（港珠澳大橋管理局，廣東 珠海 519060）

一、港珠澳大橋概況

港珠澳大橋舉世矚目，其最大的特點(diǎn)乃是“一國兩制”、跨越三個(gè)司法管轄區(qū)。因此，由港珠澳大橋引起法律沖突現(xiàn)象極其突出。為減少港珠澳大橋的法律沖突，粵港澳三地政府極具智慧，富有創(chuàng)造性地提出將大橋一分為四，達(dá)成“三地政府各自負(fù)責(zé)口岸和連接線工程，粵港分界線至珠澳口岸之間為港珠澳大橋主體工程，由三地政府共同出資建設(shè)”的共識(shí)。根據(jù)國務(wù)院的批復(fù)，港珠澳大橋主體工程按我國公路法體系中的高速公路技術(shù)等級和政府還貸公路模式進(jìn)行建設(shè)。《公路法》第二十三條規(guī)定：公路建設(shè)實(shí)行法人負(fù)責(zé)制，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十一條第一款規(guī)定：“建設(shè)和管理政府還貸公路，應(yīng)當(dāng)按照政事分開的原則，依法成立專門的不以營利為目的的法人組織?！币虼耍?010年7月，三地政府共同在內(nèi)地舉辦了事業(yè)單位性質(zhì)的項(xiàng)目法人，即港珠澳大橋管理局。實(shí)際上，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十一條第一款并沒有對政府還貸公路的項(xiàng)目法人的模式做出明確規(guī)定。本文擬基于回顧港珠澳大橋主體工程項(xiàng)目法人設(shè)立的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從政策性文件的規(guī)定、行業(yè)主管部門的規(guī)定、事業(yè)單位的改革趨勢和其他工程實(shí)踐案例等四個(gè)角度，詳細(xì)分析港珠澳大橋主體工程的項(xiàng)目法人為何選擇了事業(yè)單位法人，并在此基礎(chǔ)上對《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十一條提出修訂建議。

二、港珠澳大橋項(xiàng)目法人模式選擇的理由

（一）從政策性文件的規(guī)定看

初看《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十一條第一款的規(guī)定，政府還貸公路只是要求依法成立不以營利為目的的法人組織，而并沒有明確規(guī)定成立事業(yè)單位法人。因此，非營利性的事業(yè)單位法人和非營利性的公司法人應(yīng)均屬于項(xiàng)目法人可選組織形式的范圍之內(nèi)。若仔細(xì)閱讀該條，其中明確提到“依法成立專門的不以營利為目的的法人組織”的原則乃“政事分開”?！罢路珠_”中“政”應(yīng)當(dāng)指政府的行政機(jī)構(gòu)；而“事”所指的是什么？“依法成立專門的不以營利為目的的法人組織”是不是指的這個(gè)“事”？是否指“依法成立專門的不以營利為目的的法人組織”應(yīng)當(dāng)與“政”分開？如果不是，“依法成立專門的不以營利為目的的法人組織”為什么又要以“政事分開”為原則？

先簡單梳理“政事分開”在國內(nèi)的使用情況?！罢路珠_”最早是在政策語境中得以使用，應(yīng)當(dāng)屬于政策概念?！妒召M(fèi)公路管理?xiàng)l例》頒布于2004年9月，經(jīng)檢索“北大法寶·中央法規(guī)司法解釋”數(shù)據(jù)庫，此日期之前“政事分開”的政策性文件主要有103份。所謂“政事分開”乃是政府行政管理體制或經(jīng)濟(jì)管理體制改革或調(diào)整的方式、手段或目標(biāo)，基本含義既是指政府行政職能和事業(yè)單位職能分開，也是指政府行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位機(jī)構(gòu)分開。“政事分開”中的“事”即“事業(yè)單位”的簡稱，“政事分開”即“政府行政機(jī)構(gòu)”和“事業(yè)單位”分開的簡稱，當(dāng)屬無疑。這些政策性文件基本解決了“政事分開”的含義、解決了“事”的含義。

那么，政策性文件當(dāng)中的“政事分開”是否和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十一條第一款的“政事分開”的意義等同？筆者認(rèn)為是等同的。《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十一條第一款“建設(shè)和管理政府還貸公路，應(yīng)當(dāng)按照政事分開的原則，依法成立專門的不以營利為目的的法人組織”的規(guī)定，正是對政策層面“政事分開”的法律確認(rèn)和反映?！妒召M(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十一條的第一款“政事分開”指的就是“政府行政機(jī)構(gòu)”和“事業(yè)單位”職能分開、機(jī)構(gòu)分開，“事”即“事業(yè)單位”的簡稱。結(jié)合前述分析，“依法成立專門的不以營利為目的的法人組織”應(yīng)當(dāng)是指的“事”，即事業(yè)單位。因此，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十一條第一款其實(shí)表達(dá)了“政府還貸公路應(yīng)當(dāng)成立與政府行政機(jī)構(gòu)相分離的在法律上有獨(dú)立地位的事業(yè)單位法人作為項(xiàng)目法人形式”的意思。

（二）從行業(yè)主管部門的規(guī)定看

2001年9月原交通部《公路建設(shè)項(xiàng)目法人資格標(biāo)準(zhǔn)》（試行）規(guī)定：公路建設(shè)項(xiàng)目法人分為甲級公路建設(shè)項(xiàng)目法人和乙級公路建設(shè)法人。無論是甲級公路建設(shè)項(xiàng)目法人還是乙級公路建設(shè)法人，其資格標(biāo)準(zhǔn)條件之一為：對經(jīng)營性公路，項(xiàng)目法人應(yīng)具有工商行政管理部門頒發(fā)的《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》；對于公益性公路，項(xiàng)目法人應(yīng)具有事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)頒發(fā)的《事業(yè)單位法人證書》。值得注意的是，這里的提法乃公益性公路，而非政府還貸公路。那么，公益性公路到底是什么？是否包括政府還貸公路在內(nèi)？依據(jù)原交通部2000年8月同時(shí)頒發(fā)的《公路建設(shè)市場準(zhǔn)入規(guī)定》第二條和《公路建設(shè)四項(xiàng)制度實(shí)施辦法》第五條的規(guī)定，公路建設(shè)項(xiàng)目法人分為經(jīng)營性公路建設(shè)項(xiàng)目法人和公益性公路建設(shè)項(xiàng)目法人。《公路建設(shè)四項(xiàng)制度實(shí)施辦法》第五條第二款還進(jìn)一步規(guī)定，非經(jīng)營性公路建設(shè)項(xiàng)目法人為公益性公路建設(shè)項(xiàng)目法人。此規(guī)定明確指出了公益性公路即非經(jīng)營性公路。盡管《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》頒布之前，《公路建設(shè)市場準(zhǔn)入規(guī)定》和《公路建設(shè)四項(xiàng)制度實(shí)施辦法》就已經(jīng)失效，不再具有法律效力。但是，它在歷史上是一種真實(shí)的制度存在，將其作為一種學(xué)理上的解釋依據(jù)，未嘗不可。

顯然，港珠澳大橋主體工程作為政府還貸公路，毫無疑問亦是一種非經(jīng)營性公路，結(jié)合上述有關(guān)分析，可以得出港珠澳大橋主體工程屬于公益性公路的結(jié)論。這個(gè)結(jié)論，從法律之間、學(xué)理之間和三地政府興建港珠澳大橋的“為了造福珠江西岸和港澳兩地乃至泛珠三角的目的”來看，都是經(jīng)得起檢驗(yàn)的，是正確的。故從原交通部《公路建設(shè)項(xiàng)目法人資格標(biāo)準(zhǔn)》（試行）、《公路建設(shè)市場準(zhǔn)入規(guī)定》和《公路建設(shè)四項(xiàng)制度實(shí)施辦法》的規(guī)定，亦能得出政府還貸公路的項(xiàng)目法人應(yīng)為事業(yè)單位法人形式的結(jié)論。

（三）從事業(yè)單位的改革趨勢看

自從改革開放以來，我國的事業(yè)單位一直處于改革的過程中。2008年2月，中共中央發(fā)布《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》（簡稱為《中共中央意見》），提到要“推進(jìn)事業(yè)單位分類改革。按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則……將主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的事業(yè)單位逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)”。從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的事業(yè)單位將逐步改制為企業(yè)，那么，港珠澳大橋主體工程的項(xiàng)目法人選擇事業(yè)單位法人是否符合這個(gè)趨勢？根據(jù)《中共中央意見》后文明確提出的表述：“要抓緊制定……事業(yè)單位分類改革的指導(dǎo)意見和方案……及時(shí)修訂相關(guān)法律法規(guī)”?？梢姡吨泄仓醒胍庖姟返囊鈭D在于通過政策引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)相關(guān)法律法規(guī)的修訂。而在現(xiàn)行法律沒有修訂之前，像港珠澳大橋主體工程這樣的政府還貸公路選擇事業(yè)單位作為項(xiàng)目法人具有合法性。

2011年3月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，再一次按照社會(huì)功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類別。其中，對承擔(dān)行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)；對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強(qiáng)化其公益屬性?？梢?，《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定了公益性事業(yè)單位繼續(xù)保留的政策。2011年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于事業(yè)單位分類的意見》，將公益性事業(yè)單位分為“面向社會(huì)提供公益服務(wù)的事業(yè)單位”和“為機(jī)關(guān)行使職能提供支持保障的事業(yè)單位”兩大類型。而根據(jù)前述，由于作為政府還貸公路的港珠澳大橋主體工程在性質(zhì)上屬于公益性公路，那么，其項(xiàng)目法人應(yīng)具備的公益性亦不言而喻。因此，盡管我國的事業(yè)單位正處于改革的過程當(dāng)中，但是政府還貸公路的項(xiàng)目法人依然可以保留在事業(yè)單位的范圍之列。港珠澳大橋十多年的工程實(shí)踐已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。2010年2月26日，三地政府簽署《港珠澳大橋建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)和管理三地政府協(xié)議》，明確三地政府作為舉辦單位成立港珠澳大橋管理局，作為港珠澳大橋主體工程的項(xiàng)目法人，且明確港珠澳大橋管理局為非營利性事業(yè)單位法人。2010年5月24日，三地政府簽署了《港珠澳大橋管理局章程》，再次明確了港珠澳大橋管理局為非營利性事業(yè)單位。2010年7月11日，廣東省編辦正式批復(fù)同意設(shè)立港珠澳大橋管理局作為港珠澳大橋主體工程的項(xiàng)目法人，項(xiàng)目法人性質(zhì)明確為公益三類事業(yè)單位。2010年7月27日，經(jīng)廣東省事業(yè)單位登記管理局登記并頒發(fā)事業(yè)單位法人證書，港珠澳大橋管理局作為公益三類事業(yè)單位正式成立。如今，在港珠澳大橋管理局的主導(dǎo)下，港珠澳大橋已經(jīng)于2018年10月23日順利建成通車，并率先投身于粵港澳大灣區(qū)發(fā)展熱潮中。隨著事業(yè)單位改革的逐步深入，2019年12月30日，廣東省編辦印發(fā)了公益三類事業(yè)單位改革實(shí)施方案，明確不再保留公益三類事業(yè)單位，港珠澳大橋管理局也被調(diào)整為由行業(yè)主管部門批準(zhǔn)、經(jīng)登記設(shè)立的事業(yè)單位。從編制審批部門批準(zhǔn)設(shè)立的事業(yè)單位變成經(jīng)行業(yè)主管部門批準(zhǔn)設(shè)立的事業(yè)單位，雖然批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)發(fā)生了變化，但港珠澳大橋管理局作為事業(yè)單位法人的性質(zhì)并沒有發(fā)生任何變化?？梢灶A(yù)見，未來的政府還貸公路項(xiàng)目法人仍將是登記設(shè)立的事業(yè)單位法人。這既是對《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十一條的創(chuàng)造性實(shí)施，也將充分體現(xiàn)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義法治的精神。

（四）從工程實(shí)踐中的其他案例看

從其他工程實(shí)踐情況來看，2004年《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》出臺(tái)之后，港珠澳大橋建成之前，廣東省境內(nèi)另有一條更早的政府還貸公路——韶贛高速公路粵境段，項(xiàng)目法人為韶贛高速粵境段管理處，該處的性質(zhì)同樣是事業(yè)單位法人。韶贛高速粵境段管理處于2006年9月正式獲得廣東省韶關(guān)市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)的批文后成立。韶贛高速公路粵境段和港珠澳大橋主體工程均屬于《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》中所規(guī)定的政府還貸公路，兩者都是政府還貸公路的項(xiàng)目法人應(yīng)為事業(yè)單位法人有力的例證。

三、結(jié)語

《公路法》是我國公路行業(yè)的基本法，但《公路法》只是規(guī)定了我國的公路建設(shè)實(shí)行法人負(fù)責(zé)制，而《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》作為《公路法》的下位法，也沒有對政府還貸公路的項(xiàng)目法人到底應(yīng)當(dāng)是事業(yè)單位法人還是企業(yè)法人做出明確的規(guī)定。由于法律的模糊性，在公路管理實(shí)踐中難免造成爭議。

本文結(jié)合港珠澳大橋主體工程的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從政策性文件的規(guī)定、行業(yè)主管部門的規(guī)定、事業(yè)單位的改革趨勢以及工程實(shí)踐中的其他案例四個(gè)角度，論證了政府還貸公路項(xiàng)目法人應(yīng)為事業(yè)單位法人在中國現(xiàn)行法律制度框架下是一種合法且規(guī)范化的操作方式。長遠(yuǎn)來看，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》應(yīng)當(dāng)對政府還貸公路項(xiàng)目法人的組織形式做出明確規(guī)定，以減少公路管理實(shí)踐中的爭議，提升公路管理的法治化水平。截至目前，針對《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的修訂，國家交通行業(yè)主管部門分別于2013年、2015年和2018年向社會(huì)發(fā)布了三次征求意見稿。其中，2013年征求意見稿沒有明確政府還貸公路項(xiàng)目法人的形式，基本維持了現(xiàn)有規(guī)定（參見2013年征求意見稿第十一條第一款、第二款）。令人驚喜的是，2015年征求意見稿將政府還貸公路修改為政府收費(fèi)公路，并首次明確規(guī)定了政府收費(fèi)公路應(yīng)設(shè)立非營利性事業(yè)法人組織（參見2015年征求意見稿第九條第二款）。但是，2018年征求意見稿卻再一次刪去了事業(yè)法人的字眼，只是規(guī)定了政府收費(fèi)公路的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和運(yùn)營，應(yīng)當(dāng)由省級人民政府或者其授權(quán)的部門依法確定的法人組織實(shí)施（參見2018年征求意見稿第九條第一款）。從可操作性來說，2015年征求意見稿相對于2013年征求意見稿而言是一個(gè)進(jìn)步，但2018年征求意見稿相對于2015年征求意見稿而言是一個(gè)退步。結(jié)合本文的分析，筆者建議，就政府還貸公路或政府收費(fèi)公路的項(xiàng)目法人的組織形式，應(yīng)該回歸到2015年征求意見稿的規(guī)定才最理想。