徐政 鄭州金水廈農(nóng)商村鎮(zhèn)銀行股份有限公司
2006年12月22日,銀監(jiān)會頒布了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策,更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》,放松了在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立門檻,村鎮(zhèn)銀行作為新生事物,應(yīng)運(yùn)而生。2007年3月1日,四川儀隴惠民村鎮(zhèn)銀行作為第一批新型機(jī)構(gòu),正式掛牌成立。截至2019年9月末,全國已成立村鎮(zhèn)銀行1633家,輻射至全國31個省份,縣域覆蓋率達(dá)到了70.6%。經(jīng)過13年的發(fā)展,村鎮(zhèn)銀行豐富了金融機(jī)構(gòu)體系,極大的促進(jìn)了“三農(nóng)”和小微企業(yè)的發(fā)展。但是,村鎮(zhèn)銀行作為商業(yè)銀行的特殊形式,其公司治理形式又不同于一般的商業(yè)銀行,有著自身的特點(diǎn)。
銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)法人、自然人等構(gòu)成了村鎮(zhèn)銀行的主要股東。根據(jù)《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》第二十五條規(guī)定:村鎮(zhèn)銀行最大股東或唯一股東必須是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu),其作為主發(fā)起行持股比例不得低于總股本的20%,其他各方持股比例均不得超過村鎮(zhèn)銀行總股本的10%。2014年3月,銀監(jiān)會又頒布了相關(guān)規(guī)定,將主發(fā)起行持股限額由20%降低到15%。然而在現(xiàn)實(shí)中,主發(fā)起行對村鎮(zhèn)銀行有著實(shí)際控制權(quán)這一現(xiàn)象非常普遍。王晨詩(2019)收集了山東設(shè)立的127家村鎮(zhèn)銀行的數(shù)據(jù),顯示主發(fā)起行持股比例超過 50%的有96家,在122個有效數(shù)據(jù)中占比78.69%。這也證實(shí)了大多數(shù)村鎮(zhèn)銀行股權(quán)比例,存在主發(fā)起行一股獨(dú)大的現(xiàn)象。
主發(fā)起行制度是村鎮(zhèn)銀行的特色制度。根據(jù)監(jiān)管部門相關(guān)規(guī)定,銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行,其作為主發(fā)起行經(jīng)營狀況必須良好且各項(xiàng)指標(biāo)符合監(jiān)管要求,并在村鎮(zhèn)銀行設(shè)立的進(jìn)程中對其提供指導(dǎo)。村鎮(zhèn)銀行雖然是獨(dú)立的法人,但并未形成符合自身經(jīng)營模式的制度體系,大多是照抄照搬主發(fā)起行的制度。
根據(jù)《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》,村鎮(zhèn)銀行可根據(jù)自身業(yè)務(wù)需求靈活設(shè)置決策機(jī)構(gòu),機(jī)構(gòu)設(shè)置也相對簡單。村鎮(zhèn)銀行可設(shè)董事會,也可不設(shè)董事會。在監(jiān)督機(jī)制方面,只說形成有效制衡即可,并沒有必須設(shè)立監(jiān)事會的硬性規(guī)定??梢姡O(jiān)管部門并沒有強(qiáng)制村鎮(zhèn)銀行必須設(shè)立“三會”的規(guī)定,同時,該規(guī)定并未嚴(yán)格要求必須設(shè)立專業(yè)委員會,如果村鎮(zhèn)銀行規(guī)模較小,行長還可由董事長或執(zhí)行董事兼任。
《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》指出:“內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層及全體員工共同實(shí)施,最終實(shí)現(xiàn)控制目的的過程?!贝彐?zhèn)銀行的主發(fā)起行制度及主發(fā)起實(shí)質(zhì)為村鎮(zhèn)銀行的控制人,很容易對村鎮(zhèn)銀行進(jìn)行操控,再加上村鎮(zhèn)銀行的治理結(jié)構(gòu)缺陷,內(nèi)部控制必然存在一些問題。主要體現(xiàn)在以下幾個方面:
《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》第十四條規(guī)定:“商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部控制制度體系”。村鎮(zhèn)銀行作為商業(yè)銀行的一種特殊模式,也應(yīng)遵循商業(yè)銀行內(nèi)部控制建設(shè)的要求,但村鎮(zhèn)銀行基本上都是照抄主發(fā)起行制度,其運(yùn)營模式、經(jīng)營范圍有別于主發(fā)起行,直接復(fù)制主發(fā)起行制度很難形成自身適用的內(nèi)部控制制度體系。此外,若主發(fā)起行內(nèi)部控制制度存在缺陷,村鎮(zhèn)銀行內(nèi)部控制的功效也會大打折扣。
內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,需要董事會、審計(jì)委員會、監(jiān)事會、經(jīng)理層及內(nèi)部各職能部門共同參與并各司其職。董事會一般下設(shè)專業(yè)的審計(jì)委員會,負(fù)責(zé)內(nèi)部控制的建設(shè)和實(shí)施,監(jiān)事會主要履行監(jiān)督職能,經(jīng)理層負(fù)責(zé)內(nèi)部控制的日常運(yùn)行工作。
根據(jù)監(jiān)管規(guī)定,并未強(qiáng)制村鎮(zhèn)銀行設(shè)立“三會”,一部分村鎮(zhèn)銀行非但沒有設(shè)立董事會、監(jiān)事會,而且普遍存在主發(fā)起行的高管兼任村鎮(zhèn)銀行董事長、監(jiān)事長。村鎮(zhèn)銀行一般為異地設(shè)立,主發(fā)起行高管本身事務(wù)繁忙,無法常駐村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營所在地,這就形成“三會一層”嚴(yán)重缺位的現(xiàn)象。另外還有一部分村鎮(zhèn)銀行雖設(shè)有董事會、監(jiān)事會,但未制定相應(yīng)的議事規(guī)則,造成董事會、監(jiān)事會成員議事效率低下,執(zhí)行與監(jiān)督工作陷入停滯;或未配置專業(yè)的人員,成員履職意識淡薄,身在其位,未謀其政,造成董事會、監(jiān)事會成員虛有其職,機(jī)構(gòu)設(shè)立虛有其名。還有個別村鎮(zhèn)銀行不但沒有設(shè)立審計(jì)委員會等專業(yè)組織,甚至不設(shè)立內(nèi)審部門,而是委托主發(fā)起行內(nèi)部審計(jì)人員進(jìn)行審計(jì),由于空間和時間上的錯位,導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)無法定期及時執(zhí)行,內(nèi)部稽核難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。
根據(jù)《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》,規(guī)模較小的村鎮(zhèn)銀行,可由董事長或執(zhí)行董事兼任行長。從委托代理理論的角度來講,行長接受股東委托,屬于受托經(jīng)營者;從內(nèi)部控制的角度來講,行長屬于經(jīng)理層,是制定內(nèi)部控制制度的參與者之一。兩職合一,會造成職責(zé)權(quán)限混亂,內(nèi)部控制制度牽制乏力。而且村鎮(zhèn)銀行董事長或執(zhí)行董事一般由主發(fā)起行委任,主發(fā)起行多數(shù)為村鎮(zhèn)銀行的控股股東。吳秋生、喬磊(2018)把總經(jīng)理類型分成同一型、附庸型、獨(dú)立型三類,并把由大股東本人或其家族成員擔(dān)任總經(jīng)理情形歸類為同一型,同時從總經(jīng)理獨(dú)立程度的視角進(jìn)行實(shí)證分析,在設(shè)定相關(guān)假設(shè)因素后,驗(yàn)證了總經(jīng)理獨(dú)立性越強(qiáng),內(nèi)部控制越有效。
我國村鎮(zhèn)銀行“一股獨(dú)大”現(xiàn)象較為普遍,當(dāng)村鎮(zhèn)銀行實(shí)際控制人股權(quán)高度集中時,如果沒有行之有效的約束機(jī)制,則實(shí)際控制人會為了實(shí)現(xiàn)自身利益,根據(jù)其需求和偏好對內(nèi)部控制施加影響,使其他各方中小股東的利益受到侵害。而且當(dāng)村鎮(zhèn)銀行董事長或執(zhí)行董事兼任行長時,控股股東與經(jīng)理層的利益目標(biāo)便實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一,兼任經(jīng)理層的控股股東謀求不正當(dāng)利益的動機(jī)也最強(qiáng),也最可能發(fā)生經(jīng)理層利用職權(quán)便利,凌駕于內(nèi)部控制之上,導(dǎo)致內(nèi)部控制形同虛設(shè)。因此,擁有同一型總經(jīng)理的企業(yè)內(nèi)部控制有效性最弱(吳秋生、喬磊,2018)。
村鎮(zhèn)銀行作為新生事物,存在時間尚短,各項(xiàng)監(jiān)管要求及規(guī)章制度仍不健全,目前監(jiān)管部門僅頒布了《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》等少數(shù)幾項(xiàng)制度。村鎮(zhèn)銀行要想實(shí)現(xiàn)安全穩(wěn)定的發(fā)展,就必須建立科學(xué)的管理機(jī)制。一方面,監(jiān)管部門要不斷完善監(jiān)管制度,以保證村鎮(zhèn)銀行安全合理運(yùn)營;另一方面,村鎮(zhèn)銀行自身應(yīng)建立符合自身運(yùn)營模式的規(guī)章制度,只有以完善且切實(shí)可行的制度為保障,才能有效提升內(nèi)部控制的功效,從而促進(jìn)村鎮(zhèn)銀行實(shí)現(xiàn)安全穩(wěn)定發(fā)展。
村鎮(zhèn)銀行在對股權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行改造時,首先應(yīng)在滿足監(jiān)管部門要求;其次,應(yīng)堅(jiān)持“總體分散、適度集中”的原則,重點(diǎn)解決好村鎮(zhèn)銀行“一股獨(dú)大”的現(xiàn)象,大力引進(jìn)資本補(bǔ)充能力強(qiáng)的優(yōu)質(zhì)法人股東及戰(zhàn)略性股東,形成相互牽制的股權(quán)治理結(jié)構(gòu),有效避免控股股東單獨(dú)化,這也有利于經(jīng)理層發(fā)揮其獨(dú)立性,以提升內(nèi)部控制的有效性。
村鎮(zhèn)銀行應(yīng)優(yōu)化治理結(jié)構(gòu),建立健全的組織構(gòu)架,設(shè)立董事會及監(jiān)事會,組建審計(jì)委員會等專業(yè)組織,從外部聘用職業(yè)經(jīng)理人擔(dān)任行長,成立內(nèi)審部門,并配備專業(yè)專職的審計(jì)人員,形成互相制衡的內(nèi)部控制職能體系。此外,還應(yīng)完善履職機(jī)制,建立董事會、監(jiān)事會議事規(guī)則,選拔精通銀行業(yè)的專業(yè)人員作為候選人,提升履職水平,并建立科學(xué)的履職評價體系,對董事會、監(jiān)事會履職情況進(jìn)行客觀評價,并與其績效掛鉤,提升其履職的積極性。
總之,村鎮(zhèn)銀行需完善治理結(jié)構(gòu),優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu),配備專業(yè)的人才隊(duì)伍,不斷完善內(nèi)部控制體系,提升內(nèi)控制度建設(shè),加強(qiáng)風(fēng)險管控,這樣才能在市場競爭立于不敗之地。