè)、社會保障等利益是影響工業(yè)型鄉(xiāng)村集中居住能否順利推進的關鍵因素。

總之，對工業(yè)型鄉(xiāng)村而言，集中居住通過城鎮(zhèn)化帶動了鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展，為工業(yè)型鄉(xiāng)村找到了未來，即小城鎮(zhèn)，中國相當一部分鄉(xiāng)村的未來形態(tài)都將是小城鎮(zhèn)。工業(yè)型鄉(xiāng)村的農(nóng)民集中居住，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的經(jīng)驗，也是城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的有效途徑，也是鄉(xiāng)村振興的先行探索。但工業(yè)型鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)集中居住一定要有工業(yè)化支撐，離開了工業(yè)化，集中居住并不等于城鎮(zhèn)化，也并不意味著把農(nóng)民集中到城鎮(zhèn)居住就實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，這是對集中居住的最大誤解。

(二)工業(yè)型鄉(xiāng)村集中居住的價值及其限度

農(nóng)民集中居住從東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的一項地方創(chuàng)新，逐步擴散到全國，成為地方政府主導的鄉(xiāng)村建設的底版，并在實踐中發(fā)展出了各種版本?？梢哉f，在鄉(xiāng)村建設中沒有任何一項方案比集中居住更有生命力，具有極強的政策價值。從20世紀80年代的試驗探索到新世紀的擴散推廣，集中居住一直受到各地方政府的青睞。整體而言，從工業(yè)型鄉(xiāng)村到農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)村，集中居住都表現(xiàn)出了其適用性，成為地方政府推動鄉(xiāng)村振興的有效路徑，這便是集中居住的價值。當然，不同類型鄉(xiāng)村集中居住的邏輯也是不同的，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)村在推進集中居住時面臨著動力機制和產(chǎn)業(yè)化兩大困境，無法直接照搬工業(yè)型鄉(xiāng)村的集中居住。

農(nóng)民集中居住于1995年成為上海市的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略；2004年成為江蘇省的政策，2005年中央提出新農(nóng)村建設戰(zhàn)略后，集中居住成為江蘇省新農(nóng)村建設的核心經(jīng)驗；2006年開始試點的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，進一步助推農(nóng)民集中居住模式的擴散，一些地方政府借助于增減掛鉤政策，將集中居住作為新農(nóng)村建設的實現(xiàn)路徑；2008年，中央提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，集中居住又成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實現(xiàn)路徑，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實質(zhì)是統(tǒng)籌土地資源；2017年，中央提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，農(nóng)民集中居住又成為地方政府推動鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)路徑。一波又一波的集中居住相繼在全國不同區(qū)域農(nóng)村上演，就連精準扶貧也將易地扶貧搬遷集中居住視為脫貧的有效經(jīng)驗。

2018年，江蘇省為改善農(nóng)村住房條件，在蘇北地區(qū)推動了新一輪的農(nóng)民集中居住，并明確提出要推進蘇北地區(qū)群眾按城鎮(zhèn)化規(guī)律集中居住，鼓勵農(nóng)民進城入鎮(zhèn)。從筆者在宿遷、徐州等地的調(diào)研來看，蘇北集中居住以蘇南經(jīng)驗為參照系，試圖通過集中居住實現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的均衡發(fā)展，其底版依然是“三個集中”。不僅蘇北地區(qū)如此，同處黃淮海平原的山東、河南、河北等省份都實施了類似的政策，比如山東的“兩區(qū)同建”，河南、河北的“空心村治理”。蘇北集中居住與蘇南經(jīng)驗相比，面臨著兩大困境：一是蘇北集中居住的動力機制過于單一且不可持續(xù)；二是蘇北集中居住產(chǎn)業(yè)空心化且產(chǎn)城融合困難。

首先，蘇北集中居住的主要動力是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，缺乏產(chǎn)業(yè)和工商資本，其實質(zhì)仍然是土地城鎮(zhèn)化。蘇北農(nóng)村工業(yè)化普遍落后，土地開發(fā)強度低，土地整理挖潛空間大。以宿遷為例，農(nóng)村建設用地管理比較粗放，戶均宅基地面積約1.1畝。地方政府通過實施集中居住整理出大量土地，利用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，將節(jié)余土地指標進行跨區(qū)域交易。蘇北的土地指標主要賣到蘇南，從而獲得較高的土地級差收益。農(nóng)民越向城鎮(zhèn)和高層住宅集中，節(jié)余的土地指標就越多，蘇北獲得的資金就越多。這些資金一部分用于集中居住社區(qū)建設，一部分成為“土地財政”。這樣一來，蘇北有土地資源，蘇南有資金，通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標的跨區(qū)交易，蘇南獲得了用地指標，蘇北獲得了資金。在增減掛鉤政策的激勵之下，蘇北地方政府推動集中居住的積極性被充分調(diào)動起來。行政主導的增減掛鉤政策雖然能夠為農(nóng)民集中居住提供資金支持，在短時間內(nèi)顯著改善農(nóng)民住房條件和基礎設施，但無法同步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺，無法支撐集中居住后小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。這也是地方政府積極性很高，農(nóng)民積極性不高的原因所在。

蘇北集中居住的第二個困境便是產(chǎn)業(yè)空心化，增減掛鉤政策只能解決居住問題，并不能帶來產(chǎn)業(yè)興旺。雖然一些地方政府在推動農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中居住的同時，建設了產(chǎn)業(yè)園區(qū)，但由于缺乏工商資本，工業(yè)化程度低，產(chǎn)業(yè)園區(qū)對勞動力的吸納作用有限，產(chǎn)城融合成為最為棘手的問題。筆者在蘇北調(diào)研的一個萬人社區(qū)，由10多個村莊組成，農(nóng)民全部上樓集中居住，基礎設施和公共服務配套完善，儼然一個城鎮(zhèn)社區(qū)。但是，由于當?shù)禺a(chǎn)業(yè)落后，產(chǎn)業(yè)園區(qū)并不能夠解決大部分中青年農(nóng)民的就業(yè)，農(nóng)民上樓之后，仍然要到蘇南和上海打工以獲得收入。城鎮(zhèn)新型社區(qū)的常住人口依然是以老人和小孩為主的留守人群，其最大的變化不過是從“空心村”變成了“空心社區(qū)”。很顯然，這樣的城鎮(zhèn)化是低質(zhì)量的城鎮(zhèn)化。

由此看來，蘇北地區(qū)簡單模仿蘇南經(jīng)驗，并不能夠?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量城鎮(zhèn)化。但是，這并不意味著蘇北地區(qū)就不能夠通過集中居住實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。在筆者看來，在推行集中居住的過程中，蘇北地區(qū)不能只依靠行政主導，要擺脫對土地政策和公共投資的過度依賴，引入市場機制，發(fā)揮市場對資源配置的基礎性作用。(17)陳文勝：《鄉(xiāng)村振興的資本、土地與制度邏輯》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2019年第1期。地方政府可以通過小城鎮(zhèn)建設來重新組織勞動力、資本、土地等要素，實現(xiàn)資源集聚，從而更好地發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。同時，小城鎮(zhèn)可以有效提升公共服務品質(zhì)，滿足農(nóng)民對美好生活的需求，吸引更多人口到小城鎮(zhèn)集中居住。對蘇北地區(qū)來講，鄉(xiāng)村振興并不是單個村莊的振興，小城鎮(zhèn)可以成為鄉(xiāng)村振興的主體，成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的橋梁，帶動所在區(qū)域的鄉(xiāng)村振興。因而，就地城鎮(zhèn)化依然是包括蘇北地區(qū)在內(nèi)的平原農(nóng)區(qū)實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的有效途徑。

總之，農(nóng)民集中居住之所以受到地方政府的青睞，是因為它被視為實現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有效途徑。尤其是在一些農(nóng)業(yè)型地區(qū)的地方官員看來，集中居住就等于城鎮(zhèn)化。也因此，很多地方在推進農(nóng)民集中居住的過程中都提出了向鎮(zhèn)區(qū)集中，試圖通過向鎮(zhèn)區(qū)集中快速實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。然而，這樣的集中居住非但不能推進城鎮(zhèn)化，反而會勞民傷財，造成新一輪的浪費。這也是包括蘇北地區(qū)農(nóng)村在內(nèi)的廣大農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)村面臨的問題，僅靠城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的支持，是難以實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的。(18)申端鋒：《集中居?。浩胀ㄞr(nóng)業(yè)型村莊的振興路徑創(chuàng)新》，《求索》2019年第4期。集中居住通向城鎮(zhèn)化這一經(jīng)驗是需要條件的，不能將集中居住無條件地照搬到其他類型的鄉(xiāng)村，尤其是農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)村。當然，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)村的集中居住可以借鑒工業(yè)型鄉(xiāng)村的經(jīng)驗，但需要根據(jù)農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)村的特點，探索適合農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)村的集中居住模式。

四、基本結(jié)論與政策建議

集中居住是鄉(xiāng)村建設的一個切入口，地方政府通過實施農(nóng)民集中居住，能夠撬動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，解決鄉(xiāng)村衰敗和城鎮(zhèn)化的雙重難題，是一項了不起的地方創(chuàng)新，因而具有持久而廣泛的生命力。與地方政府對農(nóng)民集中居住的熱情相比，學術界對集中居住的爭議極大，集中居住被批評為強迫農(nóng)民上樓，破壞傳統(tǒng)村落文化。但是，這些批評主要來自農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)村的集中居住實踐，從工業(yè)型鄉(xiāng)村的集中居住經(jīng)驗來看，集中居住有利于新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，是鄉(xiāng)村振興的有效實現(xiàn)路徑。

“三個集中”的實質(zhì)是城鎮(zhèn)化，上海郊區(qū)和蘇南農(nóng)村的集中居住揭示了工業(yè)型鄉(xiāng)村的兩種城鎮(zhèn)化道路。一種是以大都市為中心的城鎮(zhèn)化，這是上海經(jīng)驗；另一種是以小城鎮(zhèn)為中心的城鎮(zhèn)化，這就是蘇南經(jīng)驗。集中居住政策之所以保持了長久的活力，乃是因為它是城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)路徑。上海是“三個集中”的發(fā)源地，但上海的集中居住并沒有促進小城鎮(zhèn)的發(fā)展。上海奉行的是大都市戰(zhàn)略，而非小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略，農(nóng)民向城區(qū)集中，而不是向小城鎮(zhèn)集中，這就造成了大都市的繁榮與鄉(xiāng)村的衰敗并存。本文立足于鄉(xiāng)村振興，主張以小城鎮(zhèn)為中心的城鎮(zhèn)化，通過小城鎮(zhèn)來實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，這便是蘇南經(jīng)驗的核心價值。

首先，工業(yè)型鄉(xiāng)村的未來形態(tài)是小城鎮(zhèn)。工業(yè)型鄉(xiāng)村的集中居住豐富了我們對鄉(xiāng)村振興的理解，拓展了我們對鄉(xiāng)村未來的認知。小城鎮(zhèn)就是工業(yè)型鄉(xiāng)村集中居住的方向，是鄉(xiāng)村振興的龍頭，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中具有重要位置。鄉(xiāng)村的未來并不是要把農(nóng)民趕到城里去，更不是貧民窟式的城市化，而是通過集中居住實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。工業(yè)型鄉(xiāng)村的未來形態(tài)就是小城鎮(zhèn)，“三個集中”的實質(zhì)就是以小城鎮(zhèn)為中心的城鎮(zhèn)化。通過建設小城鎮(zhèn)，農(nóng)村的居住條件和公共服務都得到了極大提升和改善，農(nóng)村居民實現(xiàn)了從農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)型。

其次，小城鎮(zhèn)地位的提升需要深化城鄉(xiāng)二元體制改革。農(nóng)民集中居住從“三個集中”演化而來，其動力機制包括工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)民集中居住不是村落的自主演化，而是受到上述三重力量的形塑。鄉(xiāng)村振興并不是每個村莊的振興，小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)達，功能齊全，帶動能力強，是鄉(xiāng)村振興的重要載體。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施不能將小城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村對立起來，小城鎮(zhèn)是農(nóng)民集中居住的產(chǎn)物，是村莊更新的結(jié)果。正是基于這一認識，我們主張通過小城鎮(zhèn)來促進鄉(xiāng)村振興，重返費孝通先生在20世紀80年代提出來的“小城鎮(zhèn)，大問題”，(19)費孝通：《行行重行行——中國城鄉(xiāng)及區(qū)域發(fā)展調(diào)查(上)》，北京：群言出版社，2014年，第1-46頁。通過強鎮(zhèn)擴權(quán)、鎮(zhèn)改市等改革，突破城鄉(xiāng)二元體制的束縛，提升小城鎮(zhèn)的地位。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，國家公共政策需要重新定位小城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)不是大都市的附屬品，小城鎮(zhèn)具有自己的產(chǎn)業(yè)特色和文化自信，是中國實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略主體。

最后，通過小城鎮(zhèn)實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。小城鎮(zhèn)要在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中尋求自身定位，小城鎮(zhèn)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的最好載體。大都市不是城鎮(zhèn)化的單項選擇，小城鎮(zhèn)也可以是城鎮(zhèn)化的一種類型。以小城鎮(zhèn)為中心的就地城鎮(zhèn)化不是去農(nóng)村化，小城鎮(zhèn)是鄉(xiāng)村社會的中心，能夠有效服務鄉(xiāng)村振興。鄉(xiāng)村振興是區(qū)域振興，鄉(xiāng)村區(qū)域以小城鎮(zhèn)為中心。小城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村共生共榮，鄉(xiāng)村興則小城鎮(zhèn)興，鄉(xiāng)村衰敗則小城鎮(zhèn)衰敗。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村的帶動作用，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，這是小城鎮(zhèn)的新定位，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為小城鎮(zhèn)發(fā)展提供的新契機。