農(nóng)地流轉(zhuǎn)的階段變遷、市場(chǎng)化困境及治理路徑
——以L市H鎮(zhèn)為例

汪亞楠 董 毅

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

一、問(wèn)題的提出

農(nóng)地流轉(zhuǎn)不僅可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，還可以轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力、賦予經(jīng)營(yíng)者活力、破解農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展困局。市場(chǎng)調(diào)節(jié)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制更可將農(nóng)地作為商品，根據(jù)農(nóng)地價(jià)格的信號(hào)自由進(jìn)入交易市場(chǎng)，使農(nóng)地在效益原則的驅(qū)動(dòng)下，及時(shí)流轉(zhuǎn)到最為適合的經(jīng)營(yíng)者手中，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源和生產(chǎn)要素的最優(yōu)化配置。為推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展與市場(chǎng)化建設(shè)，中央政府制定并出臺(tái)了一系列的政策方針，2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)承包權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》指出，“順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”。2019年，中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要“深化農(nóng)村土地改革，健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，允許土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保融資”。隨著我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度及流轉(zhuǎn)機(jī)制的日臻完善，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模也在日漸增大，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年我國(guó)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積已增至4.97億畝，占承包地總面積的36.5%。①資料來(lái)源于2018年《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理統(tǒng)計(jì)年報(bào)》。

近年來(lái)，盡管農(nóng)地流轉(zhuǎn)表現(xiàn)出規(guī)模擴(kuò)大、區(qū)域擴(kuò)張、形式多樣的趨勢(shì)。然而在農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化進(jìn)程中，一方面，由于行政力量的強(qiáng)制推行，且囿于政府自身難以規(guī)避的“內(nèi)在效應(yīng)”與易于滋生的“尋租行為”，致使農(nóng)地流轉(zhuǎn)淪為一種以政績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的規(guī)?；\(yùn)動(dòng)[1]。另一方面，農(nóng)戶(hù)的主體效應(yīng)、農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的固有缺陷、農(nóng)地的客觀屬性誘致農(nóng)地流轉(zhuǎn)陷入內(nèi)卷化陷阱[2]。當(dāng)前，關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的研究主要聚焦于三個(gè)方面，一是討論農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革、土地確權(quán)及農(nóng)地流出主體的兼業(yè)化等個(gè)人特征和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移對(duì)農(nóng)戶(hù)自身農(nóng)地流轉(zhuǎn)的意愿的影響[3]，二是分析推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化發(fā)展主導(dǎo)性力量的特質(zhì)稟賦與農(nóng)戶(hù)福利效應(yīng)間的關(guān)聯(lián)[4]，三是探究農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化發(fā)展與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部的階層分化及村治格局變遷的影響[5]。現(xiàn)有研究雖然關(guān)注到推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化發(fā)展的內(nèi)在因素、外部力量及農(nóng)地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)所引致農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷,注意到農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化發(fā)展的積極影響。但總體而言，立足于區(qū)域農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)角度綜合審視農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展與市場(chǎng)化建設(shè)的研究尚顯不足?；诖耍疚囊訪市H鎮(zhèn)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐為個(gè)案，在系統(tǒng)性梳理L市H鎮(zhèn)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)階段變遷基礎(chǔ)上，剖析農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化的深層困境，繼而提出推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化建設(shè)的優(yōu)化策略。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的階段變遷——L市H鎮(zhèn)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐

L市H鎮(zhèn)②H鎮(zhèn)相關(guān)資料由當(dāng)?shù)馗刹刻峁?，遵循學(xué)術(shù)規(guī)范對(duì)文中地名等信息做匿名處理。位于皖中腹地，長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)圈，是國(guó)家重點(diǎn)商品糧生產(chǎn)基地，同時(shí)，也是皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的先行區(qū)，全鎮(zhèn)常住人口5.3萬(wàn)人，行政區(qū)域面積80平方公里，其中可耕地面積5.2萬(wàn)畝，水面6 100畝，轄區(qū)內(nèi)有1個(gè)鎮(zhèn)社區(qū)、1個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)和13個(gè)行政村。隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，H鎮(zhèn)的多數(shù)農(nóng)戶(hù)逐漸將農(nóng)地轉(zhuǎn)出，并投入建筑業(yè)、加工業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)。綜合來(lái)看，L市H鎮(zhèn)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐主要經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段為20世紀(jì)80年代分田到戶(hù)后至2015年之前的小規(guī)模自發(fā)性流轉(zhuǎn)階段；第二階段為2015至2018，行政力量引導(dǎo)市場(chǎng)化建設(shè)階段；第三階段為2018年至今的社會(huì)關(guān)系主導(dǎo)人情化流轉(zhuǎn)階段。

(一)小規(guī)模自發(fā)性流轉(zhuǎn)階段

自20世紀(jì)80年代分田到戶(hù)以來(lái)，H鎮(zhèn)的青壯年勞動(dòng)力逐漸選擇離開(kāi)家鄉(xiāng)，外出到省會(huì)城市或其他省外發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)工，并逐步形成了“打工潮”。為避免土地撂荒，部分外出務(wù)工農(nóng)戶(hù)在舉家外遷或其父母喪失勞動(dòng)能力的情況下，將農(nóng)地交給親屬朋友、鄰居耕作，并由此形成戶(hù)間代耕的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式。戶(hù)間代耕一般是在村民小組或自然村范圍內(nèi)進(jìn)行，流轉(zhuǎn)規(guī)模通常只有2—3畝，流轉(zhuǎn)雙方多采取口頭契約的形式，無(wú)固定期限，不簽訂書(shū)面協(xié)議，不經(jīng)由村級(jí)組織審批。同時(shí)，對(duì)代耕(轉(zhuǎn)入)方來(lái)說(shuō)無(wú)須支付租金，無(wú)償獲取農(nóng)地，對(duì)轉(zhuǎn)出方來(lái)說(shuō)也可以隨時(shí)將農(nóng)地收回?？傮w來(lái)看，這一階段的農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要停留在小規(guī)模自發(fā)性階段，小規(guī)模主要體現(xiàn)在流轉(zhuǎn)范圍小，農(nóng)地主要在村民小組與自然村內(nèi)流轉(zhuǎn)；流轉(zhuǎn)畝數(shù)少，由于H鎮(zhèn)人均耕地面積不足1畝，農(nóng)戶(hù)間的代耕流轉(zhuǎn)通常也只有2—3畝；選擇流轉(zhuǎn)農(nóng)地的農(nóng)戶(hù)占比低，多數(shù)情況下外出務(wù)工農(nóng)戶(hù)更傾向于將農(nóng)地轉(zhuǎn)交給其父母耕種，選擇將農(nóng)地向外流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶(hù)人數(shù)較少。自發(fā)性的農(nóng)戶(hù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為不為外在因素所引導(dǎo)，主要是農(nóng)戶(hù)自身為避免自家經(jīng)營(yíng)承包農(nóng)地長(zhǎng)期撂荒或被村集體收回的理性選擇行為。

(二)行政力量引導(dǎo)市場(chǎng)化建設(shè)階段

隨著L市招商引資政策的推行與工業(yè)化的發(fā)展，H鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，并擁有一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，截至2016底，H鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)區(qū)入園企業(yè)近百家，其中已建成投產(chǎn)企業(yè)78家，上市公司2家，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)22家，超億元產(chǎn)值企業(yè)11家。數(shù)目繁多的勞動(dòng)密集型企業(yè)為H鎮(zhèn)提供了豐富的就業(yè)崗位，使得H鎮(zhèn)青壯年勞動(dòng)力在家門(mén)口就能找到穩(wěn)定工作，改變以往“離土又離鄉(xiāng)”的務(wù)工格局。工業(yè)化的發(fā)展與城市化的建設(shè)所產(chǎn)生的大量就業(yè)機(jī)會(huì)也使H鎮(zhèn)原本因年齡較大或因病、因殘疾等原因喪失部分勞動(dòng)能力無(wú)法外出務(wù)工，只能代耕親屬鄰里土地的農(nóng)戶(hù)獲得了一定的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。如在H鎮(zhèn)政府及下轄各村村委會(huì)的組織安排下，部分具有一定勞動(dòng)能力的“五保戶(hù)”與“貧困戶(hù)”群體在開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)從事園區(qū)宿舍清掃、看管建筑工地等輕體力工作，每人平均每月能領(lǐng)取1 500—3 000元的勞動(dòng)報(bào)酬。正如H鎮(zhèn)某行政村村委會(huì)主任所言：“現(xiàn)在的H鎮(zhèn)，無(wú)論多大年紀(jì)的人只要肯彎腰(勞動(dòng))，就能撿到錢(qián)”。隨著H鎮(zhèn)不同素質(zhì)的勞動(dòng)人口均實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)化就業(yè)，使得對(duì)于單個(gè)家庭而言，一方面，勞動(dòng)力與其他要素相結(jié)合所獲收益遠(yuǎn)高于種地收益使其缺乏種地動(dòng)力，另一方面，非農(nóng)就業(yè)時(shí)間的剛性約束也使其農(nóng)業(yè)兼業(yè)面臨一定現(xiàn)實(shí)困難。

在H鎮(zhèn)所面臨“無(wú)人種地”的現(xiàn)實(shí)背景與文本制度鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)地土地有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的政策背景下，由H鎮(zhèn)政府主持，其下轄13個(gè)行政村的村委會(huì)于2015年先后成立了專(zhuān)業(yè)合作社，由專(zhuān)業(yè)合作社與農(nóng)戶(hù)簽訂協(xié)議，后者將土地委托給合作社對(duì)外發(fā)包。由于當(dāng)時(shí)H鎮(zhèn)本地農(nóng)戶(hù)多數(shù)不愿種地，專(zhuān)業(yè)合作社將H鎮(zhèn)大多數(shù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)給來(lái)自H鎮(zhèn)外的外來(lái)“大農(nóng)戶(hù)”①即種植大戶(hù)，H鎮(zhèn)農(nóng)戶(hù)與村干部均將轉(zhuǎn)入農(nóng)地較多的種植大戶(hù)稱(chēng)為“大農(nóng)戶(hù)”。，外來(lái)“大農(nóng)戶(hù)”與專(zhuān)業(yè)合作社簽訂了為期三年的固定合同，按照農(nóng)地所在區(qū)域進(jìn)行整體性承包，根據(jù)農(nóng)地質(zhì)量將年租金分為620元/畝、480元/畝、340元/畝三檔，并按期支付租金。綜合來(lái)看，這一階段的農(nóng)地流轉(zhuǎn)兼具行政力量引導(dǎo)與市場(chǎng)化運(yùn)作特征，以H鎮(zhèn)政府為代表的地方行政力量組織的專(zhuān)業(yè)合作社僅為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化運(yùn)作搭建平臺(tái)、提供服務(wù)，不介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)具體交易中，不進(jìn)行市場(chǎng)定價(jià)，僅代表自愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶(hù)與“大農(nóng)戶(hù)”簽訂書(shū)面契約，并保證租金的按期發(fā)放，交易行為仍受農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中供求關(guān)系、土地價(jià)格等經(jīng)濟(jì)因素所影響。

(三)社會(huì)關(guān)系主導(dǎo)人情化流轉(zhuǎn)階段

在2015—2018年期間，農(nóng)地的市場(chǎng)化、規(guī)?；行蛄鬓D(zhuǎn)，不僅給轉(zhuǎn)出農(nóng)戶(hù)來(lái)了穩(wěn)定收入，規(guī)?；?jīng)營(yíng)產(chǎn)生的邊際效益，也使外來(lái)“大農(nóng)戶(hù)”獲得更高的收益，同時(shí)，農(nóng)地的市場(chǎng)化有序流轉(zhuǎn)也給H鎮(zhèn)下轄各行政村的村治格局帶來(lái)良性整合，因農(nóng)地產(chǎn)生的糾紛顯著減少。然而，外來(lái)“大農(nóng)戶(hù)”因農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)所獲得的超額利潤(rùn)逐漸引起了H鎮(zhèn)本地“大農(nóng)戶(hù)”的關(guān)注和不滿，H鎮(zhèn)本地“大農(nóng)戶(hù)”希望行政力量減少對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化的引導(dǎo)，并要求村委會(huì)及合作社出臺(tái)規(guī)定禁止外來(lái)“大農(nóng)戶(hù)”轉(zhuǎn)入本鎮(zhèn)農(nóng)地，農(nóng)地只允許本地人轉(zhuǎn)入。部分本地“大農(nóng)戶(hù)”以弱者的姿態(tài)采取非正式化的“抗?fàn)帯笔侄危ㄟ^(guò)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村委會(huì)干部拉家常、講關(guān)系、說(shuō)人情的方式要求趕走外來(lái)“大農(nóng)戶(hù)”，要求將農(nóng)地流轉(zhuǎn)給自己。少數(shù)本地“大農(nóng)戶(hù)”更是以強(qiáng)者的姿態(tài)采取公開(kāi)化的“抗?fàn)帯贝胧?，如到村委?huì)找村干部“搗”“鬧”“要”，更有甚者放言要向“上級(jí)”和“檢查組”舉報(bào)“村干部與外來(lái)‘大農(nóng)戶(hù)’有利益勾結(jié)”。在H鎮(zhèn)本地“大農(nóng)戶(hù)”的抗?fàn)幣c鼓動(dòng)下，H鎮(zhèn)政府不再主動(dòng)引導(dǎo)農(nóng)地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，并在本地“大農(nóng)戶(hù)”擠出外來(lái)“大農(nóng)戶(hù)”的運(yùn)動(dòng)中持默認(rèn)態(tài)度，各村專(zhuān)業(yè)合作社不再統(tǒng)一與轉(zhuǎn)出農(nóng)戶(hù)簽約、集中發(fā)包，也不再為農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易提供公證和要求交易雙方必須簽訂書(shū)面契約。自2018年開(kāi)始，隨著三年合約期限的結(jié)束，H鎮(zhèn)本地“大農(nóng)戶(hù)”紛紛經(jīng)由血緣、地緣等組成的社會(huì)關(guān)系積極推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，同時(shí)，H鎮(zhèn)農(nóng)戶(hù)因與本地“大農(nóng)戶(hù)”多有親屬、鄰里等社會(huì)關(guān)系，也紛紛將農(nóng)地流轉(zhuǎn)給本地“大農(nóng)戶(hù)”。具體而言，這一時(shí)期農(nóng)地流轉(zhuǎn)處在社會(huì)關(guān)系主導(dǎo)的人情化流轉(zhuǎn)階段，社會(huì)關(guān)系的主導(dǎo)不僅表現(xiàn)擠出外來(lái)“大農(nóng)戶(hù)”，更表現(xiàn)在促使農(nóng)地流轉(zhuǎn)從“要素型市場(chǎng)”向“關(guān)系型市場(chǎng)”的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)了農(nóng)地的人情化流轉(zhuǎn)。

三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化困境：觀念局限與制度缺陷

通過(guò)對(duì)L市H鎮(zhèn)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)階段變遷的梳理與檢視發(fā)現(xiàn)，盡管擁有宏觀政策制度的支持、基層政府的積極引導(dǎo)與農(nóng)戶(hù)自身充分的流轉(zhuǎn)意愿等諸多有利條件，但農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍不可避免地由行政力量引導(dǎo)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)朝向由社會(huì)關(guān)系主導(dǎo)的人情化流轉(zhuǎn)發(fā)展。具體而言，農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，農(nóng)戶(hù)的社會(huì)理性與稟賦效應(yīng)及基層政府遵循“不出事治理”等觀念局限、農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制不健全與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的不清晰不完善等制度缺陷，致使農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化的建設(shè)與發(fā)展面臨諸多困境。

(一)觀念局限

1.農(nóng)戶(hù)的社會(huì)理性與稟賦效應(yīng)

通過(guò)對(duì)H鎮(zhèn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)階段變遷的梳理發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶(hù)社會(huì)理性對(duì)經(jīng)濟(jì)理性的替代是造成農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化困境的重要原因。雖然在古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論假設(shè)中，經(jīng)濟(jì)理性占據(jù)著交易行為的主導(dǎo)地位，亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，理性的經(jīng)濟(jì)主體追求利益最大化，在經(jīng)濟(jì)交易中，交易雙方會(huì)基于“成本—收益”原則做出最優(yōu)化決策，其行動(dòng)目標(biāo)是最大限度地獲得個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益，其行動(dòng)決策原則遵循理性選擇與最大化原則。但實(shí)質(zhì)上人的行為是嵌入于社會(huì)之中，不同于古典經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)于人的社會(huì)性關(guān)注不足，馬克斯·韋伯認(rèn)為人的行動(dòng)受到社會(huì)習(xí)俗、制度、情感和意志的制約。波蘭尼也認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)行動(dòng)受社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)關(guān)系的巨大影響?，F(xiàn)實(shí)中農(nóng)地流轉(zhuǎn)多發(fā)生于村莊內(nèi)部與熟人間，作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)行動(dòng)決策者而存在的農(nóng)戶(hù)并非為經(jīng)濟(jì)理性所主導(dǎo)與他人不發(fā)生任何聯(lián)系的“原子化”個(gè)體，而是受社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)環(huán)境所形塑，處在由血緣、地緣、業(yè)緣等關(guān)系交織所形成的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的“社會(huì)人”。因此，在由血緣、地緣等形成的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中社會(huì)理性便具有了超越經(jīng)濟(jì)的意義。H鎮(zhèn)農(nóng)戶(hù)自身的社會(huì)理性導(dǎo)致其與農(nóng)地轉(zhuǎn)入對(duì)象間的社會(huì)關(guān)系強(qiáng)度、網(wǎng)絡(luò)密度等社會(huì)因素最終替代供求關(guān)系、農(nóng)地價(jià)格等經(jīng)濟(jì)因素，并最終阻礙了農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化發(fā)展。

同時(shí)，農(nóng)戶(hù)的稟賦效應(yīng)也疊加影響農(nóng)地的流轉(zhuǎn)方向與流轉(zhuǎn)效應(yīng)，并阻礙農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化的發(fā)展。稟賦效應(yīng)，即某物品一旦成為自己擁有的一部分，人們傾向于給予其更高的價(jià)值評(píng)價(jià)[6]。長(zhǎng)久以來(lái)，農(nóng)地不僅在中國(guó)農(nóng)耕文化中占據(jù)著核心地位，也是中國(guó)農(nóng)民的“命根子”，對(duì)于H鎮(zhèn)的多數(shù)農(nóng)戶(hù)來(lái)說(shuō)，目前，雖然土地收入占家庭總收入比重非常小，但傳統(tǒng)小農(nóng)思想與惜土情節(jié)已經(jīng)根深蒂固，并潛移默化地影響其行為決策，使其不可避免地傾向于將農(nóng)地流轉(zhuǎn)給本地“大農(nóng)戶(hù)”,稟賦效應(yīng)所具有的人格依賴(lài)性、生存依賴(lài)性、情感依賴(lài)性及流轉(zhuǎn)對(duì)象依賴(lài)性使農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)并不是一個(gè)純粹的要素市場(chǎng)[2]。

2.基層政府遵循“不出事邏輯”治理

在取消農(nóng)業(yè)稅后，一方面，由于國(guó)家不再向農(nóng)民收稅，基層政府開(kāi)始將工作重心放在向上“爭(zhēng)跑項(xiàng)目”，而非放在解決與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的公共事務(wù)上面，使基層政府的利益與農(nóng)戶(hù)逐漸脫節(jié)，干群關(guān)系松散，造成了基層政府的“懸浮”[7]。另一方面，上級(jí)政府對(duì)基層政府的控制逐漸增強(qiáng)，基層政府的權(quán)力日漸弱化，過(guò)去農(nóng)村工作中的軟指標(biāo)成為現(xiàn)今基層干部的工作重心。隨著國(guó)家向農(nóng)村輸入資源與項(xiàng)目的逐漸增多，國(guó)家各個(gè)部門(mén)對(duì)基層政府的考核與要求也逐漸增多，在“規(guī)則下鄉(xiāng)”及“一票否決制”的問(wèn)責(zé)高壓下，基層政府運(yùn)作導(dǎo)向逐漸從“邀功”轉(zhuǎn)向“避責(zé)”，并遵循“不出事邏輯”治理[8]。

H鎮(zhèn)政府要求下轄各行政村成立專(zhuān)業(yè)合作社，推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化發(fā)展，不僅是為維護(hù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)契約關(guān)系穩(wěn)定、保障農(nóng)戶(hù)穩(wěn)定收益實(shí)現(xiàn)公共利益。更是為借由推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化，提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)率完成相應(yīng)的政績(jī)考核指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)其政績(jī)最大化的理性訴求。在外來(lái)“大農(nóng)戶(hù)”進(jìn)駐H鎮(zhèn)通過(guò)轉(zhuǎn)入農(nóng)地獲得較好的經(jīng)濟(jì)效益時(shí)，卻引起了本地“大農(nóng)戶(hù)”的不滿，引發(fā)了一系列抗?fàn)幓顒?dòng)，并推動(dòng)農(nóng)地走向了社會(huì)關(guān)系主導(dǎo)下的人情化流轉(zhuǎn)。對(duì)H鎮(zhèn)政府而言成立合作社的首要目標(biāo)是提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)地流轉(zhuǎn)率，并完成政績(jī)考核，無(wú)論將農(nóng)地流轉(zhuǎn)給外來(lái)“大農(nóng)戶(hù)”或本地“大農(nóng)戶(hù)”，其自身的農(nóng)地流轉(zhuǎn)率考核指標(biāo)都能順利完成。盡管將農(nóng)地流轉(zhuǎn)給外來(lái)“大農(nóng)戶(hù)”時(shí)轉(zhuǎn)出農(nóng)戶(hù)的經(jīng)濟(jì)收益更高，但卻引發(fā)了本地“大農(nóng)戶(hù)”的各類(lèi)抗?fàn)幮袨?，并有可能觸及“穩(wěn)定”這根政治紅線。在此情形下，H鎮(zhèn)政府逐步退出引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化發(fā)展，并默許本地“大農(nóng)戶(hù)”對(duì)外來(lái)“大農(nóng)戶(hù)”的擠出，使農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)由“要素型市場(chǎng)”轉(zhuǎn)向“關(guān)系型市場(chǎng)”。雖然在“關(guān)系型市場(chǎng)”中交易雙方也偶有矛盾發(fā)生，但因社會(huì)關(guān)系的嵌入，一般情況下在村子內(nèi)部，矛盾就能得到調(diào)節(jié)與解決，不會(huì)成為誘發(fā)農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定的關(guān)鍵。因此，基層政府遵循“不出事邏輯”治理，在某種程度也阻抑了農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化的發(fā)展。

(二)制度缺陷

1.農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制不健全

社會(huì)保障是任何一個(gè)正常的社會(huì)都應(yīng)具備必要的社會(huì)防護(hù)能力，然而，受限于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代農(nóng)業(yè)戶(hù)口與非農(nóng)戶(hù)口的分野與城鄉(xiāng)二元格局的制約，近年來(lái)，雖然農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等有了一定發(fā)展與完善，但相較于城市，農(nóng)村社會(huì)保障體制仍呈現(xiàn)出制度碎片化、結(jié)構(gòu)條塊化、權(quán)責(zé)模糊化的特點(diǎn)。在制度設(shè)計(jì)上，我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障體制改革通常是“摸著石頭過(guò)河”，往往只從當(dāng)時(shí)的情況出發(fā)，很少?gòu)拈L(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮制度變革的理性目標(biāo)與方向，帶來(lái)的后果是制度的多變性和不定型性表現(xiàn)出來(lái)的制度碎片化，讓人們對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度的穩(wěn)定性預(yù)期產(chǎn)生動(dòng)搖或表現(xiàn)出不信任，甚至?xí)l(fā)農(nóng)戶(hù)對(duì)其生存前景的擔(dān)憂[9]。在整體結(jié)構(gòu)上，當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障體系主要由農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫、農(nóng)村“五?！钡冉M成，總體上尚處在覆蓋面窄、支付水平低的階段。特別在城市化進(jìn)程中，來(lái)自農(nóng)村的流動(dòng)人口時(shí)常處于城鄉(xiāng)社會(huì)保障的邊緣地帶與農(nóng)村社會(huì)保障無(wú)法有效銜接城市社會(huì)保障的“雙重窘境”中。事實(shí)上，H鎮(zhèn)部分將農(nóng)地轉(zhuǎn)出從事建筑等制造行業(yè)或者在私營(yíng)加工業(yè)企業(yè)務(wù)工的農(nóng)戶(hù)，其務(wù)工單位并沒(méi)為其繳納任何保險(xiǎn)，同時(shí)，農(nóng)村養(yǎng)老和醫(yī)療保障水平也較低，在H鎮(zhèn)多數(shù)年滿65歲的老人每月只能領(lǐng)取98元的養(yǎng)老金，在其罹患大病需進(jìn)省城看病或跨省就醫(yī)時(shí)，有限的養(yǎng)老和醫(yī)療保障水平顯得促襟見(jiàn)肘。總的來(lái)說(shuō)，雖然農(nóng)村社會(huì)保障制度緩解了農(nóng)地的保障功能，但農(nóng)村社會(huì)保障制度的不完善致使農(nóng)地保障功能只能是被部分且有限的替代，這也導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)寧愿損失部分農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益通過(guò)社會(huì)關(guān)系將農(nóng)地流轉(zhuǎn)給本地“大農(nóng)戶(hù)”，也不愿輕易將農(nóng)地流轉(zhuǎn)給外來(lái)“大農(nóng)戶(hù)”。

2.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的模糊性與非完整性

清晰的產(chǎn)權(quán)既是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化，達(dá)到農(nóng)地資源配置優(yōu)化，提高農(nóng)地資源利用效率的必要前提，也是使農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體以獨(dú)立完整的市場(chǎng)主體身份參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，追求自身效益最大化的重要保障。雖然早在2014年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》中就正式提出要堅(jiān)持農(nóng)地集體所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，但當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度仍具有模糊性與非完整性等特點(diǎn)，并導(dǎo)致了農(nóng)地所有權(quán)虛化、承包權(quán)固化、經(jīng)營(yíng)權(quán)弱化等問(wèn)題，制約了農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化的發(fā)展。筆者在H鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，部分由于家族成員減少而“繼承”農(nóng)地的農(nóng)戶(hù)，因擔(dān)心村委會(huì)借由組織專(zhuān)業(yè)合作社的名義將其“繼承”的農(nóng)地收回，不愿加入合作社，并以口頭契約的方式將農(nóng)地流轉(zhuǎn)給與其熟識(shí)的本地“大農(nóng)戶(hù)”。除此之外，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的模糊性與非完整性，也使農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易主體呈現(xiàn)出權(quán)力的不對(duì)等，承包主體占優(yōu)勢(shì)地位，經(jīng)營(yíng)主體處在弱勢(shì)地位,對(duì)于H鎮(zhèn)外來(lái)“大農(nóng)戶(hù)”而言，其受在H鎮(zhèn)擁有的社會(huì)資本與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的限制，很難在發(fā)生農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛時(shí)有效維護(hù)自身權(quán)益。同時(shí)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的模糊性與非完整性所引致的經(jīng)營(yíng)權(quán)弱化也誘致外來(lái)“大農(nóng)戶(hù)”缺乏長(zhǎng)期發(fā)展目光，導(dǎo)致其不愿對(duì)短期租入的農(nóng)地進(jìn)行適度投入，即平整農(nóng)地、興修水利等以改善農(nóng)地產(chǎn)出條件與生產(chǎn)水平。

四、推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化發(fā)展的治理路徑

農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化對(duì)于發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提高農(nóng)地資源配置效率，提高農(nóng)民要素收入及優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)具有重要意義。為破解農(nóng)戶(hù)的社會(huì)理性與稟賦效應(yīng)、基層政府遵循“不出事治理”邏輯等的觀念局限與農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制不健全、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的模糊性與非完整性等的制度缺陷，本文嘗試提出完善健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系、明確基層政府職能邊界、完善農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制、強(qiáng)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革等措施，以期為推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化發(fā)展提供有益借鑒。

(一)健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系

原子化的農(nóng)戶(hù)個(gè)體在農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易中處于弱勢(shì)地位，并在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中無(wú)可避免地受到自身社會(huì)理性、稟賦效應(yīng)及自身所處社會(huì)結(jié)構(gòu)與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的多重限制。因此，需健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，強(qiáng)化農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織建設(shè)，并合理引導(dǎo)外部資金流轉(zhuǎn)農(nóng)地。一方面，要逐步建立縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級(jí)農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，確保在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮縣級(jí)機(jī)構(gòu)的規(guī)則制定作用、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督執(zhí)行作用、村級(jí)機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)作用，削弱社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易費(fèi)用的替代作用。另一方面，積極鼓勵(lì)農(nóng)村外部資金、技術(shù)等資源要素向農(nóng)村流動(dòng)，支持以涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社為代表的社會(huì)力量集中流轉(zhuǎn)農(nóng)地，以市場(chǎng)化價(jià)格逐步取代人情化租金。

(二)明確基層政府職能邊界

明確基層政府職能邊界，對(duì)克服農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的交易糾紛，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的宏觀調(diào)控具有重要作用。首先，基層政府應(yīng)主要在規(guī)章制度建設(shè)、流轉(zhuǎn)平臺(tái)建立及監(jiān)督仲裁等層面發(fā)揮作用，突出農(nóng)業(yè)管理部門(mén)對(duì)土地流轉(zhuǎn)交易穩(wěn)定性的保障功能。其次，政府在介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)時(shí)，需充分尊重農(nóng)戶(hù)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的主體地位，以尊重農(nóng)戶(hù)意愿、保障農(nóng)戶(hù)收益分配作為推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，避免地方政府以政績(jī)導(dǎo)向?yàn)轵?qū)動(dòng)，強(qiáng)勢(shì)介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，繼而損害農(nóng)戶(hù)權(quán)益。最后，政府需厘清自身與市場(chǎng)的關(guān)系定位，充分尊重基層創(chuàng)造，支持鼓勵(lì)建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，營(yíng)造良好的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)環(huán)境。

(三)完善農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村社會(huì)保障的缺失與不完善，形成了農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)地福利與保障功能的“路徑依賴(lài)”，阻礙了農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化的發(fā)展。農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立與完善，可以弱化農(nóng)地所承載的農(nóng)戶(hù)就業(yè)和社會(huì)保障功能，強(qiáng)化其作為生產(chǎn)資料的要素功能，消除農(nóng)戶(hù)的后顧之憂，使其放心地流轉(zhuǎn)農(nóng)地。首先，政府應(yīng)盡力消弭城鄉(xiāng)二元格局對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平差異的影響，并應(yīng)出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的針對(duì)性措施，積極推動(dòng)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老體系并軌；其次，需建立健全新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)，擴(kuò)大其覆蓋范圍、適度提高大病防治報(bào)銷(xiāo)上限；最后，應(yīng)建立專(zhuān)項(xiàng)基金、實(shí)施政策傾斜等措施，積極探索“農(nóng)地?fù)Q社?！钡目尚新窂?，逐漸消弭土地的社會(huì)保障功能，繼而消除農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的思想顧慮。

(四)強(qiáng)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革

當(dāng)前，中央提出“三權(quán)分置”的總體性改革思路與土地確權(quán)的具體化行動(dòng)，在破解農(nóng)地流轉(zhuǎn)中面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了較為顯著的作用，但囿于現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的掣肘，改革陷入難以深化的困境。為此，必須推動(dòng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的持續(xù)深化改革，使之與新時(shí)期的經(jīng)濟(jì)形式及農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化發(fā)展更相適應(yīng)。一方面，應(yīng)解放思想，破除舊有觀念，積極支持鼓勵(lì)地方實(shí)踐探索，并對(duì)較為成功的地方實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)提煉，以形成更為完善的法律和政策。另一方面，對(duì)現(xiàn)行農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律體系中存在的矛盾沖突，應(yīng)及時(shí)調(diào)試化解，著力形成以憲法和民法中的原則性規(guī)定為核心、以土地管理法和農(nóng)地土地承包法為詳細(xì)規(guī)定、以部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)制度為實(shí)施辦法，以及細(xì)則的多層次全方位的農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律體系[10]。