張 琦

(中國財(cái)政科學(xué)研究院，北京 100142)

經(jīng)過全國人民的戮力同心，新冠肺炎疫情防控阻擊戰(zhàn)取得重大戰(zhàn)略成果。各省市正按照中央關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作的決策部署，在支持企業(yè)全面復(fù)工復(fù)產(chǎn)的同時(shí)，積極推動(dòng)以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的投資計(jì)劃。截至2020年3月15日，全國25個(gè)省市區(qū)公布了未來重點(diǎn)項(xiàng)目投資規(guī)劃，2.2萬個(gè)項(xiàng)目總投資額高達(dá)49.6萬億元，其中2020年投資總規(guī)模7.6萬億元。龐大的投資計(jì)劃引發(fā)了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，甚至有人猜想其會(huì)不會(huì)成為“4萬億刺激計(jì)劃”的“加強(qiáng)版”？鑒于新冠疫情已在世界范圍內(nèi)加速蔓延，并可能持續(xù)較長一段時(shí)間，及時(shí)啟動(dòng)基建投資無疑是逆周期調(diào)控的必要舉措。在財(cái)政趨緊的背景下，如何發(fā)揮政府投資的杠桿效應(yīng)，吸引更多社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是一個(gè)值得深入探討和研究的重大課題。

一、大規(guī)?；ㄍ顿Y的必要性及可行性分析

過去較長時(shí)間內(nèi)，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要借鑒“蘇聯(lián)模式”，以行政力量為主導(dǎo)，依賴勞動(dòng)力、土地、資金等要素的大規(guī)模供給，比較典型的是2008年底推出的“4萬億刺激計(jì)劃”。當(dāng)年8月份，為應(yīng)對(duì)美國次貸危機(jī)形成的外部沖擊，中央決定在2010年底之前完成4萬億投資以拉動(dòng)內(nèi)需，同時(shí)要求積極財(cái)政政策和寬松貨幣政策協(xié)同發(fā)力。受益于一系列持續(xù)刺激，我國主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)逆勢(shì)上揚(yáng)，奇跡般完成了2008年的“保8”任務(wù)，2009年基建投資增速達(dá)42.2%，創(chuàng)出歷史新高。當(dāng)然，我們也為這一成績(jī)單付出了沉重代價(jià)，自此以后掀起的一波接一波投資熱潮，導(dǎo)致地方政府債務(wù)逐年攀升、宏觀杠桿率大幅增長以及產(chǎn)能結(jié)構(gòu)性過剩嚴(yán)重等問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，地方政府債務(wù)規(guī)模由2008年底54816.11億元增加到2019年底213072億元；宏觀杠桿率從142%上升到2019年245.4%。持續(xù)加重的政府債務(wù)壓力，直至中央2015年12月實(shí)行“三去一降一補(bǔ)”以及2017年10月啟動(dòng)“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”攻堅(jiān)戰(zhàn)之后，才逐步得到緩解。在新冠肺炎疫情的強(qiáng)烈沖擊下，為避免重蹈粗放式強(qiáng)刺激的覆轍，更好發(fā)揮投資在“穩(wěn)增長、促發(fā)展”中的引領(lǐng)作用，我國新一輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需在“新”字上做文章，將投資重點(diǎn)集中于“兩新領(lǐng)域”，即新型城鎮(zhèn)化和新型基礎(chǔ)設(shè)施。

一方面，城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展蘊(yùn)藏巨大的投資機(jī)會(huì)。據(jù)估算，我國城鎮(zhèn)化率每提高一個(gè)百分點(diǎn)，約需完成6萬億元固定資產(chǎn)投資。截至2019年底，我國城鎮(zhèn)常住人口達(dá)8.31億，城鎮(zhèn)化率為60.60%。但相比于美、日等發(fā)達(dá)國家超過80%的水平，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)仍擁有巨大的發(fā)展空間和投資機(jī)會(huì)。特別是新型城鎮(zhèn)化概念的提出，標(biāo)志著城鎮(zhèn)化發(fā)展方向的重大調(diào)整，即從追求數(shù)量的高速增長向追求效益的高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。在發(fā)展路徑的選擇上，新型城鎮(zhèn)化摒棄了傳統(tǒng)“造城”運(yùn)動(dòng)，更多著力于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)的有機(jī)融合，即以城鎮(zhèn)建設(shè)為基礎(chǔ)，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為保障，進(jìn)一步提升區(qū)域價(jià)值，形成“以產(chǎn)促城、以城興產(chǎn)、產(chǎn)城融合”的協(xié)同發(fā)展格局。這也要求新一輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須緊扣新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略方向和現(xiàn)實(shí)需求，不僅關(guān)注單體項(xiàng)目的投資帶動(dòng)和價(jià)值外溢，還應(yīng)注重各類基建項(xiàng)目之間的有機(jī)組合，進(jìn)一步提升城鎮(zhèn)化的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性。

另一方面，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有更大的“乘數(shù)效應(yīng)”。隨著傳統(tǒng)基建領(lǐng)域投資邊際效益的遞減，我們需要尋求更能有效推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎。2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，很好地契合了我國具體國情和發(fā)展需要，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義①。與“鐵公基”和房地產(chǎn)為代表的傳統(tǒng)基建不同，新基建更強(qiáng)調(diào)信息化技術(shù)和高科技的應(yīng)用，兼具科技與基建的雙重屬性，能更好承擔(dān)“穩(wěn)增長”和“促發(fā)展”的雙重任務(wù)。也正是由于其高科技含量，超出了地方政府和平臺(tái)公司的能力范疇，需要依靠專業(yè)化的市場(chǎng)主體負(fù)責(zé)建設(shè)運(yùn)營。并且，大部分新型基礎(chǔ)設(shè)施具有一定的市場(chǎng)屬性，能產(chǎn)生經(jīng)營性收入。因此，完全可以采用PPP或“專項(xiàng)債+PPP”模式，以緩解財(cái)政的短期支出壓力，激發(fā)市場(chǎng)主體的經(jīng)營活力，實(shí)現(xiàn)“治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)。從全國已經(jīng)落地的10.21萬億元PPP項(xiàng)目來看，信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、光電、充電樁、生物質(zhì)能、智慧城市、科技等項(xiàng)目的新基建項(xiàng)目投資為1141.24億元，占比僅1.12%，規(guī)模明顯偏小。但從最新公布的各省投資計(jì)劃來看，我國2020年用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的投資高達(dá)7.6萬億元，其中，“新基建”部分所占比例已經(jīng)有了大幅提升。當(dāng)然，無論是哪一類基礎(chǔ)設(shè)施，在我國嚴(yán)格預(yù)算管理、嚴(yán)控隱性債務(wù)的背景下，僅依靠政府財(cái)政投入已無法滿足大規(guī)模建設(shè)的資金需求，亟待創(chuàng)新理念和方式，吸引更多社會(huì)資本參與，探索基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的新路徑。

二、新形勢(shì)下基建投資的導(dǎo)向重構(gòu)

當(dāng)前，我國新冠疫情持續(xù)向好，但國外形勢(shì)依然嚴(yán)峻，已經(jīng)引發(fā)全球資本市場(chǎng)的集體性恐慌，令原本脆弱的世界經(jīng)濟(jì)體系雪上加霜。從經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)表現(xiàn)來看，新冠疫情對(duì)我國的消費(fèi)、出口、投資均造成了嚴(yán)重沖擊，并很可能引發(fā)全球供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)格局的深刻調(diào)整。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年1-4月份，社會(huì)消費(fèi)品零售總額106758億元，同比名義下降16.2%，出口總額同比下降6.4%，固定資產(chǎn)投資同比下降10.3%，尤其是民間固定資產(chǎn)投資同比下降13.3%。隨著疫情在全球范圍的加速蔓延，投資、出口、消費(fèi)持續(xù)下滑的態(tài)勢(shì)將難以避免。在此情況下，我國迅速啟動(dòng)新一輪基建投資正當(dāng)其時(shí)，有助于挖掘增長潛力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)韌性，特別是有效對(duì)沖實(shí)體經(jīng)濟(jì)受挫形成的大規(guī)模失業(yè)壓力。然而，面對(duì)新形勢(shì)、新需求、新挑戰(zhàn)，我們必須以改革創(chuàng)新精神重新審視基建投資策略，絕不能再走政府“大包大攬”的老路。具體來講，應(yīng)根據(jù)各地的現(xiàn)實(shí)需求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)，針對(duì)實(shí)施方式、開發(fā)視角、利益分配以及風(fēng)險(xiǎn)管理等方面做出相應(yīng)調(diào)整。

(一)從政府主導(dǎo)模式轉(zhuǎn)為政社合作模式

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，政府和市場(chǎng)的職能是有界域的，存在“楚河漢界”。一些地方政府制訂項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃時(shí)，首先會(huì)分析項(xiàng)目的市場(chǎng)或公益屬性，認(rèn)為絕大部分基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)納入地方政府的事權(quán)范疇，由政府直接投資建設(shè)。這種政府主導(dǎo)模式具有行政壟斷的控制力，能通過強(qiáng)有力的規(guī)劃約束和行政命令介入項(xiàng)目的開發(fā)與運(yùn)營，迅速實(shí)現(xiàn)政府意圖。這種模式在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展初期具有一定的比較優(yōu)勢(shì)，但由于行政色彩太濃而產(chǎn)生的弊端也非常明顯。一方面，由政府唱“獨(dú)角戲”所需的財(cái)政實(shí)力難以支撐基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模持續(xù)投資。而不斷膨脹的地方債、平臺(tái)債以及專項(xiàng)債等政府性融資，又會(huì)導(dǎo)致財(cái)政支出壓力增大、民間資本受到擠壓。另一方面，政府的能力建設(shè)和激勵(lì)機(jī)制難以滿足各類項(xiàng)目后續(xù)管理的專業(yè)化要求。近年來大量由政府主導(dǎo)的基建項(xiàng)目因缺乏激勵(lì)約束的市場(chǎng)化調(diào)節(jié)機(jī)制，出現(xiàn)了成本控制難、權(quán)責(zé)利不清晰、運(yùn)營效率低下等問題，難以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的有效“出清”。

政府、市場(chǎng)雖然各有其目標(biāo)和規(guī)則，但并不代表兩者在活動(dòng)領(lǐng)域和作用范圍上必須涇渭分明，在一定條件下反而可以實(shí)現(xiàn)行為層面的“越界”，達(dá)成有效合作。政府和市場(chǎng)好比人的左手和右手，雖然各有分工和特長，但在復(fù)雜情境下一定能夠密切配合(劉尚希，2018)[1]。實(shí)踐證明，在一些公共領(lǐng)域引入市場(chǎng)力量，推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式是一種風(fēng)險(xiǎn)更低、效果更好的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的成功實(shí)踐。這一模式跳出了“二元對(duì)立”的認(rèn)識(shí)框架，轉(zhuǎn)向了政府和市場(chǎng)主體全方位的行為合作，不僅能通過全周期的融資活動(dòng)減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，還能通過市場(chǎng)化手段聚集優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)要素，給項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營和經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展注入持續(xù)動(dòng)能。經(jīng)粗略估算，本輪基建計(jì)劃中可采用PPP模式的項(xiàng)目額度至少在30萬億元以上。下一階段，我們應(yīng)該進(jìn)一步完善行業(yè)規(guī)則、放開市場(chǎng)準(zhǔn)入，努力營造公平公正的商業(yè)環(huán)境，堅(jiān)定不移地推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式。

(二)從項(xiàng)目開發(fā)視角轉(zhuǎn)為區(qū)域開發(fā)視角

我國現(xiàn)行“對(duì)上負(fù)責(zé)”的干部任用體制，一定程度上決定了中國獨(dú)特的政府間關(guān)系，即“相互隔離的橫向關(guān)系”和“相對(duì)順從的縱向關(guān)系”(安樹偉和閔程莉，2007)[2]。加之行政區(qū)劃體制形成的市場(chǎng)分割，不利于區(qū)域間要素流動(dòng)與資源整合。因此，地方政府更多注重各自行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，自成體系、相對(duì)獨(dú)立(遲福林，2013)[3]。在此背景下，地方政府推動(dòng)發(fā)展仍主要基于項(xiàng)目開發(fā)的視角，強(qiáng)調(diào)對(duì)單體項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營和退出，缺乏對(duì)整體區(qū)域的統(tǒng)籌規(guī)劃和對(duì)外協(xié)同，單體項(xiàng)目對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的長期拉動(dòng)效應(yīng)也相對(duì)有限，更難以滿足區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀要求。比如，采用PPP模式時(shí)，政府和社會(huì)資本如果過多傾向于微觀層面的合作，容易產(chǎn)生“逆向選擇”問題。部分社會(huì)資本方出于逐利動(dòng)機(jī)，不僅會(huì)對(duì)項(xiàng)目“挑肥揀瘦”，而且可能出現(xiàn)政府支出責(zé)任加大、項(xiàng)目重建設(shè)輕運(yùn)營、區(qū)域發(fā)展失衡等問題。另外，政府在單體PPP項(xiàng)目上與社會(huì)資本形成合作伙伴關(guān)系，但在區(qū)域發(fā)展和社會(huì)治理方面仍與社會(huì)資本保持行政監(jiān)管關(guān)系，須同時(shí)承擔(dān)決策主體、監(jiān)管主體和責(zé)任主體三重角色。由于思維固化和行為慣性，政府難以在上述角色之間進(jìn)行及時(shí)切換，可能違背PPP倡導(dǎo)的“轉(zhuǎn)變政府職能，助推國家治理現(xiàn)代化”的初衷。

黨的十九大報(bào)告提出“以城市群為主體，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”，再一次將城市群和大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展上升到了新的戰(zhàn)略高度，為我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展指明了方向[4]。面對(duì)龐大的城鎮(zhèn)化發(fā)展需求，我們?cè)趯?shí)施投資拉動(dòng)的過程中，應(yīng)擺脫項(xiàng)目開發(fā)的簡(jiǎn)單邏輯，更多著眼于區(qū)域的整體發(fā)展。而區(qū)域的高質(zhì)量發(fā)展是一項(xiàng)整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性工程，其本質(zhì)是區(qū)域價(jià)值被不斷發(fā)現(xiàn)和挖掘的過程。為更好發(fā)揮基建投資的撬動(dòng)功能，地方政府必須從單體項(xiàng)目開發(fā)的行為視角轉(zhuǎn)變?yōu)橹塾诎l(fā)展全局的區(qū)域整體開發(fā)。通過對(duì)一定區(qū)域內(nèi)不同項(xiàng)目的重組優(yōu)化，不僅有利于促進(jìn)各類要素的合理流動(dòng)和高效集聚，加快構(gòu)建內(nèi)生動(dòng)力系統(tǒng)，而且有助于形成分工明確、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的區(qū)域協(xié)同發(fā)展格局(楊露等，2019)[5]。

(三)從存量分配思維轉(zhuǎn)為增量分享思維

傳統(tǒng)財(cái)政理論更多關(guān)注政府的收支活動(dòng)，強(qiáng)調(diào)財(cái)政“取之于民、用之于民”。相應(yīng)地，財(cái)稅體制的功能主要通過處理政府與企業(yè)、政府和民眾，以及不同層級(jí)政府之間的分配關(guān)系來體現(xiàn)。由于大部分基建項(xiàng)目集中在市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等純公益性或低收益性領(lǐng)域，無論是政府直接投資還是采用PPP模式，許多人仍停留在財(cái)政的“用財(cái)”思維，即從政府存量財(cái)政資金中進(jìn)行預(yù)算安排。黨的十八屆三中全會(huì)提出“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”這一論斷，賦予了財(cái)政新的內(nèi)涵和責(zé)任。新時(shí)代的財(cái)政工作不應(yīng)只局限于收、支職能，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)“生財(cái)”功能，能通過提升全要素生產(chǎn)率，進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)、推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這也要求我們?cè)诖笠?guī)模推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特別是新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，必須積極謀劃如何更好發(fā)揮現(xiàn)代財(cái)政職能，實(shí)現(xiàn)“財(cái)政”與“經(jīng)濟(jì)”的良性互動(dòng)。

近年來，一些地方政府針對(duì)片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目采取企業(yè)主導(dǎo)、封閉運(yùn)行和一體化集成開發(fā)的方式，在避免財(cái)政支出壓力的同時(shí)，還能培育地方財(cái)源、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)、城市和人的和諧發(fā)展，較好地吻合了現(xiàn)代財(cái)政理念和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。在具體實(shí)踐中，由高能社會(huì)資本負(fù)責(zé)片區(qū)項(xiàng)目的全部投資②，包括對(duì)合作區(qū)域進(jìn)行土地整理、前期規(guī)劃、公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，承擔(dān)合作期內(nèi)的城市運(yùn)營、社會(huì)治理等公共服務(wù)；條件成熟后引入適合當(dāng)?shù)刭Y源秉賦的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，并從地方政府新增財(cái)力中獲取投資收益。這種政府和社會(huì)資本合作模式因“整體外包、封閉運(yùn)作、滾動(dòng)開發(fā)、增量取酬”的基本特征，既不會(huì)給地方財(cái)政帶來任何風(fēng)險(xiǎn)，又有利于建立及時(shí)有效的“供給響應(yīng)機(jī)制”，從而能實(shí)現(xiàn)財(cái)政和經(jīng)濟(jì)的緊密銜接以及“生財(cái)、聚財(cái)、用財(cái)”的有序銜接。

(四)從風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)理念轉(zhuǎn)為風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖理念

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，無論是土地整理、征地拆遷、空間規(guī)劃，還是施工建設(shè)、安全環(huán)保、質(zhì)量監(jiān)督，每個(gè)環(huán)節(jié)都蘊(yùn)藏著不同風(fēng)險(xiǎn)，需要在各參與方之間建立有效的風(fēng)險(xiǎn)管理和爭(zhēng)議解決機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)管理理念的差異，又會(huì)導(dǎo)致不同的行為選擇和實(shí)施效果。

在傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)模式下，基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、運(yùn)營各環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)幾乎都由政府承擔(dān)，社會(huì)資本方作為配角，只需分擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)階段的少量風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式的引入，極大改變了政府和社會(huì)資本的關(guān)系，倡導(dǎo)在雙方之間構(gòu)建平等協(xié)商的長期合作機(jī)制。在風(fēng)險(xiǎn)管理方面，雙方遵循“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方承擔(dān)”“風(fēng)險(xiǎn)與收益相匹配”以及“風(fēng)險(xiǎn)上限”等原則進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)與收益、風(fēng)險(xiǎn)與能力之間的合理匹配。遺憾的是，政府雖然在綜合考慮風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力、風(fēng)險(xiǎn)承受能力和投資收益機(jī)制等因素的基礎(chǔ)上，與社會(huì)資本方進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)歸屬權(quán)的確定，但并未顯著改變風(fēng)險(xiǎn)的類別、來源以及屬性。并且，這種風(fēng)險(xiǎn)分配方式在很大程度上取決于政企雙方的談判能力和動(dòng)態(tài)博弈結(jié)果。由于有限理性、信息不對(duì)稱以及契約的不完備性，容易出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別不足、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估失誤、風(fēng)險(xiǎn)分配不均等問題，甚至導(dǎo)致權(quán)力尋租和道德風(fēng)險(xiǎn)。而基建項(xiàng)目的后期維護(hù)、管理也具有高度的復(fù)雜性，容易出現(xiàn)管理的低效率和政府監(jiān)管職能的虛化，可能引發(fā)新的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步增大再談判和爭(zhēng)議解決的難度。

針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在大量不確定性的事實(shí)，與其被動(dòng)地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)反饋管理，不如將工作重心前移，采取科學(xué)的策略組合，盡可能降低風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率或減緩可能導(dǎo)致的不利影響。近年的實(shí)踐中，風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖理念逐漸受到業(yè)內(nèi)人士的廣泛關(guān)注。這一理念更多關(guān)注參與主體和合作機(jī)制等因素，要求通過組織優(yōu)化和制度的科學(xué)安排，更好發(fā)揮各參與主體的資源優(yōu)勢(shì)和主觀能動(dòng)性，尋求各項(xiàng)目之間成本、收益及其他目標(biāo)的合理均衡，達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)“內(nèi)部消化”或降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率及其危害的目的，具體包括在面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的分工以及化解風(fēng)險(xiǎn)的策略等方面做出及時(shí)調(diào)整。相比于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖理念更能有效減少合作的不確定性，并有利于降低政府和社會(huì)資本之間的談判成本。

三、推動(dòng)基建投資的策略創(chuàng)新及政策優(yōu)化建議

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技迭代速度的加快，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的內(nèi)涵和外延發(fā)生了深刻變化，以新主體、新理念、新方式為特征的新一輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)政府和建設(shè)運(yùn)營方也提出了新的更高要求。PPP模式的廣泛運(yùn)用，在一定程度上克服了政府主導(dǎo)下權(quán)責(zé)不清、供需錯(cuò)位、監(jiān)管缺位、發(fā)展失衡等問題，對(duì)提高公共服務(wù)質(zhì)量、深化投融資體制改革、實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。然而，由于傳統(tǒng)PPP模式的自身局限，運(yùn)用過程中仍面臨財(cái)政支出壓力增加、重建設(shè)輕運(yùn)營、社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目“挑肥揀瘦”等問題。在我國加快推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化的背景下，國內(nèi)一些地方守正出奇、傳承創(chuàng)新，在PPP具體實(shí)踐過程中演繹出了許多中國元素、中國方案和中國做法，逐步形成了一種富有中國特色的政府和社會(huì)資本合作模式，并廣泛運(yùn)用于綜合性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及區(qū)域一體化開發(fā)等項(xiàng)目。實(shí)踐證明，這種創(chuàng)新模式憑借其在緩解財(cái)政壓力、優(yōu)化組織方式、提升區(qū)域價(jià)值等方面的明顯優(yōu)勢(shì)，更能吻合新形勢(shì)下對(duì)基建投資導(dǎo)向的新要求，有利于推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

(一)開發(fā)性PPP的基本內(nèi)涵

針對(duì)近年來PPP行業(yè)一系列創(chuàng)新性實(shí)踐，劉尚希等(2018)經(jīng)過深入調(diào)研，首次提出“開發(fā)性政社合作”(以下簡(jiǎn)稱“開發(fā)性PPP”)，并給出了明確定義：以實(shí)現(xiàn)一定區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，政府和社會(huì)資本建立長期合作關(guān)系，提供以產(chǎn)業(yè)開發(fā)為核心的基礎(chǔ)設(shè)施和城市運(yùn)營等服務(wù)，社會(huì)資本承擔(dān)主要管理責(zé)任和顯著風(fēng)險(xiǎn)，投資回報(bào)主要來自地方新增財(cái)政收入，并與績(jī)效掛鉤[6]。

從概念來看，開發(fā)性PPP本質(zhì)上仍屬于PPP，在合作目的、運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)以及操作流程等方面具有傳統(tǒng)PPP的一般屬性。首先，開發(fā)性PPP模式和傳統(tǒng)PPP模式一樣，強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)資本合作的主要內(nèi)容是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，旨在更好滿足人民群眾日益增長的美好生活需要；其次，政府和社會(huì)資本之間保持平等、長期的合作關(guān)系，遵循物有所值和財(cái)政可承受原則，力求整合雙方優(yōu)勢(shì)，提升公共產(chǎn)品及服務(wù)的供給能力和供給效率；再次，同樣強(qiáng)調(diào)投資回報(bào)完全與績(jī)效考核掛鉤，杜絕政府支付責(zé)任固化和借PPP名義變相舉債等違規(guī)行為。最后，雙方合作過程中仍需履行項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交等5個(gè)階段19個(gè)步驟。在理論基礎(chǔ)方面，開發(fā)性PPP除依據(jù)委托—代理、公共選擇、政府失靈、不完全契約等傳統(tǒng)PPP的理論基礎(chǔ)以外，還融入了激勵(lì)相容、多元共治、風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖、租值消耗(焦永利和于洋，2018)[7]、平臺(tái)生態(tài)等理論，是經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)典理論在中國情境下指導(dǎo)區(qū)域綜合開發(fā)的創(chuàng)新性實(shí)踐。

從本質(zhì)來看，開發(fā)性PPP是傳統(tǒng)PPP與我國發(fā)展階段和現(xiàn)實(shí)需求相結(jié)合，經(jīng)過一系列“化學(xué)反應(yīng)”形成的創(chuàng)新型政府和社會(huì)資本合作形態(tài)，具有“動(dòng)力內(nèi)部化、收益內(nèi)部化和風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化”的特點(diǎn)，主要適用于片區(qū)綜合開發(fā)類項(xiàng)目。在實(shí)踐過程中，政府委托社會(huì)資本方以實(shí)現(xiàn)自我造血、提升區(qū)域價(jià)值、促進(jìn)城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，對(duì)一定空間區(qū)域進(jìn)行綜合性、系統(tǒng)性、集成式開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營管理，具體涉及資源配置方式、組織管理模式以及風(fēng)險(xiǎn)利益分配機(jī)制等方面的創(chuàng)新。這一概念所指的開發(fā)性，具有兩層內(nèi)涵，一是空間開發(fā)。即對(duì)指定的封閉區(qū)域進(jìn)行整體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、資源整合和要素集成，實(shí)現(xiàn)一體化綜合開發(fā)。在此過程中，社會(huì)資本方通過對(duì)土地、環(huán)境以及公共資源的有序開發(fā)和高效利用，實(shí)現(xiàn)政府存量資產(chǎn)的價(jià)值增值。二是產(chǎn)業(yè)開發(fā)。有別于單體項(xiàng)目型PPP，社會(huì)資本在合作過程中還需承擔(dān)政府一部分招商引資和后續(xù)服務(wù)職能，具體包括產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、產(chǎn)業(yè)服務(wù)等內(nèi)容，通過合理的產(chǎn)業(yè)布局，提升區(qū)域的自我造血功能，構(gòu)造產(chǎn)業(yè)氛圍深厚、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)明顯的區(qū)域可持續(xù)發(fā)展模式。因此，開發(fā)性PPP能通過市場(chǎng)賦能和價(jià)值挖掘，帶動(dòng)資源、產(chǎn)業(yè)和社會(huì)的全面發(fā)展，從而提升區(qū)域的整體價(jià)值和“自我造血”功能(劉尚希等，2019)[6]。

需強(qiáng)調(diào)的是，這種集空間開發(fā)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)功能于一體的開發(fā)性PPP模式，還通過組織創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖，即政府和社會(huì)資本之間通過組織優(yōu)化和制度創(chuàng)新，在土地使用、項(xiàng)目引進(jìn)、區(qū)域運(yùn)營、社會(huì)治理等方面加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)防控和風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化工作，有效降低項(xiàng)目的整體性風(fēng)險(xiǎn)。另外，這種合作契約強(qiáng)調(diào)以目標(biāo)為導(dǎo)向，既能滿足政府對(duì)更多財(cái)政收入和更好公共服務(wù)的要求，還能實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本對(duì)更加豐厚、更加穩(wěn)定的收益追求，具有激勵(lì)相容的效果。因此，開發(fā)性PPP是新形勢(shì)下推動(dòng)片區(qū)開發(fā)等綜合型基建項(xiàng)目一種更加科學(xué)、更可持續(xù)的政府和社會(huì)資本合作模式。

(二)開發(fā)性PPP的具體實(shí)踐

PPP模式起源于英國，之后在西方國家的基礎(chǔ)設(shè)施及公共設(shè)施領(lǐng)域得到廣泛運(yùn)用，但在基本完成城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)達(dá)國家，其功能更多是公共產(chǎn)品的查漏補(bǔ)缺以及局部的提質(zhì)改造。開發(fā)性PPP在西方國家的運(yùn)用，主要伴隨工業(yè)化背景下現(xiàn)代新城運(yùn)動(dòng)的興起而獲得部分機(jī)會(huì)。20世紀(jì)初，為緩解日益嚴(yán)重的人口膨脹及產(chǎn)業(yè)發(fā)展壓力，英國政府決定實(shí)施“新城運(yùn)動(dòng)”，引導(dǎo)社會(huì)資本共同推動(dòng)城市周邊的中小城鎮(zhèn)建設(shè)，以承接中心城市的人口流出和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，構(gòu)建中心城市和周邊城鎮(zhèn)互聯(lián)互通、功能互補(bǔ)、分工協(xié)作的城市發(fā)展綜合體。

就我國而言，自2014年推廣PPP模式以來，公共基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的建設(shè)步伐明顯加快，極大調(diào)動(dòng)了社會(huì)資本的參與熱情，較好地滿足了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。特別是針對(duì)工業(yè)園區(qū)、特色小鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)新城等項(xiàng)目的開發(fā)性PPP模式的探索運(yùn)用，準(zhǔn)確把握了我國大力推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化的歷史性契機(jī)，迅速成為了PPP行業(yè)的“壓艙石”和“穩(wěn)定器”。

如果說國外的新城運(yùn)動(dòng)屬于開發(fā)性PPP的雛形，那么，我國在開發(fā)性PPP模式的運(yùn)用則更加廣泛、更加成熟，更加富有中國特色。首先，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的“兩化”疊加，為開發(fā)性PPP的推廣運(yùn)用提供了肥沃土壤和契機(jī)，而發(fā)達(dá)國家在這方面的運(yùn)用空間有限、實(shí)施動(dòng)力不足。其次，中國的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度和土地制度，為推進(jìn)開發(fā)性PPP提供了制度基礎(chǔ)。相比之下，私有制尤其是土地私有制的國家或地區(qū)，很難協(xié)調(diào)相關(guān)利益沖突，難以高效率開展片區(qū)綜合開發(fā)。再次，中國地方政府承擔(dān)較大的經(jīng)濟(jì)事權(quán)，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、民生方面具有較高積極性。

截至2020年3月底，全國共有9493個(gè)項(xiàng)目進(jìn)入PPP項(xiàng)目管理庫，總投資14.5萬億元。其中，有616個(gè)屬于城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項(xiàng)目，投資規(guī)模達(dá)1.98萬億元，占比達(dá)13.6%，在19個(gè)統(tǒng)計(jì)類別中居第3位，主要集中在產(chǎn)業(yè)新城、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和特色小鎮(zhèn)等領(lǐng)域。從入庫的城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項(xiàng)目的投資規(guī)模來看，總投資金額在10億元以下的項(xiàng)目占比最高，為40.12%。分析此類項(xiàng)目的一般性特征可知，開發(fā)性PPP是一種對(duì)整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性要求很高的綜合開發(fā)模式，強(qiáng)調(diào)以資本運(yùn)作為核心，以土地運(yùn)營為基礎(chǔ)，以產(chǎn)業(yè)整合為保障，通過超前規(guī)劃引導(dǎo)土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及產(chǎn)業(yè)投資等資源整合行為，進(jìn)一步提升區(qū)域綜合競(jìng)爭(zhēng)力，從而分享城市資產(chǎn)的增值收益(李川，2017)[8]。

近年來，市場(chǎng)上涌現(xiàn)出華夏幸福、中國宏泰、中信建設(shè)、太平洋建設(shè)等一批開發(fā)性PPP領(lǐng)域的探索者，完成了大量成功案例，積累了較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐證明，這種創(chuàng)新型政府和社會(huì)資本合作模式以空間開發(fā)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)的思路同步推動(dòng)整個(gè)區(qū)域的建設(shè)運(yùn)營，并通過明確權(quán)責(zé)利邊界，將單體項(xiàng)目的外部性(包括風(fēng)險(xiǎn)的外部性、收益的外部性和動(dòng)力的外部性)內(nèi)化到區(qū)域整體之中，有利于更好地挖掘區(qū)域潛在價(jià)值，減少了對(duì)地方財(cái)政和土地資源的長期依賴(張琦，2020)[9]。

(三)優(yōu)化開發(fā)性PPP模式的政策建議

任何實(shí)踐的創(chuàng)新，既需要理論指導(dǎo)和政策保障，又能反向推動(dòng)理論與政策的創(chuàng)新。實(shí)踐證明，開發(fā)性PPP是傳統(tǒng)PPP模式運(yùn)用于片區(qū)綜合開發(fā)的創(chuàng)新性探索，有效破解了大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中面臨的開發(fā)效率、政府債務(wù)、項(xiàng)目融資、規(guī)劃能力和執(zhí)行力等問題，并從深層次解決了政府和社會(huì)資本的行為選擇和利益分配沖突，有利于發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。然而，開發(fā)性PPP模式的一些具體實(shí)踐與現(xiàn)行PPP政策的部分條款仍存在不相適應(yīng)、難以匹配的問題，需要加快推動(dòng)PPP立法并及時(shí)完善相應(yīng)的規(guī)范性指引，為開發(fā)性PPP廣泛運(yùn)用于新一輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供制度保障，避免不合時(shí)宜的行業(yè)規(guī)則束縛了實(shí)踐的有益創(chuàng)新。

1.科學(xué)優(yōu)化財(cái)政承受能力論證

“兩評(píng)一案”是政府對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范監(jiān)管的最核心要件。其中，財(cái)政承受能力論證主要解決項(xiàng)目資金需求與當(dāng)?shù)刎?cái)政支付能力之間不平衡的問題，對(duì)約束政府投資行為、防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有積極意義，也是規(guī)范PPP行業(yè)發(fā)展的重要舉措。然而，現(xiàn)行財(cái)政承受能力論證體系采取相對(duì)固化的操作流程，針對(duì)任何地方以及所有PPP項(xiàng)目的政府付費(fèi)均實(shí)施同一條剛性約束，即每年度從財(cái)政預(yù)算安排的全部PPP項(xiàng)目支出責(zé)任，不能超過該地區(qū)一般公共預(yù)算支出的10%。上述規(guī)定從根本上確定了PPP項(xiàng)目中政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助的上限，但并未考慮開發(fā)性PPP的特殊情況，即社會(huì)資本在開發(fā)性PPP模式下的投資回報(bào)主要來源于合作區(qū)域新增財(cái)力的一定比例，與區(qū)域以外的財(cái)政收入完全“隔離”，也無須政府進(jìn)行剛性兌付，不會(huì)構(gòu)成地方債務(wù)。若簡(jiǎn)單沿用10%支出紅線來界定政府對(duì)開發(fā)性PPP項(xiàng)目的付費(fèi)上限，將嚴(yán)重制約這一模式的運(yùn)用。即使不占滿10%，也勢(shì)必導(dǎo)致地方可用財(cái)政“捉襟見肘”，影響其他PPP項(xiàng)目的實(shí)施。

鑒于財(cái)政承受能力論證的設(shè)置初衷是控制政府支出責(zé)任、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，而開發(fā)性PPP項(xiàng)目能實(shí)現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的有效“隔離”，建議針對(duì)開發(fā)性PPP項(xiàng)目另行制訂適用的財(cái)政承受能力論證方法。比如，將每年支出責(zé)任不超過一般公共預(yù)算支出10%的財(cái)政承受能力論證調(diào)整為“區(qū)分政府基本支付責(zé)任及獎(jiǎng)勵(lì)資金”的方法，凡合作區(qū)域新增財(cái)政的一定限額能夠覆蓋政府基本支付責(zé)任，且不增加本級(jí)政府現(xiàn)有債務(wù)，便可視為通過財(cái)政承受能力論證。當(dāng)然，這只是解決方案的一個(gè)簡(jiǎn)單設(shè)想，具體操作需要相關(guān)部門根據(jù)現(xiàn)有法律和開發(fā)性PPP項(xiàng)目的實(shí)際情況進(jìn)行綜合權(quán)衡，為開發(fā)性PPP項(xiàng)目在財(cái)政承受能力論證和未來政府支付方式上提供規(guī)范性指導(dǎo)。

2.及時(shí)解除政府支出的平滑性約束

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))規(guī)定，“政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時(shí)期內(nèi)財(cái)政支出壓力激增的”情形屬于清理出庫的類型。這一規(guī)定的初衷是減緩政府的短期支出壓力，實(shí)現(xiàn)財(cái)政的代際公平。但開發(fā)性PPP項(xiàng)目由于合作區(qū)域廣、投資金額大、回收周期長等特點(diǎn)，通常采用“滾動(dòng)開發(fā)”的運(yùn)作模式和“滾動(dòng)結(jié)算”的支付體系。即便實(shí)力雄厚的社會(huì)資本，也需在投入和產(chǎn)出之間尋求平衡，避免資金的過多墊付或長時(shí)間閑置。尤其在地價(jià)敏感的情況下，實(shí)現(xiàn)區(qū)域價(jià)值最大化，不僅是社會(huì)資本的愿景，更是地方政府的目標(biāo)。因此，通過滾動(dòng)開發(fā)不斷提升區(qū)域價(jià)值是開發(fā)性PPP項(xiàng)目的必然選擇(梁靜，2018)[10]。滾動(dòng)開發(fā)的特點(diǎn)又決定了開發(fā)性PPP項(xiàng)目的費(fèi)用結(jié)算機(jī)制不同于單體PPP項(xiàng)目。后者一般能明確劃分建設(shè)期和運(yùn)營期，可約定政府在運(yùn)營期平滑支付可用性服務(wù)費(fèi)，而開發(fā)性PPP項(xiàng)目的政府付費(fèi)部分(政府性基金收入、稅收收入等)需隨著項(xiàng)目開發(fā)的推進(jìn)，才能逐步形成資金來源。為緩解社會(huì)資本投資壓力、提高資金使用效率，政府一般會(huì)對(duì)社會(huì)資本的投入成本按事先約定予以結(jié)算。比如，針對(duì)已竣工驗(yàn)收的公益性項(xiàng)目，在績(jī)效考核達(dá)標(biāo)的前提下，從增量財(cái)政收入中依合同約定支付建設(shè)費(fèi)用。由于采用增量回報(bào)機(jī)制，且鎖定了合作區(qū)域未來基金預(yù)算以收定支的前置條件，故不會(huì)出現(xiàn)“某一時(shí)期內(nèi)財(cái)政支出壓力激增”的情形，能確保財(cái)政資金的使用效率和項(xiàng)目的順利實(shí)施。

在實(shí)際操作過程中，社會(huì)資本方通常根據(jù)項(xiàng)目的投資計(jì)劃、土地出讓計(jì)劃以及產(chǎn)業(yè)開發(fā)進(jìn)度來動(dòng)態(tài)調(diào)整建設(shè)節(jié)奏，避免流動(dòng)性缺口及過剩。因此，當(dāng)雙方約定的收益來源“端口”已產(chǎn)生資金流入，若再一味套用現(xiàn)行政策，硬性要求“平滑”支付或向后拖延支付，反而會(huì)擾亂政府的支付計(jì)劃，降低資金的使用效能。因此，《通知》強(qiáng)調(diào)的“平滑支付”條款，僅適用于建設(shè)期與運(yùn)營期能夠明確劃分的單體PPP項(xiàng)目。對(duì)開發(fā)性PPP而言，項(xiàng)目收益既取決于社會(huì)資本的投資額度，又受制于地方新增財(cái)政收入的形成快慢和增長幅度，但不會(huì)對(duì)政府存量財(cái)力帶來任何負(fù)擔(dān)，也不存在剛性兌付風(fēng)險(xiǎn)。因此，建議取消針對(duì)開發(fā)性PPP項(xiàng)目的平滑性支付的硬性約束。

3.適度擴(kuò)大政府性基金的使用范圍

《財(cái)政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》(財(cái)金〔2016〕90號(hào))規(guī)定：“對(duì)于政府性基金預(yù)算，可在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下，統(tǒng)籌用于支持PPP項(xiàng)目”。因此，政府性基金原則上可以用于PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出。在具體實(shí)踐中，開發(fā)性PPP項(xiàng)目由于投資規(guī)模較大，僅通過一般公共預(yù)算安排會(huì)面臨較大壓力，通常需要政府性基金予以支持。一種典型做法是通過項(xiàng)目范圍內(nèi)國有土地使用權(quán)出讓收入(扣除按國家法律法規(guī)以及相關(guān)規(guī)定上繳上級(jí)的部分或計(jì)提的各項(xiàng)基金等之后)來安排相應(yīng)的運(yùn)營補(bǔ)貼。

財(cái)政部于2019年3月發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》(財(cái)金〔2019〕10號(hào))明確提出“新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出”。這是PPP監(jiān)管政策的巨大轉(zhuǎn)向，被業(yè)界人士一度解讀為對(duì)開發(fā)性PPP模式的終結(jié)。從政策初衷來看，該文件明確禁止將政府性基金用于運(yùn)營補(bǔ)貼的違規(guī)操作，旨在限制政府支出范圍、防范財(cái)政性風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，在開發(fā)性PPP模式下，社會(huì)資本的收入雖然有較大部分來源于政府性基金，但在合作協(xié)議中設(shè)計(jì)了柔性支付條款和政府性債務(wù)期滿自動(dòng)豁免機(jī)制。也就是說，當(dāng)政府每年有新增財(cái)力時(shí)，才需在一定比例限額內(nèi)向社會(huì)資本支付產(chǎn)業(yè)服務(wù)費(fèi)及其他，若當(dāng)年未足額支付的，可對(duì)政府方應(yīng)付未付部分予以“掛賬”，轉(zhuǎn)入下一年度支付。“掛賬”形成的資金占用費(fèi)可由政府與社會(huì)資本方協(xié)商確定。當(dāng)合作期滿，社會(huì)資本仍未收回本金及預(yù)期收益，則不再享有收益索取權(quán)。另外，以土地出讓收入為主的政府性基金預(yù)算設(shè)立目的就是專項(xiàng)用于支持特定公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展，這也是開發(fā)性PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)部資金循環(huán)的重要構(gòu)成。

基于開發(fā)性PPP項(xiàng)目的滾動(dòng)開發(fā)模式以及政府性基金“波動(dòng)性大、不確定性強(qiáng)、以收定支、?？顚Ｓ谩钡忍卣?，通過合理安排預(yù)算并科學(xué)設(shè)置結(jié)算方式，將政府性基金收入統(tǒng)籌用于支付社會(huì)資本方回報(bào)的做法既是合理的，也是必要的，并不會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目違約風(fēng)險(xiǎn)以及地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此，建議及時(shí)調(diào)整政策，可針對(duì)開發(fā)性PPP項(xiàng)目，在限定一定支出比例的前提下適當(dāng)擴(kuò)大政府性基金的使用范圍，更好地保障政企雙方的合法權(quán)益。

四、結(jié)語

一段時(shí)期以來，我國強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步增強(qiáng)消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)作用，減少對(duì)投資驅(qū)動(dòng)的長期依賴。突如其來的新冠肺炎疫情，對(duì)全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)格局帶來了前所未有的沖擊，令世界經(jīng)濟(jì)陷入嚴(yán)重衰退。為有效應(yīng)對(duì)疫情沖擊、緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力，有必要利用好投資驅(qū)動(dòng)這個(gè)備用引擎。鑒于中國基建存量的人均水平及質(zhì)量均與發(fā)達(dá)國家存在明顯差距，當(dāng)前的最優(yōu)策略仍是向基建投資要潛力，迅速啟動(dòng)包括新基建在內(nèi)的新一輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在地方財(cái)政趨緊的情況下，我們必須以創(chuàng)新思維推動(dòng)現(xiàn)有政策的優(yōu)化調(diào)整，積極鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本參與各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別要充分發(fā)揮開發(fā)性PPP模式在緩解財(cái)政壓力、優(yōu)化組織方式、提升區(qū)域價(jià)值等方面的明顯優(yōu)勢(shì)，將其打造成為擴(kuò)大基建投資、助推區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力抓手。

【注 釋】

① 根據(jù)國家發(fā)改委定義，新型基礎(chǔ)設(shè)施是以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，以技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)，以信息網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，面向高質(zhì)量發(fā)展需要，提供數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級(jí)、融合創(chuàng)新等服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施體系，包括信息基礎(chǔ)設(shè)施、融合基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施三個(gè)方面。其中，信息基礎(chǔ)設(shè)施包括以5G、物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)為代表的通信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，以人工智能、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等為代表的新技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施，以數(shù)據(jù)中心、智能計(jì)算中心為代表的算力基礎(chǔ)設(shè)施等；融合基礎(chǔ)設(shè)施包括智能交通基礎(chǔ)設(shè)施、智慧能源基礎(chǔ)設(shè)施等；創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施則包括重大科技基礎(chǔ)設(shè)施、科教基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容。

② 文中“高能社會(huì)資本”的表述引用于中國財(cái)政科學(xué)研究院院長劉尚希在“第四屆中國PPP投資論壇”上的主旨演講，泛指在城市開發(fā)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入發(fā)展、城市運(yùn)營管理等方面具有較強(qiáng)的資源秉賦和綜合能力的社會(huì)資本方。