【美】艾倫·帕森 王菲易 譯 黃勝強(qiáng) 校

本文最初發(fā)表于2011年10月6日的布魯克林法學(xué)院貝爾佛講座(Ira M Belfer Lecture)上，后公開發(fā)表于《布魯克林國際法雜志(Brooklyn Journal of International Law)》(2012年第37卷第2期，第389-406頁)。經(jīng)作者和《布魯克林國際法雜志》出版商的許可，于2012年3月發(fā)表于《世界海關(guān)雜志(World Customs Journal)》(2012年第1期)。經(jīng)作者授權(quán)翻譯成中文。

邊界線

縱觀世界歷史，邊界的作用和功能過去曾經(jīng)并且現(xiàn)在依然是劃定和分隔一國主權(quán)與他國主權(quán)的界線。邊界是地圖上的法律界線，表示帝國和/或國家主權(quán)的開始和結(jié)束的地理位置。隨著時間的推移，邊界因政治和軍事的發(fā)展而變化，通常伴隨著以某種形式表達(dá)的合法的認(rèn)可或共識。歷史是這些發(fā)展和變化的敘事者。與法律一樣，邊界是省略了敘事過程的歷史結(jié)果的體現(xiàn)和反映。

與其地圖線相對應(yīng)的邊界空間是用入境口岸和出境口岸來標(biāo)記的。移民和海關(guān)當(dāng)局正是在口岸處理人員和貨物跨境事務(wù)的。通常情況下，無論處于何種法律體系之下，這些口岸查驗部門的職權(quán)范圍都是最廣泛的。在邊界線上，主權(quán)具有進(jìn)攻性，極力凸顯自身，以決定誰具有進(jìn)入(入境)和離開(出境)的權(quán)利或特權(quán)。早在圣經(jīng)時代，海關(guān)征收的稅費(fèi)就已經(jīng)成為政府重要的收入來源。在華盛頓執(zhí)政期間，第一屆國會最先通過的法案之一就是在1789年建立美國海關(guān)，(1)美國海關(guān)根據(jù)1789年7月31日第一屆國會第5號法案設(shè)立。參見U.S. Dep't OF Treas., http：//www.treasury.gov/about/history/Pages/l600-1799. aspx(last updated Nov. 13,2010).這絕非偶然。

邊界確定了一個國家的領(lǐng)土范圍。它們是國防戰(zhàn)略和國家安全政策的基本參考點(diǎn)?？v觀歷史，邊界曾經(jīng)是軍事要塞的所在地，旨在從多方面阻止人或物的進(jìn)入。公元前2世紀(jì)的中國長城、第二次世界大戰(zhàn)前的法國馬其諾防線、二十世紀(jì)蘇聯(lián)的柏林墻，以及二十一世紀(jì)美國的西南邊界墻都有力地證明了這一點(diǎn)。羅伯特·弗羅斯特(Robert Frost)在“修補(bǔ)墻”一詩中寫道：“好籬笆造就好鄰居”，把邊界的作用描繪得更富詩意和永恒。(2)參見Robert Frost, Mending IVaU, in The Poetry of Robert Frost: The Collected Poems, Complete and Unabridged 33 (Edward Connery Lathem ed., 1969).

因此，我們可以看到，邊界是具有實際結(jié)果和重要性的分界線。如果我們沿著埃爾帕索的河畔走向格蘭德河，到了中游時它就變成了布拉沃河和華雷斯，這里已經(jīng)是墨西哥邊界的起點(diǎn)了。不用再往前走，你已經(jīng)從西半球最安全的城市之一(2010年只有五起兇殺案)進(jìn)入了最危險的城市(2010年發(fā)生了3400起兇殺案)。(3)參見Monica Ortiz Uribe, El Paso. San Diego Among Safest Cities, KPBS.org(Nov. 22, 2010), http://wov.kpbs.org/news/2010/ nov/22/el-paso-san-diego-among-safest-cities/.雖然邊界線很重要，但卻很少因為它們本身所承載的變化而受到重視。

像流一樣的邊界

幾十年以前，托馬斯·庫恩在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書中引入了“范式”的概念，用來指涉從事某一科學(xué)的研究者群體所共同遵從的世界觀和行為方式。(4)THOMAS S. KUHN, THE STRUCTURE OF SCIENTIFIC REVELUTIONS 10-13 (2d ed.1962).這種觀察方法將我們周圍的所有數(shù)據(jù)——所有周圍的感覺——組織成我們可以理解和解釋然后作用于它的種種模式。范式的劃時代意義催生了我們在某一具體的時間節(jié)點(diǎn)行事方法的重大改變。(5)在庫恩看來，這些范式轉(zhuǎn)換標(biāo)志著從托勒密的地心說向哥白尼的日心體系說以及牛頓的萬有引力定律、愛因斯坦的相對論等的轉(zhuǎn)型。同上，第66-91頁。我的這個講座的結(jié)論就是自“9·11”事件以來我們對邊界的認(rèn)識所發(fā)生的大量的范式變遷，使我們認(rèn)識到邊界不僅僅是線，也是一種流——在全球范圍內(nèi)的合法或非法的人流和物流。

全球性的人流和物流在人類歷史上并不是第一次出現(xiàn)，早在古代就有，而且作為航海事件載入了大航海和地理大發(fā)現(xiàn)時代的編年史之中。比這早很多的還有沿著絲綢之路和茶馬古道進(jìn)入中國的貨物和人以及穿越阿拉伯的商隊(caravan)之路。(6)參見Mark Jenkins, Tea Horse Road: The Forgotten Road, NAT’L GEOGRAPHIC MAG. (MAY 2010), http://ngm.nationalgeographic.com/2010/05/tea-horse-road/Jenkins-text.

當(dāng)代的人流和物流的體量本身也不足為奇。在殖民帝國和貿(mào)易公司的推動下，人流、物流的規(guī)模一個接一個世紀(jì)地成倍增長，人流、物流的活動在其影響不斷擴(kuò)大的比較優(yōu)勢邏輯的驅(qū)使之下成倍增加。工業(yè)革命大大加快了貿(mào)易與人員流動的密度(intensity)(7)Charles Hirschman & Elizabeth Mogford, Immigration and the American Industrial Revolution from 1880 to 1920, 38 Soc. Sci. Res. 897 (2009).、體量和速度的擴(kuò)張，噴氣發(fā)動機(jī)及互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)明又成為最新的強(qiáng)有力的推動力量。這些發(fā)展趨勢的累積效應(yīng)就是我們所說的全球化——資本、貨物、人員、思想和圖像前所未有的日?？缇沉鲃?；即時通信和交易的現(xiàn)實實踐所創(chuàng)造的數(shù)據(jù)數(shù)字化進(jìn)一步推進(jìn)了全球化進(jìn)程。

安全作為組織原則：9·11的強(qiáng)烈沖擊

從一個全球化的世界走向或跨越美國邊界線的人和物的數(shù)量之巨大、增長速度之快，超出了人們的想象。在2010年中的每一天，平均都有965167名旅客和行人、47293輛卡車、鐵路和海運(yùn)集裝箱(8)On a Typical Day in Fiscal Year 2010, CPB…, CBP.GOV (Feb.25, 2011), http://www.cbp.gov/xp/cgov/about/ accomplish/previous_year /fy10_stats/ typical_day_fy2010.xml.以及 257990輛私家車進(jìn)入美國。(9)U.S. Customs& Border Prot., Import Trade Trends: Fiscal Year 2010 Year-End Report 18 (2010) [hereinafter Import Trade 2010 Report], 參見http://www.cbp.gov/linkhandler/cgov/trade/trade_programs/trade_trends/itt.ctt/itt.pdf.同年，約有2萬億美元的進(jìn)口貨物和1.8萬億美元的出口貨物跨越美國國界。(10)Securing America’s Borders: CBP Fiscal Year 2010 in Review Fact Sheet, CBP.gov (Mar. 15, 2011), http://www.cbp.gov/xp/ cgov/newsroom/fact_sheets/cbp_overview/fy2010_factsheet.xml [hereinafter CBP 2010 in Review Fact Sheet].

基地組織通過美國帶來的世界性“9·11”慘劇，讓我們再也不能用與過去同樣的眼光看待跨境流動。自1812年戰(zhàn)爭期間英國在華盛頓燒毀政府大樓以來，跨國恐怖主義第一次利用了美國邊界比較開放和邊境監(jiān)管制度相對寬松的特點(diǎn)來入侵美國大陸。(11)當(dāng)然，1941年，由于日本偷襲珍珠港，美國的領(lǐng)土再次被侵犯。“9·11”事件以一種與冷戰(zhàn)期間我們習(xí)以為常的潛在威脅完全不同的真實而致命的惡毒襲擊，徹底地改變了美國的安全觀。

邊界遭到侵犯給我們帶來了不安全感。我們的本能反應(yīng)都是在傳統(tǒng)概念的邊界線后面進(jìn)行防守。所有的飛機(jī)都降落了，我們的領(lǐng)海和領(lǐng)空邊界在9月11日之后被立即關(guān)閉。同樣，我們的陸地邊界實際上也被關(guān)閉了，因為要對每輛從墨西哥和加拿大進(jìn)入的車輛進(jìn)行徹底查驗。美國還采用了其他相對比較隱蔽的方式，通過限制發(fā)放簽證和其他移民優(yōu)惠條件來關(guān)閉其邊界。正如愛德華·奧爾登(Edward Alden)所記錄的那樣，其中的許多限制條件——尤其是與簽證發(fā)放有關(guān)的——在今天依舊存在。(12)Edward Alden, Companies Take Action as Visa Curbs Hurt Trade, Fin. Times, Jan. 29, 2003 at 7; See generally EdwardAlden, The Closing of the American Border (Harper Collins Publishers 2008).

然而，所有在9·11事件之后立即采取的緊急措施都與通過過境區(qū)與供應(yīng)鏈的全球旅行與貿(mào)易的現(xiàn)實發(fā)生了正面沖突，也直接挑戰(zhàn)了美國作為一個開放、自由和友好的社會的形象。關(guān)閉邊界所導(dǎo)致的難以接受的經(jīng)濟(jì)政策后果，外加新的安全要求，迫使我們從根本上轉(zhuǎn)變觀念。我們開始明白，我們的邊界起點(diǎn)不在我們的口岸，而應(yīng)該在乘客登上飛往這些口岸的飛機(jī)和貨物被裝上駛往這些口岸的船舶始發(fā)港。為了做出切實可行的安排來保證旅行和貿(mào)易的安全，應(yīng)當(dāng)把人流、物流看作是陸地、海上或空中的無數(shù)條線，并且從這個角度來觀察和管理邊界。

在9·11以后的十年間，三起針對美國的恐怖主義陰謀都涉及人員或貨物的跨境流動。(13)此外，我們已經(jīng)受到本國發(fā)生的恐怖主義事件的影響，例如尼達(dá)·哈桑少校(Maj. Nidal Hasan)在胡德堡(Fort Hood)基地實施的恐怖襲擊，由納吉布拉·扎奇(Najibullah Zazi)和一個阿肯色州的雇傭軍所策劃的紐約地鐵系統(tǒng)襲擊事件。Robert D. McFadden, Army Doctor Held in Ft. Hood Rampage, N.Y. Times (Nov. 6, 2009), http://www.nytimes. com/2009/11/06/us/06forthood.html?ref=nidalmalikhasan.每起事件都有力地證明了需要把法律上的線與涌向這些線的人流物流聯(lián)結(jié)起來形成新的邊界范式。

第一起事件涉及到所謂的人體炸彈，尼日利亞學(xué)生阿卜杜勒·穆塔拉(Umar Farouk Abdulmutallab)在荷蘭登上一架飛機(jī)，企圖引爆太安炸藥(PETN)炸毀美國西北航空公司飛往底特律的一次航班。(14)Kenneth Chang, Explosive on Flight 253 is Among Most Powerful, N.Y. Times(Dec. 7, 2009), http://www.nytimes. com/2009/12/28/us/28explosives.html.憑借美國海關(guān)與口岸保護(hù)局鎖定目標(biāo)的能力，美國海關(guān)在航班起飛后就將穆塔拉確定為重點(diǎn)人物。(15)Ten Years after 9/11: Can Terrorists Still Exploit Our Visa System?: Hearing Before the H. Comm. on Homeland Sec. Subcomm. on Border & Mar. Sec., 112th Cong. 2 (2011) (statement of Edward J. Ramotowski, Acting Assistant Sec'y for Visa Services, Dep’t of State), available at http://homeland.house.gov/sites/homeland.house.gov/files/Testimony%20Ramotowski.pdf.當(dāng)飛機(jī)抵達(dá)美國后，在他辦理入境手續(xù)時，海關(guān)執(zhí)法人員立即將他移送并對他進(jìn)行審訊以做進(jìn)一步調(diào)查。但這顯然為時已晚，因為如果他成功了，他就會在飛機(jī)降落前炸毀飛機(jī)。在這種情況下，口岸安全要求首先必須阻止穆塔拉登機(jī)。如此一來，阿姆斯特丹的史基浦機(jī)場就成為了美國的口岸，而且口岸安全的目標(biāo)也因此調(diào)整為在前往美國的出發(fā)地點(diǎn)識別和捕獲乘客流中的高風(fēng)險個體。

第二起事件是美國時代廣場炸彈襲擊案，襲擊者沙赫扎德(Faisal Shahzad)是一名出生于巴基斯坦的美國入籍公民，曾出國接受過阿富汗和巴基斯坦邊境地區(qū)的塔利班武裝的訓(xùn)練。(16)Mark Mazzetti & Scott Shane, Evidence Mounts for Taliban Role in Bomb Plot, N.Y. Times (May 5, 2010), http://www.nytimes. com/2010/05/06/nyregion/06bomb.html.沙赫扎德在紐約大都市區(qū)使用從國外得到的支持和資源制造他計劃在時代廣場引爆的爆炸裝置。沙赫扎德在準(zhǔn)備搭乘阿聯(lián)酋航空公司的航班逃離美國時被一名機(jī)敏的警衛(wèi)攔截。海關(guān)與口岸保護(hù)局提前收到了關(guān)于該次出境航班的乘客名單信息，加上有關(guān)其旅行歷史的重要數(shù)據(jù)，大大方便了當(dāng)局在飛機(jī)起飛前幾秒鐘對身處肯尼迪機(jī)場停機(jī)坪的沙赫扎德的鎖定與抓捕。

第三起恐怖主義陰謀是阿拉伯半島的基地組織成員通過聯(lián)合包裹運(yùn)送服務(wù)公司(UPS)和聯(lián)邦快遞公司寄送炸彈包裹。(17)Erika Solomon & Phil Stewart, Al Qaeda Yemen Wing Claims Parcel Plot, UPS Crash, Reuters (Nov. 5, 2010), http://www. reuters.com/article/2010/11/05/us-usa-yemen-bomb-idUSTRE6A44PU20101105.簡易的爆炸裝置被隱藏在打印機(jī)墨盒內(nèi)并定時到美國爆炸，從也門經(jīng)倫敦和迪拜機(jī)場中轉(zhuǎn)被寄送到芝加哥的指定地點(diǎn)。依靠與沙特當(dāng)局的情報共享，我們才得以部署公共部門和私營部門的資源并在包裹到達(dá)預(yù)定目的地之前找到它們。與在其他情況下一樣，這起事件的關(guān)鍵是收集、分析和共享涉及快遞運(yùn)輸包裹的跨國來源、線路和人流物流的數(shù)據(jù)。

從這個角度來看，我們認(rèn)為，本土安全部(Department of Homeland Security)下設(shè)的美國海關(guān)與口岸保護(hù)局的使命是：把危險的人和危險物品拒之于美國本土(homeland)之外。我們借助空間和時間的幫助，通過行使我們的權(quán)力并利用我們的資源來完成這一使命。我們能越早識別、攔截、消除對美國本土的威脅，我們的人民就越安全。我們實現(xiàn)這些目標(biāo)的地點(diǎn)與我們的物理邊界之間的地理距離越遠(yuǎn)，我們的國家就越安全。簡而言之，本土安全部的工作就是確保流向或計劃進(jìn)入美國的人流、貨流是安全的。關(guān)于我們使命的范式轉(zhuǎn)移，已經(jīng)從根本上影響了本土安全部實現(xiàn)其組織結(jié)構(gòu)和具體職能以及處理與政府內(nèi)外其他部門關(guān)系的戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)路徑。

聯(lián)合口岸管理

9·11恐怖主義的入侵引發(fā)了對美國本土安全的擔(dān)憂。在美國，本土的概念對于許多人來說，聽起來很新鮮，甚至很不舒服。它與早期在弗雷德里克·杰克遜·特納的論文中所強(qiáng)調(diào)的新邊疆(new frontiers)，(18)Frederick Jackson Turner, The Significance of the Frontier in American History, in Frederick Jackson Turner: Wisconsin’s Historian of the Frontier 26-47 (Martin Ridge ed., 1986).或者與十九世紀(jì)推動了美國南、北邊界侵略擴(kuò)張的“天命論(Manifest Destiny)”(19)可參見Albert Katz Weinberg, Manifest Destiny: A Study of Nationalist Expansionism in American History (Quadrangle Books 1963) (1935).形成了極大的反差。

對本土概念的新關(guān)注導(dǎo)致了在2003年通過立法的形式設(shè)立了本土安全部，它由在美國政府中先前分別設(shè)立的22個部門進(jìn)行合并而組成。(20)History: Who Became Part of the Department?, Dep’t of Homeland Sec., http://www.dhs.gov/xabout/history/editorial_0133. shtm (last visited Feb. 26, 2012).本土安全部是將分別隸屬于3個不同政府組成部門的4個獨(dú)立的組織整合為一個新的機(jī)構(gòu)。這4個組織分別是隸屬于美國司法部的負(fù)責(zé)管理計劃合法或非法進(jìn)入美國的人的事務(wù)的海岸警衛(wèi)隊和移民及歸化局、隸屬于美國財政部的負(fù)責(zé)管理貨物的美國海關(guān)，以及隸屬于美國農(nóng)業(yè)部的負(fù)責(zé)處理農(nóng)業(yè)蟲害及對美國農(nóng)作物的潛在生物入侵的農(nóng)業(yè)檢驗局。(21)參見The Future is Now, U.S. Customs Today (Feb. 2003), http://www.cbp.gov/xp/CustomsToday/2003/February/future.xml.

我們以前的各自為政的口岸管理體制自十九世紀(jì)以來就存在了，至少可以說，這種口岸管理體制是沒有效率的。但它卻是歷史的必然。正如約翰·巴思(John Barth)在長篇小說《窮途末路》中借用奧利弗·溫德爾·霍姆斯(Oliver Wendell Holmes)的一段話所言：“從長遠(yuǎn)來看，意大利的形狀為什么像香腸而不像靴子，這里沒有道理可言，但這種情況并沒有發(fā)生。世界就是這樣，而且這不是一個邏輯問題。”(22)John Barth, The End of the Road76 (rev. ed. 1967) (emphasis omitted).我在20世紀(jì)90年代擔(dān)任駐加州南區(qū)的美國檢察官時親歷了這一點(diǎn)。我在克林頓政府時期被任命為所謂的邊界沙皇(Border Czar)，專門負(fù)責(zé)“協(xié)調(diào)”從加利福尼亞州南部到南德克薩斯州南部的聯(lián)邦執(zhí)法工作，官僚對抗和無休止的資源競爭所維護(hù)的現(xiàn)存的煙囪林立式管理結(jié)構(gòu)制約了我在這一職位上取得成功。

在9·11的嚴(yán)酷考驗中上述緊張關(guān)系被消除，并且在美國歷史上第一次出現(xiàn)了統(tǒng)一的口岸管理；而且，從全球來看，也是在世界歷史第一次實現(xiàn)了移民、海關(guān)和農(nóng)產(chǎn)品檢查的統(tǒng)一職權(quán)(23)美國海關(guān)與口岸保護(hù)局還同時是其他40個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的唯一執(zhí)行機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)承擔(dān)著對進(jìn)出境的人員和貨物進(jìn)行監(jiān)管的職責(zé)。上述機(jī)構(gòu)主要包括：食品藥品署、環(huán)境保護(hù)署、消費(fèi)者食品安全委員會和交通部。由同一名執(zhí)法人員來行使，而這名執(zhí)法人員就是為了一個以安全為首要使命的單一機(jī)構(gòu)工作的，從而創(chuàng)造了聯(lián)合的口岸管理體制和現(xiàn)代的口岸保護(hù)的科學(xué)與藝術(shù)。從表面上看，這很合乎情理，而且實踐也證明確實如此。但是，如果沒有危機(jī)的發(fā)生，它就不可能實現(xiàn)，我們依然會以各自為政的方式來全面履行安全職能。(24)無論國家的大小，加拿大、英國和澳大利亞都是其中為數(shù)不多采取措施整合政府部門的國家。然而，由于每一個國家都沒有進(jìn)行職責(zé)的充分整合，所以機(jī)構(gòu)整合的工作已經(jīng)陷入停滯狀態(tài)。例如，加拿大口岸事務(wù)局(Canadian Border Services Agency，簡稱CBSA)、澳大利亞海關(guān)和口岸保護(hù)事務(wù)局(Australian Customs and Border Protection Services，簡稱ACBP)與移民和公民部(Department of Immigration and Citizenship，簡稱DIAC)共同履行與口岸有關(guān)的職責(zé)。英國口岸事務(wù)局(United Kingdom Border Agency，簡稱UKBA)，被授權(quán)執(zhí)行移民法和征收關(guān)稅，但不承擔(dān)反恐的職責(zé)。我大膽預(yù)測，在未來幾十年中，大多數(shù)國家都會改成聯(lián)合的口岸管理；再回過頭來看我們的做法，我就會質(zhì)疑如果他們不這樣做還是否能夠維持口岸管理的有效運(yùn)作。正如哲學(xué)家亞瑟·叔本華(Arthur Schopenhauer)的妙文：“任何真理都要經(jīng)過三個階段：第一,它受人奚落；第二，它遭到強(qiáng)烈反對；第三，它被當(dāng)做不證自明的東西被大家接受了。”(25)The Harper Book of Quotations 451 (Robert I. Fitzhenry ed., 3d ed. 1993) (quoting Arthur Schopenhauer) [hereinafter Harper Book of Quotations].

邁向一體化的國家和本土安全工程

根據(jù)《2002本土安全法案》，(26)Homeland Security Act of 2002, Pub. L. No. 107-296, 116 Stat. 2135.設(shè)立了本土安全部，這是自1947年組建國家軍事機(jī)構(gòu)、隨后于1949年更名為國防部(Department of Defense，簡稱DOD)以來最大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革。(27)About the Department of Defense (DOD), U.S. Dep’t of Def., http://www.defense.gov/about/ (last visited Feb. 26, 2012)[hereinafter About the DOD].本土安全部由24萬名員工所組成，(28)關(guān)于本土安全部，參見網(wǎng)址http://www.dhs.gov/xabout/ (最近一次更新于2012年2月13日)。是繼國防部和退伍軍人事務(wù)部(Department of Veterans Affairs)(29)The Executive Branch, White House, http://www.whitehouse.gov/our-government/executive-branch (last visited Feb. 26, 2012).之后的第三大政府組成部門。雖然本土安全部和海關(guān)與口岸保護(hù)局內(nèi)部的機(jī)構(gòu)整合已經(jīng)完成，但從本土安全和口岸保護(hù)的角度來看，職責(zé)一體化的發(fā)展和實現(xiàn)還有一段很長的路要走。國防部的機(jī)構(gòu)改革實踐很有參考借鑒意義。

國防部成立于第二次世界大戰(zhàn)之后，它把軍隊/空軍拆分后與海軍陸戰(zhàn)隊(30)About the DOD, supra note.合并，并接管了當(dāng)時隸屬于財政部(Treasury Department)的海岸警衛(wèi)隊(Coast Guard)。(31)2003年，海岸警衛(wèi)隊成為本土安全部的下設(shè)機(jī)構(gòu)。Coast Guard History: When Was the Coast Guard Established?, U.S. Coast Guard, http://www.uscg.mil/history/faqs/when.asp (last modified Jan. 31, 2012).盡管國防部長辦公室(Office of the Secretary of Defense)從一開始就致力于建立新的協(xié)調(diào)機(jī)制，但各個部門的自主意識仍舊陰魂不散——甚至頑強(qiáng)地維持著——而且還持續(xù)了很長時間。缺乏真正的職責(zé)一體化和與之相適應(yīng)的聯(lián)合行動的現(xiàn)象非常顯見。1980年的伊朗人質(zhì)救援行動失敗(以及幾年后在格林納達(dá)進(jìn)行的保護(hù)美國公民的行動中所表現(xiàn)出來的碎片化和不協(xié)調(diào)問題)，可悲地暴露出各個政府組成部門各自為政、互不往來。正是此時，國會介入并通過了《戈德華特-尼科爾斯國防部重構(gòu)法案(Goldwater-Nichols Act)》，(32)Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986, Pub. L. No. 99-433, 100 Stat. 992 (codified at 10 U.S.C. § 101 et seq. (2006)).要求在運(yùn)行計劃和執(zhí)行中開展實質(zhì)性的一體化聯(lián)合行動。(33)Bruce Berkowitz, Intelligence Reform: Less Is More, Hoover Digest (Apr. 30, 2004), http://www.hoover.org/publications/ hoover-digest/article/6809.從那以后，國防部就一直致力于走向成功的機(jī)構(gòu)整合，并帶來了驚人的軍事成果。在巴基斯坦阿伯塔巴德，在人員無一傷亡情況下完成了擊斃奧薩馬·本·拉登的行動，就是能夠讓仍持懷疑態(tài)度的人(包括一些海軍上將和少將)都深服不疑的最新佐證。(34)Peter Baker, Helene Cooper & Mark Mazzetti, Bin Laden is Dead, Obama Says, N.Y. Times(May 1, 2011), http://www. nytimes.com/2011/05/02/world/asia/osama-bin-laden-is-killed.html?_r=1&hp.

本土安全部和國防部的內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革離一體化運(yùn)作的目標(biāo)還有很長的路要走，也許會像國防部一樣需要幾十年甚至更長的時間。希望歷史能讓我們避免許多災(zāi)難性的、突發(fā)性和加速性的重大事件。

口岸保護(hù)和本土安全領(lǐng)域內(nèi)的職責(zé)一體化仍然是一種次要的迫切要求。我想說的是軍事和執(zhí)法之間更深入的關(guān)系才是首要的。學(xué)術(shù)上——主要是法律上——的構(gòu)建需要創(chuàng)造一套修正的理論，該理論應(yīng)當(dāng)能夠恰當(dāng)?shù)貐f(xié)調(diào)這些職能并明確本土安全是一種國家安全，但這項努力才剛剛起步。在很多地方，這種影響已經(jīng)顯現(xiàn)出來了。我們努力去判斷是否要在聯(lián)邦法庭中將恐怖分子認(rèn)定為罪犯，或在軍事法庭認(rèn)定為敵方戰(zhàn)斗人員。(35)See Civilian, Military Trials Prosecute Terrorism Suspects Differently, USA TODAY (Nov. 22, 2009, 11:58 PM), http://www. usatoday.com/news/washington/2009-11-22-civilian-vs-military-trials_N.htm.我們堅持把武裝力量(posse comitatus)作為憲法的保障，但與此同時，許多人也會擔(dān)心，在跨國犯罪和恐怖主義的環(huán)境中，我們也許會犯下一個時代錯誤。(36)參見 Nathan Canestaro, Homeland Defense: Another Nail in the Coffin for Posse Comitatus, 12 Wash. U. J.L. & Pol’y 99, 99-144 (2003).

簡而言之，把軍事與執(zhí)法對立起來的傳統(tǒng)的二分法，以及二者之間所達(dá)成的歷史性的美國式和解，毫無疑問地，已經(jīng)不再成為我們航行中可以依靠的某些導(dǎo)航星。目前在阿富汗的軍事活動似乎與占據(jù)傳統(tǒng)的地理優(yōu)勢關(guān)系不大，而更多的是確保該國或任何其他國家不會提供一個從那里產(chǎn)生可以襲擊美國的危險的人和危險物的基地。盡管手段和方法不同，但問題的焦點(diǎn)都在于確保流向美國本土人員及貨物的口岸安全保護(hù)職責(zé)。軍事與執(zhí)法兩者之間是有區(qū)別的，而且確實存在著實質(zhì)性的差異。然而，我建議，在一個以源源不斷的人流物流而不是明確的分界線為標(biāo)志的無國界世界(borderless world)中，有必要重新審視和分析軍事和執(zhí)法之間的關(guān)系。

將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為有用的信息

如果邊界表現(xiàn)為人流物流形態(tài)而不是線狀的形式，那么那些確保這些人流物流的安全性和合規(guī)性的人就必須面對這樣的現(xiàn)實，百分之九十七到百分之九十八的人流、物流都是合法和守法的貿(mào)易和旅行。(37)Import Trade 2010 Report, supra note 9, at 18.從這個合法的群眾中識別并攔截危險旅客和危險貨物，這一目標(biāo)要求我們必須區(qū)分高風(fēng)險和低風(fēng)險的人和物。

因此，風(fēng)險評估浮出了水面，成為口岸管理的基石。信息則依次成為風(fēng)險評估的中心，然而，數(shù)據(jù)卻是及時的和可操作信息的基礎(chǔ)材料。

為了履行其職責(zé)，海關(guān)與口岸保護(hù)局開發(fā)了美國政府最大的未分類數(shù)據(jù)的收集、存儲和傳播功能。每天，海關(guān)與口岸保護(hù)局都會與其他政府部門、運(yùn)輸承運(yùn)人、報關(guān)員以及全球旅行網(wǎng)絡(luò)和供應(yīng)鏈中的眾多其他參與者交換13.5億條電子信息。這些供分析的信息由位于弗吉尼亞州的海關(guān)與口岸保護(hù)局的全國人員及貨物目標(biāo)鎖定中心來處理。這個中心有權(quán)分別查閱在過去八年中從陸地、海上和空中合法或非法地經(jīng)由口岸跨越美國國境的每個旅行者和每票貨物的記錄。利用智能化的搜索規(guī)則并采用復(fù)雜的算法，再根據(jù)本土安全部和情報界已識別出的潛在風(fēng)險，對該數(shù)據(jù)所提示的已知的和未知的威脅進(jìn)行詳細(xì)分析。以這種方式來鎖定目標(biāo)，可以提高我們發(fā)現(xiàn)在口岸正在尋找的危險人員和危險物品的能力。通過這種方式來仔細(xì)檢查每一個與口岸相關(guān)的交易活動。

從這種信息數(shù)據(jù)共享和準(zhǔn)入的情況中，我們獲得了如下的啟示：在現(xiàn)代，我們在幼年時期所學(xué)到的東西至今仍然是真理——信息就是權(quán)力。然而，這個真理的傳統(tǒng)內(nèi)涵已經(jīng)被徹底顛覆了。如今，儲存信息的人希望通過強(qiáng)制他人需要信息來擴(kuò)大他們的權(quán)力，但他們會很快覺得自己被孤立了，而且會漸漸地被忽視。大量的數(shù)據(jù)以及信息的其他來源的在線傳播最重視共享：一個人的信息如果想變得更有價值，即更有用和更具有行動性，就必須學(xué)會利用能具體化和反映出其他參考點(diǎn)的其他信息和數(shù)據(jù)，其他參考點(diǎn)有利于各點(diǎn)之間的連接。

對科層制(bureaucracy)的影響是相當(dāng)大的，比如與常規(guī)的“谷倉式(silo)”或“煙囪型(stove-piped)”組織結(jié)構(gòu)安排之間就出現(xiàn)了關(guān)系緊張。正如勞倫斯·賴特(Lawrence Wright)在《塔影蜃樓》一書中所記述的那樣，中央情報局和聯(lián)邦調(diào)查局在9·11事件后立即發(fā)現(xiàn)，在雙方單獨(dú)儲存的未共享的信息中包含了大量的如果合并在一起就會發(fā)現(xiàn)基地組織的陰謀的相關(guān)信息。(38)參見See Lawrence Wright, The Looming Tower: Al-Qaeda andthe Roadto 9/11 (2006).值得稱道的是，在過去的十年間，這些部門之間的數(shù)據(jù)和信息共享，盡管沒有完全實現(xiàn)，但已呈指數(shù)級增長了。這種共享的反恐情報和信息，加上海關(guān)與口岸保護(hù)局所提供的外國的與旅行相關(guān)的數(shù)據(jù)，已經(jīng)多次證明了其對維護(hù)本土安全的實際價值。(39)兩起引人關(guān)注的案件涉及美國合法永久居民納吉布拉·扎齊(Najibullah Zazi)和在美國出生的美國公民戴維·科爾曼·海德利(David Coleman Headley)的逮捕和定罪問題。參見United States v. Zazi, No. 09-CR-663, 2010 WL 2710605 (E.D.N.Y. June 30, 2010); United States v. Kashmiri, No. 09 CR 830-4, 2011 WL 1326373, at *1-5 (N.D. Ill. Apr. 1, 2011). Zazi was recruited by al Qaida to conduct suicide attacks using explosives against the New York City subway system. 參見Zazi, 2010 WL 2710605, at *1. 海德利與基地組織和巴基斯坦恐怖組織虔誠軍(Lashkar-e-Taiba)共同策劃了2008年11月孟買恐怖襲擊事件。參見 Kashmiri, 2011 WL 1326373, at *1-2; Sebastian Rotella The American Behind India’s 9/11—And How U.S. Botched Chances to Stop Him, Pro Publica (November 22, 2011, 10:52 AM), http://www.propublica.org/article/david-headley-homegrown-terrorist.

我們不應(yīng)低估，反恐背景之外的數(shù)據(jù)共享的障礙也很快地產(chǎn)生了。在國際層面上，即使在最親密的盟友之間，與口岸有關(guān)的數(shù)據(jù)共享也仍處于初級階段。對于國家利益的傳統(tǒng)狹隘觀點(diǎn)以及對隱私和公民自由的反思性觀念限制了共享的意愿，并且強(qiáng)化了這種長期存在的地域主義觀點(diǎn)和目光短淺的行為。

類似的影響在國內(nèi)那些科層制分工根深蒂固的領(lǐng)域中也存在。對犯罪現(xiàn)場不同的處理方法尤其如此。對于案件調(diào)查人員而言，在刑事司法模式的指導(dǎo)下，信息應(yīng)當(dāng)鎖進(jìn)案卷并評估它是否能在起訴時作為“可接受的證據(jù)”。對于值勤的警察來說，這些信息可能是及時預(yù)防犯罪的關(guān)鍵情報?，F(xiàn)行的規(guī)則規(guī)定應(yīng)根據(jù)它隨后在法庭上的使用來處理信息，如果不這樣做則會違背現(xiàn)行規(guī)則。隨著時間的推移，這種思維定式將讓位于情報和信息共享所具有的必然和令人信服的優(yōu)越性。但愿不可避免的改革不再靠災(zāi)難性的后果來推動。

把促進(jìn)合法貿(mào)易與旅行作為一種安全制度

長期以來的觀點(diǎn)認(rèn)為，安全和貿(mào)易是一場零和博弈(zero sum game)中的兩個獨(dú)立變量。根據(jù)常規(guī)思維，貿(mào)易便利化，加速貿(mào)易流動與確保貿(mào)易安全這兩者之間必須實現(xiàn)最優(yōu)均衡。幾十年來，在口岸貿(mào)易通關(guān)業(yè)務(wù)中，“如此多的耽擱”的概念已經(jīng)變成了“如此多的安全”。然而，通過全面應(yīng)用風(fēng)險管理，使這一概念不僅在理論上成為一個偽命題，而且在實踐中也被證明是適得其反和事與愿違的。

如果做不到對每一根稻草都進(jìn)行檢查，那么就只有兩種方法可以找到“稻草撈針”諺語中所說的那根針。一種方法是你對針的位置有非常具體的信息，這樣你可以到草堆中間把針找出來。每隔一段時間，我們會獲得一份那種具體的情報——就像來自也門的聯(lián)合包裹服務(wù)公司(UPS)和聯(lián)邦快遞(FedEx)炸彈包裹事件的情況一樣。我們收到了非常確切的信息，因此能夠進(jìn)入正在全球數(shù)以百萬計的包裹的跨國流中精準(zhǔn)地發(fā)現(xiàn)那兩件藏有爆炸物的包裹。

但我們不能總是指望那種可采取行動的情報。所以稻草撈針的唯一方法就是讓草堆變小。而讓草堆變小的方法就是用常規(guī)的方法把高風(fēng)險的人和物與低風(fēng)險的人和物區(qū)別開來，然后加速后者在全球體系中的流動。

其實，根據(jù)風(fēng)險劃分人流物流是在任何資源配置條件下提高口岸安全的必要條件。我們?nèi)绻ㄟ^口岸監(jiān)管加快合法貿(mào)易和人員的通行，就可以將稀缺的監(jiān)管和查驗資源集中在我們確認(rèn)有負(fù)面信息的或者是我們?nèi)狈ψ銐虻男畔砗侠碓u判其合法性的人流和物流上。所以，如果能夠在口岸快速放行普通的旅行者和合規(guī)的貨物，不僅對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利，而且考慮到我們所面臨的旅行者和貨物的數(shù)量，對于履行安全職責(zé)本身也至關(guān)重要。

因此，貿(mào)易便利和提高安全性這兩個問題，在均衡中既不是互相對立的關(guān)系，也不是此消彼長的關(guān)系。相反，它們是一個單一過程的兩個重要組成部分。這種對人流、物流進(jìn)行管理的方法在美國已經(jīng)成為我們的口岸管理體制的基石。

海關(guān)與口岸保護(hù)局正在重新設(shè)計其內(nèi)部的貿(mào)易監(jiān)管職能和現(xiàn)場查驗制度以體現(xiàn)這種監(jiān)管模式。受信旅客(Trusted Traveler)和受信公司(Trusted Shipper)倡議是該戰(zhàn)略的關(guān)鍵核心要素。(40)Budget Hearing Before the H. Appropriations Comm., Subcomm. on Homeland Sec., 112th Cong. 181-87 (2011) (testimony of Comm’r Alan Bersin, U.S. Customs & Border Prot.), available at http://www.dhs.gov/ynews/testimony/ testimony_1300738129469.shtm.“全球通關(guān)(Global Entry)”是一項安全計劃，將快速通關(guān)的待遇擴(kuò)大到適用于進(jìn)入美國的預(yù)先批準(zhǔn)的低風(fēng)險航空旅客。(41)同上。NEXUS入境卡會員和SENTRI入境卡會員計劃也分別應(yīng)用于加快經(jīng)由我們與加拿大和墨西哥的陸地邊界的跨境流動管理。(42)參見 Trusted Traveler Programs, U.S. Customs& Border Prot., http://www.cbp.gov/xp/cgov/travel/trusted_traveler/ (last visited Feb. 26, 2012).在貨物方面，“C-TPAT”[海關(guān)-商界反恐伙伴計劃(Customs-Trade Partnership Against Terrorism)]計劃的成員也可以享受同樣的優(yōu)待。(43)參見 C-TPAT: Overview, CBP.gov, http://www.cbp.gov/xp/cgov/trade/cargo_security/ctpat/what_ctpat/ctpat_overview.xml (last visited Feb. 26, 2012).

這些受信伙伴(trusted partner)計劃都基于同一種“相互妥協(xié)”的理念：為了與其他國家政府共享能確定加入該計劃的人員和實體的安全狀況和背景的信息，作為交換承諾,美國政府履行兩項互相約束的義務(wù)。(44)Import Trade 2010 Report, supra note 9, at 1-18.第一項義務(wù)，美國政府保證對所收到的信息保密并僅將其用于給定的目的。第二項義務(wù)，旅客、進(jìn)口人或承運(yùn)人一旦經(jīng)過審查并被視為可信，將獲得快速入境的優(yōu)待。

這其中的動力來源在于與公共部門-私營部門以及與其他國家建立真正的伙伴關(guān)系的至關(guān)重要性。這里所需要的，不僅是伙伴關(guān)系的增強(qiáng)，而且是雙方互動的質(zhì)量和性質(zhì)的改變。以往的普遍做法——政府下達(dá)命令、私營部門遵從——必須讓位于共同創(chuàng)建(co-created)的監(jiān)管制度，唯有這種制度才能從一開始就采用“相互妥協(xié)”的方法來應(yīng)對不斷演變的恐怖主義/跨國犯罪的威脅。在也門快件陰謀被粉碎之后，作為對公共部門-私營部門的共同訴求的回應(yīng)，空運(yùn)貨物預(yù)檢制度(Air Cargo Advance Screening, 簡稱ACAS)(45)Cargo Security: Advance Electronic Information & Screening, IATA (Oct. 2011), http://www.iata.org/whatwedo/cargo/tracker/ october-2011/pages/security.aspx.抓住了這一需求并最好地展現(xiàn)了最佳的發(fā)展方向。從空運(yùn)貨物供應(yīng)鏈上所有參與者提供的預(yù)先信息和做出的早期決定，加上海關(guān)與口岸保護(hù)局、運(yùn)輸安全管理局、航空承運(yùn)人、貨運(yùn)代理和國際郵政管理部門，我們得以共同創(chuàng)建一個縮小的“草堆”以盡可能早地對“針”采取行動的工作方法。最終目標(biāo)是在全球范圍內(nèi)要求提供預(yù)先信息并確保對空運(yùn)貨物預(yù)檢制度所識別的高風(fēng)險貨物在適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管框架和協(xié)議下進(jìn)行實際查驗。(46)在簽證豁免計劃(Visa Waiver Program，簡稱VWP)中存在著類似于在國際伙伴關(guān)系背景下對乘客進(jìn)行監(jiān)管的方法。VMP計劃中的旅行者必須使用安全的、機(jī)器可讀的旅行文件，并且在前往美國之前必須獲得電子旅行授權(quán)系統(tǒng) (Electronic System for Travel Authorization ，簡稱ESTA)的旅行預(yù)授權(quán)。參與該項目的國家目前已經(jīng)達(dá)到36個，必須滿足定期進(jìn)行核實的更高安全標(biāo)準(zhǔn)，并為美國公民和國民的旅行提供免簽待遇。參見8 USC 1187 (2006); 8 USC 1732(c) (2006).

如果沒有這種真正的協(xié)作，我們就無法戰(zhàn)勝擴(kuò)大這些基于信任和信心的方案而來的挑戰(zhàn)，使它們立即對我們的安全狀況和我們的經(jīng)濟(jì)競爭力產(chǎn)生令人滿意的重要作用。(47)自2010年12月起，美國海關(guān)與口岸保護(hù)局通過向持有NEXUS和SENTRI入境卡的會員提供全球入境福利，整合了其受信旅客計劃，反之亦然。Global Entry Expansion Federal Notice Published, CBP.gov (Dec. 29, 2010), http://www.cbp.gov/xp/cgov/travel/travel_news/global_published.xml. Nearly one million persons presently participate. CBP 2010 in Review Fact Sheet, supra note 10. 已經(jīng)有超過10000家公司通過了海關(guān)-商界反恐伙伴計劃貨物安全項目的認(rèn)證。參與海關(guān)-商界反恐伙伴計劃的成員已經(jīng)達(dá)到10000名。4 FRONTLINE MAG., no. 1 Winter 2011, at 5, available at http://nemo.cbp.gov/opa/ frontline/winter_frontline2011.pdf. 在國際層面上，海關(guān)與口岸保護(hù)局通過與包括加南大、歐盟、日本、約旦、韓國和新西蘭在內(nèi)的受信伙伴簽署“互認(rèn)協(xié)議”，繼續(xù)推進(jìn)加強(qiáng)供應(yīng)鏈安全計劃。海關(guān)與口岸保護(hù)局還與巴西、加南大、德國、韓國、墨西哥、荷蘭、卡塔爾和英國簽訂了不具約束力的受信旅客協(xié)議。參見Susan Holliday, Global Entry Takes Off: Private-Sector Support Fuels Boost in Frequent Flier Program, 4 Frontline Mag., no. 1, Winter 2011, at 11, 網(wǎng)址參見 http://nemo.cbp.gov/opa/ frontline/winter_frontline2011.pdf.在這里，“更少即是更多”；而且馬爾科姆·格拉德威爾(Malcolm Gladwell)所說的“臨界點(diǎn)”就是我們的目標(biāo)(48)Malcolm Gladwell, The Tipping Point (2000).

美國、墨西哥和加拿大：一個國內(nèi)間(intermestic)的北美

新的邊界范式對我國南北陸地邊界的鄰國具有特殊意義，并具有特殊的發(fā)展前景。

我們的情況很獨(dú)特，首先是因為地緣上接壤。我們與墨西哥共享1900英里的陸地邊界，與加拿大共享5400英里的陸地邊界(包括阿拉斯加和育空之間的陸地邊界)。其次是歷史，我們在19世紀(jì)與每一個鄰國都曾發(fā)生過武裝沖突，但國際條約和隨后的領(lǐng)土的和平調(diào)整為我們帶來了世界上最長的非軍事化的陸地邊界。(49)1817年與加拿大(1812年英美戰(zhàn)爭后與英國)簽訂了《魯什-巴戈條約(Rush-Bagot Treaty)》，1848年簽訂的《瓜達(dá)盧佩伊達(dá)爾戈條約》，結(jié)束了美墨戰(zhàn)爭，建立了持久和平。更多的邊界條約以友好的方式達(dá)成了：通過《韋伯-阿什伯頓條約》(1842年)和《俄勒岡條約》(1846年)與加拿大(英屬北美)通過《加斯登購買條約》(1853年)與墨西哥達(dá)成了邊界協(xié)議。參見Milestones, Off. of the Historian, http://history.state.gov/milestones (緊隨其后的是“1801-1829”或“1830-1860”的超鏈接；然后選擇邊界協(xié)議的名稱) (最近一次訪問是2012年2月26日)。

隨著時間的推移和空間的拓展，美國與墨西哥和加拿大之間的關(guān)系也具有同樣的獨(dú)特性。這是一種既不同于傳統(tǒng)的“國際的(international)”概念，也不同于傳統(tǒng)的“國內(nèi)的(domestic)”概念——當(dāng)然是由于存在著獨(dú)立的主權(quán)——的關(guān)系，而是一種用貝勒斯·曼寧(Bayless Manning)在20世紀(jì)70年代創(chuàng)造的“國內(nèi)間”一詞來界定的關(guān)系。(50)Bayless Manning, The Congress, The Executive and Intermestic Affairs: Three Proposals, 55 Foreign Aff. 306, 309 (1977).

盡管如此，從人流和物流管理的角度來看，我們與墨西哥和加拿大接壤的口岸，大都存在通行效率過去和現(xiàn)在都低的問題，這是一個不爭的事實。原因是因為我們和鄰居之間關(guān)系的不對稱性。(51)美國、加拿大和墨西哥的人口分別為3.13億、3400萬和1.13億。Country Comparison: Population, in Central Intelligence Agency, The World Fact book(July 2011)[hereinafter World Fact book], 具體可參見https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/rankorder/2119rank.html. Economically, their gross domestic products are $15.04 trillion (U.S.), $1.39 trillion (Canada), and $1.657 trillion. Field Listing: GDP (Purchasing Power Parity), in World Fact book, supra, 具體可參見https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/fields/2001. html.在雙邊關(guān)系中，只有在邊界線上，我們才在司法權(quán)(juridical power)事務(wù)上是平等的。在邊界上，我們的鄰國小心翼翼地捍衛(wèi)著主權(quán)的特權(quán)，以此來增強(qiáng)他們的民族自豪感和認(rèn)同感，避免他們的政治、經(jīng)濟(jì)和文化在他們的門檻上被“大國”所支配。波菲里奧·迪亞茲(Porfirio Díza)于1877年至1880年間任墨西哥的統(tǒng)治者，并于1884年至1911年間再次統(tǒng)治墨西哥，他把這種不幸感歸納為：“墨西哥離上帝那么遠(yuǎn)，距美國如此近?！?52)Harper Book of Quotations, supra note 25, at 31; Chronology of Leading Historical Events in Mexico, in Randolph Wellford Smith, Benighted Mexico 383 (1916).這種不幸感在墨西哥人看來特別明顯，加拿大人也有同感，只是以不同的問題和不同的方式表現(xiàn)出來而已。(53)例如參見Meg Bortin, Global Poll Shows Wide Distrust of United States, N.Y. Times (June 27, 2007), http://www.nytimes. com/2007/06/27/news/27iht-pew.4.6365578.html?pagewanted=all.無論是基于安全的理由還是經(jīng)濟(jì)的理由，在貿(mào)易流和人流的背景中重新構(gòu)想并重新構(gòu)建我們與墨西哥和加拿大的邊界，都是至關(guān)重要的。

在貿(mào)易方面，全球貿(mào)易集團(tuán)的出現(xiàn)更多地體現(xiàn)出從北美競爭力的角度看待美國經(jīng)濟(jì)繁榮的重要性。為了下半個世紀(jì)在與東亞、印度次大陸和巴西的競爭中取勝，我們必須把《北美自由貿(mào)易協(xié)定》(NAFTA)提升到新的水平。(54)在墨西哥被稱為“自由之家”(Tratado de Libre Comercio，簡稱TLC)的北美自由貿(mào)易協(xié)定大大擴(kuò)大了美國與加拿大(2010年為525億美元)和墨西哥(2010年為3930億美元)之間每年的進(jìn)出口貿(mào)易量，使得它們分別成為我們第一大和第二大貿(mào)易伙伴。主要貿(mào)易伙伴和對外貿(mào)易統(tǒng)計數(shù)據(jù)，參見http://www.census.gov/foreign-trade/statistics/ highlights/top/top1012yr.html (last updated July 12, 2011). The second, fourth and fifth rankings belong respectively, to China ($456.8 billion in 2010), Japan ($180.9 billion in 2010) and Germany ($130.9 billion in 2010). Id.實現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵路徑就是大幅提高我們的口岸通行效率，以便在“北美自貿(mào)區(qū)高速公路(NAFTA Highway)”上將目前的跨境交易成本降低10%至20%。

在安全方面，我們的唯一關(guān)注點(diǎn)必須從北部和南部的陸地邊界線轉(zhuǎn)移至“大陸周邊安全(continental perimeter security)”。(55)例如，參見John Noble, Fortress America or Fortress North America, 11 L. & Bus. Rev. Am. 461 (2005).這種方法將使加拿大、美國和墨西哥能在全球前往北美大陸的人流、物流中共同識別和攔截危險的人和物。我們陸地邊界的長度，加上避免邊界“加寬”(用加拿大的說法)的經(jīng)濟(jì)需要，決定了這種工作方法。這種模式就像北美防空司令部(North American Air Defense,簡稱 NORAD)，它使加拿大和美國能夠聯(lián)合跟蹤和保護(hù)北部大陸空域免受航空威脅。(56)加拿大和美國的軍事力量輪流承擔(dān)北美防空司令部的指揮職責(zé)。例如，在9月11日那天，美國空軍的拉爾夫·埃伯哈特(Ralph Eberhart)將軍負(fù)責(zé)指揮北美防空司令部對恐怖襲擊事件做出應(yīng)對，他的副指揮官是加拿大空軍的負(fù)責(zé)人肯尼思·彭尼(Kenneth Pennie)中將。參見Adam J. Hebert, The Return of NORAD, 85 Air Force Mag., no. 2., Feb. 2002, at 50 available at http://www.airforce-magazine.com/MagazineArchive/Documents/2002/ February%202002/0202norad.pdf.

在奧巴馬總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)下，美國與墨西哥和加拿大在經(jīng)濟(jì)和安全方面的關(guān)系都有了很大的進(jìn)展。2010年5月，奧巴馬總統(tǒng)與墨西哥總統(tǒng)費(fèi)利佩·卡爾德隆(Felipe Calderon)共同發(fā)表了《21世紀(jì)邊界管理宣言》。(57)2010年5月19日，美墨發(fā)布《21世紀(jì)邊界管理宣言》(由美國總統(tǒng)奧巴馬和墨西哥總統(tǒng)卡爾德隆共同發(fā)表), 參見http://www.whitehouse.gov/the-press-office/declaration-government-united-states-america-and-government-united-mexican-states-c.該宣言實際上重塑了美墨雙邊戰(zhàn)略關(guān)系，決定性地使美墨雙邊關(guān)系擺脫了過去在移民和毒品問題上相互指責(zé)的對話狀態(tài)。兩國總統(tǒng)認(rèn)識到，墨西哥打擊有組織犯罪的歷史性斗爭與美國的國家安全利害攸關(guān)，因此對合法和非法跨境流動應(yīng)樹立一種“共擔(dān)責(zé)任(co-responsibility)”的理念。把北上的毒品走私及人員偷渡和南下的槍支和大量現(xiàn)金看作是一個犯罪循環(huán)圈，這種看法為兩國開展執(zhí)法合作創(chuàng)造了條件，這種合作在五年前甚至都是不可想象的。

2011年2月，奧巴馬總統(tǒng)和加拿大總理斯蒂芬·哈珀(Stephen Harper)共同發(fā)表了《周邊安全與經(jīng)濟(jì)競爭力共同愿景宣言(超越邊界宣言)》，這在美加關(guān)系中同樣象征著著一種的重大起步。(58)2011年2月4日，美加發(fā)布《超越邊界：周邊安全與經(jīng)濟(jì)競爭力的共同愿景宣言》(由美國總統(tǒng)奧巴馬和加拿大總理哈珀共同發(fā)表), 參見 http://www.dhs.gov/xlibrary/assets/wh/us-canada-btb-action-plan.pdf.《超越邊界宣言》建立在更長期、更深厚的雙邊信任基礎(chǔ)之上，推動產(chǎn)生了一項難以置信的雄偉行動計劃，該計劃涵蓋了美國-加拿大安全和經(jīng)濟(jì)競爭力議程的全部，它直面過去被婉言推遲處理的問題，從信息共享到貨物的預(yù)先查驗，以及駐扎在對方國家的執(zhí)法人員對等地攜帶武器的問題。

美國在政策上的這些調(diào)整和進(jìn)步都是與我們的鄰國并行展開的，我們尊重雙方主權(quán)的敏感性以及談判中存在的分歧和困難。盡管如此，在未來十年，美加墨三方會談會越來越多，會給三國以及它們共有的北美帶來了巨大的期望。

總結(jié)

法國詩人保羅·瓦萊里(Paul Valéry)曾說過：“(困擾)我們這個時代的是,未來,并不像過去看上去的那樣” 。(59)參見The Greatest Quotations of All Time 264 (Anthony St. Peter ed., 2010).在今后幾十年里，安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是我們這個時代的主題，因為我們正在經(jīng)歷這個主題的國內(nèi)的、國際的和國內(nèi)間的效應(yīng)。通過線和流的鏡頭，我們同時看到了邊界的傳統(tǒng)終點(diǎn)和現(xiàn)代起點(diǎn)。